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1 Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública, Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (ENSP), Fiocruz. R. Leopoldo Bulhões 1480, Manguinhos. 21041-210 Rio de Janeiro RJ Brasil. delbabarrosrj@gmail.com 2 Departamento de Administração e Planejamento em Saúde, ENSP, Fiocruz.
Orçamento público, região e financiamento em saúde:
rendas do petróleo e desigualdades entre municípios
Public budget, region and funding in health care:
oil revenues and inequalities between municipalities
Resumo Os efeitos da aplicação das rendas
pe-trolíferas para o desenvolvimento socioeconômico e o financiamento de políticas públicas têm sido questionados na literatura. O objetivo principal deste estudo foi analisar a importância das com-pensações financeiras – royalties e participação especial – para o financiamento municipal da saúde na região Norte Fluminense do estado do Rio de Janeiro, que é responsável por mais de 70% do petróleo produzido no Brasil. A metodologia envolveu a análise de dados secundários das re-ceitas e despesas municipais com saúde nos anos 2000. Os resultados sugerem que a variação de re-cursos orçamentários relacionados ao petróleo se associou à diferença significativa na despesa total com saúde nos municípios da região. No entanto, a execução e a distribuição das despesas por tipo não ocorreram de forma proporcional à variação na disponibilidade das receitas. A forte dependên-cia das rendas petrolíferas sugere maior autono-mia municipal no gasto em saúde se comparado a outros municípios do país. Conclui-se que é pre-ciso estabelecer outros critérios de distribuição e uso de recursos para favorecer a equalização dos gastos e a articulação entre as ações dos governos no ambiente regional.
Palavras-chave Orçamento público,
Financia-mento da assistência à saúde, Petróleo, Planeja-mento Regional, DesenvolviPlaneja-mento Regional
Abstract The effects of the allocation of revenues
from oil production on socioeconomic develop-ment and the funding of public policies have been questioned in the literature. The main objective of this study was to analyze the importance of finan-cial compensation – in the form of royalties and special participation – for public financing of local health services in the Norte Fluminense region of Rio de Janeiro State, namely the state bordering on the offshore area that accounts for more than 70% of the oil produced in Brazil. The methodol-ogy involved secondary data analysis of municipal health revenues and expenditures in the 2000s. The results suggest that the variation in oil-de-rived budget funds were correlated to the signif-icant difference in total health spending in the region’s municipalities. However, the execution and distribution of health spending by specialty did not occur proportionally to the variation in the availability of revenues. The heavy depen-dence on oil revenues suggests greater municipal autonomy in health spending when compared to other municipalities in Brazil. The conclusion drawn is that other criteria for the distribution and use of funds are needed in order to equalize spending and streamline governmental actions in the regional sphere.
Key words Budget, Healthcare financing, Oil,
Regional health planning, Regional development
Delba Machado Barros 1
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ros DM, Introdução
Os efeitos da aplicação das rendas petrolíferas para o desenvolvimento econômico e social dos países produtores é um dos tópicos relevantes dos debates nacional e internacional sobre o tema1-4
. Questionamentos são feitos em relação à
‘benção ou maldição’ do petróleo em função das distintas situações observadas.
No Brasil estudos demonstram que as com-pensações financeiras pela extração petrolífera não necessariamente geram diversificação pro-dutiva e melhorias na qualidade de vida dos
municípios beneficiados por esses recursos5,6.
Embora se verifique certa repercussão positiva no crescimento econômico, a distribuição das rendas do petróleo nos orçamentos municipais pode não contribuir para a redução das desigual-dades6-8, e, por vezes, agrava a herança histórica
de concentração de riqueza e exclusão social nes-sas localidades9,10.
A especificidade da indústria do petróleo indica, ainda, a possibilidade de reconcentração de renda e população nas regiões litorâneas em função da descoberta de novos campos petrolífe-ros no país, fenômeno comumente denominado como ‘relitoralização brasileira’11. Tais aspectos
sugerem a importância do enfoque territorial na condução de políticas públicas, e a necessidade de formulação de estratégias que possam articu-lar crescimento econômico e bem-estar social.
Particularmente, a área da saúde tem sido va-lorizada no debate recente sobre as novas
abor-dagens e concepções de desenvolvimento12,13
.
Entre os desafios elencados, destacam-se a neces-sidade de expansão, qualificação e regionalização do Sistema Único de Saúde (SUS), bem como a garantia de um financiamento público estável e suficiente para suprir as necessidades de univer-salização do acesso às ações e serviços de saúde14.
