1199801369zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
111111111111111111zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA11111"A11111111111' 111mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
TIEBOUT QUARENTA ANOS DEPOIS:
EFICIÊNCIA NA PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS LOCAIS
E ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA
Banca Examinadora
Prot. Orientador .
Prot .
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
JORGE OLIVEIRA PIRES
TIEBOUT QUARENTA ANOS DEPOIS:
EFICIÊNCIA NA PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS LOCAIS E ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA
Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduaçãoda FGV/EAESP
como requisito para obtenção do título de mestre em economia
Área de Concentração: Economia de Empresas
Orientador: Prof. Dr. Arthur Barrionuevo FilhomlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
SÃO PAULO 1998
FundaçãO Ge'u';o Vargas '•.A
Escola de Admiristrayão ~aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
J
~ uezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(,1 ~ll_"';azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
3:L,1j.t;
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1
66
9/9-8
PIRES, Jorge Oliveira. Tiebout Quarenta Anos Depois: Eficiência na Produção de Bens Públicos Locais e Organização Federativa. São Paulo: EAESP / FGV, 1998. (Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESP /FGV, Área de Concentração: Economia de Empresas)
Resumo: Trata do Modelo de Tiebout para a produção de bens públicos locais e desenvolvimento teóricos a partir dele, procurando mostrar as fontes de ineficiência que podem surgir em razão do comportamento competitivo entre jurisdições. Essas ineficiências acabam por justificar a organização federativa como forma ótima de governo.
Palavras-Chaves: Tiebout, Bens Públicos Locais, Finanças Públicas Locais
SUMÁRIO
Introdução
1 Tiebout e a Eficiência na Produção de Bens Públicos
1.1 Samuelson, Musgrave e a Teoria dos Bens Púb1icos
1.2 O Modelo de Tiebout
1.3 Desenvolvimentos Posteriores: uma classificação
1.4 Natureza dos Bens Públicos nos Modelos
2 Ineficiência na Ausência de Externalidades Entre Jurisdições
2.1 Instrumento Fiscal de Arrecadação e Ineficiência
2.1.1 Imposto Sobre a Propriedade no Modelo de TieboutzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
2.1.2 The Benefit View of Propertu Taxation: Modelo de Hamilton
2.1.3 The Neto View of Property Taxation
2.2 Outras Fontes de Ineficência
3 Ineficiências Decorrentes das Externalidades Entre Jurisdições
3.1 Número Fixo de Jurisdições e Externalidades
3.2 O Modelo de Ru binfeld-Oates
3.3 O Modelo de Gordon
3.4 Políticas Para Contrabalançar os Efeitos das Externa1idades
Conclusão
AGRADECIMENTOS
No tempo dispensado a elaboração deste trabalho foi importante a
convivência com vários colegas na EAESP-FGV. Registro aqui meus sinceros
agradecimentos:
A Alexandre Mathias, Gina, Cristiana Pereira, Gabriela, Carlos Eduardo,
Cássio, Ieda, Luiz Fernando, Paulo Dutra, Paulo Arvate, Fernanda LJussa e
vários outros com os quais a discussão e estudo foi por demais gratificante.
A Sérgio Goldbaum, André Marques Rebelo e Lígia Maria de
Vasconcel1os pela grande amizade e estímulo ao longo dos últimos anos e a
leitura atenta deste trabalho.
A Marcelo Salornon pela inestimável ajuda na obtenção de alguns itens
IntroduçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Recentemente voltou-se a questionar a necessidade de políticas
centralizadas para corrigir ineficiências oriundas da tomada de decisão
descentralizada sobre a produção de bens públicos e sobre a tributação
necessária para levá-Ia adiante. A retomada do debate sobre o tema da
descentralização fiscal reflete situações vividas em várias partes do
mundo em que as funções e o financiamento de governos locais
tornaram-se o centro das atenções no âmbito das finanças públicas, seja
em razão da constituição de novas federações (União Européia, Rússia,
África do Sul), ou da necessidade de revisão das instituições que
balizam as relações entre governos centrais e subnacionais e entre estes
últimos (EUA, Austrália, Canadá, Brasil, Argentina, entre outros).
Uma das características fundamentais do setor público é a sua
organização em níveis de governo. Como consequência, a alocação de
funções e instrumentos fiscais entre esses níveis tem sido objeto de
estudo e prescrições normativas com base na busca de eficiência
econômica.
o
ponto de partida da literatura que trata desse tópico éinvariavelmente o clássico trabalho de Richard Musgrave (Musgrave,
1959). Esse autor ficou conhecido por sua c1assificação das funções do
setor público em três grandes blocos (os seuszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAThree Branchesy: alocação,
distribuição e estabiJização. Estas duas últimas seriam, segundo sua
prescrição, atividades por excelência do governo central, a primeira, em
razão da sua dimensão espacial, deveria caber aos governos regionais
As políticas de estabilização do produto e do nível de preços
devem e são conduzidas basicamente por órgãos centrais. O controle da
oferta de moeda é realizado em todo mundo por uma autoridade
monetária central. Por sua vez a administração do nível de demanda a
partir dos governos locais não seria eficiente em razão da possibilidade
de compra de bens e serviços em outras jurisdições: efeitos de estímulo
oriundos de um corte nos impostos locais acabam sendo exportados à
medida que a demanda se desloca para a produção externa.
Existem também restrições às políticas (re)distributivas
descentralizadas. Uma política redistributiva agressiva por parte de um
estado pode levar a em igração de indivíduos bem situados
financeiramente, bem como a uma entrada em seu território de grande
número de pessoas de renda baixa. Esse argumento é reforçado
empiricamente com evidências para a federação norte-americana de
que tal mobilidade existe em escala suficiente para desaconselhar
políticas desse tipo.
Tanto para a função estabilizadora como para a função
distributiva, as prescrições de Musgrave não podem ser encaradas de
forma estrita, contudo. Alguns trabalhos procuram mostrar a
capacidade de governos locais de prestar assistência aos necessitados,
levantando o. argumento de que é em nível local que existe uma
preocupação maior com tais pessoas. Outros procuram mostrar que
governos locais ou regionais podem contribuir para a atenuação de
ciclos recessivos. Mas prevalece a idéia de que essas funções são
Já a função alocativa é tida como melhor desempe,:,hada pelos
governos locais. O argumento básico é o de que as demandas locais são
melhor atendidas pelos governos subnacionais. Como se sabe o
consumo de bens públicos é 1imitado ao âmbito espacial de sua
abrangência. Alguns são de tal natureza que a incidência de seus
beneficios é nacional (o exemplo clássico é o da segurança nacional),
enquanto para outros é bem mais 1imitada geograficamente (um parque
ou biblioteca municipal, por exemplo). A teoria dos bens públicos
mostra que o custo de sua produção deve ser dividido entre os
residentes da região onde há incidência do benefício conforme as
preferências destes. Dessa forma as pessoas podem consumir umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmix
de bens e serviços públicos de forma a atender suas preferências, sendo
que, para que tais preferências sejam reveladas, é preciso, em alguns
casos, que haja uma decisão coletiva (através de algum processo
político como o voto democrático).
Para Musgrave, portanto, a justificativa para urna estrutura de
governo federativa reside em grande parte no AllocationaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAB r a 1 1 d I .mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ o
bom desenho espacial da produção de bens públicos de forma a atender
gostos e situações particulares a cada localidade que proporciona os
ganhos efetivos da descentra1ização.
