A DEMOCRATIZAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
REFORMA DAS COMISSÕES PERMANENTES
Banca examinadora
Prota. Orientadora Maria Cecilia Spina Forjaz Prota. Marta Ferreira Santos Farah
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
JOSÉ MAURO DA SILVA
A DEMOCRATIZAÇÃO DA CÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO
REFORMA DAS COMISSÕES PERMANENTES
Dissertação apresentada ao Curso de
Pós-Graduação da FGV/EAESP. Área de
Concentração: Políticas de Governo como
requisito para a obtenção de título de mestre
em Administração Pública.
Orientadora: Profa. Maria Cecilia Spina Forjaz
SÃO PAULONMLKJIHGFEDCBA
1998zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA Fundação Getu';o Vargas ••:.:~.~
Esc.ola de Administração:! . ~ deEmpre~ de São Paulo •.", ..•.
Biblioteca ''''I.ONMLKJIHGFEDCBAv , / '
São Paulo: reforma das comissões permanentes. São Paulo:
EAESP/FGV, 1998, 124p. (Dissertação de Mestrado apresentada
ao Curso de Pós-Graduação da EAESP/FGV. Área de
Concentração: Políticas de Governo.
Resumo: Trata do processo de democratização do legislativo
municipal e da reforma das comissões permanentes sob os
aspectos institucional e administrativo. Centra os estudos no
períododcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA9 1 /9 2 , onde reformas administrativas são introduzidas no
processo legislativo, com o objetivo de fortalecer os trabalhos
das comissões como suporte técnico e espaço decisório
democrático para o embasamento das decisões finais do
Plenário. Analisa ainda a aliança de parlamentares
conservadores e burocracia do parlamento paulistano, como
impeditivos de um processo mais amplo de reforma e de
democratização do processo decisório da instituição.
Palavras-Chaves: Democratização - Reforma Administrativa
SUMÁRIO
INTRODUÇÃOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA 08
CAPíTULO I 13
I. Reforma do Legislativo - Processo Legislativo e Espaço Decisório Democrático 1.1.Considerações sobre Reforma Administrativa - Processo e Modelo
1.2.Câmara Municipal de São Paulo - Estrutura Organizacional 1.2.1.O Processo Legislativo
1.2.2.Organogramas
1.2.2.1.O Departamento dos Serviços Legislativos 1.2.2.2.Assessoria Técnica do Processo Legislativo 1.2.2.3.Assessoria Técnica da Mesa
1.3.Fluxogramas
1.3.1.Tramitação de Projetos do Processo Legislativo 1.3.2.Tramitação de Documentos do Processo Legislativo 1.4.As Comissões Permanentes
1.5.Considerações sobre o Processo Legislativo, sua Estrutura Administrativa e Política
13 14 16 20 21 21 23 24 25 25 28 30 32 CAPíTULO 11
li. A Nova Representação Partidária da CMSP 38
11.1.A "Oposição" na Presidência para o Biênio 83/85 49
11.2.As Tentativas de Mudanças no Biênio 85/87 53
11.3.A Mesa Diretora do Biênio 87/88 60
11.4.A Constituinte de 1988 e a continuidade da Redemocratização do Legislativo Municipal 63
11.4.1.A Comissão Especial de Inquérito 65
11.4.2.A Nova Lei Orgânica do Município e o Regimento Interno 74
CAPíTULO 111
111.A Reforma Administrativa 80
111.1.A Proposta de Reforma 81
111.2.O Fortalecimento das Comissões no Período 91/92 91
111.2.1.Mudanças Estruturais e Unificação de Procedimentos 92
111.2.2.Decisões Técnicas versus Decisões Políticas 96
111.2.3.A Discussão do Orçamento Municipal- Modelo de Participação no Processo Decisório 98
111.2.4.Retrocessos e Práticas Reimpostas após 1992 101
111.2.5.Perspectivas de Modernização do Processo Legislativo na CMSP quanto às Comissões
Permanentes 103
CONCLUSÃO 105
FONTES PRIMÁRIAS DE DOCUMENTAÇÃO 110
Agradecimentos
A todos os professores da minha fase curricular, dos quais guardo as minhas mais
gratas lembranças e que me ensinaram a lidar com o conhecimento da área de
Ciências Humanas e Econômicas.
Aos professores Maria Rita Loureiro Durand, Marta Ferreira Santos Farah e Clóvis de
Bueno Azevedo, amigos docentes, pelo incentivo diário e apoio na superação das
dificuldades que foram muitas.
À professora Maria Cecilia Spina Forjaz, orientadora acadêmica e monográfica, a
quem agradeço, especialmente, pela ajuda nos momentos mais difíceis vividos
durante o curso e pela paciência mantida durante sua orientação.
Aos amigos da Câmara Municipal de São Paulo, meu local de trabalho, que não
mediram esforços no auxílio às pesquisas realizadas, em especial, do Departamento de Documentação e Informação, da Assessoria Técnica do Processo Legislativo, e
Assessoria Técnica de Recursos Humanos.
A CAPES pela concessão de bolsa de estudo durante o ano de 1.994 e primeiro
semestre de 1.995.
Aos meus amigos de sala de aula, pelo incentivo constante e sincero.
À professora Maria José de Souza (Tita), mestre e educadora da cidade de Poços de Caldas, que sempre acompanhou minha orientação educacional desde a infância.
E a Arnaldo Madeira, Chico Whitaker, Eduardo Matarazzo Suplicy, João Brasil Vita,
Walter Abrão, Walter Meyer Feldman, Caio Marcelo de Carvalho Giannini, Luis
QUADROSzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Câmara Municipal de São Paulo - V - Estrutura
Administrativa - Organograma Simplificado.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
11 Organograma do Departamento dos Serviços Legislativos
(DT.7)
111 Organograma da Assessoria Técnica do Processo
Legislativo (AT.1)
IV Organograma da Assessoria Técnica da Mesa (ATM)
V Tramitação de Projetos do Processo Legislativo
VI Tramitação de Documentos do Processo Legislativo com
Processo
VII Tramitação de Documentos do Processo Legislativo sem
Processo.
VIII Câmara Municipal de São Paulo - Organograma Proposto
pela Reforma
IX Interdependência entre Processo Legislativo-Fiscalizatório e
Infra-estrutura na Câmara Municipal de São Paulo, referente
à
proposta de reformaX Câmara Municipal de São Paulo - Organograma proposto
para o Processo Legislativo-Fiscalizatório, referente à
proposta de reforma
XI Resumo dos Componentes Organizacionais para a
Superintendência do Processo Legislativo-Fiscalizatório,
referente
à
proposta de reformaXII Resumo dos Componentes Organizacionais para a
Superintendência do Processo Legislativo-Fiscalizatório,
referente à proposta de reforma
XIII Resumo dos Componentes Organizacionais para a
Superintendência do Processo Legislativo-Fiscalizatório,
referente à proposta de reforma
XIV Resumo dos Componentes Organizacionais para a
Superintendência do Processo Legislativo-Fiscalizatório,
referente à proposta de reforma
XV Tramitação do Orçamento Programa da Cidade de São
Paulo em 1.991
XVI Resumo Comparativo dos Projetos de Lei (1989-1994)
ABREVIATURASzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
· AT.1 - Assessoria Técnica do Processo Legislativo
· ATM - Assessoria Técnica da Mesa
· ATR - Assessoria Técnica de Recursos Humanos
· CADLEI -Banco de Dados de Leis Municipais · CEI - Comissão Especial de Inquérito
· CLT - Consolidação das Leis do Trabalho · CMSP - Câmara Municipal de São Paulo
· CMTC - Companhia Municipal de Transportes Coletivos
· DOM - Diário Oficial do Município · DSG02 - Protocolo Legislativo
· DT.7 -Departamento dos Serviços Legislativos
· FGV/EAESP - Fundação Getúlio Vargas/ Escola de Administração de Empresa de
São Paulo
· FIN - Comissão de Finanças e Orçamento
· Leg.3 - Seção Técnica de Preparo e Registro de Documentos Legislativos
· PC do B - Partido Comunista do Brasil · PCB - Partido Comunista Brasileiro
· PDC - Partido Democrata Cristão
· PDS - Partido Democrático Social
· PDT - Partido Democrático Trabalhista · PFL - Partido da Frente Liberal
· PL - Partido Liberal
· PL - Projeto de Lei
· PMC - Partido Municipalista Comunitário
· PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro
· PPB - Partido Popular Brasileiro
· PPR - Partido Progressista Renovador
· PPS- Partido Popular Socialista · PSB - Partido Socialista Brasileiro
· PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira
· PST - Partido Social Trabalhista · PSC - Partido Social Cristão · PT - Partido dos Trabalhadores · PTB - Partido Trabalhista Brasileiro · PV - Partido Verde
INTRODUÇÃOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Um processo de transição democrática (e sua consolidação)
requer a união de todas as forças políticas, e a democracia deve oferecer uma chance
a todas, com competição dentro de uma estrutura institucional, gerando êxitos
substanciais. Como elementos principais definidores de um sistema democrático
estão regras previamente estabelecidas, existência de instituições, eleições periódicas
dos representantes, existência de grupos organizados que competem entre si e
respeito às regras de competição permitindo a alternância de comando.'
