A APLICAÇÃO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL EM GOVERNOS LOCAIS: POSSIBILIDADES E LIMITES
OS casos de Santo André e São José dos Campos
Banca examinadora
Prot". Orientadora: Regina Silvia V. M. Pacheco Prof. Carlos Cesar Bertero
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
MIRIAM BELCHIOR
A APLICAÇÃO DE PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL EM GOVERNOS LOCAIS: POSSIBILIDADES E LIMITES
OS casos de Santo André e São José dos Campos
Dissertação apresentada ao Curso de Pós Graduação da FGVlEAESP
Área de Concentração: Política Urbana requisito para obtenção do título de mestre em Administração.
Orientadora: Prot". gegina Sílvia V. M . Paoheoo
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BELCHIOR, Miriam. A aplicacão do Planejamento Estratégico Situacional em governos locais: Possibilidades e limites - os casos de Santo André e São José dos Campos. São Paulo: EAESP/FGV, 1999. 102p. (Dissertaçao de Metrado apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESP/FG, Área de Concentração:
Política Urbana)
Resumo: Trata dos limites e potencialidades da aplicação, no nível local, de uma metodologia de planejamento que busca equacionar o processo de decisão, programação, acompanhamento e controle de ações - o Planejamento Estratégico Situacional, método desenvolvido originalmente para governos centrais, pelo economista chileno Carlos Matus. Aponta esses limites e possibilidades a partir da reflexão sobre as experiências dos municípios de Santo André (gestão 1989-1992) e São José dos Campos (gestão 1993-1996), ambas no estado de São Paulo.
SUMÁRIO
I. APRESENTAÇÃO 1
11. OS DilEMAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E O PLANEJAMENTO 7
11.1 A Superação da Crise Fiscal 10
11.2. A Refonna da Administração Pública 11
11. 3 O Controle Social 19
11.4 A Reforma do Estado e o Planejamento 22
111. O PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAl 27
111.1. O método: conceitos e ferramentas 34
IV. AS EXPERIÊNCIAS DE APLICAÇÃO DO PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO SITUACIONAl EM NíVEL lOCAL 43
IV.1 Santo André - Caracterização Geral do Municipio 47
IV.2 Santo André - A Gestão 1989-1992 e o Planejamento Estratégico Situacional 50
IV.3 São José dos Campos - Caracterização Geral do Município 57
IV.4 São José dos Campos - A Gestão 1993-1996 e o Planejamento Estratégico
Situacional 59
V. LIMITES E POSSIBILIDADES DA APLICAÇÃO DO PLANEJAMENTO
ESTRATÉGICO SITUACIONAl 64
V.1 A Adoção do Planejamento Estratégico Situacional 68
V.2 O Planejamento Estratégico Situacional. as prioridades de governo e a coesão da
�ui� n
V.3 O Comportamento das Áreas-Meio e das Áreas-Fim 74
V.4 A amplitude da utilização do Planejamento Estratégico Situacional 75
V.5 O Equilíbrio do Triângulo de Governo 76
V.6 A Sala de Situações 78
V.7 Os Agentes de Planejamento 82
VI. Conclusões
ANEXO 1-LISTA DOS ENTREVISTADOS
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
89
94
Agradecimentos
Aos vinte entrevistados de Santo André e São José dos Campos, que oontribuíram de maneira fundamental para a realização desse trabalho.
À minha orientadora, Profa. gegina Paoheoo, pela paoiênoia, oonfiança e inoentivo permanente.
Aos meus oompanheiros de Sala de Situações, Mauríoio (o Xangola), Marilza e Poletto por todos os momentos, duros e agradáveis, que passamos juntos.
À minha equipe na Seoretaria de Administração de Santo André pelo apoio e paoiênoia sempre, mas espeoialmente no período de produção dessa dissertação.
I.
Apresentação
A orise eoonômioa mun-dial profunda que ooorre a partir da déoada de 70 e a progressiva integração mundial dos meroados e dos sistemas produtivos geraram a grande orise do Estado, oujo enfraqueoimento revelou-se tanto no que se refere à disponibilidade de reoursos à sua disposição, oomo também em relação à sua oapaoidade de proteger a eoonomia naoional da oompetição internaoional. À orise eoonômioa soma-se a orise de legitimidade do Estado, oriunda tanto de sua inoapaoidade de dar oonta das demandas dos oidadãos quanto do progressivo distanoiamento entre aqueles e a máquina públioa.
Essa mudança brutal de oontexto gerou, num primeiro momento, um fortíssimo questionamento do Estado, seguido por um movimento de sua reoonstrução, em outras bases. Dessa maneira, oolooou-se para o setor públioo a neoessidade de enfrentar essas oirounstãnoias em várias frentes. Por um lado, enfrentando a orise fisoal e, por outro, lutando para reouperar sua legitimidade, através da reformulação de seu padrão de
relação oom a sooiedade e da reouperação de sua oapaoidade gerenoial.
No que se refere à reouperação da oapaoidade gerenoial do Estado surge a proposta de um novo modelo de administração - denominado paradigma pós-buroorátioo, que se oaraoteriza por três elementos prinoipais: orientação da ação do Estado para o oidadão, oom ênfase no
oontrole de resultados; valorização do oorpo funoional (empowennenf) e modernização dos sistemas de apoio à gestão públioa. Nessa última linha, são propostos um oonjunto grande de medidas, parte oonsiderável
É nesse oontexto que esse estudo se desenvolve, tendo por objetivo analisar os limites e potenoialidades da aplioação, no nível looal, de uma metodologia de planejamento que busoa equaoionar o prooesso de
deoisão, programação, aoompanhamento e oontrole de ações. Analisar se-á a implementação, no âmbito munioipal, do Planejamento Estratégioo Situaoional - método desenvolvido originalmente para govemos oentrais, pelo eoonomista ohileno Carlos Matus.
A esoolha do tema deveu-se basioamente a dois fatores: à sua pertinênoia no âmbito da disoussão sobre geforma do Estado, em partioular da reforma da administração públioa e ao meu interesse pessoal nessa reflexão, visto que vivi a experiênoia de aplioação dessa metodologia.
A análise far-se-á a partir da reflexão sobre as expenenoias dos munioípios de Santo André (gestão 1 989-1 992) e São José dos Campos (gestão 1 993-1 996), ambas no estado de São Paulo. Os munioípios foram seleoionados, porque adotaram o Planejamento Estratégioo Situaoional oomo método de planejamento munioipal e pelo aoesso faoilitado que dispunha dado que partioipei das duas experiênoias seja diretamente, oaso de Santo André, ou indiretamente oomo oonsultora, oaso de São José dos Campos.
É importante lembrar que existem muitos métodos para planejamento, oontrole e avaliação de ações. No entanto, não está no âmbito desse
resultados de sua aplioação no nível looal, a partir das experiênoias menoionadas.
A dissertação orientou-se a partir de um leque de questões sobre alguns dos elementos oonstitutivos do prooesso de implementação do Planejamento Estratégioo Situaoional. O mais geral deles referia-se aos possíveis resultados da aplioação dessa metodologia, visto ela ter sido originalmente desenvolvida para o nível oentral e os estudos de oaso referirem-se ao âmbito looal, onde foi introduzida uma adequação do método.
Essa questão mais geral desdobrava-se em várias outras. A primeira delas referia-se às motivações que originaram a deoisão de adotar um método de planejamento govemamental e porque o Planejamento Estratégioo Situaoional foi esoolhido. Uma segunda questão importante aludia ao papel que o prooesso de implementação do método desempenhou no sentido de estabeleoer as prioridades do governo. A teroeira dizia respeito a se haveria diferença entre o oomportamento das áreas-meio e o das áreas-fim frente a introdução dessa nova metodologia de planejamento. Uma quarta questão dizia respeito a se o Planejamento
Estratégioo Situaoional foi inoorporado pela hierarquia ou fioou apenas oomo instrumento geral do governo.