Este estudo tem como objetivo analisar a distribuição das duas principais compensações financeiras do petróleo – royalties e participação especial – nos orçamentos municipais e suas re-percussões para o financiamento público da saú-de em âmbito regional. Para isso, selecionou-se a região Norte Fluminense, com o recorte geo-gráfico definido para fins de planejamento e ges-tão da saúde no estado do Rio de Janeiro (RJ)15.
Os municípios desta região circunscrevem-se na área de abrangência da Bacia de Campos, situada no litoral norte do Rio de Janeiro, estendendo-se até o sul do estado do Espírito Santo, e é respon-sável por mais de 70% do petróleo produzido no Brasil.
A justificativa para o estudo fundamenta-se em dois argumentos principais. Um primeiro argumento está relacionado à importância da compreensão dos efeitos da arrecadação de recei-tas derivadas do petróleo para o financiamento municipal das ações e serviços públicos de saúde.
A Lei nº 141 de 201216 estabelece que os
mu-nicípios devem aplicar, anualmente, no mínimo 15% das receitas de impostos e transferências constitucionais em despesas relacionadas à pro-moção, proteção e recuperação da saúde, que atendam aos princípios do SUS. Além disso, desde 2013, preconiza-se a destinação de 25% dos recursos de royalties e participação especial oriundos da exploração do petróleo e gás natural para a saúde17
.
Embora estudos prévios tenham demonstra-do a diversidade de regras de vinculação e fontes orçamentárias que condicionam o
financiamen-to descentralizado do SUS18-22, poucos destacam
os efeitos das transferências relacionadas ao pe-tróleo na conformação da receita e magnitude da despesa municipal5,23.
Um segundo argumento, diz respeito à im-portância da escala regional como critério para agregação de informações, tendo em vista a com-paração e a identificação de desigualdades inter-municipais na configuração de ‘regiões de saúde’, aspecto que assume papel de destaque na política nacional de saúde no contexto dos anos 200024.
A pesquisa foi orientada pelas seguintes ques-tões: como se distribuem as receitas do petróleo nos orçamentos públicos municipais na região? De que forma a disponibilidade desses recursos repercute nas despesas municipais em saúde?
Inicialmente, apresenta-se uma breve síntese das regras de distribuição das rendas do petró-leo e a caracterização da economia petrolífera na região em estudo. Em seguida, identificam-se o desenho, as fontes e os métodos empregados no levantamento e processamento das informações empíricas. Por fim, são descritos e discutidos os principais resultados do estudo, em diálogo com a literatura disponível, destacando-se suas possí-veis implicações para o financiamento do SUS.
Economia e distribuição das rendas petrolíferas na região Norte Fluminense
As transferências intergovernamentais de receitas derivadas do petróleo e gás – royalties e participação especial – seguem regulamentação específica25-27. A distribuição da parcela dos
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continental, se dá em função de critérios de lo-calização dos municípios segundo as seguintes
áreas geoeconômicas28,29: (a) zona de produção
principal – conformada por municípios confron-tantes com poços produtores e que possuam três ou mais instalações industriais de apoio à explo-ração, produção e escoamento de petróleo e gás natural; (b) zona de produção secundária – com-posta por municípios atravessados por oleodutos ou gasodutos; e (c) zona limítrofe à de produção principal – constituída por municípios contíguos aos da zona de produção principal e que sofram repercussões sociais ou econômicas da indústria petrolífera. Quando a parcela excede 5% do valor da produção, a distribuição contempla apenas os municípios confrontantes com o campo produ-tor e os afetados por operações de embarque e desembarque de petróleo e gás natural.
Adicionalmente aos royalties, no caso de grande volume de produção, ocorre o pagamento de participação especial aos municípios confron-tantes com campos produtores. Os municípios que não se enquadram nas áreas de produção também são beneficiados por fundo especial e pelas transferências do estado produtor.
Com as regras vigentes, os recursos de royal-ties e participação especial possuem menor cons-trangimento de uso, uma vez que a legislação veda apenas o pagamento de dívidas e pessoal permanente, salvo situações específicas. Entre-tanto, a atual regulamentação das transferências intergovernamentais do petróleo pode ser altera-da por legislação que se encontra sub judice no Superior Tribunal Federal30.