Nossa transição democrática a partir de 1.974 foi longa, com
avanços e recuos da agenda política, indicando as imensas dificuldades de nossas instituições formais de poder na condução desse processo. A longa tradição de
autoritarismo de nosso sistema político republicano, e as constantes rupturas da
ordem institucional fizeram-se sentir sobretudo no Poder Legislativo
A supressão do Legislativo durante o Estado Novo de 1.937 e
sua tutela sob o regime militar de 1.964, impediram ao longo desses anos o
fortalecimento dos partidos políticos e das organizações civis, tolhendo-lhes a
participação efetiva nas decisões relevantes, até mesmo como fiscalizadoras das
ações do Governo. Desta forma, nossas Instituições sempre se pautaram pelo
patrimonialismo, clientelismo e corporativismo, em um jogo político dominado pelo
governo central, burocracia e elite econômica.
As crises econômicas a partir de 1.973 levaram a uma abertura
democrática controlada pelos militares, que desembocaria na eleição de um
presidente civil em 1.985 e na Assembléia Nacional Constituinte de 1.988, permitindo aí um arcabouço institucional de separação formal dos Poderes, com diretrizes
descentralizadoras, tópicos de garantias e direitos individuais e sociais e o
reconhecimento da autonomia municipal.
Particularmente, a separação formal dos poderes representou para o Legislativo a volta de suas prerrogativas constitucionais, como centro
institucionalizador de decisões e de fiscalização do Executivo. Ao nível local, isto se
fez sentir de imediato. Reconhecida a autonomia local e autorizado o município a
redigir sua própria lei de funcionamento - a Lei Orgânica - as organizações políticas e
civis sentiram a possibilidade de ampliar a participação e a resolução dos problemas sem a dependência do governo central.
No contexto da democratização do processo decisório e do
aumento da representação e participação da sociedade, inseriu-se a questão do poder
local como arena de mudanças estruturais, permitindo o avanço da proposta
democrática e da representação dos anseios e necessidades dos cidadãos, aos
outros níveis de governo. A democratização do nível municipal afetou as outras esferas de governo.
Era necessário que as instituições locais, quais sejam Executivo
e Legislativo, se democratizassem e contivessem mecanismos de participação popular
no processo decisório. Este seria um processo que envolveria todas as forças políticas
surgidas da transição, não sem marchas e contramarchas dos que queriam e não
queriam instituições livres, independentes e democratizadas em nível local.
Este estudo procura pesquisar e entender esse processo do
qual participamos na Câmara Municipal de São Paulo, de 1.984 a 1.993, primeiro
como quadro da burocracia efetiva do Legislativo Municipal e depois como Assessor
Parlamentar de um vereador, eleito pelas suas lutas em movimentos sociais pela
saúde na Zona Leste da cidade de São Paulo, filiado aoqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAPMDB e tendo sido,
posteriormente, um dos fundadores do PSDB.
No processo de democratização da Câmara Municipal de São
Paulo escolhemos como objeto de nosso trabalho as reformas das Comissões
Permanentes, no período 91/92, por concentrar-se nelas a possibilidade da solução dos conflitos e institucionalização de normas quanto aos aspectos técnicos e políticos
e permitir ao legislativo exercer sua função fiscalizatória.
..
Por outro lado, dentro destas Comissões é que existe a real possibilidade de democratizar a participação da sociedade civil no processo decisório
de políticas públicas, fazendo-se representar por suas organizações, num marco de
decisões demanda um comportamento ético da burocracia, fortalece e torna
confiáveis os partidos poltticos e seus representantes, amplia a participação das
organizações populares, e legitima o Poder Legislativo como estrutura intrínseca da democracia.
Como observador e participante do processo, notamos
claramente as duas etapas que se fizeram necessárias para as reformas: a política,
representada pela elaboração da nova Lei Orgânica do Município de São Paulo e o Regimento Interno e a administrativa, permitindo a consecução das normas que a
primeira instituiu.
Se no plano político alguns objetivos foram atingidos, no plano
de uma reforma administrativa as dificuldades fizeram-se sentir. Um forte componente
impeditivo à sua implantação foi a burocracia efetiva da Instituição, que se tem
mostrado refratária às mudanças democratizantes e se constitui num obstáculo à
modernização interna, aliada a políticos conservadores.
A metodologia utilizada foram entrevistas abertas, sem
perguntas elaboradas previamente, com atores políticos e burocráticos que
participaram e/ou vivenciaram esse processo, a pesquisa em jornais e revistas, a
leitura da bibliografia sobre mecanismos de participação popular da Lei Orgânica do
Município e sobre a reforma administrativa elaborada na gestão de Luíza Erundina
junto à prefeitura de São Paulo.
Para entendimento das decisões sobre a necessidade de
reformas do processo legislativo, em especial das Comissões Permanentes,
pesquisou-se a legislação referente à estrutura organizacional da Câmara Municipal, e o Relatório da Comissão Especial de Inquérito de 1.989, bem como o Relatório sobre
a Reforma Estrutural e Organizacional para o processo legislativo-fiscalizatório,
elaborado pela empresa Trevisan Consultores e Associados.
Outras pesquisas foram realizadas nos arquivos da Comissão
de Finanças e Orçamento, suas notas taquigráficas e atas, para esclarecimento do
processo decisório ocorrido nos orçamentos de 1.991/1.992, sobretudo a realização das audiências públicas e seus participantes, sob a égide da Lei Orgânica e
No capítulo I mostramos o processo legislativo quanto à sua
estrutura e fluxo de trabalho e onde se inserem as Comissões Permanentes. Com isto
procuramos demonstrar que a estrutura existente está descompassada da
modernização e da democratização, pois é complexa e extremamente burocratizada,
permitindo à burocracia seu domínio, sem a devida compreensão por parte dos
parlamentares e organizações populares.
No capítulo 11analisamos os acontecimentos políticos entre os
anos de 1.982 a 1990. Com as eleições municipais de 82, o comando político foi
transferido para o PMDB e o PDS tornou-se partido oposicionista. Isto teria um reflexo
imediato quanto à necessidade de reformas, mas também indicaria a necessidade
urgente de mudanças no plano institucional.
Mesmo sob mecanismos reguladores de funcionamento
concebidos pelo regime militar, o processo de democratização política avançou como
um todo na sociedade, permitindo ao PMDB em 1.985 ousar na tentativa de
democratização da Instituição. Primeiro ao dar conhecimento público das distorções
causadas pela burocracia no uso da estrutura em proveito próprio, e em segundo ao
avançar as discussões em torno da modernização e fortalecimento do processo
legislativo e das Comissões Permanentes. Mostramos ainda o retrocesso havido com
a eleição de Jânio Quadros para Prefeito e o retorno do PDS ao comando político do
legislativo paulistano.