Os ganhos da descentralização já tinham sido exaltados mesmo
antes do trabalho de Musgrave por Charles Tiebout. O trabalho de
Tiebout (1956) busca contestar o conhecido resultado da ineficência na
produção de bens púb1icos, em especial na forma sintetizada por
Samuelson mostrou que a produção de bens públicos puros é
ineficiente em razão dos consumidores terem estímulos para esconder
suas verdadeiras preferências. Embora Tiebout não questione esse
resultado, tenta mostrar que para bens públicos locais a mobilidade dos
residentes representa um forte estimulo à eficiência. No seu modelo os
indivíduos revelam suas preferências por um dado conjunto de bens e
serviços públicos pela escolha do seu local de moradia. Trata-se de um
aparato análogo ao mecanismo de concorrência perfeita. Da mesma
forma que o consumidor revela suas preferências comprando bens
"privados", aqui ele vai às compras escolhendo entre os vários
produtores de bens pú blicos disponíveis (os governos locais),
garantindo dessa forma a eficiência.
A partir desse resultado temos uma série de tentativas de
corroborá-lo ou atacá-lo com testes empíricos ou argumentações
teóricas. Os alvos principais destas últimas sempre foram as hipóteses
heróicas de Tiebout.
O intuito deste trabalho é o de resenhar alguns dos Á
desenvolvimentos teóricos constituídos a partir do trabalho de Tiebout,
buscando relacioná-los ao problema da organização ótima de governos
subnacionais, ou, forma equivalente, da alocação ótima de funções
fiscais entre níveis de governo. A preocupação principal aqui diz
respeito à eficiência alocativa na produção de bens pú b1icos.
O objetivo aqui perseguido não constitui tarefa fácil, pois azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"pure
theonj oflocal expenditures" de Tiebout é muito provavelmente o trabalho
mais citado e discutido na literatura de finanças públicas. Em razão
em alvurnasU linhas básicas, em esnecialJ os efeitos distintos dos
instrumentos fiscais utilizados; com ênfase no imposto sobre a
propriedade e dois modelos bastante genéricos que levam em
consideração a possibilidade dezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAspillouers entre jurisdições.
Na 1iteratura relevante nota-se um contraste entre os resultados
possíveis da competição entre jurisdições autônomas. Os
desenvolvimentos teóricos à la Tiebout procuram mostrar os benefícios
da descentralização e do comportamento competitivo; valendo-se para
tanto; e sobretudo; da hipótese de não ocorrência de externa1idades de
uma jurisdição para outra. Outros procuram mostrar que várias fontes
de ineficiência resultam do comportamento competitivo das jurisdições
e que existe espaço para a atuação de um governo central no sentido de
corrigi-las.
Nos dois tipos de abordagem justifica-se a estrutura federativa
como tipo de organização de governo que permite combinar os ganhos
da descentralização às vantagens da coordenação centralizada; na
1. Tiebout e a Eficiência na Produção de Bens Públicos
1.1. Samuelson, Musgrave e a Teoria dos Bens Públicos
Paul Samuelson chama a atenção em 1954 para um importante
resultado obtido na análise do gasto com bens públicos: a produção desses
bens seria sempre ineficiente em razão dos estímulos existentes para que
os consumidores não revelem suas verdadeiras preferências (Samuelson,
1954). Em razão do consumo por parte de um cidadão não excluir o
consumo por parte de outros ou tampouco reduzir o benefício para os
demais, os indivíduos tendem aozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA[ree-riding. Considerações semelhantes já
tinham sido traçadas por Richard Musgrave. Pode-se dizer que os dois
autores concordariam em afirmar que não existe uma solução de mercado
para o nível de gasto com bens públicos e uma parte considerável da renda
nacional estaria sendo alocada de forma ineficiente.
Charles Tiebout (Tiebout, 1956) vem posteriormente contestar esse
resultado, ao menos no que diz respeito aos bens públicos locais. Deixa
claro, porém, que para os serviços públicos providos por um governo
central, a avaliação de Musgrave-Samuelson continua válida. Fato é que
uma parte significativa dos benspú blicos (polícia,· iluminação de ruas,
parques, escolas, entre outros) é produzida em âmbito local. Para esses
bens a ineficiência discutida por Samuelson (1954) e Musgrave (1959)1 não
necessariamente se aplicaria. Para justificar essa afirmativa Tiebout
desenvolve um modelo onde os agentes acabam revelando suas
preferências pelos bens públicos através da escolha do local de moradia,
J Tiebout cita no seu artigo de 1956 alguns trabalhos de Musgrave, dentre os quais um livro que
migrando para a jurisdição que oferece um conjunto de serviços públicos e
tributação que condiz com seu gosto.
A idéia geral é a de que quando tratamos da produção de bens
públicos em nível central ou nacional as preferências do consumidor estão
dadas e o governo central tenta se adequar a elas. Já nas localidades o que
se encontra definido é o padrão de arrecadação e gasto. A noção de
mobilidade, ao invés do uso de um mecanismo político-eleitoral, oferece
uma nova perspectiva que contrasta com a visão da escolha pública
através do voto democrático. EssezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAillSighf do "voto com os pés" acabou
gerando posteriormente uma série imensa de desenvolvimentos teóricos.
1.2. OModelo de Tiebout
o
objetivo do trabalho de Tiebout é o de caracterizar as condiçõessob as quais se conseguiria obter a produção eficiente de bens ou serviços
públicos. O seu modelo é em grande medida análogo ao de concorrência
perfeita, com os consumidores escolhendo entre os "pacotes" de bens
pú blicos e impostos que cada governo local tem a oferecer, optando por
um deles quando decidem residir em alguma cidade ou estado. A
mobilidade permite assim que se atinja uma alocação eficiente. Segundo o
próprio Tiebout:
" ... There ismlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA110 way 111 uihich the consumer can aooid reoealing his
preferences in a spatial economy. Spatial mobilin] prooides the local-public-goods
counierpari fo the prioate market's shopping trip" (Tiebout, 1956, p. 422)
1. Os eleitores-consumidores são perfeitamente móveis e migram
para a jurisdição cujozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmix de impostos e bens e serviços públicos melhor atende suas preferências.
2. Os consumidores-eleitores têm conhecimento perfeito dos
vários níveis de impostos e serviço público oferecidos por todas as
localidades e respondem às diferenças entre eles conforme suas
preferências.
3. Existe um número muito grande de localidades dentre as quais
o eleitor-consumidor pode escolher para morar.
4. Há mobilidade perfeita. Ou seja, não existem restrições à
mobilidade dos indivíduos ou famílias em razão das oportunidades de
emprego. Todos vivem da renda do capital (dividendos).
5. Não há externalidades de uma jurisdição para outra.
6. Existe um tamanho ótimo para cada tipo de comunidade
formada com base nas preferências por bens públicos e tributação. Esse
tamanho ótimo é dado pelo número de residentes que proporciona o
custo médio mínimo na produção. Em outras palavras, assume-se que
um dos fatores de produção está fixo, do contrário não faria sentido
limitar o número de moradores. Tiebout usa aqui o exemplo de uma
área de subúrbio com quantidade limitada de terra, combinada com
uma lei de zoneamento (voltaremos a discutir este caso mais adiante).
7. Cada um dos governantes locais procura atrair a quantidade
exata de residentes para atender o critério de eficiência acima descrito.
Quando se tem moradores em número inferior ou superior ao nível
de produção ótimo. Aqueles que atingiram o ótimo procuram manter o
número de residentes.
Sob essas circunstâncias os consumidores vão escolher a
comunidade que melhor puder satisfazer suas preferências. Quanto maior
o número de comunidades dentre as quais se escolhe, mais perto estará o
consumidor da possibilidade da satisfação perfeita de seus gostos. A
mobilidade é a principal condição necessária para que as preferências
individuais sejam atendidas de forma eficiente, isto é, para que possam ser
adotadas pelo sistema econômico sem que seja preciso que algumzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
policy-maker se adapte a elas.
