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Tiebout quarenta anos depois: eficiência na produção de bens públicos locais e organização federativa

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1199801369zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

111111111111111111zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA11111"A11111111111' 111mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

TIEBOUT QUARENTA ANOS DEPOIS:

EFICIÊNCIA NA PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS LOCAIS

E ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA

Banca Examinadora

Prot. Orientador .

Prot .

(2)

FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

JORGE OLIVEIRA PIRES

TIEBOUT QUARENTA ANOS DEPOIS:

EFICIÊNCIA NA PRODUÇÃO DE BENS PÚBLICOS LOCAIS E ORGANIZAÇÃO FEDERATIVA

Dissertação apresentada ao Curso de Pós-Graduaçãoda FGV/EAESP

como requisito para obtenção do título de mestre em economia

Área de Concentração: Economia de Empresas

Orientador: Prof. Dr. Arthur Barrionuevo FilhomlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

SÃO PAULO 1998

FundaçãO Ge'u';o Vargas '•.A

(3)

Escola de Admiristrayão ~aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

J

~ uezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(,1 ~ll_"';azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

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66

9/9-8

PIRES, Jorge Oliveira. Tiebout Quarenta Anos Depois: Eficiência na Produção de Bens Públicos Locais e Organização Federativa. São Paulo: EAESP / FGV, 1998. (Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESP /FGV, Área de Concentração: Economia de Empresas)

Resumo: Trata do Modelo de Tiebout para a produção de bens públicos locais e desenvolvimento teóricos a partir dele, procurando mostrar as fontes de ineficiência que podem surgir em razão do comportamento competitivo entre jurisdições. Essas ineficiências acabam por justificar a organização federativa como forma ótima de governo.

Palavras-Chaves: Tiebout, Bens Públicos Locais, Finanças Públicas Locais

(4)

SUMÁRIO

Introdução

1 Tiebout e a Eficiência na Produção de Bens Públicos

1.1 Samuelson, Musgrave e a Teoria dos Bens Púb1icos

1.2 O Modelo de Tiebout

1.3 Desenvolvimentos Posteriores: uma classificação

1.4 Natureza dos Bens Públicos nos Modelos

2 Ineficiência na Ausência de Externalidades Entre Jurisdições

2.1 Instrumento Fiscal de Arrecadação e Ineficiência

2.1.1 Imposto Sobre a Propriedade no Modelo de TieboutzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

2.1.2 The Benefit View of Propertu Taxation: Modelo de Hamilton

2.1.3 The Neto View of Property Taxation

2.2 Outras Fontes de Ineficência

3 Ineficiências Decorrentes das Externalidades Entre Jurisdições

3.1 Número Fixo de Jurisdições e Externalidades

3.2 O Modelo de Ru binfeld-Oates

3.3 O Modelo de Gordon

3.4 Políticas Para Contrabalançar os Efeitos das Externa1idades

Conclusão

(5)

AGRADECIMENTOS

No tempo dispensado a elaboração deste trabalho foi importante a

convivência com vários colegas na EAESP-FGV. Registro aqui meus sinceros

agradecimentos:

A Alexandre Mathias, Gina, Cristiana Pereira, Gabriela, Carlos Eduardo,

Cássio, Ieda, Luiz Fernando, Paulo Dutra, Paulo Arvate, Fernanda LJussa e

vários outros com os quais a discussão e estudo foi por demais gratificante.

A Sérgio Goldbaum, André Marques Rebelo e Lígia Maria de

Vasconcel1os pela grande amizade e estímulo ao longo dos últimos anos e a

leitura atenta deste trabalho.

A Marcelo Salornon pela inestimável ajuda na obtenção de alguns itens

(6)

IntroduçãozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Recentemente voltou-se a questionar a necessidade de políticas

centralizadas para corrigir ineficiências oriundas da tomada de decisão

descentralizada sobre a produção de bens públicos e sobre a tributação

necessária para levá-Ia adiante. A retomada do debate sobre o tema da

descentralização fiscal reflete situações vividas em várias partes do

mundo em que as funções e o financiamento de governos locais

tornaram-se o centro das atenções no âmbito das finanças públicas, seja

em razão da constituição de novas federações (União Européia, Rússia,

África do Sul), ou da necessidade de revisão das instituições que

balizam as relações entre governos centrais e subnacionais e entre estes

últimos (EUA, Austrália, Canadá, Brasil, Argentina, entre outros).