Não é, possível analisar a democratização do legislativo sem
abordar a questão dos partidos, devido ao desenvolvimento histórico brasileiro e
rupturas institucionais. Os partidos não têm enraizamento na sociedade e são frágeis e fragmentados. São utilizados como projetos pessoais de seus parlamentares. A
instituição legislativa é usada como um fim em si mesmo e como ponte para cargos eletivos mais altos, desconsiderando os vereadoers o processo de reformas locais,
sendo rara a existência de programas partidários em nível municipal.
Nesta linha, procuramos descrever também os fatos políticos
subseqüentes às eleições municipais de 1.988, que mudaram radicalmente a
representação parlamentar, criando clara supremacia de partidos de centro,
direção mais radical em relação a reformas internas, que no plano institucional se deram com a elaboração da Lei Orgânica e Regimento Interno.
Relativamente aos dois últimos, ressaltamos a importância da instituição de mecanismos de participação popular como a tribuna popular e a
audiência pública, fator de novas perspectivas para o trabalho das Comissões, pois se
bem sucedidos, permitiriam legitimar o processo decisório e a participação efetiva da
população, inclusive como agente fiscalizador dos trabalhos legislativos.
Ao analisarmos a Comissão Especial de Inquérito de 1.989, para
nós um marco para a Câmara Municipal de São Paulo, foi-nos além de mostrar o
caráter personalista das ações de alguns parlamentares, também mostrar a
interpenetração de seus interesses com a burocracia e o comprometimento de ambos
com práticas clientelistas e corporativas.
No capítulo 111 explicitamos os trabalhos das Comissões
Permanentes entre 1.991 e 1.992, agora com suporte técnico-legislativo sob comando
único, burocracia renovada por concursos públicos sem interferência dos
representantes políticos e com um processo de informatização instalado.
As eleições municipais de 1.992 levariam o PDS ao comando
político do Executivo e Legislativo municipais, o que redundou num retrocesso da
democratização da Câmara Municipal de São Paulo.
As Mesas Diretoras eleitas sob a presidência do PDS, atual
PP8, não se interessaram pela continuidade de reformas, apesar de dois projetos
terem sido apresentados entre 1.994 e 1.997. Os estudos elaborados durante o período de 1.990, sob diretrizes da CEI, foram postos de lado e assumida a estrutura
descrita no capítulo I.
Como conclusão, estabelecemos uma comparação entre as
reformas políticas e estruturais, centradas no fortalecimento das Comissões
Permanentes, como ponto de apoio à efetiva implementação de mecanismos de
CAPíTULO I
I. Reforma do legislativo - Processo legislativo e Espaço Decisório
DemocráticozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Para entender a necessidade de reforma do Poder Legislativo, e
em especial a nível local, faz-se necessário localizar primeiramente as condições
desta Instituição dentro do processo de transição democrática brasileira. Anos de submissão ao Executivo, pela força de normas impostas pelo regime militar instalado
em 1.964, provocaram uma aparente atrofia e descrença da ação do Legislativo
perante a sociedade.
o
processo de transição democrática vivido pelo Brasil a partirde 1.974, com o Governo Geisel, e acelerado com a presidência civil do Governo
Sarney a partir de 1.985, exigiu uma agenda política de reformas do Estado, na qual
se incluía a volta das prerrogativas do Legislativo no Brasil.
Enquanto o Executivo legislava sob o comando dos atos
institucionais e implementava suas políticas através de alianças com a
tecnoburocracia e elite econômica, ao Legislativo restava o papel de homologador de
tais decisões, mediante um bipartidarismo artificial, onde quase sempre a oposição
via-se mutilada nos seus quadros mediante cassações de mandato e a maioria governista era conseguida pelo casuísmo das leis.
o
Legislativo durante esse período, alijado dos processos dediscussão destas políticas, também deixou de ser o fiscalizador, pois tendo um papel
secundário ou quase nulo, perdia suas funções para uma burocracia que se qualificava e tomava este papel para si, privatizando as ações do Estado no interesse
das elites econômicas, afastando a sociedade das decisões relevantes.
Do ponto de vista econômico, as mudanças operadas durante o
período autoritário tornaram a população predominantemente urbana, pela migração
constante do campo para a cidade, criando um movimento constante de
Assim, dentro do processo de redemocratização, o arcabouço
institucional permitiu o multipartidarismo, anistia a presos políticos e exilados,
liberdade de expressão e organização dos cidadãos, a volta das prerrogativas do
Poder Legislativo e eleições livres para o Executivo e Legislativo, entre outros.
Mas, com a democracia restaurada como sistema político, pressupunha-se um novo papel para políticos e burocratas, tanto no âmbito do Poder
Executivo quanto no Poder Legislativo. As decisões políticas não podiam mais ser
originadas e implementadas somente pela vontade técnica de burocratas, mas
precisavam ser legitimadas dentro de seu forum específico, o Legislativo, e neste
pressupunha-se a participação da sociedade.
A Constituição procurou fortalecer os municípios e reconhecê-los
como embrião do processo de cidadania, onde mecanismos de participação deveriam
ser criados e as soluções para reivindicações sociais aí encontradas. É no município
que o cidadão participa mais intensamente das decisões.
o
Legislativo como centro institucionalizador de tomada dedecisões, torna-se importante à medida que incorpora novas práticas políticas de
atores novos, fortalece a representação política e social e torna-se um marco da
descentralização das políticas públicas, conferindo ao poder local meios legais para a
consecução dos objetivos demandados pelos seus cidadãos.
No campo político estão os partidos políticos e suas
representações parlamentares, que agem em função de projetos pessoais e eleitorais
e no campo da burocracia está o seu não entendimento quanto ao novo papel da
Instituição, a democracia e sua forma de proceder neste quadro.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1.1. Considerações sobre Reforma Administrativa - modelo e
processo
As reformas previstas no parlamento paulistano foram previstas
para duas etapas: a primeira realizada com a Nova Lei Orgânica do Município de São
organizacional, de criar estruturas no âmbito do processo legislativo, mais precisamente, das Comissões Permanentes.
A segunda etapa, nova estrutura organizativa, era extremamente importante dado o grande poder da burocracia que não foi preparada para as
mudanças democráticas do sistema político e partidos políticos frágeis que foram
presas fáceis, num primeiro momento, de burocratas que se aliavam aos mais
conservadores da arena política, em detrimento do processo de democratização.
A intenção desta reforma administrativa, nascida de um
processo político, baseou-se na constatação de que a burocracia: 1) mantinha um
poder grande e controlava o processo legislativo; 2) favorecia o corporativismo e o
clientelismo político; 3) não permitia a unificação dos procedimentos internos
garantindo a transparência das ações; 4) possuía uma estrutura organizacional
confusa e, 5) não atendia às necessidades dos parlamentares de tomar decisões
sobre assuntos de maior complexidade.
Spink2 nos fala de modelos e processos de reforma
administrativa, onde insere para discussão o redirecionamento do conhecimento e a
transformação do conceito e prática de reforma. Indaga se modelos e processos são
questões essencialmente técnicas, separadas da prática política e social, e, portanto,
transferíveis e aplicáveis a qualquer instituição.
Levar a efeito reformas administrativas no âmbito do Legislativo,
em especial do processo legislativo, onde o fortalecimento das Comissões
Permanentes é fundamental para a instituição do processo decisório democrático,
pressupõe-se criar os componentes organizacionais e repensar a ação da burocracia que lhe dá suporte técnico e administrativo, esclarecendo políticos e sociedade da
complexidade das matérias que ali são analisadas.
A burocracia da Câmara Municipal pode ser comparada com o
modelo clássico, onde níveis hierárquicos rígidos, carreira e avaliação obedecem a um rito. Este rito implantado encobre laços de lealdade e interesses entre burocratas e
vereadores que negam padrões de comportamento democrático.