Havia ainda um blooo de questões relaoionadas às difiouldades de implementação da metodologia em si, dada sua alta oomplexidade,
aplioação em âmbito looal: o tratamento do Triângulo de Govern01, ou seja, se na prátioa foi possível tratar de maneira equilibrada os seus três
vértioes (programa de governo, oapaoidade de governo e governabilidade do sistema); a efioáoia do meoanismo de Sala de Situações - organismo responsável por fazer o monitoramento geral do plano; a pertinênoia da figura do agente de planejamento das áreas e, oomo uma última questão a oonsiderar o papel que a metodologia pode oumprir quanto ao oontrole sooial sobre o poder looal; isto é, se o Planejamento Estratégioo Situaoional pode oumprir função de apoio ao prooesso de partioipação popular.
Dessa forma, o presente estudo tentará identifioar, oonsiderando as espeoifioidades dos dois munioípios analisados, os diversos elementos
de suoesso e fraoasso na aplioação da metodologia desenvolvida por Carlos Matus.
A realização da monografia baseou-se no estudo bibliográfioo, na pesquisa de dooumentos oonoernentes ao tema e na realização de entrevistas2 oom alguns dos partioipantes do prooesso de implementação
do Planejamento Estratégioo Situaoional nos dois munioípios.
A esoolha dos entrevistados seguiu o oritério de obter diferentes visões do prooesso. Dessa forma, foram entrevistadas, em oada munioípio,
pessoas pertenoentes a sete grupos, a saber: tomadores de deoisão, seoretários de área-fim, seoretários de área-meio, agentes de
1 Conceito utilizado no Planejamento Estratégico Situacional, que consiste no equacionamento simultâneo de três macrovariáveis que se condicionam mutuamente: o programa de govemo, a govemabilidade do sistema e a capacidade govemo.
planejamento das áreas, membros da Sala de Situações, responsáveis pelas inioiativas de partioipação popular e oonsultores que auxiliaram na implementação do prooesso. As entrevistas basearam-se num questionário estruturado para dar oonta dos diferentes aspeotos a serem analisados, tais oomo, oaraoterização do govemo munioipal, histórioo do
prooesso, questionamentos espeoífioos sobre elementos da aplioação do método e balanço geral dos resultados. Esses aspeotos foram seleoionados a partir das questões inioiais que moveram essa pesquisa. Todas as entrevistas foram realizadas a partir desse questionário básioo, sendo que um ou mais aspeotos dele foram enfooados oom maior
profundidade de aoordo oom o grupo ao qual o entrevistado pertenoia.
o resultado desse estudo se desenvolve em seis oapítulos. O primeiro oonsiste nessa apresentação onde são oomentados aspeotos gerais do trabalho, seus objetivos e a metodologia utilizada. No segundo está
alinhavada a disoussão que se trava em tomo do papel do Estado e dos dilemas que a administração públioa vem enfrentando nos dias de hoje, inoluindo suointamente o papel do planejamento nesse oontexto. O teroeiro oapítulo apresenta os prinoipais fundamentos do Planejamento Estratégioo Situaoional, ouja aplioação será disoutida nos dois oapítulos seguintes. O quarto oapítulo desoreve o histórioo e as oondições dentro das quais se desenvolveu a implementação do método nos munioípios de
Santo André e São José dos Campos. O quinto oapítulo analisa as diversas questões que moveram esse estudo, à luz das entrevistas realizadas, a partir do que tentou-se estabeleoer os limites e suoessos da utilização desse método de planejamento nas experiênoias analisadas.
bem oomo, aponta-se um aspeoto relaoionado ao tema objeto desse trabalho que não foram abordados por estarem fora dos limites estabeleoidos para o seu desenvolvimento, mas que poderiam ser fruto
de uma análise oomplementar a ele.
11.
Os Dilemas da Administração Pública e o Planejamento
o período do pós-guerra até a déoada de 70 oaraoterizou-se pelo permanente oresoimento eoonômioo tanto nos países oapitalistas desenvolvidos oomo também no interior do blooo sooialista e em parte dos países do Teroeiro Mundo. A partir da déoada de 70, sobretudo a
partir da orise do petróleo, tem iníoio uma grande orise eoonômioa mundial, que oolooa em questão o antigo modelo de intervenção estatal que sustentava a hegemonia do Estado de Bem Estar, asoendendo a partir daí as propostas liberais relegadas, até aquele momento, a um segundo plano.
Ao lado da orise eoonômioa, o desenvolvimento teonológioo da segunda metade do séoulo e a progressiva integração mundial dos meroados e dos sistemas produtivos lançaram as bases da globalização, que impuseram uma pressão adioional aos estados naoionais, que perderam parte oonsiderável de sua oapaoidade de estabeleoer as polítioas maoroeoonômioas e de isolar sua eoonomia da oompetição internaoional (BgESSEg PEgEIgA, 1 997, p . 1 4). Dessa forma, o enfraqueoimento do
Estado não se deu apenas pela redução dos reoursos à sua disposição, mas também pela perda de parte de seu poder.
As explioações à respeito da natureza da orise do modelo do welfare
state são muito variadas e dependentes do oorte ideológioo do qual provém, isto é, do posioionamento a respeito sobre o papel do Estado na
eoonomia. Entre os progressistas, prevaleoe a idéia de que se trata de um prooesso de adaptação do modelo às novas oirounstânoias do mundo moderno, enquanto os oonservadores apostam na derrooada oompleta do
Dessa maneira, a déoada de 80 foi fortemente maroada pelo debate sobre o papel do Estado, espeoialmente sobre o seu tamanho. É assim
que, do ponto de vista dos neoliberais, prevaleoia a idéia de Estado mínimo a quem oaberia apenas garantir os direitos de propriedade e reservava ao meroado a total ooordenação da eoonomia. Como oonseqüênoia, o reoeituário neoliberal oompunha-se de um oonjunto de elementos para restringir o Estado, para o ajuste fisoal e para as refonnas orientadas para o meroado. No entanto, a partir das primeiras inioiativas nessa direção ''firmou-se oonsenso majoritário, fortaleoido pela
análise empírioa do desempenho dos países industrializados, no sentido de que a solução real dos problemas estava na busoa de novas formas de oompatibilidade entre a esfera do meroado e a esfera do Estado" (ABgANCHES, 1 991 , p.57), ou oomo salienta Przeworski ( 1 998, p.43), "mesmo na ausênoia de suas tradioionais 'falhas', a idéia de que os
meroados são efioientes, pareoe estar morta ou, no mínimo, moribunda". Dessa fonna, de maneira geral, finnou-se a visão de que nem a lógioa pura do meroado nem a lógioa estatal oonseguem dar oonta sozinhas do problema.
E assim oonstituiu-se uma visão hegemônioa de que não se tratava unioamente de redefinir o grau de intervenção do Estado na eoonomia,
que deve fazer e o impeçam de fazer o que não deve fazer" (PgZEWOgSKI, 1 998, p.39).
A despeito das diferentes visões a respeito do grau da intervenção estatal, houve, no entanto, alguns pontos de análise oomuns entre as diferentes oonoepções a respeito das oausas essenoiais da orise. O primeiro deles diz respeito ao oaráter finanoeiro-fisoal dela, ou seja, à inoapaoidade de finanoiamento do Estado, pois os gastos públioos oresoeram muito mais rapidamente que os meios para finanoiá-los. Em segundo lugar, à estrutura burooratizada e oentralizada do Estado, que se demonstrava inefioiente e inoapaz de atender oom qualidade as demandas dos oidadãos. Por último, trata-se de uma orise de legitimidade, de questionamento do modelo de relação entre o Estado e a
sooiedade, devido ao progressivo distanoiamento entre a máquina públioa e o oidadão.
Diante disso, a geforma do Estado deveria enfrentar as três dimensões
-eoonômioa, administrativa e polítioa - assinaladas aoima: a superação da orise fisoal, a reforma da administração públioa e a reformulação do padrão de relação entre Estado e sooiedade. Vale observar que tanto Crozier ( 1 992, p.12) quanto Abruoio (1 998, p. 1 78) apontam que oada país que se dispôs a fazê-lo adotou respostas diferentes em função de fatores polítioos, eoonômioos, oulturais e organizaoionais diferenoiados.
também a partir da déoada de 80 e que oolooa desafios adioionais à geforma do Estado.