Tiebout recorre ainda a algumas hipóteses adicionais para mostrar
um caso ainda mais extremo no qual as preferências dos habitantes são
precisamente atendidas. É o caso de uma economia na qual: só há bens
pú blicos; existem infinitas jurisdições, cada qual com seu padrão de
tributação e gasto; os custos de unidades adicionais dos serviços são
constantes; aumentar o tamanho da população implica na elevação na
mesma proporção da quantidade dos serviços públicos. Estas outras
premissas conjuntamente com as hipóteses listadas anteriormente sob os
números 1 a 5 fazem com que o consumidor-eleitor migre para a
localidade que atende as suas preferências de forma exata.
Portanto, assumindo retornos constantes de escala na produção dos
bens públicos (uma implicação decorrente das novas hipóteses acima
descritas) e adicionalmente, que existe uma quantidade suficiente de
comunidades, a satisfação dos consumidores será "perfeita". Sob tais
hipóteses mesmo uma jurisdição contendo apenas um único morador pode
marginal pelo serviço público nesse caso seria igua1 para todos os
habitantes. A soma dos benefícios individuais nos dá a demanda total pelo
serviço. Cada consumidor paga um montante igual pelo bem público e
consome também uma quantidade igual à dos demais. Essa quantidade é a
quantidade ótima.
A demanda pelo bem público nesse caso aparece na figura 1 abaixo.
Todos os indivíduos teriam a mesma demanda individual, isto é, o mesmo
com portamento para o benefício marginal BMgi . A soma de todas as
curvas de demanda idênticas nos dá a curva de demanda total pelo serviço
público, isto é, N x BMgi, onde N é o numero de indivíduos. Se todos os
consumidores pagam o mesmo montantemlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh, pelo serviço, dividindo
igualmente o custo de produção então a quantidade ótima demandada
individualmente do bem será Qi = Q*, encontrada no ponto onde o
BMg=CMg.
Preço
$
hI
Soma dos
BMg i= N X Blvlg,
eMa
oQi=Q* Qtdade
ÉzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAinteressante notar que no caso de haver apenas um consumidor por localidade a própria noção de bem púb1ico se perde: o consumo se dá
da mesma forma que o consumo de um bem privado.
Conforme Fisher (1996):zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
"111[act tlie Tiebout process i17 eacli conimuninj can be called a benefit tax
euuilibrium becauseaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe n e n jo n e 's cost reflects the marginal benejit. Unlike the
equitibrium of majority 11oti17g uiithout mobilihj, ali consumers are perfectly
satisfied untli the a11l01l11tof public seroice prooided in iheir communitu, and thai
antount is tlte efficient quantitu."
Um fato interessante de se salientar é que o modelo mais extremo,
com a hipótese de retornos constantes de escala, é que acabou por levar a
denominação "The" Tiebout Model na grande maioria das críticas e dos
desenvolvimentos teóricos posteriores no campo dos bens públicos locais.
A justificativa para existência de um tamanho ótimo de jurisdição
remete em última instância à presença de um fator fixo na produção. Os
rendimentos decrescentes do fator variável levam à conhecida
configuração de curvas de custo em forma de U, com o custo médio
mínimo sendo alcançado na intersecção das curvas de custo médio e custo
marginal.
Para níveis baixos de produção, associados a jurisdições com poucos
habitantes, o custo marginal é baixo ou mesmo quase nulo, enquanto o
custo médio é alto. Melhorias de escala na produção para um número
maior de pessoas reduzem o custo médio até um determinado ponto onde
os custos de congestionamento passam a ser relevantes, fazendo com que o
Tiebout reconhece que suas premissas não refletem sequer uma
aproximação da realidade e salienta seu objetivo de apenas levantar as
condições sob as quais a alocação do gasto público será obtida de forma
similar àquela produzida pelo mercado privado.
Afirma ademais que, como descrito nas premissas de número 1 a 7
acima, ainda assim o modelo pode não levar a essa alocação ótima. Para
mostrar o porquê recorre a um exemplo. Em uma comunidade existe uma
praia de um determinado tamanho e com uma população ótima
estabelecida conforme as preferências individuais. Caso pudessem, outras
pessoas migrariam para essa comunidade. Como não podem (a jurisdição
já atingiu seu tamanho ótimo), devem escolher a segunda melhor opção.
Caso haja substitutos próximos, as perdas de satisfação serão pequenas e a
solução atingida será próxima da solução de "mercado". Se apresentam
como problemas também, os aumentos ou reduções nos custos de
produção de um bem público. Eles resultarão em mudanças nas
quantidades produzidas e, além disso, os custos envolvidos na mudança
de uma região para outra devem ser levados em conta.
A mobilidade aparece aqui como um custo para computar a
demanda, e quanto maior ele for, pior será a alocação em termos de
eficiência. Contudo, esse custo se deve em última instância à introdução da
noção espacial no modelo e esta não é particular a ele: o próprio modelo de
mercado apresenta problemas para a alocação ótima em razão desse
componente. Cada vez que há mudança nas técnicas ou condições de
produção, por exemplo, uma nova localização pode ser mais eficiente para
"lndeed, the very C()/lCPpt of tlte shopping trip S/1071'S ihat the consumer
does pay a cost to register tns dentand for prioate goods.
Thus tlie problems stated by tltis 1110del are not unique; they haoe iheir
counterpart i11 lhe prioate market, We are ntaxintizino uiithin theaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA[ r a m e i r o r k of the
resources aoailable. lf production [ u n c t i o n s shou. consiant returns to scale uiith
g('11erally di111il1ishi11g [actor returns, and if indijerence curties are regularly
C011'l1('X,a11 optintal solution is possible." (Tiebout,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA1956, p. 422).
1.3. Desenvolvimentos Posteriores: urna classificação
Os trabalhos motivados pelo artigo de Tiebout tratam da eficiência
na produção de bens públicos locais de diversas formas. Procuram
combinar novas conjecturas ou relaxar alguma(s) hipótese(s) do modelo
original. Muitos empregam a abordagem de equilíbrio geral com produção
de serviços públicos e privados conjuntamente. Alguns tratam dos tipos de
impostos utilizados para financiar a produção de bens públicos e das
consequências distintas de cada um deles. A natureza do
congestionamento no consumo de bens públicos, a necessidade ou não de
um processo político, as limitações à mobilidade, a consideração dos
efeitos dos transbordamentos de benefício e ou arrecadação (isto é, das
externaJidades de uma jurisdição para outra) também são objeto frequente
de análise.
Várias razões tornam difícil a tarefa de classificar de forma simples e
pouco contraditória os trabalhos motivados pelo modelo de Tiebout. Na
busca de fazê-lo enfrentamos problemas que por vezes remetiam à própria
A quantidade muito grande de trabalhos parece guardar relação
com as amplas possibilidades de combinar mudanças nas hipóteses
restritivas do modelo original. Julgamos que o principal critério para
distinguir entre os modelos subsequentes seria o da presença ou não de
externa1idades de uma localidade para outra. Isso se justifica por estarmos
interessados em discutir as implicações do processo de Tiebout para uma
organização fiscal federativa. A organização dos governos dessa forma
leva em consideração os possíveis ganhos da descentralização contrastados
aos benefícios de uma centralização de decisões fiscais. Em geral atribui-se
às externa1idades entre jurisdições os efeitos de perda de eficiência e para
contrabalançá-los há um nível de governo central. A idéia é exatamente a
de combinar as vantagens dos dois tipos de organização, centralizada e
descentralizada. A ineficiência, como veremos, não é provocada
exclusivamente pelas externalidades de uma comunidade para outra.