Introduzir reformas dentro de um processo democratizante pressupõe que "a reforma administrativa é um processo político de adequação da
praxis social (...) torna-se claro que a reforma é um processo não um evento (...)
nunca pode parar (...) até que ponto os nossos partidos políticos se conscientizaram
da crucial idade da relação cidadão-administração pública na materialização da relação cidadão-Estado? (...) A conscientização destas relações e a necessidade de se
organizar em torno delas torna-se fundamental para a democracia no local de trabalho e neste a recuperação da cídadanta"."
o
modelo e processo da reforma administrativa que vamosrelatar durante este trabalho, indicam soluções que às vezes adequam a estrutura organizacional ao processo, que neste caso foi político e de cunho participativo, ou
retrocedem quanto à relação emergente de administração e cidadão, tornando-se um
fim em si mesmo.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1.2. Câmara Municipal de São Paulo - Estrutura Organizacional
A estrutura que apresentaremos a seguir, em um primeiro
plano se refere ao conjunto de todas as unidades da Câmara Municipal, sejam
legislativas ou administrativas e em seguida apresentaremos o processo legislativo
e suas unidades. Esta estrutura não se modificou de 1.983 até os dias atuais,
sendo importante sua compreensão quanto aos organogramas dos componentes organizacionais e fluxogramas dos trabalhos legislativos, tendo em vista que os
fatos relatados nos capítulos 11 e 111 estão ligados à proposta de reforma do processo
legislativo, e por conseqüência estão alterando o funcionamento das Comissões
Permanentes
A Câmara Municipal de São Paulo possui uma estrutura administrativa composta de nove Departamentos Técnicos e cinco Assessorias
Técnicas, os quais têm a finalidade de dar suporte aos trabalhos dos vereadores,
seja no âmbito das atividades legislativas propriamente ditas, ou no âmbito de sua manutenção. (Ver Quadro I)
cÂMARA MUNICIPAL DE SÃO PAULO- V - ESTRUTURA ADMINISTRATIVA - ORGANOGRAMA SIMPLIFICADO
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Quadro I - Fonte: Guia de Orientação aos Senhores Vereadores e Subsecretarias Parlamentares da Câmara Municipal de São
Paulo. elaborado pela Assessoria Técnica de Recursos Humanos - ATR, 1997, página 52_
Assim, os Departamentos Técnicos dividem-se em:
a) Departamento de Contabilidade e Fiscalização Orçamentária (DT.1);
b) Departamento de Comunicações e Transportes (DT.2);
c) Departamento do Expediente (DT.3);
d) Departamento do Pessoal (DTA);
e) Departamento dos Serviços Gerais (DT.6);
f) Departamento dos Serviços Legislativos (DT.7);
g) Departamento de Saúde (DT.8);
h) Departamento de Documentação e Informação (DT.9) e,
Por sua vez, as Assessoria Técnicas dividem-se em: a) Assessoria Técnica do Processo Legislativo (AT.1);
b) Assessoria Técnica Jurídica (AT.2);
c) Assessoria Técnica de Recursos Humanos (ATR ou AT.3);
d) Assessoria Técnica da Mesa (ATM ou AT.4); e, e) Assessoria Técnica de Informática (AT.5).
Servindo a todos estes Departamentos e Assessorias estão servidores efetivos - aqueles que prestam concurso para um cargo público do
Quadro de Pessoal do Legislativo e são regidos pelo Estatuto do Funcionalismo
Público Municipal; servidores regidos sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho com estabilidade garantida pela Constituição Federal, estes também
pertencentes ao Quadro de Pessoal do Legislativo e servidores efetivos da
Prefeitura Municipal de São Paulo, que são comissionados a pedido da Mesa
Diretora junto à Câmara de Vereadores, também regidos pelo Estatuto já
mencionado.
Os Departamentos Técnicos são comandados por Diretores
Técnicos de Departamento e as Assessorias Técnicas por Assessores Técnicos Legislativos-Chefe, todos funcionários de carreira efetivos do Quadro de Pessoal do
Legislativo, carreiras estas distintas entre si.
Toda a estrutura acima mencionada subordina-se a uma
Diretoria Geral, que por sua vez subordina-se a uma Mesa Diretora composta de
cinco membros, eleitos anualmente entre os vereadores e dois suplentes.
A estrutura da Mesa Diretora compõe-se de Presidência, 1ª Vice-Presidência, 2ª Vice-Presidência, 1ª Secretaria, 2ª Secretaria e dois suplentes,
os quais assumem os cargos quando do impedimento de seus titulares.
Ligados à Presidência estão o Cerimonial cuidando do
protocolo oficial interno e com entidades externas; a Assistência Militar com a
função de segurança interna; a Assessoria de Imprensa com a incumbência de produzir as notícias oficiais acerca dos trabalhos do Legislativo e manutenção de contatos com órgãos de comunicação e a Assessoria Policial Civil, cuja função é a
Sob subordinação da 1
ª
Secretaria encontra-se a Comissão de Julgamento e Licitação, cuja função é a de licitar e adquirir recursos materiaissuprindo as necessidades dos mesmos para funcionamento da Câmara Municipal,
depois de devidamente autorizada pelos demais membros da Mesa Diretora.
A cada um dos cinqüenta e cinco vereadores previstos pela
legislação em vigor, corresponde um gabinete, que na estrutura administrativa denomina-se Subsecretaria Parlamentar.
Nos termos do art.14, inciso 111, da Lei Orgânica do Município
de São Paulo, cabe ao Legislativo Municipal dispor sobre sua organização e
funcionamento, o que implica, atualmente, um processo contínuo de mudanças
internas, buscando uma estrutura democrática de processo decisório, mas que
encontra resistências, processo este que será exposto mais adiante.
Com a estrutura ora apresentada, muitas vezes assemelhada
à de um parlamento de muitos países médios, em princípio é de se perguntar
porque a produção legislativa e fiscalizadora dos debates de inúmeros temas que lá
se concentram, parecem ser ruins, de baixo poder resolutivo e por que não dizer inúteis? Como um Legislativo Municipal desse porte, servindo a cinqüenta e cinco
vereadores, não consegue dar respostas aos vários problemas da Cidade de São
Paulo no âmbito da legislação? Por que parece ao cidadão comum ser tão difícil
entender o intrincado processo da produção de leis?
Sendo o Poder Legislativo em qualquer esfera de Governo o mais democrático, pelas suas próprias características - membros eleitos diretamente
pelo povo e mecanismos institucionais de participação popular no processo decisório, sessões abertas e públicas durante o processo de votação - quais seriam
as estruturas internas, relativas ao Legislativo Municipal, que permitiriam uma
transparência dos seus trabalhos? Quais seriam as estruturas próximas do ideal a
permitir à sociedade organizada ou não, participar como protagonista ou
fiscalizadora do processo decisório das leis que afetam a todos, quando decididas pelo conjunto dos seus representantes eleitos?
Não se pretende neste trabalho propor estruturas
modificações constantes em sua estrutura de funcionamento, dependendo da
agremiação política que o domina enquanto maioria parlamentar. Pretende-se sim, dentro da estrutura que hoje possui, mostrar que num determinado período, mais
precisamente durante os anos de 1991 e 1992, foi possível, sem grandes mudanças
estruturais, desenvolver trabalhos qualificados do ponto de vista legislativo. Uma
vez devolvidas as prerrogativas constitucionais do parlamento em 1988, foi possível
promover um processo decisório democrático e participativo, inclusive pela
introdução de mecanismos de participação popular na Lei Orgânica do Município.
Pretende-se mostrar o funcionamento das Comissões
Permanentes, divididas entre técnicas e de mérito, a tentativa de reformá-Ias,
tornando-as centro fiscalizatório e de debates das questões municipais, de unidades críticas mediante seus pareceres quanto aos projetos de lei do Executivo, do
Legislativo ou de proposição popular, ou através de suas audiências públicas,
cenário de participação democrática da população em geral. Como atores
diretamente envolvidos neste funcionamento democrático estão os partidos políticos
e seus representantes eleitoszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
à
Câmara Municipal, a sociedade em geral comoagente fiscalizadora e participativa, o quadro burocrático do Legislativo
compreendendo assessores técnicos e pessoal administrativo como suporte de seu
funcionamento e porque não dizer, a forte influência do Executivo sobre as decisões
internas, fazendo passar a imagem de um Legislativo submisso, ou mesmo "cartório
homologatório" de suas vontades.
Para a compreensão deste complexo processo, é que nesta
etapa procuraremos mostrar a estrutura do processo legislativo da Câmara
Municipal de São Paulo do ponto de vista do seu organograma e, posteriormente,
do fluxograma dos trabalhos.