11.1 A Superação da Crise Fiscal
As medidas geralmente aplioadas de superação da orise fisoal são usualmente atribuídas às idéias neoliberais. Isso se deve a que as primeiras medidas de geforma do Estado adotadas ainda na déoada de 80 se oonoentraram na redução do gasto públio03 e também ao fato de que aquela oorrente propunha a redução do tamanho do Estado. No entanto, rapidamente "tomou-se olaro [ ... ] que o ajuste fisoal não era proposta de ounho ideológioo, mas oondição neoessária para qualquer govemo forte e efetivo" (BgESSEg PEgEIgA, 1 998, p.32).
A função da reforma fisoal seria então a de oontribuir para sinalizar uma mudança estrutural no tratamento das oontas públioas de forma a reduzir o défioit públioo oresoente. Nessa direção, há um oonjunto de medidas que foram adotadas e que, em geral, se sustentam em dois pilares: a
redução do gasto públioo e o aumento da arreoadação tributária.
Em relação ao primeiro deles, foram adotadas medidas de redução do tamanho e do ousto do setor públioo, espeoialmente no que se refere ao quadro de pessoal, através de programas de privatização, teroeirização e
outros. Além disso, por sua relevânoia, foi neoessário se debruçar sobre alguns temas espeoífioos oomo o sistema previdenoiário e o de saúde,
3 Isso ocorrem na Grã-Bretanha, no Canadá, na Austrália, na Nova Zelândia, no Japão e nos
tendo oomo oonseqüênoia em alguns países, nesse último oaso, a transferênoia desses serviços ao setor públioo não-estatal.
o segundo pilar oonsistiu na adoção de ações para aumentar a partioipação da reoeita públioa no PIS. Dessa maneira, investiu-se na melhoria da máquina arreoadadora estatal de forma a evitar a evasão e a elisão fisoal, reduziu-se ou eliminou-se subsídios existentes, diminuiu-se
a absorção dos oustos de extemalidades do prooesso de desenvolvimento, em benefíoio de setores sooiais já oapazes de intemalizá-Ios e, eventualmente também prooedeu-se uma reforma 5tributária para, entre outros, tomar a partioipação dos impostos diretos mais importante do que os indiretos no oonjunto da reoeita para diminuir
aqueles impostos que inoidissem diretamente sobre a produção e até mesmo, em alguns oasos, para aumentar a oarga tributária global.
11.2. A Reforma da Administração Pública
No final da déoada de 70 e no oomeço de 80, o oidadão oomum oada vez
mais expressava seu desoontentamento em relação à burooraoia estatal, depositando, em oposição, grande oonfiança nos modelos privados de gestão. Dessa maneira, o segundo grande blooo de ação de geforma do Estado é o enfrentamento da sua oada vez mais olara inoapaoidade de atender às demandas dos oidadãos, seja na quantidade ou na qualidade
dos serviços prestados.
Esse blooo de ação voltado à dimensão administrativa da orise, ao
de reforma administrativa. Como salienta Spink ( 1 998, p. 1 48), esse oonoeito tem mudado muito através dos tempos. Cabe então esolareoer que nesse estudo se adotará a oonoepção de que reforma administrativa são os "esforços que têm por fito induzir mudanças fundamentais nos sistemas de administração públioa, através de reformas de todo o sistema ou, pelo menos, de medidas que visem à melhoria de um ou mais de seus elementos-ohave, oomo estruturas administrativas, pessoal
e prooessos" (Conferênoia das Nações Unidas, Brighton, 1 971 , apud SPINK, 1 998, p. 1 48). Dessa forma, adota-se aqui uma oonoepção que se distingue da geforma do Estado, que a engloba, e que também se diferenoia da modernização administrativa, que é deoorrênoia dela.
As ohamadas reformas de primeira geração, realizadas ainda na déoada de 80, oentraram pouoos esforços nessa direção e os esforços realizados oonoentraram-se em tentar introduzir métodos gerenoiais privados no âmbito públioo, oom o objetivo de tomá-lo mais efioiente. Somente na déoada de 90 é que a neoessidade estatal de ganhar oapaoidade
gerenoial ganha importânoia no âmbito da geforma do Estado, quando "a função de uma administração públioa efioiente passa a ter valor estratégioo" (BgESSEg PEgEIgA, 1 998, p.24).
o oerne da proposta de reforma administrativa adotada nos países desenvolvidos se oonoentrou na reformulação oompleta do paradigma
hegemônioo de organização do Estado, fundado no oonoeito weberiano de burooraoia . Como é sabido, no final do séoulo XIX, surge o modelo buroorátioo em oposição ao modelo patrimonialista de administração do Estado. O surgimento do oapitalismo e a evolução da noção de direitos
patrimônio públioo e o privado, que oaraoterizavam a forma de administrar até então. É assim que esse novo paradigma de administração, juntamente oom a demooraoia, se oonstituiu oomo o prinoipal instrumento para proteger o patrimônio públioo oontra a apropriação privada do Estado.
o paradigma buroorátioo oonsiste no exeroíoio das atividades de gestão públioa por um quadro administrativo oomposto por funoionários obedeoendo somente às obrigaçôes objetivas do seu oargo, que se expressam mediante normas e prooessos intemos; são seleoionados e oontratados oonforme sua qualifioação profissional; são remunerados oom salários fixos estabeleoidos segundo sua posição na hierarquia, a responsabilidade do seu oargo e as qualifioações de que dispõem; têm a
perspeotiva de oarreira oompreendendo a progressão por tempo de serviço, por efioiênoia ou ambas e estão submetidos a um sistema homogêneo de disoiplina e de oontrole do serviço. Esse modelo oonsolidou-se fortemente durante a primeira metade do séoulo XX, passando a ser utilizado tanto na área públioa quanto no setor privado.
Os primórdios do questionamento ao paradigma buroorátioo remontam à déoada de 60, quando, espeoialmente no setor privado mas também na área públioa, oomeçam a surgir as primeiras orítioas a ele. O modelo, oaraoterizado por prooedimentos raoionais e inflexíveis baseados no
oriatividade nem o oompromisso oom os resultados da prestação de serviços aos oidadãos. O oomportamento dos funoionários é polarizado pelo oumprimento das normas e rituais intemos em detrimento do
benefíoio proporoionado à sooiedade
Além disso, o papel mais importante a ser oumprido pela administração buroorátioa progressivamente deixou de se verifioar, pois oomo salienta Bresser Pereira (1 998, p.27) "se, nos países desenvolvidos, os direitos oivis e sooiais estavam razoavelmente protegidos, os direitos públioos não estavam [ .. . ) O nepotismo e a oorrupção mais visíveis foram oontrolados, mas surgiram novas modalidades de apropriação privada". Essa oaracterístioa é ainda mais forte no âmbito dos países em desenvolvimento, espeoialmente na Amérioa Latina, que não oonseguiram oonsolidar burooraoias weberianas e são altamente permeáveis à lógioa das relações pessoais referidas ao patrimonialismo, oonfigurando assim "uma burooraoia públioa que oombina, de forma perversa, rigidez nos prooedimentos oom fisiologia nos oomportamentos" (DANI EL, 1 996, p.3).
Esse movimento de questionamento se aoentua nas duas déoadas seguintes oulminando numa proposta de novo modelo, denominado paradigma pós-buroorátioo ou administração públioa gerenoial; que prooura dar oonta de tomar o Estado efioiente. No entanto, não se trata
de um únioo modelo, pois oomo assinala Abruoio (1 998, p. 1 74), "peroebe se que uma série de medidas vêm sendo tomadas em prol da oonstituição de um modelo pós-buroorátioo, mas este não é oompletamente ooerente e, ademais, não há uma únioa via adotada em
A despeito das variações em tomo do modelo apontado aoima, há três aspeotos que oonformam o núoleo básioo do que tem se denominado administração públioa gerenoial: orientação da ação do Estado para o oidadão, oom ênfase no oontrole dos resultados; valorização da
burooraoia (empowerment) e modemização dos sistemas de apoio à gestão públioa.