A ‘região de saúde’ Norte Fluminense é com-posta pelos municípios de Campos dos Goyta-cazes, Carapebus, Conceição de Macabu, Macaé, Quissamã, São João da Barra, São Fidélis e São Francisco de Itabapoana. Antes do petróleo, a economia da região girou em torno do cultivo e da industrialização da cana-de-açúcar, café e pe-cuária. A projeção dessa região se reduziu a partir dos fins do século XIX, com a abolição da escra-vatura, os desmembramentos territoriais, o fim do ciclo cafeeiro e a perda da competitividade da indústria açucareira9,31
.
O Programa Nacional do Proálcool, criado pelo governo federal na segunda metade da déca-da de 1970, voltou-se para substituição em larga escala dos combustíveis veiculares derivados de petróleo por biocombustíveis, mas não teve efeito duradouro na região31. Na década de 1980, a crise
econômica no país implicou no fechamento de inúmeras usinas e, por conseguinte, em elevada taxa de desemprego e precarização do trabalho
no plano regional. A descoberta em 1974 de uma vasta reserva de petróleo em águas profundas no Campo de Garoupa possibilitou a geração de um novo ciclo econômico na região e a implantação de inúmeros serviços voltados à cadeia produtiva do petróleo.
De acordo com a definição de áreas geoeconô-micas, os municípios de Campos dos Goytacazes, Carapebus, Macaé, Quissamã e São João da Barra são classificados como pertencentes à zona de pro-dução principal, enquanto Conceição de Macabu, São Fidélis e São Francisco de Itabapoana situam-se na zona limítrofe. Os municípios da zona prin-cipal são os que recebem parcelas mais significati-vas das rendas do petróleo, “desproporcionais aos impactos negativos da atividade de exploração e produção no território, sendo usualmente
deno-minados de petrorentistas”32. Destaca-se que
Ma-caé é o único município petrorentista que possui elevada concentração de atividades econômicas relacionadas à indústria do petróleo33.
A economia petrolífera impulsionou o cres-cimento demográfico desordenado na região
nos anos 200033. Em comparação aos demais
municípios, Macaé foi o que apresentou maior taxa de crescimento populacional, seguido por
Carapebus e Quissamã34. Em Macaé, a explosão
demográfica trouxe como consequências a piora das condições de vida, a degradação ambiental e o déficit de infraestrutura em relação ao esgota-mento sanitário, gerando novas demandas para as políticas públicas33,35. Mas impactos positivos
também são frequentemente sinalizados como, por exemplo, a ampliação do emprego e o au-mento da arrecadação de tributos33,36.
Método
Trata-se de um estudo de natureza quantitativa e exploratória. Para levantamento das receitas orçamentárias, rateio das participações gover-namentais e despesas em saúde dos municípios foram utilizadas as bases de dados de domínio público relativas ao Sistema de Informações so-bre Orçamentos Públicos em Saúde (SIOPS) e ao Info Royalties.
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ros DM, Já o Info Royalties é um sistema desenvolvido
pela Universidade Cândido Mendes, com apoio da Fundação de Amparo à Pesquisa do Rio de Janeiro (FAPERJ) e do Conselho Nacional de Desenvol-vimento Científico e Tecnológico (CNPq), que disponibiliza informações sobre a distribuição e a aplicação das rendas petrolíferas no Brasil. Esse sistema tem a vantagem de fornecer de forma ágil uma série histórica dos royalties e participações especiais pagos aos beneficiários, a partir de 1999.
Do SIOPS foram extraídos dados sobre recei-tas arrecadadas e despesas realizadas (liquidadas), da administração direta e indireta, enquanto do Info Royalties, dados referentes às participações governamentais em valores correntes. Esses valo-res foram corrigidos pelo Índice Nacional de Pre-ços ao Consumidor Amplo (IPCA) de dezembro de 2011 a fim de possibilitar a análise comparati-va das informações ao longo dos anos.
As receitas tributárias referidas são aquelas diretamente arrecadas pelos municípios (impos-tos, taxas e contribuições de melhoria). Quanto às transferências da União e do governo do es-tado, estas incluem as parcelas distribuídas para os municípios (cota-parte) das seguintes fontes de receitas: Imposto sobre Circulação de Merca-dorias e Prestação de Serviços (ICMS), Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), Imposto sobre Produtos Industrializa-dos (IPI exportação), Fundo de Participação Industrializa-dos Municípios (FPM), Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR), Desoneração de Expor-tações (LC 87/96) e Fundo Nacional de Desen-volvimento da Educação (FNDE). As transferên-cias do ICMS, do IPVA e do IPI têm origem no orçamento estadual (transferências estaduais), enquanto o FPM, o ITR, a LC 87/96 e o FNDE no orçamento federal (transferências federais). As ‘demais receitas’ disponíveis foram agregadas para fins de comparação.