1.2.1.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAO Processo Legislativo da CMSP
o
Processo Legislativo concentra três unidadescomponentes, a saber o Departamento dos Serviços Legislativo (DT.?), a
Assessoria Técnica do Processo Legislativo (AT.1) e a Assessoria Técnica da Mesa
processo mediante toda a tramitação administrativa dos projetos e documentos até
a confecção de pareceres técnicos nas Comissões Permanentes.
1.2.2. Organogramas
1.2.2.1. O Departamento dos Serviços LegislativosqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
"
DT.7DepartamentoNMLKJIHGFEDCBA
do.
Serriços Legislativos
Administrat.
1----___._
Senr. Le~1---.- Prep. Re~
i----.
Exp. Lep.l---.
Set.As ••C.Fin.Or.
SetASONMLKJIHGFEDCBAe ,
1----___._
C.PoLUr.Set.As ••
L---IaI C.Mérito
Quadro II - Fonte Organograma do Quadro 1- Departamento dos Serviços Legislativos - (DT.7)
o
Departamento dos Serviços Legislativos DT.? éregulamentado pelo Ato nº 234, de 22.12.88, e Ato nº 442, de 25.03.93. Composto
por quatro Seções Técnicas para suporte administrativo e três Setores de Assessoria
para emissão de pareceres técnico e de mérito, planeja, executa, coordena e controla
os serviços de apoio à atividade legislativa da Câmara Municipal de São Paulo.
As Seções Técnicas compreendem:
a) Seção Técnica Administrativa, cujas atribuições envolvem controle e numeração de
pareceres oriundos das Comissões, ofícios encaminhados ao Executivo, recebimento
e expedição de documentos do Departamento, controle de licenças de Vereadores
pertencentes às Comissões e sua substituição, feitura de relatórios mensais e anuais
b) Seção Técnica dos Serviços Legislativos (Leg. 1) controla os processos e
separatas de projetos de lei, decretos legislativos e resoluções encaminhando-os para
as respectivas Comissões, mantendo arquivos para informações atualizadas do
andamento dos referidos documentos e informando para fins de pagamento, as
faturas quanto às publicações de pareceres, entre outros;
c) Seção Técnica do Expediente Legislativo (Leg. 2) recebe os requerimentos "P" ezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
"0"4, moções e indicações encaminhadas da Assessoria Técnica da Mesa,
enviando-as de acordo com o despacho contido, bem como dando conhecimento denviando-as respostenviando-as
aos proponentes e
d) Seção Técnica de Preparo e Registro e Registro e Documentos Legislativos (Leg.3)
prepara os ofícios e cartas de lei para as proposições recebidas do Plenário ou das
Comissões Permanentes, devidamente deliberadas, para sanção do Prefeito, e
quando for o caso para promulgação pela Mesa Diretora da Câmara.
Os Setores de Assessoria das Comissões compreendem:
a) Setor de Assessoria da Comissão de Finanças e Orçamento (ST.5);
b) Setor de Assessoria da Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio
Ambiente (ST.4) e
c) Setor de Assessoria das Comissões de Mérito (ST.21).
Entre outras atribuições, estes setores orientam e esclarecem
tecnicamente os Vereadores nas audiências públicas quanto às matérias ali tratadas,
elaboram pareceres técnicos sobre os projetos de lei, decretos legislativos e
resoluções junto às Comissões quando solicitados pelos Relatores. Auxiliados por um
Secretário de Comissão, que prepara os procedimentos administrativos necessários
para a realização da Reunião das Comissões Permanentes e Audiências Públicas elaborando atas das reuniões e controle das deliberações de competência das
Comissões e respectivas publicações.
1.2.2.2.A Assessoria Técnica do Processo Legislativo
AT.1
As ••Téc. do Processo Legislativo
1-
---.1
Set.Elabor.1
. Legislativa. .
I
Set.As..I
'----__ C.C.JWlD.ça
Quadro III - Fonte: Organograma do Quadro I - Assessoria Técnica do Processo Legislativo - (AT.I)
A Assessoria Técnica do Processo Legislativo - AT.1 é
regulamentada pelo Ato nQ 444, de 31.03.93, alterado pelo Ato nQ 463, de 14.09.93.
Composta pelo Setor de Elaboração Legislativa (ST.1) e pelo Setor de Assessoria da
Comissão de Constituição e Justiça (ST.2), presta à Mesa Diretora, à Presidência, às
Comissões Permanentes e aos vereadores todo o assessoramento necessário em
qualquer fase da elaboração legislativa, nos termos do art.1Qdo referido Ato nQ444.
Ao Setor de Elaboração Legislativa ((ST.1)) compete redigir por
determinação da Mesa, do Presidente ou dos vereadores projetos de proposições e
respectivas justificativas e prestar aos vereadores, assessoramento para elaboração de proposituras. O Setor de Assessoria da Comissão de Constituição e Justiça deve
manter pesquisas para suporte das atividades da Comissão, manter contato com
órgãos do Executivo quanto aos assuntos relativos à esfera de sua atuação, e
elaborar parecer, quando solicitado pelo Relator, sobre anteprojeto, também
compreendido dentro das atribuições da referida Comissão. Compete ainda ao Setor
de Assessoria secretariar todas as atividades da Comissão de Constituição e Justiça,
1.2.2.3.A Assessoria Técnica da Mesa
ATM
As.e •• oria Técnica da.
Me.a
t--- ...•~
I
S. PlenárioI
'---1~~
I
Prot.Let;.I
Quadro IV - Fonte - Organograma do Quadro I . Assessoria Técnica da Mesa - (ATM)
A Assessoria Técnica da Mesa - ATM é regulamentada pelo Ato
nº 28, de 03.09.75 e alterações posteriores, estando subordinada diretamente à
Presidência. Composta de uma Seção de Plenário e outra do Protocolo Legislativo,
tem como atribuições principais o assessoramento junto ao Plenário, relativo ao
cumprimento da Lei Orgânica Municipal e do Regimento Interno, elaborar junto com o
Presidente a pauta da Ordem do Dia, isto é, das matérias a serem votadas pelos
vereadores, prestar aos vereadores informações de sua competência, controlar a
freqüência e licença de vereadores e convocação dos respectivos suplentes, manter
sob sua guarda processos em condição de serem apreciados pelo Plenário e
assessorar o Presidente quanto à aceitação ou rejeição de projetos.
A Seção de Protocolo Legislativo registra todas proposições
oriundas do Executivo Municipal e das Subsecretarias Parlamentares, mantendo-se
atualizada quanto ao seu procedimento administrativo.
Compete ainda à ATM, depois de lidas no Plenário e autuadas,
encaminhar à primeira Comissão designada as proposituras legislativas, sejam do
Executivo ou das Subsecretarias Parlamentares, ou ao Departamento dos Serviços
Por fim, notifica as Subsecretarias Parlamentares quanto aos
pareceres contrários das Comissões em projetos de lei, para iniciação dos prazos de
recursos previstos no Regimento Interno. Mantém ainda o cadastro de pessoas
homenageadas pela Câmara Municipal, controlando as outorgas das honrarias aprovadas pelo Plenário.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1.3. Fluxogramas
1.3.1 Tramitação de Projetos do Processo Legislativo
o
fluxograma dos trabalhos do processo legislativo envolve astrês unidades descritas anteriormente, sendo este um processo que se desencadeia
em uma Sessão Ordinária ou Extraordinária do Plenário, com os trabalhos iniciais
desenvolvendo-se na Assessoria Técnica da Mesa junto à Sessão dos vereadores, e
posteriormente na Assessoria Técnica do Processo Legislativo e Departamento dos
Serviços Legislativos, conjuntamente, como suporte às Comissões Permanentes.