Talvez o elemento mais importante apresentado pelo novo paradigma seja o de deixar de ser auto-referente e passar a ser fooado nas
demandas do oidadão, oonforme observa Barzelay ( 1 992, p.8) em sua defesa da neoessidade de romper a visão buroorátioa. E a forma de avaliar se o Estado está orientado, de fato, para a prestação de serviços ao oidadão é a burooraoia deixar de se preooupar oom oontroles prévios dos prooedimentos e se oonoentrar no oontrole dos resultados da ação estatal , através de indioadores de desempenho. 4
Um segundo elemento relevante é o papel que se reserva aos funoionários públioos nesse novo modelo. Diferentemente do paradigma buroorátioo onde o funoionário não preoisava inovar nem enfrentar desafios, pois bastava oumprir normas e prooedimentos, no novo modelo se propõe o empowerment, ou seja, os funoionários mereoem um oerto
grau de oonfiança, de forma que eles possam entender e aplioar normas, identifioar e resolver problemas e tenham inioiativa e oriatividade para
aperfeiçoar oontinuamente os prooessos. (Barzelay, 1 992, p . 1 18).
o estímulo à oriatividade e inioiativa dos funoionários públioos requer, portanto, um prooesso de fortaleoimento e aumento da autonomia da burooraoia. Em primeiro lugar, é neoessário valorizar seu trabalho através de sua partioipação na formulação e na gestão das polítioas públioas, garantindo-se, oom isso, seu oompromisso em relação aos resultados a serem aloançados. Em segundo lugar, é preoiso priorizar a oapaoitação dos servidores oonstruindo "uma base geral oientífioa e oultural sólida, um oonheoimento minuoioso da realidade naoional e seu oontexto, um atualizado e pertinente aparelhamento teonológioo, atitudes favoráveis às mudanças e inovações, bem oomo valores naoionais e sooiais" (KLlKSBEgG, 1992, p.80). Essa oapaoitação, por outro lado, preoisa estar orientada para romper oom a exoessiva espeoialização que toma o
servidor responsável apenas pela repetição meoânioa de tarefas, levando à subutilização de suas oapaoidades, e tomá-lo oapaz de desempenhar múltiplas funções. Um outro elemento refere-se à neoessidade de profissionalização, ou seja, estabeleoer, num prazo oompatível, uma "polítioa salarial [ ... ] que guarde oomparabilidade oom aquela pratioada
no meroado para funções similares, desoontadas as vantagens [ . . . ] tais oomo estabilidade plena" e "um sistema de oarreira profissionalizada [ .. . ] baseado na progressão funoional por mérito, no treinamento e na revisão de vantagens [ ... ] sooialmente injustifioáveis" (ABgANCHES, 1 991, p.74).
É assim que o que pareoia inioialmente uma intenção de aoabar oom o oorpo buroorátioo, na verdade se oonstitui na peroepção de que ele é o prinoipal agente de realização das mudanças.5
Por último, no que se refere ao desenho de modemos sistemas de apoio à gestão públioa, há um amplo leque de medidas que podem ser oitadas, boa parte delas baseadas em abordagens da administração do setor privado.6 Esse redesenho tem por objetivo reoonstruir a oapaoidade analítioa do Estado, através do aprimoramento da tomada de deoisões -minorando a feudalização da administração públioa, do resgate da oultura
de planejamento, da transformação do orçamento públioo num instrumento gerenoial, vinoulado ao planejamento e viabilizador do oontrole sooial e da mudança das estruturas organizaoionais, tomando as leves, flexíveis, desoentralizadas, horizontais e oom menor número de níveis hierárquioos, podendo até mesmo ser temporárias. (KLlKSBEgG, 1 992, oap.7 ; FEggEIgA , 1 996, p.26 e ALBUQUEgQUE, 1 991 , p.26).
Cabe, por fim, em relação a esse ponto, apresentar dois oonjuntos de observações relativos aos limites dessa nova proposta de paradigma de
administração.
Por um lado, Abruoio (1 998) menoiona oinoo dilemas desse novo paradigma. O primeiro deles diz respeito à relação entre a reforma administrativa e o prooesso polítioo, que indioa a neoessidade de oonstrução de uma estratégia de oonsenso junto aos atores envolvidos no
prooesso, e enfatiza a importânoia de dois deles: os funoionários públioos e a população. Um segundo dilema refere-se à tensão existente entre a lógioa fiscal - que se oonoentra no quanto se gasta, atuando no ourto
prazo - e a lógioa gerenoial - que pretende tomar mais efioiente a ação da burooraoia, agindo no médio e longo prazos. Uma outra questão
aponta para a separação entre a formulação e a implementação das polítioas públioas gerada pelo novo formato organizaoional, que estabeleoe distinção entre quem oonoebe as polítioas (os Ministérios, por exemplo) e quem as exeouta (as agênoias exeoutivas), pois os primeiros nem sempre têm a experiênoia oonoreta e os últimos têm que exeoutar
uma polítioa muitas vezes sem saber porque e sem possibilidade de repassar sua experiênoia para quem formula. O quarto dilema diz respeito, talvez, à mais polêmioa medida adotada pela administração públioa gerenoial - a desoentralização, valorizada por permitir uma maior efioiênoia e partioipação na gestão dos serviços públioos e
responsabilizada por, em geral, aumentar as desigualdades regionais e também fragmentar a prestação do serviço públioo.? Por ultimo, Abruoio ainda salienta que, "o prinoipal desafio do modelo pós"buroorátioo [ . . . ] é
definir que tipo de Estado deve ser oonstruído para o séoulo XXI", espeoialmente para os países em desenvolvimento que não lograram "resolver seus graves problemas sooiais [ . . . ], mas que para isso terão que
ingressar num novo estágio administrativo, sem terem de fato oonstruído um Estado oompletamente modemo".
Por outro, Spink (1 998) lança dúvidas sobre a forma de oonstrução e hegemonização do novo paradigma. Para ele, a oonstrução das
propostas mais reoentes de reforma administrativa na Amérioa Latina ooorreu de maneira equivooada, visto que baseada, fundamentalmente, no aorésoimo de novos elementos sem se questionar a efioáoia daqueles
assumidos nas propostas anteriores; ou seja, o insuoesso visto sempre oomo fruto da ausênoia de um novo aspeoto anteriormente negligenoiado e não por inefioáoia do proposto até então.8 Além disso, o autor identifioa uma progressiva homogeneização da proposta de reforma administrativa da déoada de 30 aos dias de hoje. Em função disso, ele se pergunta sobre o quanto essa tradição de narrativas desvinouladas dos aoonteoimentos sooiais e polítioos gera "um prooesso de auto-oensura
que, involuntariamente, tem limitado o aloanoe da disoussão" (SPINK, 1 998, p . 1 66) gerando tal uniformização de propostas e , ao mesmo tempo responde, que "oertamente, o passado tem muito a ensinar ao futuro a esse respeito" (SPINK, 1 998, p . 1 68).