Uma das características fundamentais do setor público é a sua

organização em níveis de governo. Como consequência, a alocação de

funções e instrumentos fiscais entre esses níveis tem sido objeto de

estudo e prescrições normativas com base na busca de eficiência

econômica.

o

ponto de partida da literatura que trata desse tópico é

invariavelmente o clássico trabalho de Richard Musgrave (Musgrave,

1959). Esse autor ficou conhecido por sua c1assificação das funções do

setor público em três grandes blocos (os seuszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAThree Branchesy: alocação,

distribuição e estabiJização. Estas duas últimas seriam, segundo sua

prescrição, atividades por excelência do governo central, a primeira, em

razão da sua dimensão espacial, deveria caber aos governos regionais

(7)

As políticas de estabilização do produto e do nível de preços

devem e são conduzidas basicamente por órgãos centrais. O controle da

oferta de moeda é realizado em todo mundo por uma autoridade

monetária central. Por sua vez a administração do nível de demanda a

partir dos governos locais não seria eficiente em razão da possibilidade

de compra de bens e serviços em outras jurisdições: efeitos de estímulo

oriundos de um corte nos impostos locais acabam sendo exportados à

medida que a demanda se desloca para a produção externa.

Existem também restrições às políticas (re)distributivas

descentralizadas. Uma política redistributiva agressiva por parte de um

estado pode levar a em igração de indivíduos bem situados

financeiramente, bem como a uma entrada em seu território de grande

número de pessoas de renda baixa. Esse argumento é reforçado

empiricamente com evidências para a federação norte-americana de

que tal mobilidade existe em escala suficiente para desaconselhar

políticas desse tipo.

Tanto para a função estabilizadora como para a função

distributiva, as prescrições de Musgrave não podem ser encaradas de

forma estrita, contudo. Alguns trabalhos procuram mostrar a

capacidade de governos locais de prestar assistência aos necessitados,

levantando o. argumento de que é em nível local que existe uma

preocupação maior com tais pessoas. Outros procuram mostrar que

governos locais ou regionais podem contribuir para a atenuação de

ciclos recessivos. Mas prevalece a idéia de que essas funções são

(8)

Já a função alocativa é tida como melhor desempe,:,hada pelos

governos locais. O argumento básico é o de que as demandas locais são

melhor atendidas pelos governos subnacionais. Como se sabe o

consumo de bens públicos é 1imitado ao âmbito espacial de sua

abrangência. Alguns são de tal natureza que a incidência de seus

beneficios é nacional (o exemplo clássico é o da segurança nacional),

enquanto para outros é bem mais 1imitada geograficamente (um parque

ou biblioteca municipal, por exemplo). A teoria dos bens públicos

mostra que o custo de sua produção deve ser dividido entre os

residentes da região onde há incidência do benefício conforme as

preferências destes. Dessa forma as pessoas podem consumir umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmix

de bens e serviços públicos de forma a atender suas preferências, sendo

que, para que tais preferências sejam reveladas, é preciso, em alguns

casos, que haja uma decisão coletiva (através de algum processo

político como o voto democrático).

Para Musgrave, portanto, a justificativa para urna estrutura de

governo federativa reside em grande parte no AllocationaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAB r a 1 1 d I .mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ o

bom desenho espacial da produção de bens públicos de forma a atender

gostos e situações particulares a cada localidade que proporciona os

ganhos efetivos da descentra1ização.

Os ganhos da descentralização já tinham sido exaltados mesmo

antes do trabalho de Musgrave por Charles Tiebout. O trabalho de

Tiebout (1956) busca contestar o conhecido resultado da ineficência na

produção de bens púb1icos, em especial na forma sintetizada por

(9)

Samuelson mostrou que a produção de bens públicos puros é

ineficiente em razão dos consumidores terem estímulos para esconder

suas verdadeiras preferências. Embora Tiebout não questione esse

resultado, tenta mostrar que para bens públicos locais a mobilidade dos

residentes representa um forte estimulo à eficiência. No seu modelo os

indivíduos revelam suas preferências por um dado conjunto de bens e

serviços públicos pela escolha do seu local de moradia. Trata-se de um

aparato análogo ao mecanismo de concorrência perfeita. Da mesma

forma que o consumidor revela suas preferências comprando bens

"privados", aqui ele vai às compras escolhendo entre os vários

produtores de bens pú blicos disponíveis (os governos locais),

garantindo dessa forma a eficiência.