Destaca-se que as transferências relacionadas ao SUS (nomeadas de forma genérica nas figuras como ‘SUS’) e às compensações financeiras deri-vadas da exploração do petróleo (denominados como ‘royalties’) foram tratadas separadamente para possibilitar a análise do peso dessas fontes nos orçamentos municipais. Ambas são transfe-ridas da União e estado para os municípios.
O recorte temporal abrange a década de 2000, embora tenham sido priorizados os anos de 2007 a 2011 para análise do orçamento da saúde de-vido à redefinição do cálculo de indicadores no SIOPS em 2007.
Utilizou-se o tratamento estatístico descritivo para análise dos dados. A natureza do estudo tem
como limitação a impossibilidade de detectar aspectos qualitativos nos gastos em saúde. Pes-quisou-se o orçamento dos municípios que com-põem a região Norte Fluminense, priorizando-se a comparação intermunicipal dos valores obser-vados. Ressalta-se que o município de Cardoso Moreira não foi incluído na pesquisa uma vez que, em 2009, este situava-se na região Noroeste Fluminense no Plano Diretor de Regionalização da Saúde no estado15.
Resultados
O Rio de Janeiro foi o principal beneficiário das receitas derivadas da exploração de petróleo, se comparado a outros estados produtores no Bra-sil, no período de 2000 a 2011 (Gráfico 1). O es-tado deteve, em média, 83% das compensações financeiras repassadas, enquanto o conjunto dos demais estados (Alagoas, Amazonas, Bahia, Cea-rá, Espírito Santo, Paraná, Rio Grande do Norte, São Paulo e Sergipe) recebeu 17% do total.
No que tange às regiões do RJ, o Norte Flu-minense concentrou 55% das receitas derivadas do petróleo e gás ao longo desse período. Embo-ra Campos dos Goytacazes, CaEmbo-rapebus, Macaé, Quissamã e São João da Barra tenham recebido o maior volume de rendas petrolíferas, todos os municípios da região se beneficiaram desse tipo de receita por serem territorialmente contíguos e pertencerem à mesma mesorregião definida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) para efeito de distribuição dos royalties.
Os maiores beneficiários foram Campos dos Goytacazes e Macaé que, receberam, respectiva-mente, em onze anos, o equivalente a 57,1% e 26,5% do volume total da receita regional.
No entanto, em relação aos valores per
capi-ta (Tabela 1), Quissamã foi o município com a
maior proporção da receita até 2008. A partir de então, observa-se um decréscimo na participação de recursos derivados do petróleo, situação di-ferente daquela apresentada por outros municí-pios, principalmente São João da Barra.
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Gráfico 1. Evolução das receitas derivadas da exploração do petróleo transferidas para os estados produtores e municípios do Rio de Janeiro, Brasil, 2000 a 2011.
Fonte: Info Royalties
Nota: Receitas ajustadas para valores de Dezembro de 2011 pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE.
R$
Municípios da Região Norte Fluminense Outros Estados Beneficiários
Demais Municípios do Estado do Rio de Janeiro Estado do Rio de Janeiro
1.000.000.000 8.000.000.000
4.000.000.000 5.000.000.000 6.000.000.000 7.000.000.000
2.000.000.000 3.000.000.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0
Tabela 1. Receitas derivadas da exploração do petróleo transferidas para os municípios da região Norte Fluminense (valores em Reais per capita). Rio de Janeiro, Brasil, 2000 a 2011.
Fontes: Info Royalties e Informações de Saúde/DATASUS/MS.