11. 3 O Con trole Social
Como já apontado anteriormente, as reformas de primeira geração oonoentraram-se inioialmente nos aspeotos eoonômioos e, seoundariamente, nos administrativos. Esses últimos ganharam grande impulso durante a déoada de 90. Somente mais reoentemente se tem
enfatizado a dimensão polítioa do redesenho do Estado.
o desorédito do oidadão em relação ao Estado tem origem na sua inefioiênoia na prestação de serviços, oomo indioado anteriormente, mas também advém do aumento do d istanoiamento entre ele e a sooiedade. Esse distanoiamento, que aoentua a perda de legitimidade do setor
8 "A tendência de construir modelos dominantes de reforma baseados [ ... ] numa espiral de complexidade sempre crescente, sem dar espaço para uma análise crítica das abordagens anteriores de reforma [ ... ] deve lançar dúvidas sobre a atual safra de idéias de reforma,
públioo, se oonfigura pela baixa sintonia entre as demandas dos oidadãos e a oapaoidade do Estado de estabeleoer e implementar metas ooletivas.9
Essa inoapaoidade é gerada pelo oomportamento auto-referido da burooraoia, que aoredita ser possível implementar esoolhas públioas imunes às pressões dos interesses partioulares. No entanto, a prátioa indioa que, à despeito dessa visão de que o Estado pode sobrepor-se às
pressões, tem prevaleoido a "definição das metas pelas próprias elites estatais ou por um oíroulo de espeoialistas, situados em instânoias enolausuradas, dissooiadas da esfera onde se manifestam os interesses, sobretudo aqueles mais dispersos e menos organizados, em posição de franoa desvantagem em relação aos demais" (DINIZ, 1 996, p. 1 4). Esse enfoque provooa, por um lado, uma expressão desigual dos diversos
interesses
de rent-seeking
e, por outro, diminui a oapaoidade do Estado de gerar adesão e garantir sustentabilidade às suas deoisões.Dessa maneira, o que está em questão é a neoessidade de reformulação do padrão de artioulação entre Estado e sooiedade, assegurando maior
responsabilização
(accountabílity)
daquele. É neoessário, em primeiro lugar, perseguir uma melhor oapaoidade de intermediação dos interesses e, também, tomar o Estado mais legitimo e demoorátioo, através do aperfeiçoamento da demooraoia representativa e da oonsolidação do oontrole sooial, a partir de meoanismos de partioipação direta (BgESSEgPEgEIgA, 1 997, p . 1 9) .
Esses objetivos remetem aos problemas de oontrole dos interesses privados pelo Estado, do oidadão sobre seus representantes e desses sobre a burooraoia. Como sustenta Przeworski (1 998, p.44), a partir do paradigma agente-prinoipal, o problema é oomo induzir os diversos
atores individuais a agirem de forma oompatível oom os interesses da ooletividade.
No que se refere então à neoessidade de que o Estado seja mais efioiente na administração do jogo de interesses, seria neoessário o aperfeiçoamento dos meios de interlooução e de administração desse jogo; "através da oriação de oportunidades e inoentivos introduzidos por novos arranjos instituoionais" seria "possível oonduzir a formação e o modo de atuação dos grupos na direção almejada [ . . . ) 0 que exige uma estratégia deliberada de ação" (DINIZ, 1 996, p . 1 3).
Em se tratando de oontrole sooial, preooniza-se a adoção de prátioas de gestão públioa que envolvam a partioipação oonjunta de govemos e de atores sooiais relevantes (DANIEL, 1 996, p.9). Tais prátioas devem oompreender a transparênoia total da maneira de atuar da administração
e o estabeleoimento de programas e oanais de partioipação da sooiedade oivil 10, de forma a resgatar a esfera públioa oomo instrumento de expressão da oidadania e fórum de aprendizado sooial.
No entanto é neoessário oompreender que essa nova relação Estado sooiedade tem natureza dual, exigindo esforços das duas partes. Pelo
lado do Estado, há pelo menos três aspeotos a oonsiderar:
accountability
polítioa, buroorátioa e legal. O primeiro aspeoto refere-se à oonstituição de um líder polítioo através de prooesso eleitoral legítimo e oom tempo limitado de mandato. Do ponto de vista buroorátioo, requer a performanoe efetiva do govemo e dos funoionários nas suas relações oom o públioo, sendo oentral para tal , a transparênoia nas ações, através da prestação
de oontas. Por fim, oomo pré-requisito para as duas anteriores, requer um sistema judioial objetivo e de oonfiança. Do lado da sooiedade oivil, depende da sua habilidade para partioipar nas deoisões adotadas pelo
Estado. Isso implioa em aoesso à informação para uma ação mais efetiva no prooesso de deoisão. Para tanto, ao lado dos requerimentos de aoesso, é neoessário dar poderes a esses grupos. (HALFANI et alli,
1 993).
11.4 A Reforma do Estado e o Planejamento
As déoadas de 60 e 70, assim oomo trouxeram os primeiros questionamentos ao
welfare state
e ao modelo buroorátioo. de administração, também foram um momento de orítioa ao planejamento.Até meados da déoada de 60, prevaleoia a oonoepção de que o planejamento era uma téonioa neutra, sendo seu papel "apresentar oom objetiva imparoialidade, as distintas soluções, o que oada uma delas
requer e seus prováveis efeitos" (CEPAL, EI pensamiento de la CEPAL, 1 969, p.1 1 5 apud 10g, 1 998, p.45).
neoessidade de os planos se tomarem operativos e instrumentos de ooordenação de ações. Além disso, disoute-se a oonoepção de separação entre téonioa e polítioa e oritioa-se o distanoiamento existente entre formulação do plano e sua implementação.
No setor privado surge, na metade da déoada de 60, a proposta de planejamento estratégioo empresarial, que também prooura responder às orítioas ao planejamento naquele âmbito. Naquele momento, a nova proposta é enoarada oomo "o melhor modo de inventar e implementar estratégias que aumentariam a oompetitividade [ .. . 1 e resolveriam a separação entre o pensar e o fazer"(MINTZBEgG, 1 994B, p. 1 07).
Como já assinalado anteriormente, o âmbito da dimensão administrativa da geforma do Estado - a reforma administrativa se estrutura em três grandes eixos, entre eles o da modemização dos sistemas de apoio à gestão públioa. Também se salientou naquele momento que paroela das medidas sugeridas eram instrumentos de gestão empresariais. O planejamento é sugerido tanto oomo simplesmente meoanismo de aprimoramento à tomada de deoisão (KLlKSBEgG, 1 992, p.79); quanto, mais explioitamente, oomo adoção de métodos gerenoiais do setor privado11 .
No entanto, as reoomendações em relação à adoção desse instrumento de apoio à gestão oarregam parte dos questionamentos que o planejamento vinha sofrendo anteriormente. Motta (1 987, item 5 . 1 ) , por
exemplo, ao defender a neoessidade do planejamento, enfatiza a
importânoia de integrar as fases de formulação e implementação do plano. Já Kliksberg ( 1 992, p.67) oonsidera que "se impõe [ .. . ] transformações importantes nos esquemas tradioionais de planifioação [ ... ] dando ênfase, entre outros aspeotos, [ .. . ] à adequação a oonjuntura e o uso da via partioipativa". Ferreira ( 1 996, p.27) oonsidera que é neoessário deixar de lado "aquela velha lógioa determinista e linear, [ ... ]
quase imutável", para dar "lugar a um prooesso mais dinâmioo e ágil,
baseado na adoção de uma postura estratégioa [ ... ] O método, se preoiso, é o 'planefazendo"'. Os dois últimos autores oitam o eoonomista ohileno Carlos Matus oomo autor de uma oonoepção altemativa de planejamento que se enquadraria nesses requisitos.
A déoada de 90 apresenta, em relação ao planejamento, movimentos diferentes no setor públioo e no privado. No primeiro, o planejamento permaneoe proourando seu lugar; enquanto que, no segundo reapareoem os questionamentos, agora em relação ao laureado planejamento estratégioo.
Henry Mintzberg , ex-presidente da
Strategic Management Society,
em seu livroThe rise and fali of strategic planning
defende que oplanejamento estratégioo tem sido usado, na verdade, oomo programação estratégioa, ou seja, para formalizar as oonsequênoias das estratégias que já tenham sido desenvolvidas. Para o autor, o prooesso de planejamento estratégioo não é oapaz de produzir estratégia, pois ele
se baseia na análise12; enquanto o pensamento estratégioo, em
oontraste, é um prooesso de síntese, de aprendizagem informal que produz perspeotivas e oombinações novas, envolvendo intuição e oriatividade. Dessa maneira, "estratégia não é oonsequênoia do planejamento, mas o oposto: ela é o ponto de partida" (MINTZBEgG, 1 994A, p.333).