As proposituras que se transformam em projetos podem ser
projetos de leiS,cuja iniciativa pode ser do Legislativo, Executivo ou popular, projeto de
Decreto Legislativo de iniciativa exclusiva do Legislativo; projeto de Resolução, também de iniciativa exclusiva do Legislativo e projeto de Emenda à Lei Orgânica com
a iniciativa igual ao do projeto de lei.
o
promovente entra com qualquer propositura daspossibilidades descritas acima junto ao Plenário, através da Assessoria Técnica da Mesa que registra e transforma em processo com indicação de aceitação ou rejeição previstos em lei. Uma vez lida pelo Presidente da Sessão, o mesmo designa quais
Comissões irão analisar o projeto. Todos os projetos lidos em Sessão Plenária são
posteriormente publicados no Diário Oficial do Município, bem como os futuros pareceres da Comissões.
Uma vez seguido o trâmite inicial, cabe à Assessoria Técnica da
Mesa, através de seu Protocolo Legislativo acompanhar toda a tramitaçãodcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAa té sua
volta ao Plenário para votação dos vereadores. Qualquer proposição, inicialmente, é encaminhada para a Assessoria Técnica do Processo Legislativo, onde se encontra a
Assessoria da Comissão de Constituição e Justiça. É nesta Assessoria que, por
solicitação do Relator da referida Comissão, o projeto irá receber o parecer de
legalidade e constitucionalidade. Dado parecer contrário, é necessária a volta ao
Plenário para votação da aceitação ou não da decisão tomada, sob restando-se a
continuidade do trâmite. Ainda nesta Assessoria, também a pedido do Relator, poderá
o projeto sofrer alterações chamadas de substitutivo adequando o texto juridicamente
às decisões dos vereadores membros.
Terminados os trabalhos da Assessoria Técnica do Processo Legislativo, o projeto é encaminhado ao Departamento dos Serviços Legislativos,
onde nas assessorias das Comissões Permanentes de Mérito, poderá também sofrer
TRAMITAÇAO DE PROJETOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
.1" - PROJETOS DE LEI
82 - PROJETOS DE DECRETO LEGISLATIVO 83 - PROJETOS DE RESOLugÃO
•.• :-PROJETOS DE EllEJI)AA LEI ORoA.nCit
OFICIO DE VETO
PRO"OVEHTE
EXECUTIVO VEREADORES CIDADliOS
AT" PLEHARIO
EXECUTIVO
Quadro V - Tramitação de Projetos do Processo Legislativo - Fonte: Guia de Orientação aos Senhores Vereadores e Subsecretarias
Parlamentares da Câmara Municipal de São Paulo, elaborado pela Assessoria Técnica de Recursos Humanos - ATR, 1997, página
33.
DA CHSP
PROHULIlAÇliO
COHJSSlIO (AT.I ou DT.7)
COHASSiiO
(D?7)zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Alguns projetos são de deliberação de competência das
Comissões Permanentes, deliberação esta prevista em lei. Entretanto, se algum
vereador interpuser recurso, a deliberação final estará a cargo do Plenário. Após a deliberação de competência do Plenário ou de competência das Comissões, com
recurso ou não, o projeto retorna ao Departamento de Serviços Legislativos que providenciará a feitura da Carta de Lei para sanção do Presidente da Câmara ou do Prefeito para a devida promulgação, de acordo com as competências estabelecidas
em lei. Finalmente, o processo que deu origem à proposição fica arquivado junto ao
Departamento de Documentação e Informação da Câmara Municipal.
LE8.3 (DT.7>
1.3.2. Tramitação de Documentos do Processo LegislativoKJIHGFEDCBA
TRAMITAÇltO DE DOCUMENTOS DO PROCESSO LEGISLATIVO
os -
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBARE~ERIMEMTO
"P"
06 - REUUERIMOOO "01
}
tcGN PIIICESSOl
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA...••
ENTIDADESEXTERNAS
I-RESPOSU(S)
DFÍcioCSl
I
PROMOVENTEI
II
PLENÁRIOAT"I
--.
(DT,"LEB.2•••
i
CÓPIA DA RESPOSTAI
ARQUIUO
(D1.9)
Quadro VI - Tramitação de Documentos do Processo Legislativo com Processo - Fonte: Guia de Orientação aos Senhores
Vereadores e Subsecretarias Parlamentares da Câmara Municipal de São Paulo, elaborado pela Assessoria Técnica de Recursos
Humanos - ATR., 1997, página 34.
Os documentos do processo legislativo compreendem as
denominadas indicações, requerimentos e moções. As indicações são proposições
que sugerem aos poderes competentes medidas que visem o interesse público. Os
requerimentos são proposições dirigidas ao Presidente ou à Mesa Diretora sobre matéria de competência da Câmara, e as moções são proposições nas quais são
sugeridas a manifestação da Câmara sobre determinado assunto, reivindicando providências, hipotecando solidariedade, protestando ou repudiando determinado
assunto (Artigos 219 a 231 do Regimento Interno).
A tramitação destes documentos, em parte, obedece aos
mesmos trâmites descritos para os projetos, entretanto, seu fluxo quanto aos
procedimentos a percorrer é menor, do ponto de vista administrativo. Estes
envolvidos somente a Assessoria Técnica da Mesa e do Departamento dos Serviços Legislativos.
As Indicações, Moções e Requerimentos que não necessitem tornar-se processos, são lidos em Sessão Ordinária, votados quando for o caso, e
despachados via Assessoria Técnica da Mesa ao Departamento dos Serviços
Legislativos que através de sua Seção Técnica do Expediente Legislativo (Leg.2)
providencia os ofícios às Entidades externas e recebe as respostas, encaminhando-as
ao promovente. Estes documentos não são arquivados, mas microfilmados.
As indicações são despachadas de plano pelo Presidente, não
necessitando de deliberação do Plenário, entretanto, as Moções e determinados tipos
de Requerimento o são, daí nos quadros VI e VII, os Requerimentos serem
denominados "P" e "D", necessitando de deliberação do plenário e despachados de
plano pelo Presidente, respectivamente.
TRA"ITAÇ~O
KJIHGFEDCBADE DOCUMENTOS
DO PROCESSO
LEGISLATIVO
qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA07 - MOGftO
08 - INDICAQJrO
09 - REqUERI.EITO ••,.. } (SEM PROCESSO)
10 - IEqUERI_ENIO "D"
Dfício(S)
(NTlDIIDES ElCTERNAS
LEG.2
(DT.")
MICIOFILIIAGEMzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Quadro VII - Tramitação de Documentos do Processo Legislativo sem Processo - Fonte: Guia de Orientação aos Senhores
Vereadores e Subsecretarias Parlamentares da Câmara Municipal de São Paulo, elaborado pela Assessoria Técnica de Recursos
Humanos - ATR, 1997, página 35.
o
requerimento que não necessita de processo difere daquelemesmo encaminhamento. Somente, que o primeiro é microfilmado, enquanto que o
segundo é arquivado.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1.4. As Comissões Permanentes
As Comissões permanentes são previstas na Lei Orgânica do
Município, bem como as temporárias (Artigos 32 e 33), com constituição e atribuições
previstas pelo Regimento Interno da Câmara Municipal.
Como lei que organiza o funcionamento do Município, essa
norma legal enumerou suas atribuições como forma de garantir o poder de que
desfruta na elaboração legislativa e na fiscalização do Executivo e Tribunal de Contas do Município de São Paulo, quando se tratar de matérias de sua competência.
Além das Comissões Permanentes, são previstas também
temporárias, entre elas as Comissões Parlamentares de Inquérito que possuem
poderes de investigação próprios das autoridades judiciais, sempre que a matéria, de
interesse do município, assim o exigir. Seu funcionamento está previsto no Regimento
Interno. As Comissões temporárias são, conforme o Regimento Interno, as Comissões
de Representação e Comissões de Estudos, bem como as já citadas Parlamentares
de Inquérito.
O Regimento Interno da Câmara Municipal instituiu oito
Comissões Permanentes, assim denominadas:
a) Comissão de Constituição e Justiça, com nove membros;
b) Comissão de Finanças e Orçamento, com nove membros;
c) Comissão de Política Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente, com sete membros;
d) Comissão de Administração Pública;
e) Comissão de Atividades Econômicas, com sete membros;
d) Comissão de Educação e Cultura, com sete membros;
e) Comissão de Saúde, Promoção Social e Trabalho, sete membros e
f) Pela Resolução 19/95 foi criada a Comissão Extraordinária Permanente de Defesa
Os membros das Comissões são os vereadores, que escolhidos anualmente mediante eleição em Plenário, obedecem tanto quanto possível à
proporcionalidade de representação dos partidos políticos junto à Câmara Municipal.