Nota: Receitas ajustadas para valores de Dezembro de 2011 pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE. Municípios
Zona de Produção Principal Campos dos Goytacazes Carapebus
Macaé Quissamã São João da Barra Zona Limítrofe
Conceição de Macabu São Fidélis
São Francisco de Itabapoana Região Norte Fluminense
2000
787,42 2.504,63 1.384,63 4.790,77 899,26
178,91 109,61 94,74 914,15
2001
927,53 2.862,52 1.579,69 4.539,59 1.067,58
207,08 126,91 110,19 1.047,02
2002
1.475,73 3.936,52 2.419,30 5.926,01 320,77
263,78 162,84 146,53 1.557,22
2003
1.742,63 3.875,20 2.712,56 6.569,80 1.665,82
301,09 184,18 163,78 1.846,65
2004
1.877,37 3.512,98 2.845,56 6.321,53 1.947,85
237,51 145,76 128,13 1.951,32
2005
2.133,90 3.685,93 2.968,12 6.238,64 2.090,31
255,79 158,22 135,60 2.140,72
2006
2.553,26 4.097,25 3.269,80 7.342,88 2.457,80
269,54 167,31 141,64 2.493,52
Municípios
Zona de Produção Principal Campos dos Goytacazes Carapebus
Macaé Quissamã São João da Barra Zona Limítrofe
Conceição de Macabu São Fidélis
São Francisco de Itabapoana Região Norte Fluminense
2007
2.236,33 3.330,80 2.662,12 9.415,69 1.970,99
206,39 128,61 107,57 2.194,24
2008
3.179,37 3.556,12 3.122,03 8.920,06 6.249,27
271,74 171,20 146,24 3.023,68
2009
2.563,18 2.134,61 2.232,80 5.127,30 6.160,38
203,67 128,77 109,20 2.350,28
2010
2.336,38 2.338,41 2.117,57 4.768,08 6.611,35
222,86 151,09 141,74 2.248,41
2011
2.631,22 2.540,90 2.270,06 4.466,25 7.590,32
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ros DM, para R$ 636 milhões. No entanto, houve queda
na arrecadação em alguns anos nos municípios de Carapebus, Conceição de Macabu, Quissamã e São Francisco de Itabapoana. Na região, obser-varam-se, ainda, oscilações no volume das trans-ferências da União e do governo do estado.
Macaé apresentou a maior participação de re-ceita tributária (Gráfico 2), o que pode estar rela-cionado à sua condição de sede das operações da Petrobras e das empresas fornecedoras e presta-doras de serviços à indústria de petróleo na Bacia de Campos. Proporcionalmente ao total de recei-tas, as parcelas relacionadas às transferências do SUS eram pouco expressivas para os municípios petrorentistas, exceto para Campos dos Goytaca-zes. Para os demais municípios situados na zona limítrofe estas transferências tiveram relevância relativamente maior como fonte orçamentária.
Os municípios de Campos dos Goytacazes e Quissamã tiveram um aumento percentual de recursos federais pela ampliação de suas prerro-gativas de gestão na política de saúde, respectiva-mente, a partir de 2010 e 2011. Entretanto, o volu-me de receitas per capita relativo às transferências do SUS em Campos dos Goytacazes foi menor se comparado a outros municípios da região.
Apesar das diferenças observadas nas receitas correntes municipais, com exceção de Quissamã (em 2008) e Campos dos Goytacazes (em 2007), no período de 2007 a 2011 todos os municípios aplicaram no mínimo 15% de receita vinculável em saúde. Em alguns anos, os municípios com menor percentual de royalties aplicaram mais no setor saúde do que os municípios petrorentistas, embora a despesa total com saúde por habitante tenha sido significativamente mais alta nos mu-nicípios com maior receita disponível. Tal fato se justifica em função dos royalties e as participa-ções especiais não terem sido contabilizados no cálculo desse indicador.
Os municípios petrorentistas apresentaram maior oscilação nas despesas totais com saúde por habitante/ano (Gráfico 3). Quissamã foi o município que mais gastou com saúde, seguido por Carapebus e São João da Barra. Os municí-pios com despesas relativamente menores foram os que possuíam baixo percentual de royalties em seus orçamentos. O aumento da despesa de Campos dos Goytacazes, a partir de 2010, pode ser atribuído ao maior repasse SUS do governo federal tendo em vista que as demais fontes de receitas mantiveram-se estáveis.
Gráfico 2. Principais fontes de receitas orçamentárias dos municípios da região Norte Fluminense. Rio de Janeiro, Brasil, 2007 a 2011.
Fonte: SIOPS/DATASUS/MS.