Discernimos duas formas básicas de abordagem:
a) Modelos sem externa1idades entre jurisdições. Alguns deles
procuram identificar fontes de ineficiência no mecanismo de
Tiebout que não as oriundas de transbordamentos de benefícios
ou malefícios de uma jurisdição para outra. Outros procuram
destacar as propriedades de eficiência do mecanismo migratório
de Tiebout mesmo sob o uso de algum imposto distorcivo (ao
menos a princípio) de financiamento da produção púb1ica.
b) Modelos em que as externalidades de uma jurisdição para outra
são explicitamente consideradas como as principais fontes de
ineficiência. Essas ineficiências podem ser contrabalançadas por
algum tipo de coordenação impositiva por parte de um nível de
possibilidade de distorções outras que não as oriundas das
externalidadcs entre ju risdições.
A literatura é volumosa no que diz respeito aos dois tipos de
abordagem o que impede uma análise ampla e exaustiva. Nossa intenção é
mais modesta, apenas a de expor e avaliar algumas das abordagens
representativas de cada tipo. No que diz respeito aos modelos que
excluem oszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAspilloners, procuramos concentrar a atenção nos problemas
provocados pelo uso de impostos distorcivos, em especial o imposto sobre
a propriedade. Já no tipo de abordagem que examina as externalidades,
procuramos comentar dois modelos básicos, um bastante simples e
restritivo, porém, muito elucidativo e outro que prima pela generalidade,
discernindo vários efeitos distintos de ineficiência.
o
primeiro tipo de abordagem (descrito na letraaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAa acima) procuradescartar, nos mesmos moldes de Tiebout, a possibilidade de
transbordamentos para outras jurisdições de benefícios no consumo do
bem público, assim como de efeitos oriundos da tributação (mudança no
comportamento dos agentes e alteração da base tributária de outras
comunidades). Aqui, caso o resultado geral seja Pareto-eficiente temos
como consequência que a presença de políticas centrais para melhorar a
eficiência alocativa torna-se desnecessária, e como as comunidades que se
formam são homogêneas (dentro delas os indivíduos são todos do mesmo
tipo) também não faz sentido redistribuir renda pelo uso de políticas
públicas.?
No segundo tipo esses transbordamentos são encarados corno fontes
de ineficiência na provisão de bens públicos. Nessa abordagem o
2Contudo, poderia haver uma justificativa para a existência de um nível governo superior na medida
comportamento competitivo das jurisdições, cada qual buscando o melhor
para seus habitantes, acaba trazendo efeitos danosos sob o aspecto do nível
de bem-estar geral (no país ou região como um todo). A forma natural de
se e1iminar o problema seria simplesmente buscar internalizar esses efeitos
externos, seja através do aumento do tamanho da comunidade para
englobá-los ou através de algum sistema de compensar as jurisdições pelos
efeitos indesejáveis ou benéficos.
Para tanto seria necessária alguma forma de ação coordenada. Com
algum tipo de coordenação centralizada seria possível atingir um nível de
satisfação mais elevado para todos (ou ao menos para algumas pessoas
sem que se piorasse a situação das demais). Na existência de
externaI idades de uma comunidade para outra está calcada a principal
justificativa para a atuação de um nível de governo central e portanto para
uma estrutura de governo federativa.
É importante deixar claro que a definição de federação para efeitos
deste trabalho é de cunho eminentemente econômico. Trata-se de uma
organização de governo na qual existem níveis distintos de tomada de
decisão no que diz respeito à provisão de bens públicos e seu
financiamento".
Vimos que as funções de estabilização e distribuição devem ser
perseguidas primordialmente por um nível de governo central. Isso se
deve em grande medida às externa1idades de uma jurisdição para outra.
Caso um governo local buscasse realizar uma política anticíclica
com expansão fiscal, boa parte dos ganhos acabariam sendo transferidos
para o "exterior" na forma de demanda por bens produzidos nas demais
jurisdições. Uma política redistributiva também teria efeitos para outras
comunidades, uma vez que a assistência aos pobres poderia trazer mais
gente nessas condições para uma determinada jurisdição que optasse por
realizá-la. Enquanto as demais comunidades se encontrariam em melhor
situação (pois em alguma medida viram reduzido o problema da pobreza
dentro de suas fronteiras através da emigração), a jurisdição que
efetivamente tomou a iniciativa tenderá a prover assistência em volume
inferior ao necessário em razão da entrada de pessoas de baixa renda".
No caso da função alocativa (objeto principal de análise deste
trabalho), a princípio poderíamos dizer que a sua execução por parte de
níveis descentralizados de governo seria mais eficiente, uma vez que dessa
forma seria mais sensível aos gostos da população de cada localidades.
Porém, como vimos acima, também na alocação dos recursos para
produção de bens públicos as externalidades desempenham um papel
fundamental na justificativa para a existência de diferentes níveis de
governo.
Wallace Oates, na sua análise econômica do federalismo, o vê como
a forma ótima de estrutura governo:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
"Each leoel of gooemment, ratlter than attentpting to perform all file
[unctions of the public sector, does tohat it can do best" (Oates, 1972, p. 14).
4Estamos supondo custos nulos nas mudanças de uma jurisdição para outra, caso contrário as pessoas
pobres teriam dificuldades para migrar.
5Oates (1972) atenta também para a possibilidade da produção descentralizada ser mais eficiente em
1.4. A Natureza dos Bens Públicos nos Modelos
Alguns problemas apareceram quando da tentativa de classificar os
modelos em razão das várias definições de bens públicos empregadas na
literatura. O uso de termos comozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbens públicos Tocais puros é comum,
embora o conceito, dessa forma explicitado, soe contraditório. Isso
significa dizer que são de consumo "livre", porém, apenas até o limite
geográfico da ju risdição, Torna-se im portante tentar esclarecer esse
problema bem como outros que aparecem em função dos tipos de "bens
públicos" empregados nos modelos.
Quando se utiliza nos modelos um bem público definido comoaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1 1 0 1 1rival e nonexcludable no consumo (definição comum utilizada para bens
pú b1icos puros), pouco sentido faz a existência de várias comunidades,
uma vez que o custo de inclusão de um indivíduo adicional é nulo. Isso é
ressaltado por Buchanan (1965). Uma maneira menos contraditória de
enxergar os bens pú b1icos seria a de simplesmente defini-los corno locais
em contraposição a sua definição como bens públicos puross, isto é,
"quebrar" a definição nas duas que se contrapõem. Dessa forma
poderíamos dizer que Tiebout enxergava os bens públicos como sendo
locais, ao contrário de Samuelson, que os via como puros".
Caso os bens públicos de Tiebout fossem encarados como puros, da
forma como descritos acima, realmente não faria sentido a existência de
várias jurisdições. Com o custo nulo de se adicionar um indivíduo à
comunidade e portanto, ao consumo do bem público, o ideal seria a
existência de uma única e grande jurisdição.
6Essa definição, que nos parece a mais simples e consistente, aparece em Wooders (1989). Não
coincidentemente, trata-se de um trabalho rigoroso de prova da eficiência do mecanismo de Tiebout.
Contudo, Tiebout assume explicitamente que existe um tamanho
ótimo de comunidade. Isso se deve à hipótese da presença de um fator fixo
na produção. Rendimentos decrescentes do fator variável levam então à
configuração tradicional de curvas de custozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBALl-shaped.
Existe um consenso de que as propriedades de nonriualness e
nonexdudabititu mencionadas acima não podem ser tomadas de forma
absoluta. Os bens apresentam graus distintos de cada uma delas. O grau
de "publicness" de um bem depende do seu grau de nonrioulness e
nonexcludabilinj.