Os membros eleitos se reúnem, então, para a escolha do Presidente e
Vice-Presidente. O Presidente escolhe o Relator de cada projeto que chega à Comissão,
cuja função é a de analisar todos os aspectos de determinada proposição, solicitar a
confecção de parecer junto à assessoria respectiva e submetê-los à deliberação de todos os membros. Quando um ou mais membros são votos vencidos na votação do
parecer, os mesmos têm o direito de publicar pareceres em separado, discordando
do parecer aprovado pela maioria.
As competências das Comissões estão previstas no Regimento
Interno nos seus artigos 46 e 47, sendo vedado às mesmas opinarem sobre matérias
não específicas quanto às suas atribuições. Dentre essas atribuições, possuem um
amplo leque de poderes fiscalizatórios dos atos do Executivo, podendo convocar
Secretários Municipais ou Conselheiros do Tribunal de Contas Municipal. Também,
podem apresentar substitutivos a projetos sob suas jurisdições e convocar Audiências
Públicas quando o assunto requerer.
A Comissão de Constituição e Justiça é considerada técnica,
porque emite pareceres técnicos quanto à legalidade e constitucionalidade de todas
as matérias, mas não analisa o mérito jurídico, bem quanto à elaboração legislativa
que também executa, adequando o texto jurídico às normas técnicas exigidas.
Portanto, quaisquer solicitações feitas à assessoria tanto no aspecto de confecção de
pareceres, quanto de elaboração de textos de projetos, feitas pelos seus membros,
não comportam inserções de mérito.
É a Comissão mais importante de todas as existentes, pois
qualquer parecer contrário da maioria de seus membros, impede o prosseguimento do
projeto, até que o Plenário dos Vereadores decida pela aceitação do parecer contrário
ou o rejeite. É dela que se extrai a fundamentação técnico-jurídica de todos os
projetos que devem ser apreciados pelo Legislativo Municipal.
Assim como a Comissão descrita anteriormente, a de Finanças e Orçamento pode ser considerada técnica e de mérito, portanto uma Comissão
quanto
à
aplicabilidade dos recursos financeiros públicos nos termos da lei, mas podeemitir opiniões quanto
à
definição de prioridade dos gastos públicos sendo aí umaquestão de mérito a ser implementada.
As demais Comissões são de mérito, pois matérias de suas
competências como saúde, educação, habitação, transportes, meio ambiente,
administração pública, entre outros, são analisadas
à
luz de políticas públicas e seusimpactos junto à população quanto a melhoria da qualidade de vida ou atendimento
das necessidades dos munícipes.
1.5.qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAConsiderações sobre o processo legislativo, sua estrutura administrativa e
política
Consideradas as Comissões Permanentes e os suportes
administrativos de trabalho e assessoramento condensados nas unidades relatadas
anteriormente, a um primeiro plano, do ponto de vista da engenharia institucional que
as regulamentam, parecem ser procedimentos que funcionam em absoluta harmonia.
Entretanto, na prática diária, as deficiências materiais e de recursos humanos tornam
este processo penoso e frágil do ponto de vista democrático.
Por um lado, os parlamentares não se interessam pelo
cumprimento estrito do que prevê a Lei Orgânica e Regimento Interno quanto ao
funcionamento correto dos procedimentos, desprezando muitas vezes a análise
técnica. Por outro lado, a análise técnica representada pelo trabalho executado pelo Departamento e Setores de Assessorias componentes do processo legislativo encerra
uma análise em função de um pensamento estritamente político - o que o parlamentar
pede deve ser feito - temendo possíveis retaliações, seja do ponto de vista profissional
com atitudes punitivas atingindo diretamente a burocracia que a executa, seja do
ponto de vista de mudanças radicais que desestruturariam o que já existe.
Inúmeras Mesas Diretoras têm proposto estruturas
administrativas que agilizem os trabalhos legislativos, tornando-os democráticos no sentido de que os procedimentos neles contidos sejam de domínio público. Onde seja
processo decisório. Que o processo decisório possa ser fiscalizado em suas ações iniciais e terminais até sua aprovação final pelo Plenário.
Foi nesse sentido que, ao assumir como maioria parlamentar a
direção da Câmara Municipal de São Paulo em 1983, época do surgimento de novos
partidos políticos no parlamento municipal, o PMDB preconizou um processo
legislativo transparente nas suas decisões, com o fortalecimento do caráter
técnico-legislativo das Comissões Permanentes.
Sendo nelas que as discussões técnicas e políticas se fazem
com a participação dos parlamentares e a população em geral, seus pareceres são
produtos de longas discussões e negociações. O impacto sobre a legalidade ou mérito
das políticas públicas contidas nos projetos por elas analisados e pareceres emitidos,
permitem ao leigo compreender os aspectos técnicos dos assuntos e a intenção de
quem os elabora em forma de projetos.
Podemos ressaltar, também, que é no processo decisório
dessas Comissões que podemos presenciar tanto a democracia representativa quanto
a participativa, ao assistirmos a população e parlamentares discutindo os problemas
conjuntamente, lembrando também o poder fiscalizatório sobre o Executivo e Tribunal
de Contas exercido pelas Comissões Permanentes, que permite ao Legislativo se
tornar uma Instituição com credibilidade junto aos cidadãos, quanto a seriedade na
condução da administração pública e, conseqüentemente, ajudando no seu
fortalecimento. Em países parlamentaristas" ou mesmo presidencialistas" com
instituições legislativas fortes, são as Comissões os órgãos ouvidos primeiramente, e
6LEMKE-MÜLLER, S.;&ISMAYR, W.ONMLKJIHGFEDCBAE m b u s c a d e u m p a r l a m e n t o m a i s e f i c a z . São Paulo: Fundação Konrad Adenauer-Stiftung, 1997. Trata da reforma parlamentar na Câmara Federal alemã. Esclarece-nos aquele processo legislativo ao afirmar que "na realidade decisões parlamentares já foram tomadas há muito, após demorado processo de discussão e ponderação nas bancadas e órgãos das mesmas, bem como nas comissões, audiências públicas e reuniões de especialistas. No Plenário trata-se de principalmente de apresentar à opinião pública, de modo transparente, os conflitos e argumentos trocados durante o processo de decisão e autenticar as decisões já tomadas em outras instâncias". Op. cit. p.l8.
que acabam dando quase sempre odcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAv e re d ic to sobre matérias polêmicas ou complexas e acatado pelo Plenário quandov o ta d a s .
Várias têm sido as discussões sobre a Reforma do Parlamento,
onde o clientelismo político, o corporativismo da burocracia e a v is ã o patrimonialista
de ambos sejam coisas do passado. Entretanto, a fragmentação partidária intensa e o
fraco desempenho dos partidos quanto
à
sua prática diária, o personalismo dosparlamentares e a infidelidade partidária quanto ao programa pelo qual foi eleito. e
uma burocracia interna e s tá v e l sem compromissos com a cidadania ou com a
Instituição, uma não fiscalização sistemática por parte da população dos trabalhos do
Legislativo, fragilizam sobremaneira reformas mais ousadas e duradouras, onde a
transparência e a democracia sejam seus pilares.
C o n v é m lembrar que até 1988, a título de exemplo, o processo
legislativo não c o n ta v a com informatização dos seus procedimentos. Todos os
trâmites eram controlados a tra v é s de fichas manuais, produzindo uma espécie de
monopólio das informações por parte da burocracia e alguns parlamentares que as
c o n tro la v a m , tendo com isso amplo controle de sua produção, resquício de um
bipartidarismo artificial, onde o possível era ser situação ou oposição. O Legislativo
h o m o lo g a v a projetos do Executivo, d a v a nome a logradouros públicos ou concedia honrarias para s o b re v iv e r.