Nota: Receitas arrecadadas, ajustadas para valores de Dezembro de 2011 pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE. 100%
90% 80%
60% 50%
30% 20%
0%
Campos dos Goytacazes 584.573.229,80 310.650.334,01 1.185.720.999,00 5.742.206.051,19 279.545.901,13 1.194.381.493,54
Carapebus
9.031.225,59 37.991.805,72 121.982.734,78 169.843.937,84 5.706.254,29 33.082.282,33
Macaé
1.692.664.666,64 251.221.981,83 1.408.400.272,83 2.007.077.629,08 59.909.491,51 970.905.366,19
Quissamã
37.527.458,02 67.409.936,00 348.188.720,04 634.210.476,09 12.936.504,17 80.361.877,15
São João da Barra 59.457.791,27 68.196.804,55 130.963.739,26 877.265.829,04 8.603.973,39 107.957.666,33
Conceição de Macabu 8.225.283,03 53.530.516,52 77.433.750,27 23.636.214,17 9.763.251,89 50.768.713,44
São Fidélis
13.686.737,97 78.373.571,51 96.007.500,90 34.759.502,19 11.807.369,88 79.107.192,15
Receita Tributária Transferências da União Transferências do Estado Royalties
SUS Demais Receitas
70%
40%
10%
São Francisco de Itabapoana 18.590.787,50 90.123.899,96 152.588.161,75 39.197.821,52 20.740.127,36 101.792.229,24
Região Norte Fluminense 2.423.757.179,82
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Destaca-se que a proporção das transfe-rências do SUS na despesa total com saúde nos municípios petrorentistas foi menor que 8,5%, de 2007 a 2011. A única exceção foi Campos dos Goytacazes, cuja participação das transferências do SUS correspondeu, em média, cerca de 17% da despesa total nesse período. No caso dos mu-nicípios situados na zona limítrofe, a dependên-cia das transferêndependên-cias do SUS é relativamente maior: em média 30% em Conceição de Macabu e São Francisco de Itabapoana, e 28% em São Fi-délis. Se consideradas as fontes de receitas muni-cipais (tributos, royalties e outras transferências constitucionais), estas foram responsáveis por cerca de 90% das despesas totais em saúde nos municípios petrorentistas e por 70% nos muni-cípios situados na zona limítrofe.
No detalhamento das despesas com saúde (Tabela 2) percebe-se que Campos dos Goytaca-zes e São Francisco de Itabapoana apresentaram maior proporção de despesa com investimentos no período de 2007 a 2011. Observa-se, ainda, significativa variação da despesa com pessoal
en-tre os municípios: ora a redução foi acompanha-da por aumento acompanha-da despesa com serviços de ter-ceiros – pessoa jurídica, ora o aumento se deu de modo concomitante à redução de serviços de ter-ceiros, ora ambas aumentaram simultaneamente.
As despesas com medicamentos também apresentaram oscilações importantes, tendo sido proporcionalmente mais altas, em alguns anos, nos municípios com menor receita disponível e, em valores per capita, mais significativas entre os petrorentistas.
Discussão
A variação do montante de royalties distribuído para os entes subnacionais no Brasil ocorre em função da ‘sorte’ de sua posição geográfica em re-lação à plataforma continental33,36. Neste estudo,
verificou-se que o pacto federativo adotado na distribuição dos royalties tende a acentuar as di-ferenças intrarregionais nas condições de finan-ciamento e gasto municipal de saúde.
Gráfico 3. Despesa total com saúde sob responsabilidade dos municípios da região Norte Fluminense (em
valores reais per capita). Rio de Janeiro, Brasil, 2007 a 2011.
Fonte: SIOPS/DATASUS/MS
Nota: Despesas realizadas, ajustadas para valores de Dezembro de 2011 pelo Índice de Preço ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE.
R$
Zona de Produção Principal Campos dos Goytacazes Carapebus
Macaé Quissamã São João da Barra Zona Limítrofe
Conceição de Macabu São Fidélis
São Francisco de Itabapoana Região Norte Fluminense
500 3.000
1.500 2.000 2.500
1.000
2007 316,70 1.657,89
898,69 2.519,01
806,86
348,31 173,99 237,23 516,40
2008 789,86 1.622,60
703,24 2.556,76 1.043,97
352,01 188,53 265,42 761,92
2009 783,81 1.293,15 1.056,36 2.046,78 1.017,45
405,33 213,84 287,82 830,63
2010 1.047,69 1.139,48 1.002,63 2.025,52 1.109,98
420,75 243,69 380,67 979,20
2011 1.048,05 1.359,53 1.198,62 2.115,69 1.234,72
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Fonte: SIOPS /DATASUS/MS. Municípios
Zona de Produção Principal Campos dos Goytacazes
Carapebus
Macaé
Quissamã
São João da Barra
Zona Limítrofe Conceição de Macabu
São Fidélis
São Francisco de Itabapoana
Região Norte Fluminense
Ano 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011 2007 2008 2009 2010 2011
Tabela 2. Evolução das despesas com saúde sob responsabilidade municipal (em percentual e R$ per capita) segundo os principais tipos de despesa, região Norte Fluminense. Rio de Janeiro, Brasil, 2007 a 2011.