Uma outra alternativa comum na literatura derivada do modelo de
Tiebout é a de utilizar bens de natureza essencialmente privada, porém
providos pu blicamente. Esses bens apresentam um custo marginal elevado
associado à produção de mais unidades em razão do consumo por parte
de indivíduos adicionais", Um exemplo típico é o da educação, cuja
provisão pública é justificada em grande parte por razões distributivas e
menos por razões de escala.
Caso um bem privado fosse provido gratuitamente, certamente
teríamos um nível de consumo exagerado, com os indivíduos procurando
chegar até o ponto onde o benefício marginal do consumo seja nu
10.
Paraalguns bens como a água o ponto de saciedade é mais rapidamente
atingido de tal forma que as distorções seriam de menor magnitude. Para
outros, como os serviços médicos, as distorções podem ser muito
significativas.
Isso pode ser visua1izado graficamente:
Água
FzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
r
CMg~---4~-~ perda social
Preço $
Serviços Médicos Preço
$
~ Demanda
Demanda
Qtd
perda social
Figura 2
Entre Qi e Q2o custo marginal supera o benefício marginal. A área
do triangulo EFQ2 representa a perda em termos de bem-estar nos dois
casos distintos. Percebe-se claramente que no caso dos serviços médicos
ela é maior.
Em razão dessa ineficiência faz-se necessário algum tipo de controle
ou racionamento do consumo desse tipo de bem. Uma maneira de fazê-lo é
simplesmente cobrar pelo serviço, isto é, estabelecer taxas de uso para
limitar a demanda. Outra maneira comumente empregada é a de se prover
uma quantidade igual do serviço para todos. Por exemplo, todos vão
usufruir do mesmo nível de segurança policial. Os indivíduos que
quiserem mais desse bem podem adquiri-lo no mercado (junto a empresas
de segurança privada). O mesmo valeria para a educação: poder-se-ia
prover publicamente uma determinada quantidade de educação para
todos, nos cursos normais. Cursos profissionalizantes, de língua
estrangeira ou aulas particulares, quando desejados, poderiam ser obtidos
Portanto, um problema comum no caso dos bens privados providos
publicamente é o de que a quantidade do serviço é uniforme embora
alguns indivíduos desejem consumir menos e outros mais. No contexto do
modelo de Tiebout, contudo, esse tipo de bem pode ser utilizado sem
grandes consequências em termos de perda de eficiência. Como os
indivíduos com demandas semelhantes se agrupam na jurisdição que
oferece o nível de serviço que atende às suas necessidades, a uniformidade
do quantidade oferecida do bem público não representa um problema.
Esse tipo de hipótese quanto à natureza dos bens (privados providos
publicamente) é utilizado por Hamilton (1975) e Mieszkovski & Zodrow
(1983, 1986).
Esclarecemos alguns problemas oriundos dos vários tipos de bens
públicos que podem ser utilizados e estabelecemos uma base para agrupar
os modelos em dois tipos básicos. O próximo passo seria, naturalmente, o
de avaliar alguns modelos representantes desses tipos básicos. Essa
avaliação vai procurar identificar fontes de ineficiência que podem surgir
no contexto dos dois tipos modelos derivados da abordagem de Tiebout.
Antes de procede-la, porém, discutiremos um problema que surge quando
da operação do mecanismo eficiente descrito 'por ele: como se define o
tamanho ótimo das jurisdições, ou o que é equivalente, quantas
comunidades devem existir. antes de passarmos a tratar das
Essa questão é respondida usando-se o instrumental da teoria dos
c1ubes desenvolvida inicalmente por Buchanan (1965). Esse autor procura
relacionar o problema de existência de uma estrutura ótima de jurisdições
"vvliiíe itzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAis enideni that S0111PgOOr/S 011r/ sernire« may be reasonabl-q
classified as purely priva te, e7W11in file extreme sense, it is cl~ar thai few, if any,
goods satisfi} the conditions of extreme collectioeness. The inieresiinç cases are
those goor/s 011r/seroices, the consuniption of uihich innolues some "publicness",
tohere the optintal sharil1g group is 1110rethan one persoll or family but smaller
tltan 011injiniteh] largf nuntber" (Buchanan, 1965, p.2).
No seu desenvolvimento, portanto, James Buchanan procura tratar
da forma ótima de se prover bens que estão a meio caminho entre os bens
privados puros e os bens públicos puros. O consumo coletivo no caso
desses bens é benéfico para os indivíduos que se organizam para levá-lo
adiante. A noção de clube está ligada à alguma forma de exclusão,
necessária em razão dos custos de congestionamento. A idéia básica é a de
se buscar um balanceamento entre as vantagens do compartilhamento dos
custos de produção e as desvantagens do congestionamento no uso do
bem ou serviço "público".
Essa abordagem pode ser considerada compatível com o modelo de
Tiebout. Tiebout assume que para um dado nível de produção do bem
público, o custo médio per capita é uma função em forma de U do número
de indivíduos na jurisdição. Isso evidencia os rendimentos decrescentes de
um fator de produção variável em razão da presença de outro em
quantidade fixa.
Inicialmente o custo médio cai em razão dos benefícios de se dividir
o custo total entre mais moradores (a quantidade de sócios do clube
aumenta). Caso o bem púb1ico apresente algum grau de impureza, ou
mesmo trate-se de um bem privado provido publicamente, ele estará
aglomeração atinge níveis que acabam gerando custos superiores ao
benefício da redução dos custoszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAper capita. Daí para frente o custo médio
passa a crescer. Há, portanto, um número de residentes que proporciona o
custo mínimo, isto é, há um tamanho ótimo para a população da
comunidade. Uma vez definido o tamanho das comunidades, dado pelo
número de habitantes, teremos a estrutura ótima de jurisdições, que
precisam existir em variedade suficiente para atender a demanda de todos
os tipos de cidadão.
a
processo é descrito graficamente por Buchanan:Custo total e Beneficio per capita
$
Custo Total per capita
...• - - - Beneficio
per canita número de pessoas
Figura 3
A idéia é a de encontrar o tamanho ótimo da jurisdição, dado um
nível fixo de produção do bem público. No gráfico acima temos a curva de
custo per capita decrescente com o número de pessoas.
a
benefíciomarginal cresce inicialmente mas, à medida que o número de integrantes
da jurisdição cresce, ele deve chegar a um ponto onde começa a declinar.
a
ponto ótimo ocorrerá onde as inclinações das duas curvas forem iguais,isto é quando BMg=CMg. As curvas de benefício total per capita e custo
bem público. Caso essa produção seja maior as curvas devem se deslocar
(curvas em pontilhado no gráfico acima). O novo equilíbrio ocorre no
ponto onde as inclinações das novas curvas são iguais.
Musgrave (1989) expressa a mesma condição de forma alternativa,
usando as variações marginais:
Custo Total per Capita
$mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA B
Custo de
Congestionamento
economia marginal
número de pessoas
Figura 4
No gráfico acima Al representa a economia marginal no custozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAper
capital isto é, o quanto se poupa com a inclusão de um indivíduo adicional.
A curva B representa os custos de congestionamento que são crescentes
com o tamanho da população. Enquanto a poupança conseguida com a
inclusão de uma pessoa é superior ao custo que adiciona ao
congestionamento, segue-se aumentando o tamanho da jurisdição, até o
ponto onde as duas magnitudes se igualam. A partir daí acréscimos de
pessoas vão gerar perdas. O ponto máximo portanto ocorre onde as duas
A curva A1mostra os ganhos marginais com a inclusão de pessoas
para um determinado nível de serviço pú blico provido. Quando esse nível
cresce, a curva se desloca. A curva A2 no gráfico representa um montante
maior provido do bem público. Nesse caso, como se percebe graficamente,
o tamanho ótimo da comunidade será maior.