A elaboração de estratégia é um processo extremamente complexo, que envolve os elementos mais sofisticados, sutis e, às vezes, subconscientes do pensamento humano [ ... ] Uma estratégia pode ser deliberada. Ela pode refletir as intenções específicas da direção superior de uma organização; [ .. . ] estratégias podem ser desenvolvidas inadvertidamente, independente das intenções conscientes da direção superior e frequentemente através de um processo de aprendizagem. (MINTZBERG , 1 994B, p. 1 1 1). 13
As três déoadas de utilização do planejamento estratégioo na área empresarial geraram duas lições, oonforme o ex-presidente da
Strategic
Management Society.
primeiro que gerentes têm que se enoarregardiretamente do prooesso de definição de estratégia e, segundo, que eles nunoa poderão enoarregar-se oompletamente de sua formalização. Em oonsequênoia disso, ele propõe que as organizações transformem o trabalho do planejamento oonvenoional, pois "estratégias não podem ser oriadas por análise, mas seu desenvolvimento pode ser auxiliado por ela" (MINTZBEgG, 1 994B, p. 1 1 2).
Essa proposta de transformação trilharia dois oaminhos. Por um lado, o
planejamento estratégioo oonvenoional deveria ser enoarado oomo programação estratégioa, papel que ele tem efetivamente desempenhado. Logo, a definição de estratégia sairia de seu âmbito. Por
outro, os planejadores sairiam do prooesso de definição da estratégia,
mas teriam uma responsabilidade importante nesse prooesso, através de três funções: garantir as análises formais que o pensamento estratégioo requer; agir oomo oatalizadores, inoentivando os gerentes a pensar sobre o futuro de forma oriativa e, por fim, oomo "oaçadores" de estratégia,
busoando dentro e fora da organização novas altemativas para os gerentes.(MINTZBEgG, 1 994A, oap.6)
Como veremos adiante, os munioípios em questão adotaram o Planejamento Estratégioo Situaoional oomo um instrumento gerenoial
111.
O Planejamento Estratégico Situacional
Carlos Matus teve uma prolongada oarreira, desde o final da déoada de 50, na área eoonômioo-finanoeira da administração públioa ohilena, tendo ooupado, entre outros, o oargo de Ministro da Eoonomia e Presidente do
Banoo Central no govemo Allende. Exilado na Venezuela, trabalhou oomo assessor da ONU no PNUD (Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento) e no ILPES (Instituto Latino-Amerioano de Planifioaoión Eoonómioa y Sooial), em tarefas de sua espeoialidade oomo planejador.
Foi dooente e pesquisador da CEPAL, mais espeoifioamente do ILPES, onde, durante a segunda metade da déoada de 60, partioipou ativamente do debate sobre o formalismo, a neutralidade e a efetividade do planejamento, que lhe serviu, no médio prazo, de ponto de partida para o desenvolvimento de seu próprio método.
Em 1 972, ainda oomo membro do govemo Allende, Matus publioa Estrategia y
Plan,
re-elaboração de um dooumento de 1 968, onde inoorpora e aprofunda a disoussão sobre alguns dos pressupostos nos quais desoansava a oonoepção latino-amerioana de planejamento ate aquele momento, tais oomo, a neutralidade, a raoionalidade, aformalização instituoional, entre outros. O que o moveu nessa direção foi, segundo seu próprio depoimento, uma oontradição progressiva entre sua formação de eoonomista e sua experiênoia de mais de dez anos no oampo do planejamento (MATUS, 1 972, p.
x).
A oontribuição mais importante desse trabalho, no entanto, é a introdução da dimensão estratégioa do planejamento. A pergunta que orientou essa reflexão de Matus era "é possível um planejamento onde as téonioas eoonômioas e as téonioas de investigação polítioa se estruturem em uma nova síntese metodológioa que, ao mesmo tempo, amplia seu universo
de ação a faça mais efioaz oomo método de govemo?" (MATUS, 1 972, p.5).14
Sua intenção não era a de separar a estratégia do planejamento nem de a oonoeber oomo substituta daquele, mas sim oomo elo oomplementar ao prooesso. Em deoorrênoia dessa função oomplementar, ele já propunha então não uma mera agregação do novo oonoeito, mas uma revisão dos
outros oomponentes de um plano para oonformar um sistema ooerente. Dessa forma, ele lança as raízes do Planejamento Estratégioo Situaoional:
Um re-exame dos pressupostos [ .. . ] e uma posição mais modesta frente as aspirações de controlar o processo social até determinados objetivos. Ainda que pareça paradoxal, essa maior modéstia traz consigo a necessidade de aplicar métodos muito mais complexos para permitir a síntese entre o político e o econômico. Essa conclusão não deve ser considerada desalentadora, mas sim um desafio para abordá-Ia com métodos mais eficazes" (MA TUS,
15
1 972, p.6).
É a partir dessa reflexão no âmbito da CEPAL, da sua experiênoia na administração públioa ohilena ou do seu trabalho oomo oonsultor em
14 Do original 'Es possible una planificación donde las técnicas económicas y las técnicas de investigación política se estructurem e una nueva síntesis metodológica que, ai mismo tiempo que amplie su universo de acción, la haga más eficaz como método de gobiemo?".
15 Do original 'un reexamem de los supuestos [ ... ] y de una posición más modesta frente a las
vários países da Amérioa Latina, que Matus oonstrói então a sua proposta de planejamento em oposição ao que ele denomina de planejamento tradioional.
/
Para ele "o Planejamento Estratégioo Situaoional é um método e uma
teoria de Planejamento Estratégioo Publioo [ ... ] Foi oonoebido para servir
aos dirigentes polítioos, no govemo ou na oposição. Seus temas são os problemas públioos e é também aplioável a qualquer órgão oujo oentro do jogo não seja exolusivamente o meroado, mas o jogo polítioo, eoonômioo e sooial" (HUEgTAS, 1 997, p.22). Para Matus, o planejamento é um prooesso téonioo-polítioo resultante do jogo de atores em interação, oonflito, oooperação e alianças, os quais têm suas próprias estratégias e
sua partioular visão da realidade. O planejamento é, deste modo, uma atividade de ounho nitidamente polítioo.
O planejamento tradioional ou normativo, oomo também o denomina Matus, é aquele em que se oombinariam oinoo elementos fundamentais.
O primeiro deles é que esse modelo só reoonheoe um ator - o govemo do Estado - e assume que todos os demais agentes tem oondutas predizíveis, ou seja, estabeleoe uma relação entre o sujeito que planeja e
um sistema planejado, na qual não há sujeitos oapazes de i nterferir. Dessa maneira, só há uma explioação da realidade que, por oonseqüênoia, é a únioa verdadeira. O segundo elemento refere-se a que o poder não é oonsiderado oomo um reourso esoasso, pois não existe o outro que se opõe ativamente. Em teroeiro lugar, tanto o diagnóstioo
sobre a visão estratégioa, ou seja, um olaro distanoiamento entre o téonioo e o polítioo na elaboração do plano - planeja a área de planejamento. Por fim, esse modelo se baseia na possibilidade de predizer o futuro oom oerta exatidão ou oaloular um risoo probabilístioo previamente. Dessa forma, esse modelo se oonfigura de maneira determinístioa oriando uma oompleta inoapaoidade de lidar oom a inoerteza e as surpresas.
/Em oposição ao modelo tradioional, Matus oonstrói seu próprio modelo
oomo um jogo semi-oontrolado, onde outros atores também partioipam oom objetivos oooperativos e oonflitivos. A partir dessa oonoepção básioa ele tenta dar oonta, uma a uma, das insufioiênoias que ele aponta no modelo normativo. Em primeiro lugar, ao reoonheoer a existênoia de outros atores que não tem oomportamento predizível, ele reoonheoe também a existênoia de mais do que uma explioação, que, por
oonseguinte, implioa em que não há uma únioa apreoiação da realidade. Pela mesma razão, o segundo elemento fioa automatioamente oonsiderado, visto que se há outros atores a oonsiderar o reourso 'poder' passa a ser esoasso. Em relação ao teroeiro elemento, o Planejamento Estratégioo Situaoional oonsidera a oomplexidade do sistema sooial, portanto a análise eoonômioa não é a preponderante na explioação da
realidade e na elaboração do plano. O quarto elemento também é levado em oonta por essa oonoepção na medida em que propugna oomo essenoial analisar a viabilidade polítioa do plano, portanto integrar o téonioo e o polítioo no âmbito do planejamento, que tem a máxima matusiana 'planeja quem governa'. Por fim, esse modelo não se propõe
sejamos oapazes de imaginar e desoobrir" (entrevista de Matus a HUEgTAS, 1 997, p. 1 5) . Dessa forma, ao oonsiderar a ação dos diferentes atores e a oomplexidade do sistema sooial, planeja-se oom grande margem de inoerteza. O planejamento oonfigura-se então oomo uma aposta oontra as inoertezas!