% 1,6 58,0 58,5 40,5 44,0 56,6 57,2 66,7 69,5 57,9 62,4 53,5 57,1 66,0 70,5 45,4 42,3 41,6 40,5 40,5 29,8 24,4 39,6 57,7 60,3 80,1 79,9 78,2 79,2 75,8 43,6 48,7 44,2 52,7 53,6 58,8 63,3 59,6 67,8 68,6 29,2 46,0 50,0 49,0 53,4 R$ per capita 5,28 457,88 458,69 453,38 461,14 931,29 928,61 862,50 886,17 787,30 545,88 376,44 603,50 704,09 845,27 1.078,34 1.082,28 851,24 835,77 857,32 241,15 255,15 403,16 684,79 744,54 287,70 281,25 317,04 341,69 372,03 78,31 91,77 94,40 122,73 143,06 149,52 168,09 171,45 223,02 259,41 187,82 412,77 468,84 511,47 557,15 % 0,7 1,8 7,3 5,3 4,1 6,8 4,2 2,8 7,3 12,3 1,2 1,9 11,6 6,5 5,5 3,6 3,6 3,5 3,6 4,7 6,9 5,6 8,6 9,8 7,6 3,4 3,2 4,3 1,3 0,5 0,0 13,2 3,0 5,9 0,0 5,1 5,6 5,2 7,7 2,0 1,6 2,1 7,3 5,8 4,7 R$ per capita 2,32 14,14 56,83 59,44 42,97 111,97 68,15 36,71 93,49 167,22 10,06 13,22 122,33 69,73 65,92 86,55 91,79 70,80 75,10 100,29 55,62 58,67 87,43 116,15 94,33 12,31 11,16 17,46 5,48 2,45 0,00 24,94 6,37 13,82 0,00 12,95 14,97 15,08 25,18 7,52 10,18 18,84 67,99 60,02 49,47 % 22,0 8,2 9,9 29,1 32,1 23,3 23,0 19,0 15,6 24,2 9,6 12,2 12,2 17,1 14,1 43,0 44,7 45,3 46,5 45,0 4,3 3,5 14,1 21,5 29,7 3,2 3,0 4,4 3,6 5,0 27,1 26,7 27,0 23,2 23,1 6,9 8,7 17,5 10,9 10,3 14,2 10,6 12,0 25,6 26,5 R$ per capita 70,65 65,01 77,75 326,09 336,21 384,31 373,20 245,49 199,35 328,60 84,16 85,73 129,19 182,42 168,65 1.021,27 1.143,64 927,77 959,35 951,26 34,84 36,43 143,11 254,98 366,46 11,45 10,56 17,63 15,36 24,69 48,60 50,26 57,79 54,16 61,70 17,63 23,06 50,42 35,78 39,08 91,08 95,18 112,27 266,70 275,84 % 6,3 4,0 1,4 5,8 2,8 0,4 2,7 0,0 1,8 0,4 2,2 2,7 1,1 1,1 0,2 1,8 1,2 1,2 0,9 2,7 1,1 10,0 3,3 0,7 0,0 0,6 1,7 0,9 0,8 3,2 1,5 0,1 1,9 1,2 1,4 6,5 3,3 3,9 2,8 2,8 2,9 3,1 1,3 3,9 1,9 R$ per capita 20,41 31,28 11,29 64,37 29,35 6,09 43,81 0,13 22,32 5,98 19,60 18,99 11,83 11,51 2,64 42,56 31,45 24,35 18,57 56,92 8,81 104,08 33,18 7,72 0,00 2,26 5,91 3,73 3,41 15,71 2,75 0,26 3,98 2,70 3,69 16,41 8,63 11,14 9,05 10,66 18,44 27,78 11,85 40,27 19,42 Participação da despesa com pessoal na
despesa total com Saúde
Participação da despesa com
medicamentos na despesa total
com Saúde
Participação da despesa com
serviços de terceiros/pessoa jurídica na despesa
total com Saúde
Participação da despesa com
investimentos na despesa total
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No entanto, Gobetti39 chama atenção que os
desequilíbrios federativos entre as distintas esferas de governo (verticais) e entre entes de uma mesma esfera de governo (horizontais) não se restringem aos royalties, devendo ser analisados no contexto do conjunto de receitas próprias e transferências intergovernamentais que caracteriza nosso regime fiscal.