Podemos usar o mesmo procedimento para determinar o nível
ótimo de serviço público, dado um tamanho de jurisdição:
Custo Unitário per
capita $mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
D
Ql Q2 Qtd do serviço
público
Figura 5
Como os consumidores têm todos as mesmas preferências e
possuem rendas iguais, a curva de demanda (D), descrita no gráfico acima
(figura 5)é representativa de todos os habitantes. A curva de oferta (custo
unitário) do serviço é positivamente inclinada com a magnitude da
inclinação dependendo da natureza do bem público em questão, em
especial quanto as economias de escala. Sua posição depende do número
de moradores na comunidade. SNl é a curva desenhada para a
comunidade com N, habitantes e SN2é a curva desenhada para a
quantidade do serviço público e por isso o nível de serviço consumido por
cada tamanho distinto de comunidade será determinado na intersecção da
curva de demanda com a respectiva oferta.
Vimos até agora duas etapas do processo. Na primeira
determinou-se o número ótimo de habitantes dada a quantidade de determinou-serviço público. Na
segunda determinou-se a quantidade ótima de serviço público dado o
número de habitantes. O último passo é o de determinar a estrutura ótima
de jurisdições. Isso é feito combinando os dois resultados até agora
obtidos:
Qtddo serviço público
N
Q*
Q2 Ql
QmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
N
N*
número de pessoas
Figura 6
No gráfico acima (figura 6) temos a quantidade do serviço no eixo
vertical e o tamanho da comunidade no eixo horizontal. Da figura 4,
sabemos que para um determinado nível de serviço AI temos o tamanho
ótimo de comunidade NI, e para A2 ele deve ser N2. Podemos encontrar
todos os pontos de tamanho ótimo variando o nível de serviço. Esses
com todos os níveis ótimos da produção para cada tamanho distinto de
jurisdição. No cruzamento das duas curvas teremos então o tamanho
ótimo de jurisdição e o nível ótimo de serviço determinados
simultaneamente.
A principal diferença entre modelos de clubes e modelos para bens
públicos locais está no sistema de preços. Nos clubes a adesão ocorre
através do pagamento de taxas e dessa forma o sócio está revelando a sua
preferência (demanda) pelo bem, de forma semelhante ao que ocorre no
mercado privado. Já nos modelos de bens públicos locais o pagamento
pelo serviço ocorre via impostos. Caso não haja uma estrutura tributária
condizentezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(head taxes ou benefit taxes), pode ocorrer ineficiência na
produçao desses bens. Em geral nos modelos de local public goods, os
impostos utilizados são os sobre a propriedade da terra. Caso o valor da
terra não guarde qualquer relação com a demanda pelo bem público,
2. Ineficiência na Ausência de Externalidades Entre Jurisdições
Nesta parte do trabalho procuramos mostrar as fontes de ineficiência que
podem surgir no modelo de Tiebout mesmo quando excluímos a possibilidade
do consumo de bens públicos numa jurisdição por não-residentes. O
financiamento da produção de bens públicos via impostos que não os do tipozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
lumpaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA5 /.1 1 1 1 é tido como problemático em termos de eficiência. Mostraremos,
contudo, que a introdução de um imposto distorcivo no modelo de Tiebout
pode não gerar ineficiências, desde que seja possível restringir a quantidade
consumida do bem tributado. Esse resultado é obtido pela benefit uietn of propertu
taxaiion e questionado pela neui uiet» of propertq iaxation. Além do instrumento
fiscal de financiamento, outras fontes de ineficiência são identificadas, com
destaque para a utilização, nos modelos, de um número fixo de jurisdições. Esta
última hipótese pode levar ao aparecimento de equilíbrios estáveis, porém, não
ótimos.
2.1. Instrumento Fiscal de Financiamento e Ineficiência
A idéia de que o financiamento de bens públicos via impostos distorcivos
provoca uma produção desses bens em quantidade inferior àquela ótima (first
best), conseguida quando se utiliza impostos do tipo luntp S U 1 1 1 , é antiga e está
associada a Pigou.
Vários trabalhos procuram analisar os efeitos do financiamento da
produção de bens públicos pelo uso de instrumentos fiscais alternativos,
avaliando as consequências em termos de eficiência. Essa questão não é tratada
explicitamente por Tiebout. A bem da verdade, o tipo de imposto utilizado no
seu modelo sequer é mencionado. Entretanto fica clara a necessidade de que o
instrumento utilizado seja umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit tax, isto é, que cada contribuinte pague
conforme o benefício recebido. Trata-se, portanto, de umaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh e a d f a x ou imposto do
tipo l U 1 1 I p - s U I 1 I , o único tipo de tributo que apresenta a propriedade de evitar
perdas de eficiência em razão de mudanças no comportamento dos agentes.
Boa parte dessa literatura, contudo, encontra-se inserida no campo de
modelos que permitem a existência de externaJidades, isto é, na possibilidade
de efeitos para outras jurisdições de spillooers de benefícios. Existem, no entanto,
alguns desenvolvimentos teóricos que buscam analisar o problema da eficiência
na presença de impostos distorcivos, assumindo, porém, que não há
externai idades de uma jurisdição para outra e a maior parte deles trata do
imposto sobre a propriedade imobiliária.
2.1.1. O Imposto sobre a Propriedade no Modelo de Tiebout
o
tema em questão diz respeito ao serviço público local e sabemos queum dos principais instrumentos fiscais de financiamento desses serviços em
várias localidades ao redor do mundo é o imposto sobre a propriedade (em
especial a propriedade da terra).mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ natural que se note então uma ampla
literatura que trata a hipótese de mobilidade de Tiebout num contexto em que a
arrecadação do governo se dá com base nesse tipo de imposto, analisando as
consequências em termos de eficiência. Os expoentes nessa área são Bruce
Hamilton, Peter Mieszkowski e George Zodrow. Nessa literatura (em especial
Hamilton, 1975) encontramos justificativas concretas para esse tipo de
mecanismo de arrecadação ser considerado melhor que outros como o imposto.
sobre o consumo de todos os bens! ou o imposto sobre a renda. Tais
justificativas passam pelas características específicas do bem em questão, as
propriedades imobiliárias. A demanda por moradias apresenta alto grau de
correlação com a demanda pelo serviço pú blico, e, além d isso, é mais fácil
impor um mínimo de consumo para esse tipo de bem (valor mínimo do imóvel
na jurisdição), condição necessária para se atingir a eficiência.
Hamilton (1975) mostra como um imposto sobre a propriedade
residencial pode ser encarado como umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit tax no contexto de um modelo do
tipo Tiebout em que regras de zoneamento desempenham um papel
fundamental na prevenção do [ree-riding. O mesmo resultado é encontrado
quando se considera a existência de capitalização total do imposto no valor das
propriedades imobiliárias, o que é mostrado por Hamilton (1976). Esse tipo de
abordagem acabou ficando conhecido como "ihe benefii oieui of lhe properh} tax".
Como já foi salientado, Tiebout procura montar um aparato análogo ao
dos mercados funcionando sob concorrência perfeita. Sabemos que a principal
característica que leva ao funcionamento eficiente dos mercados competitivos é
a presença de um sistema de preços que funcionam como informação e
estímulo, condicionando a atuação dos agentes. A falta de um sistema de preços
explícito para os bens públicos locais é apontada por Hamilton como um ponto
fraco no mecanismo esquematizado por Tiebout, uma vez que ele pouco revela
sobre a natureza do financiamento da produção dos serviços públicos (não
deixa claro o tipo de tributo utilizado).