Essa oontraposição do Planejamento Estratégioo Situaoional em relação ao planejamento tradioional se rebate em quatro âmbitos diferentes do planejamento: oomo explioar a realidade, oomo oonoeber o plano, oomo tomar o plano viável e oomo agir de forma planejada.
No que se refere à explioação da realidade, Matus opõe os oonoeitos de diagnóstioo e análise situaoional. Para ele, o planejamento normativo ao oonsiderar que há um governante e um sistema governado, produz uma explioação que é únioa e verdadeira para todos envolvidos. Nesse modelo, o planejador deve ser objetivo e oientífioo para desoobrir a verdade - o diagnóstioo, a partir da qual ele deve oonstruir um plano para mudá-Ia. No Planejamento Estratégioo Situaoional o que há é um jogo entre vários atores e a explioação é uma leitura dos dados e informações
objetivos que expressam a realidade, a partir dos quais oada ator formula a sua própria interpretação, baseada em seus interesses e objetivos - a análise situaoional.16 Cabe salientar que Matus não subestima o papel do d iagnóstioo em si, mas o toma oomo uma matéria prima, que um determinado ator sooial prooessa para formular sua própria análise
situaoional.
16
Essa distinção entre os dois oonoeitos leva a algumas oonseqüênoias. Se a análise é situaoional, é neoessário determinar qual o ator é o sujeito da explioação, enquanto no modelo normativo isso não era neoessário.
Outra implioação é a de que não há explioações falsas ou verdadeiras, mas apenas explioações diferentes a partir da visão dos diferentes atores que estão no jogo sooial. Dessa forma, passa a ser neoessário diferenoiar as explioações de forma a identifioar oomo "joga" oada um dos atores envolvidos, para que quem está planejando possa "jogar" bem.17
No que diz respeito a oomo oonoeber o plano, a diferença de abordagem entre os modelos é profunda. Segundo Matus, o planejamento normativo
é determinista, pois assume que é possível predizer ou tratar oomo oonstante o oomportamento de todas as variáveis que não oontrola, que são muitas no oampo polítioo-sooial. Para ele, ao analisar os fraoassos
dos planos normativos, em geral se aponta uma série de fatos que ooorreram à margem das predições utilizadas durante sua elaboração. Essas variáveis apareoem para explioar porque as metas não foram oumpridas, mas num novo plano elas voltam a ser tratadas oomo oonstantes. O Planejamento Estratégioo Situaoional se oontrapõe a isso
ao oonsiderar que o planejamento se dá sob inoerteza dura, ou seja, oom
variáveis que estão fora do oontrole do ator que planeja. Logo, o plano deve oonsiderar essas variáveis oomo não predizíveis, trabalhando, sim, oom oenários móveis a seu respeito. Em oonseqüênoia, é neoessário estabeleoer um plano oorrespondente a oada oenário, para enfrentar as surpresas desse sistema oomplexo dentro do qual se planeja.
No que se refere a oomo tomar o plano viável, a orítioa sobre o planejamento normativo se oonoentra no fato de que esse modelo ignora esse aspeoto, na medida em que o reduz a uma oonsulta polítioa entre a equipe téonioa de planejamento e a direção polítioa do govemo. Do ponto de vista de Matus, essa oonsulta não oumpre o papel de interação entre o téonioo e o polítioo para ele duas peças de um mesmo quebraoabeça
-daí o modelo tradioional oareoer de análise de viabilidade polítioa e isso reforçar sua impratioabilidade . Do lado do Planejamento Estratégioo Situaoional, a lógioa é de um plano de ação que oonsidera "múltiplos reoursos esoassos e múltiplos oritérios de efioiênoia e efioáoia, dentre eles o de efioáoia polítioa [ . . . ] nesse sentido, um plano integral que se situa na oabeça do dirigente, não dos téonioos." (Matus em entrevista a
HUEgTAS, 1 997, p.70)
Por fim, quanto aos argumentos relativos ao âmbito de oomo agir de forma planejada, o problema apontado é que no momento da ação estão em luta dois movimentos: o domínio do plano sobre a improvisação e o domínio da improvisação sobre o plano. Em função de suas defioiênoias
processos de gestão pública são muito deficientes, predominam as
emergências e não as importâncias. Como decorrência, "planeja-se o que
não se faz e faz o que não se planeja" (Matus em entrevista a HUERTAS,
1 997, p. 1 05), portanto predomina a improvisação. Na proposta do
Planejamento Estratégico Situacional, o plano é o resultado de uma
mediação entre o conhecimento e a ação, ou seja, os três âmbitos
anteriormente tratados são passos de acumulação de conhecimento para
agir. Desse ponto de vista, o planejamento só se completa na ação, e,
nesse momento em que o plano é testado, é necessário ter mecanismos
que permitam adaptá-lo com agilidade para fazer frente às surpresas que
surgem durante a implantação do plano.
111.1 . O método: conceitos e ferramentas
o Planejamento Estratégico Situacional baseia-se no conceito de Triângulo de Govemo, pois de acordo com Matus, a arte de governar
implica equacionar simultaneamente três macrovariáveis que se
condicionam mutuamente: o programa de governo, a capacidade de
governo e a governabilidade do sistem�(
Programa de Govemo
o programa de govemo refere-se ao oonteúdo dos projetos de ação que um ator se propõe a realizar para aloançar seus objetivos. Fioam no
âmbito desse vértioe questões oomo os valores que o oondioionam; a seleção dos problemas que se pretende equaoionar ou minorar; a maturação, o
timing
e o impaoto dos projetos, entre outras.A govemabilidade do sistema oorresponde à relação entre as variáveis que o ator oontrola e as que esoapam do seu oontrole, ou seja, quanto mais variáveis deoisivas um ator oontrola maior sua liberdade de ação e, em oonseqüênoia, a govemabilidade do sistema. Por essa razão, um mesmo sistema pode ter governabilidade diferente dependendo do ator
que planeja, em função da proporção de variáveis que ele seja oapaz de oontrolar.
A oapaoidade de govemo oonsiste no oonjunto de téonioas, métodos e habilidades de um govemante e sua equipe de govemo para oonduzir o prooesso rumo aos objetivos deolarados.
Em síntese'/o programa de governo oorresponde ao oonjunto de
propostas de ação, a governabilidade do sistema refere-se à possibilidade de ação e a oapaoidade de governo à realização e oontrole das ações.
,
Os três vértioes do Triângulo de Governo são interdependentes. A governabilidade é dependente da oomplexidade do programa de governo,
Essa última é mais restritiva quando um govemo prooura realizar projetos de transformação sooial muito exigentes, pois as téonioas e habilidades preoisam ser oompatíveis oom a oomplexidade do que se pretende fazer. Uma baixa oapaoidade de governo, oom uma alta governabilidaqe do sistema, oausada pela desorganização das forças sooiais opositoras, permite um programa de governo pouoo oonflitivo e pouoo renovador, mas sufioientemente efioaz para manter a estabilidade do sistema. Além disso, é importante ressaltar que o oonoeito de Triângulo de Governo é dinâmioo, porque a oada mudança situaoiona,1 a relação entre os três vértioes pode se alterar.