A arrecadação direta de impostos municipais apresentou menor expressão orçamentária se comparada às transferências da União e do estado como fonte orçamentária. Esse comportamento se assemelha ao observado no estudo realizado por Guedes e Gasparini40 sobre a distribuição das
receitas municipais nos anos de 2000 e 2002. Os autores identificaram que as transferências cor-rentes aos municípios brasileiros representavam, em média, 66% das receitas municipais, passan-do para 68,4% no ano de 2002, enquanto que a receita tributária significava apenas 17,8% da re-ceita total passando para 17,1% em 2002.
Entretanto, a dependência das rendas petro-líferas nos municípios da região foi bem supe-rior ao conjunto de municípios do estado, como evidenciado em outro trabalho sobre as receitas
fiscais no RJ em 201141. Segundo Queiroz e
Pos-tali42, a dependência de recursos do petróleo pode gerar ineficiências no esforço tributário dos muni-cípios beneficiados.
Observou-se que a parcela de receitas relativa às transferências do SUS nas despesas com saú-de foi pouco expressiva, principalmente, para os petrorentistas, se comparadas às demais fontes de recursos. No caso de Campos dos Goytacazes, o baixo volume dessas receitas tende a compro-meter a própria organização regional de serviços de saúde. Tal como corroborado pelo estudo de Siqueira43, o orçamento insuficiente não garante o redimensionamento da capacidade instalada de serviços ou o atendimento às migrações intermuni-cipais nesse município que concentrava, no final dos anos 2000, cerca de 87% dos serviços especia-lizados na região.
O aumento de repasse SUS para alguns mu-nicípios expressa a estratégia do governo federal em descentralizar a gestão conforme preconizado na Constituição Federal de 1988. No entanto, es-ses recursos possuem baixo poder redistributivo na região, na medida em que sua transferência para os municípios se baseia em normativas es-tabelecidas pelo Ministério da Saúde que privile-giam, principalmente, os critérios populacionais, a adesão às políticas nacionais de saúde, a série histórica de produção e a prestação de serviços de saúde20.
Segundo Lima20, as dificuldades de
redistri-buição desses recursos devem-se a problemas estruturais do financiamento e dos mecanismos
de transferência em vigor: os mecanismos
utiliza-dos desconsideram as possibilidades reais de aporte de recursos e ampliação de gasto a partir das re-ceitas próprias das esferas subnacionais e o volume de recurso transferido é insuficiente para superar as limitações orçamentárias das jurisdições menos desenvolvidas. Destaca-se que os critérios para o estabelecimento dos valores a serem transferidos a estados, Distrito Federal e municípios na Lei nº 141 de 2012 (art.17)16 são mais amplos do que os
adotados pelo Ministério da Saúde.
A variação na participação de recursos fi-nanceiros associados ao petróleo resultou em diferenças significativas nas despesas totais com saúde. Em geral, despesas mais elevadas foram observadas nos municípios com maior arrecada-ção de receitas de royalties.
Os diferentes tipos de despesas também va-riaram de forma importante, sendo que os muni-cípios petrorentistas tenderam a apresentar
des-pesas per capita mais elevadas. A multiplicação
de contratação de pessoas físicas e jurídicas, de forma terceirizada, verificada nos municípios be-neficiados por royalties, já havia sido sinalizada
por alguns autores32,33,36, tendo como propósito
sanar o desequilíbrio gerado pela ampliação dos equipamentos e serviços públicos e os limites de despesas com pessoal estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em síntese os resultados demonstram que a abundância de recursos financeiros associado ao petróleo em alguns municípios implicou em di-ferenças significativas na despesa total com saúde sob responsabilidade municipal na região. A forte dependência das rendas do petróleo sugere maior autonomia no gasto em saúde se comparado a outros municípios do país com maior proporção
de transferências SUS como fonte de despesa21.
No entanto, a execução e a distribuição das des-pesas por tipo (pessoal, medicamentos, serviços de terceiros e investimentos) não variaram de forma proporcional a maior disponibilidade de receitas correntes e sugerem outros fatores con-dicionantes das escolhas feitas no momento da execução orçamentária.
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ros DM, Colaboradores
DM Barros foi responsável pela concepção, de-senvolvimento, análise dos dados e redação do artigo. LD Lima participou da concepção, reda-ção e revisão do texto final.
Agradecimentos
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ros DM, Brasil. Lei nº 12.351 de 22 de dezembro de 2010. Dispõe
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Artigo apresentado em 29/11/2014 Aprovado em 17/03/2015
Versão final apresentada em 19/03/2015 27.
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