Uma vez que se introduza no modelo de Tiebout um instrumento fiscal
que não benefit charges ou um imposto per capitalaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAlu m p sum, mesmo que
mantidas todas as hipóteses intactas o processo acabará resultando em uma
produção de bens públicos em quantidade ineficiente. Haverá perdas de
bem-estar em razão dos reflexos da mudança nos preços relativos sobre
Procuramos abaixo descrever em linhas gerais o modelo que traz os
resultados ótimos da chamadazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit uieui of properh} taxation. Esse aparato
teórico foi desenvolvido por Hamilton e tem a possibilidade de imposição de
regras de zoneamento como determinante principal da eficiência. Essas regras
garantem a aglomeração de pessoas com demandas homogêneas por moradias
na mesma localidade (Hamilton, 1975).
A idéia básica é a de que na ausência de restrições de zoneamento um
indivíduo pode pagar um valor inferior ao custo médio do serviço público. Para
que isso aconteça, no contexto do financiamento via imposto sobre a
propriedade, ele tem que "consumir" um imóvel de valor menor que a média
da comunidade. Um exemplo na linha dos proporcionados por Fisher (1996)
pode deixar mais claro porque a falta das restrições ao consumo de imóveis
pode levar à ineficiência.
Suponha que tenhamos um município dividido em duas áreas,
comunidade A e comunidade B, resultantes de um processo de aglomeração em
conformidade com as preferências por um bem público, digamos segurança
r
policial (isto é, a estratificação é produto de um processo do tipo Tiebout). Além
disso, as famílias adquiriram imóveis conforme os seus gostos, gerando uma
homogeneidade também no que diz respeito a esse bem privado. O preço pago
individualmente pelo bem público (ou seja, o imposto) depende do valor da
propriedade onde o cidadão vive. A escolha de lugar de moradia e do tipo de
moradia ocorrem de forma simultânea e devem portanto ser analisadas
Comunidade A Comunidade B
Imóveis Grandes no valor de Imóveis Pequenos no valor de
$150.000 $40.000
Alíquota de ImpostozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
si
Alíquota de Impostosi
Propriedade: 4mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA% Propriedade: 3%
Valor do Imposto por Imóvel: Valor do Imposto por Imóvel:
$6.000 $1.200
Um morador em cada imóvel Um morador em cada imóvel
Gasto Público por pessoa: $ 6.000 Gasto Público por pessoa: $1.200
o
problema com esse "equilíbrio" eficiente de Tiebout é que ele pode nãoser estável, pois alguns indivíduos podem atingir uma situação melhor caso
venham a mudar para a outra comunidade. Caso um indivíduo da comunidade
B seja capaz de construir uma casa de $ 40.000 na comunidade A, ele viria a
pagar agora $1.600 de impostos, um montante inferior ao pago pelos residentes
da sua nova comunidade ($ 6.000). Contudo, agora estaria usufruindo de
serviços de segurança pública em valor muito superior ao que consumia na sua
antiga comunidade, ainda que o gasto público per capita tenha caído um pouco
abaixo dos $6.000 anteriores à sua chegada (ele cai exatamente em razão da sua
chegada). Isso deve ocorrer sempre que alguém puder ter uma casa de valor
abaixo da média numa comunidade que proporciona alto nível de serviço
público.
A irônica definição de Daniel Ru binfeld esclarece bem a instabilidade da
situação descrita: "The net result is uma! T uiould ierm a "Groucho Marx
disequilibrium":aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAif there is a loui-income [utisdiciion ihat toanis high-income members,
lhe high-income indioiduals uion't tuant to [oin, uihereas anyone with loui-income who
wants to [oin lhe high-income [urisdiction WOl1't be tnelcome as a member"? (Rubinfeld,
1994, p. 123).
2.1.2 Tlte Benefit View ofaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAP r o p e r t i ] Taxation:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAO Modelo de Hamilton
Hamilton procura descrever as condições sob as quais um imposto sobre
a propriedade da terra pode ser equivalente a um benefit charge e o equilíbrio
resultante estável e eficiente. Isso deve ocorrer quando é possível limitar o uso
da terra através de zoneamentos (Hamilton, 1975), ou quando se supõe que há
capitalização perfeita desse imposto no valor dos imóveis (Hami1ton, 1976).
o
modelo de Hamilton é composto das mesmas hipóteses 1istadas porTiebout, acrescidas, porém, de duas outras:mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(1) os governos locais financiam
seus gastos com serviço público através de um imposto proporcional sobre o
valor das propriedades imobiliárias; (2) cada comunidade pode elaborar
regulamentações sobre o uso da terra, determinando o nível de consumo
mínimo desse tipo de bem, ou seja, pode definir tamanhos mínimos dos imóveis
para cada zona delineada.
Sob essas condições ele consegue mostrar que:
1. os bens públicos são providos de forma eficiente pelos governos locais.
2. o imposto sobre a propriedade da terra funciona como um preço
eficiente para esses bens, não ocorrendo perdas de peso morto.
3. as comunidades são perfeitamente homogêneas quanto ao valor das
propriedades imobiliárias.
4. os governos locais não são capazes de realizar políticas de
redistribuição de renda.
5. no equilíbrio as alíquotas de imposto e o nível de serviço público não
Descrevemos a seguir a argumentação de Hamilton (1975).
Numa área urbana existem 3 bens cujas quantidades consumidas pelas
famílias são representadas por:
h= consumo de moradiazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(housing) por família
g = consumo por família de bens públicos locais
x = consumo de um bem composto (que denota o consumo de todos os
demais bens inclusos na cesta de consumo de cada família)
Cada família tem uma função de utilidade do tipo U=U(h, g, x) e procura
escolher seu local de moradia de forma a maximizar U, obedecendo a restrição
orçamentária dada por sua renda Y:
Max U
=
U(h,g,x)sujeito a Y
=
p"hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA+Pgg +P.JHá várias comunidades nessa área urbana, cada qual oferecendo aos seus
residentes uma quantidade do bem públicoaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAg , financiada através de um imposto
proporcional cobrado sobre o consumo de moradias (bem h ) . Uma comunidade
disponibiliza a mesma quantidade de g para cada um de seus habitantes, mas
podem ocorrer diferenças entre jurisdições quanto a essa quantidade e quanto
às alíquotas de imposto.
Uma família só pode residir na comunidade i caso seu consumo de
moradia seja maior ou igual a um valor h', . Ou seja, só pode morar em uma
determinada jurisdição se seu imóvel for de tamanho maior ou igual a um
Hamilton assegura que em condições como essas cada família vai
escolher a comunidade cujo valor mínimo permitido dos imóveis é exatamente
igual à sua escolha de consumo. Para justificar, mostra o processo que levaria a
esse resultado: caso tivesse escolhido uma casa de valor superior ao mínimo
permitido, a família poderia melhorar a sua satisfação mudando-se para uma
comunidade com regras de zoneamento mais restritivas, isto é, com valores
mínimos para as moradias mais elevados e melhor serviço público (gasto maiorzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
per capita). No equilíbrio todas as famílias terão realizado os movimentos
necessários para alcançar o maior nível de utilidade possível: para cada uma
delas, portanto,aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh = h 'i .
Dessa forma temos que cada uma das famílias em uma comunidade vai
pagar o mesmo valor de impostos e consumir a mesma quantidade do serviço
público, o que significa dizer que todos pagam o custo médio do serviço. Como
assumimos a hipótese de que para o bem público o custo médio é igual ao custo
marginal, que por sua vez deve ser igual ao seu preço (hipotese 6 de Tiebout,
que implica em curvas de custo em forma de U e produção eficiente, isto é, com
custo médio mínimo), temos que o conjunto de possibilidades de consumo para
cada família obedece a equação da restrição orçamentária Y = p h hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA+p g g +p s » .