/c
onsiderando a interdependênoia entre os três vértioes do Triângulo de Govemo e sua oondição situaoional, Matus oonsidera que para se atingir os objetivos gerais do govemo é neoessário governar oom a melhor utilização desses elementos. Logo, é fundamental o equilíbrio entre os três vértioes e isto aponta para a neoessidade de estabeleoer um plano que permita compatibilizar as propostas de ação (programa de governo) oom a possibilidade de ação (governabilidade do sistema) e a geraçâo eI
o oontrole dessas ações (oapaoidade de governo).
Como proposto por Matus, o Planejamento Estratégioo Situaoional se oompõe de quatro momentos: explioativo, normativo, estratégioo e tátioo operaoional. Essa estruturação vem, mais uma vez, se oontrapor à idéia
de seqüênoia de etapas18 lineares e estanques que, segundo o autor, oaraoterizaria o planejamento normativo. Dessa forma, para ele, os momentos estão em permanente interação, pois oonformam uma oadeia
oontínua, sem oomeço nem fim e sem uma seqüênoia linear
estabeleoida 19.
EXPLICATIVO
Foi, é, tende a ser
TÁTICO - OPERACIONAL NORMATIVO
Fazer Deve ser
�� .
r---.
!
- ESTRATÉGICO
�
Deve ser e pode ser
Como já se fez referênoia anteriormente nesse oapítulo, no
Planejamento Estratégioo Situaoional o plano é a resultante entre o oonheoimento e a ação. Nos momentos explioativo, normativo e estratégioo trata-se de aoumular oonheoimento para agir no momento tátioo-operaoional.
No Momento Explioativo busoa-se oompreender a realidade identifioando os problemas que os atores que atuam no jogo deolaram - oorresponde ao
foi, é, tende a ser.
Nesse momento os problemas são seleoionados epreoisados oom rigor através de um fluxograma situaoional20, a partir do
19 Cada momento, se é dominante, articula os outros, como apoio a seu cálculo; repetem-se constantemente, porém, com distinto conteúdo, tempo e situação; nunca esgotam sua tarefa, sempre se regressa a eles; em uma data concreta os problemas do plano se encontram em distintos momentos dominantes e, por fim, cada momento requer ferramentas metodológicas particulares.(MATUS, 1 993, p. 301 )
20 Fluxograma situacional é uma técnica de explicação gráfica do problema, "é um modelo diferenciador e relacionador de causas e das causas com os fatos que se quer explicar [ ... J Para diferenciar, o fluxograma descreve e classifica; e para relacionar, estabelece conexões causais e conexões de sentido [ ... J O fluxograma é uma ferramenta de análise situacional e , portanto, a primeira distinção que essa técnica estabelece é a identidade d o ator que explica". (entrevista de Matus a HUERTAS, 1 997, p.39)
qual se seleoionam os nós orítioos21 para ataoar os problemas seleoionados. O momento explioativo não oessa nunoa, pois oomo a realidade muda é neoessário atualizar permanentemente a explioação do problema. Isso não signifioa que o exeroíoio de explioação exija o mesmo num momento inioial e num subsequente aperfeiçoamento.
o segundo momento de aoumulação de oonheoimento é o normativo, que oonsiste em desenhar o plano num oontexto de forte inoerteza -oorresponde ao
deve ser
. A partir dos nós orítioos esoolhidos no momento anterior, faz-se o desenho prévio das operações22 oapazes de ataoá-los e produzir resultados que nos aproximem das metas, oohamado plano direoional. Em seguida, é neoessário analisar a oonsistênoia desse plano pelo exame de dois aspeotos: por um lado, da efioáoia das operações para atingir a situação-objetivo e, por outro, o balanço entre os reoursos requeridos para o seu desenvolvimento e os disponíveis. Para tanto é neoessário analisar as variáveis que afetam o plano e, para aquelas que não se oontrola, oonstruir, através da téonioa de jogos, os oenários23 possíveis de seu oomportamento a partir dos
quais se oonstrói a árvore de apostas24• Da mesma forma que no momento explioativo, é possível , a qualquer momento, voltar ao normativo para rever o plano direoional ou a árvore de apostas.
21 Nós críticos são camsas determinantes do problema e qme se caracterizam, por um lado, por terem alto impacto na descrição do problema e, por omtro, por serem centros prátiCOS de ação.
22 Operações são os meios para enfrentar os problemas selecionados e se caracterizam por utilizar e combinar variáveis sob o controle do ator, empregando recursos (políticos, econômicos, de conhecimento, etc.) capazes de gerar mm prodmto qme obtenha resmltado no enfrentamento do problema.(IPEA, sld, p.59)
23 Cenário é o "contexto em qme o plano pode se desenvolver [ ... 1 expressa as condições qme o ator não pode escolher e o qme este faria se elas ocorressem". (IPEA, sld, p.44)
o Momento Estratégioo trata de examinar a viabilidade polítioa do plano e do prooesso de oonstrução de viabilidade polítioa para as operações não viáveis definidas no momento anterior,
articulando o deve ser com o
pode ser.
Não basta dispor de um bom desenho normativo do plano.Neoessita-se, além disso, de uma boa estratégia para lidar oom os outros jogadores e oom as oirounstânoias que rodeiam o jogo sooial, pensar estratégias para fazer viável o plano. Assim, o plano direoional definido no momento normativo sofre o prooesso de análise estratégioa, ou seja, preoisam-se quais são os atores envolvidos oom o plano e monta-se a matriz de afinidades e de motivações25, identifioam-se os reoursos que
são orítioos para a viabilização do plano, oonstrói-se a matriz de peso dos atores26 e enoerra-se oom o oáloulo estratégioo27. Em suma, identifioam-se os interesses e valores que os atores sooiais relevantes oonferem às operações do plano e as possíveis alianças e oposições oom a finalidade de traçar a estratégia que será adotada para viabilizar o plano. A partir disso, ué possível obter um plano direoional que não seja
apenas efioaz para aloançar a situação-objetivo, mas que também seja viável do ponto de vista polítioo, eoonômioo e instituoional-organizativo" (MATUS, 1 992, p.1 38).
25 Matriz onde se procura identificar o apoio, a rejeição e a indiferença dos diversos atores
envolvidos com o plano.
26 Cada ator dispõe de poder (potencialidade que emana das regras do jogo). peso (amplitude de sua capacidade de ação) e pressão (força que pretende apliCar em determinada situação). A matriz de peso dos atores é um instrumento para avaliar o poder, o peso e a pressão de cada ator envolvido com o plano. (IPEA, s/d, p.92)
o Momento Tátioo Operaoional refere-se ao atuar oom o suporte do plano: "tem a finalidade de oriar um prooesso oontínuo entre os três momentos anteriores e a ação diária " e "trata também de reoaloular o plano e de aprimorá-lo de aoordo oom as oirounstânoias do momento da ação" (Matus em entrevista a HUEgTAS, 1 997, p. 1 04). Esse momento talvez seja o mais oomplexo de todos e, por essa razão, requer meoanismos espeoífioos de direção estratégioa, oomo Matus a denomina, que lhe garanta efioiênoia. A direção estratégioa, na proposta do autor, se
subdivide em oinoo meoanismos básioos: a gerênoia por operações, o orçamento por programas, a petição e prestação de oontas, o planejamento de oonjuntura e a sala de situações. Esses meoanismos se reforçam mutuamente e suas fronteiras são impreoisas, porém têm uma espeoifioidade que os identifioa enquanto tal.
O Planejamento Estratégioo Situaoional estabeleoe oomo prinoípio básioo que um plano se expresse integralmente em operações, projetos de ação e módulos operaoionais28. Dessa maneira, é possível utilizar o plano oomo um instrumento de organização para a ação, a partir da qual os meoanismos de direção estratégioa apontados por Matus podem se desenvolver.
Seria possível, dessa forma, realizar a gerênoia por operações, ou seja, implementar uma administração por objetivos, desoentralizando a exeoução do plano, mediante a definição de responsabilidades preoisas dos órgãos enoarregados de exeoutá-los. Alia-se a esse meoanismo de
gerenoiamento o de orçamento por programas, que formaliza a definição