Em 1985 a Mesa Diretora, cuja presidência era ocupada pelo
PMDB - Partido do Movimento Democrático Brasileiro e mandato de dois anos, que
então liderava a oposição pela redemocratização do País, iniciava um processo lento
e penoso de abrir à população os fatos que ocorriam no funcionamento interno do
Legislativo Municipal. M o s tra v a -s e a burocracia corporativa com suas trocas de
fa v o re s com parte da representação parlamentar, em proveito próprio. Istod a v a -s e v ia
monopólio das informações pelos burocratas que c o n tro la v a m os procedimentos do
processo legislativo, tanto das Comissões quanto da fase final no Plenário, e em
retorno obtinham ganhos salariais altos a tra v é s de artifícios de mudanças constantes
da legislação reguladora dev e n c im e n to s do quadro de pessoal.
Logo após esse período, enfraquecida pela eleição de Jânio
Quadros à Prefeitura de São Paulo, h o u v e um b re v e espaço de tempo em que a
oposição perdeu a Presidência da Câmara. O processo legislativo v o lta v a a v iv e r
funcionando a contento, maior hostilização da burocracia a qualquer tipo de reforma, e
a utilização constante de expedientes internos no sentido de projetos polêmicos serem aprovados por decurso de prazo.
Em 1988 vencia as eleições tanto no Executivo quanto no
Legislativo o PT - Partido dos Trabalhadores, que faria a maior bancada da Câmara
Municipal, e outros partidos denominados de esquerda e de oposição na gestão de
Jânio Quadros frente ao Executivo. Com isso o PT assumia a Presidência juntamente
com o PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira, dissidência política do PMDB.
Juntos ocupariam a Presidência, Vice-Presidência e Primeira Secretaria, culminando
com um processo ainda mais radical que o anterior. Instalava-se pela primeira vez na
história do parlamento no Brasil, uma Comissão Parlamentar de Inquérito, cujos
trabalhos foram desenvolvidos em 1989, que investigaria o próprio Poder e proporia
reformas internas também radicais.
Apesar das recomendações da citada Comissão de Inquérito,
quantozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà eliminação de estruturas internas, separando a área administrativa e
legislativa formalmente, determinar inquéritos administrativos contra burocratas
envolvidos em corrupção, propor a cassação de mandato de vereadores alguns com
longos anos de atuação no Legislativo Municipal, entre eles Antônio Sampaio e Brasil
Vita, reforma estrutural e organizacional do processo legislativo com fortalecimento
das Comissões Permanentes e informatização da Câmara, a intensa atividade
legislativa que se seguiu, não permitiu avanços nos aspectos relativos à reforma
administrativa, pois a reforma política tornou-se mais importante. Além disso,
à
época,não se obteve consenso entre os líderes de bancadas quanto à implementação das
reformas estruturais e organizacionais internas, segundo o Presidente Eduardo
Matarazzo Suplicy.
Assim, em 1.990 os parlamentares se ocuparam dos trabalhos de produção da Lei Orgânica do Município de São Paulo e do Regimento Interno.
Essas duas estruturas legais básicas de ordenamento e funcionamento do Legislativo,
apesar dos grandes avanços democráticos neles contidos, entre os quais destacam-se a Audiência Pública, mecanismos fiscalizatórios mais fortes e aprovação de
projetos de lei sem a necessidade de votação pelo Plenário, não foram
acompanhadas de suporte administrativo e de assessoramento, que permitisse a
Os anos de 1.991 e 1.992 foram de encaminhamento dos
trabalhos legislativos para procedimentos mais técnicos. O PT perderia a Presidência
da Mesa Diretora e também das principais Comissões, ao se proceder a aliança
política do PSDB, PDS, PST, PTB, PFL, PL, PSC e PMDB. Estas agremiações
consideraram, que o PT havia "politizado" as ações legislativas nos anos de 89/90 e
que portanto era ora de trabalhos mais técnicos e concretos acerca das funções da
Câmara. Com mandatos de um ano cada, as Mesas Diretoras respectivas sob a
Presidência do PSDB, definiram como plataforma de ação o fortalecimento das
Comissões Permanentes mediante alterações estruturais das assessorias que foram
postas sob comando único, unificar os procedimentos dos trâmites legislativos,
valorizar o assessoramento técnico, enquadrar os parlamentares quantozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà
participação efetiva no trabalho das Comissões, profissionalizar a burocracia com
quadros de boa formação intelectual, proceder a concurso público para preenchimento
dos quadros de assessoramento em várias áreas do conhecimento, iniciar a
informatização geral do processo legislativo e utilizar audiências públicas como fonte
de legitimação do processo decisório interno das Comissões. Esse curto espaço de
tempo parece ter sido uma trégua no tenso período vivido sob a Presidência do PT,
que havia comandado a CEI da Câmara Municipal, sob ameaças anônimas
constantes aos parlamentares e a intensa politização dos fatos políticos que quase
paralisaram os encaminhamentos de projetos de lei e documentos legislativos, além
da paralisia dos trabalhos administrativos e de assessoramento afetos à burocracia,
que viveu os anos de 89/90 sob a suspeição de corrupção.
Retrocessos ocorreram em 1.993, com o declínio das oposições
ditas de centro e centro esquerda do espectro político. Com a eleição do PDS
-Partido Democrático Social, atual PPB - -Partido Popular Brasileiro, para a Prefeitura de São Paulo e da maioria parlamentar na Câmara Municipal, foi eleita uma Mesa
Diretora, cujo Presidente pertencia ao PDS, revogaria os Atos de mudanças de 1.991
e 1.992. Restabelecia-se a burocratização, a confusão de procedimentos para
encaminhamento dos projetos, descaracterizavam-se as audiências públicas quanto à
sua ação, e retornaria para dentro do Legislativo a forte influência do Executivo em
matérias de seus interesses e tornava as Comissões Permanentes um mero apêndice
legal do processo decisório.
Nos capítulos I e 11 veremos como todo esse processo ocorreu,
no sentido de fortalecer e democratizar os trabalhos do processo legislativo, com
ênfase nas Comissões Permamentes. Ressalte-se que este período foi o ponto culminante de um processo político que se iniciou em 1.983. Não se trata de
compará-lo do ponto de vista de programas e ações partidiárias, mas sim o que representou
para o processo decisório democrático, dentro de regras pré-estabelecidas pelas
CAPíTULO 11
11.A Evolução da Representação Partidária na Câmara Municipal de São Paulo
"A Nova Câmara - mais vereadores, novos partidos", com esta
manchete o jornal O Estado de S. PauloBreferia-se ao Legislativo Municipal da cidade
de São Paulo, após as eleições para vereança ocorrida em 15.11.82, na qual dos
trinta e três vereadores eleitos, apenas doze foram reconduzidos aos cargos,
portanto, com uma representação parlamentar renovada considerável, praticamente
dois terços, ou seja 63,6%.
Esta nova representação parlamentar foi um acontecimento
eleitoral, que não ocorreu somente na cidade de São Paulo, junto à Câmara de vereadores, antes foi um processo eleitoral nacional, no qual o PMDB elegeu grande
número de representantes nas Casas Legislativas, tendo como bandeira a
redemocratização do País e o fim do regime militar. Portanto, essa onda
"pemedebista" estava centrada em um projeto político nacional de governo e não em nível local.
A nova representação partidária se dividia entre PMDB - Partido
do Movimento Democrático Brasileiro com quinze vereadores eleitos, O PTB - Partido
Trabalhista Brasileiro com sete, o PDS Partido Democrático Social com seis e o PT
-Partido dos Trabalhadores, com cinco representantes.
O PDS (Ex-Arena - Aliança Renovadora Nacional) perdia sua cômoda posição de situação, mantida por longos anos através do bi-partidarismo
artificial criado pelo regime militar e do qual fazia sua base de sustentação no
Legislativo nas três esferas de governo. Por sua vez, o PMDB, que liderava até então a luta pela redemocratização do País, passava à condição de situação com a maior
bancada eleita sem, entretanto, obter a maioria, ao longo de sua atuação de 1983 a 1988 e se mostraria uma agremiação dividida por divergências internas, devido às
suas várias tendências ideológicas, que formavam uma frente política.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