Para mostrar que o imposto sobre propriedade não vai provocar
distorções nessa situação, Hamilton usa o artifício de comparar a alocação
encontrada com a cesta de consumo que seria escolhida caso a produção do
bem público tivesse ocorrido no mercado privado, definida por ( h * , g * , x * ) . Uma
comunidade poderia ser descrita no espaço da restrição orçamentária pelo vetor :
(h', g'), isto é, pelo valor mínimo das habitações e pelo quantidade provida de
serviço público. Essa cesta de consumo é factível caso, além de obedecer a
restrição orçamentária, defina uma comunidade existente. Uma cesta de
( h * , g * ,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
r")
pode ser escolhida caso haja uma comunidade para a qual h * = h 'zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAes=e:
Como sabemos que não há limitações para a quantidade e diversidade decomunidades (outra das hipóteses de Tiebout), a restrição orçamentária
encarada por uma família no caso da produção pública é a mesma que se
colocaria caso o serviço tivesse sido provido pelo mercado. Assim, o resultado
encontrado pelo modelo é idêntico ao resultado ótimo obtido no mercado
competitivo, isto é, uma alocação Pareto-eficiente.
A principal e surpreendente consequência dessa formulação é que o
imposto sobre a propriedade passa a funcionar, nesse contexto, como um head
iax, não im plicando em perdas de bem-estar.
o
imposto sobre a propriedade não tem aqui relação com qualquer outracoisa senão o serviço público. Pode-se mudar a escolha de consumo sem afetar a
arrecadação total. Como não é visto como parte do preço das habitações esse
imposto não pode gerar perdas de peso morto.
Nas palavras de Hamilton: "The properiu tax is seen to be a price for the
public seroices receioed b y the household. This price performs ali the rationing [unctions
that lhe price mechanism performs in lhe prioate sector" (Hamilton, 1975, p. 207).
No modelo de Tiebout, não fica claro como opera o processo através do
qual deve-se tender a esse equilíbrio eficiente e análogo à maximízação dos
lucros pela firma. Podemos dizer que o ponto ótimo existe, mas não ficou claro
se há uma tendência a atingi-lo. Isso em grande parte se deve à inexistência no
modelo de Tiebout de um mecanismo de preços.
No modelo de concorrência perfeita são os preços que garantem a
tendência ao equilíbrio. Tiebout não explicita como a produção de serviços
então mostrar que existem mecanismos que tendem a levar a economia para
esse ponto, usando para tanto o imposto sobre a propriedade da terra.
A escolha dos imóveis como o tipo de bem a ser tributado e para o qual
deve-se restringir o consumo pode soar como arbitrária. Contudo, existem ao
menos duas boas razões de natureza empírica para essa escolha:
a) A demanda por morad ias apresenta alto grau de correlação com a
demanda pelo serviço pú blico.
b) A facilidade com que se pode impor um nível de consumo mínimo
nesse caso, relativamente aos demais bens.
Poderíamos classificar as famílias por consumo de habitações. O mesmo
seria possível fazer em função da demanda pejo serviço público. O número de
comunidades necessárias para se atingir o equilíbrio depende do número de
tipos diferentes de demanda por moradias e também do número de tipos de
demanda pejo serviço público. Para melhor enxergar isso basta construir uma
matriz listando todas as possibilidades de combinações das duas demandas.
Por exemplo, supondo três niveis para cada demanda teríamos:
Grande - Alta Grande - Média Grande - Baixa
Médio - Alta Médio - Média Médio - Baixa
Pequeno - Alta Pequeno - Média Pequeno - Baixa
Na matriz acima a primeira palavra de cada elemento denota a demanda
palavra diz respeito à quantidade desejada de serviço público, que pode ser
Alta, Média ou Baixa. Ou seja, há nove tipos possíveis de comunidades.
Como há um alto grau de correlação entre o consumo de moradias e de
bens públicos, podemos dizer que a quantidade necessária de jurisdições para
se atingir a eficiência não deve ser muito superior à quantidade de tipos
distintos de consumo desejado de bens públicos. No nosso exemplo, caso
houvesse correlação perfeita ficaríamos apenas com as possibilidades listadas
na diagonal principal da matriz.
Caso tivéssemos optado pelo im posto sobre a renda, as dificuldades para
obter um equilíbrio seriam maiores. Seriam necessárias mais comunidades. Ao
contrário da tributação dos imóveis, a correlação entre a renda permanente e a
demanda pelo serviço público não é tão forte. A renda permanente tende a
oscilar muito mais que a demanda pelo serviço público.
É importante salientar que qualquer instrumento fiscal utilizado surtiria
o mesmo efeito em termos de eficiência, desde que acompanhado de restrição
quantitativa ao consumo (lei de zoneamento). Porém, caso escolhêssemos
tributar, por exemplo, o pão, seria tarefa difícil impor um consumo mínimo. Daí
o exposto acima na letraaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAb . Seria um tanto inusitada uma situação em que a
população se encontrasse "segregada" com base na quantidade consumida de
pão, e, sem dúvida, seriam necessárias muito mais comunidades distintas para
atingir tal situação, uma vez que o consumo de pão pouco guarda de correlação
com o consumo dos serviços públicos.
Por motivos éticos seria mais delicada ainda a situação de impor um
mínimo no caso da tributação da renda. Impedir a mudança de pessoas para
uma deteminada comunidade, em razão de terem renda baixa, seria
"AaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1bagel reouirenten t seents ratlier unenforceable, and azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA111il1i1 1 1 u 1 1
inconte r e q u ir e n t e n t sounds a bit 1 1 1 1A nterican " (llamilton, 1975, p. 208).
o
mesmo resultado de eficiência na produção de bens públicos locais éobtido por Hamilton (1976) no caso em que a composição das jurisdições é
heterogênea quanto ao consumo de moradias. O autor utiliza para tanto a
hipótese de que há capitalização perfeita do montante dos impostos no valor
das propriedades imobiliárias. Novamente o modelo empregado assume a
existência de uma área urbana (metropolitana) contendo várias comunidades.
Um exemplo pode servir para elucidar os argumentos de Hamilton.
Comunidade A B AB
Valor dos Imóveis h 'A = $ J 0 0 . 0 0 0 I 1 'B = $ 5 0 . 0 0 0 / liA
=
$91.300lz ; B
=
$58.700Alíquota Im posto
4%
8% 5,333%Valor do Imposto $4.000 $4.000 A: $5.333*
B: $2.667*
*Os valores pagos do imposto estão calculados com base no preço "inicial" da moradia quando há a
migração. Os preços hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAjA e hjBacima são os preços após o processo de capitalização.
Suponha que haja apenas dois tipos de moradia, A e B, e os valores
dessas moradias, caso estivessem localizadas em comunidades homogêneas (em
que todos consomem imóveis do mesmo tipo), seriam I z A '= $ 1 0 0 . 0 0 0 e
I 1 B '= $ 5 0 . 0 0 0 repectivarnenteê. Admitamos também que a demanda pelo bem
pú blico seja igual para as duas comunidades separadas, por exemplo, as
preferências tanto das pessoas que consomem casas do tipo A como das que
consomem casas do tipo B são tais que elas demandam a mesmo gasto per capita
com o bem público, digamos $4.000. Assuma agora que esses dois tipos de
3Só há propriedades do tipo residencial no modelo de Hamilton. Fishel (1975) aborda a situação em que há