A partir desse resultado temos uma série de tentativas de

corroborá-lo ou atacá-lo com testes empíricos ou argumentações

teóricas. Os alvos principais destas últimas sempre foram as hipóteses

heróicas de Tiebout.

O intuito deste trabalho é o de resenhar alguns dos Á

desenvolvimentos teóricos constituídos a partir do trabalho de Tiebout,

buscando relacioná-los ao problema da organização ótima de governos

subnacionais, ou, forma equivalente, da alocação ótima de funções

fiscais entre níveis de governo. A preocupação principal aqui diz

respeito à eficiência alocativa na produção de bens pú b1icos.

O objetivo aqui perseguido não constitui tarefa fácil, pois azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"pure

theonj oflocal expenditures" de Tiebout é muito provavelmente o trabalho

mais citado e discutido na literatura de finanças públicas. Em razão

(10)

em alvurnasU linhas básicas, em esnecialJ os efeitos distintos dos

instrumentos fiscais utilizados; com ênfase no imposto sobre a

propriedade e dois modelos bastante genéricos que levam em

consideração a possibilidade dezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAspillouers entre jurisdições.

Na 1iteratura relevante nota-se um contraste entre os resultados

possíveis da competição entre jurisdições autônomas. Os

desenvolvimentos teóricos à la Tiebout procuram mostrar os benefícios

da descentralização e do comportamento competitivo; valendo-se para

tanto; e sobretudo; da hipótese de não ocorrência de externa1idades de

uma jurisdição para outra. Outros procuram mostrar que várias fontes

de ineficiência resultam do comportamento competitivo das jurisdições

e que existe espaço para a atuação de um governo central no sentido de

corrigi-las.

Nos dois tipos de abordagem justifica-se a estrutura federativa

como tipo de organização de governo que permite combinar os ganhos

da descentralização às vantagens da coordenação centralizada; na

(11)

1. Tiebout e a Eficiência na Produção de Bens Públicos

1.1. Samuelson, Musgrave e a Teoria dos Bens Públicos

Paul Samuelson chama a atenção em 1954 para um importante

resultado obtido na análise do gasto com bens públicos: a produção desses

bens seria sempre ineficiente em razão dos estímulos existentes para que

os consumidores não revelem suas verdadeiras preferências (Samuelson,

1954). Em razão do consumo por parte de um cidadão não excluir o

consumo por parte de outros ou tampouco reduzir o benefício para os

demais, os indivíduos tendem aozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA[ree-riding. Considerações semelhantes já

tinham sido traçadas por Richard Musgrave. Pode-se dizer que os dois

autores concordariam em afirmar que não existe uma solução de mercado

para o nível de gasto com bens públicos e uma parte considerável da renda

nacional estaria sendo alocada de forma ineficiente.

Charles Tiebout (Tiebout, 1956) vem posteriormente contestar esse

resultado, ao menos no que diz respeito aos bens públicos locais. Deixa

claro, porém, que para os serviços públicos providos por um governo

central, a avaliação de Musgrave-Samuelson continua válida. Fato é que

uma parte significativa dos benspú blicos (polícia,· iluminação de ruas,

parques, escolas, entre outros) é produzida em âmbito local. Para esses

bens a ineficiência discutida por Samuelson (1954) e Musgrave (1959)1 não

necessariamente se aplicaria. Para justificar essa afirmativa Tiebout

desenvolve um modelo onde os agentes acabam revelando suas

preferências pelos bens públicos através da escolha do local de moradia,

J Tiebout cita no seu artigo de 1956 alguns trabalhos de Musgrave, dentre os quais um livro que

(12)

migrando para a jurisdição que oferece um conjunto de serviços públicos e

tributação que condiz com seu gosto.

A idéia geral é a de que quando tratamos da produção de bens

públicos em nível central ou nacional as preferências do consumidor estão

dadas e o governo central tenta se adequar a elas. Já nas localidades o que

se encontra definido é o padrão de arrecadação e gasto. A noção de

mobilidade, ao invés do uso de um mecanismo político-eleitoral, oferece

uma nova perspectiva que contrasta com a visão da escolha pública

através do voto democrático. EssezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAillSighf do "voto com os pés" acabou

gerando posteriormente uma série imensa de desenvolvimentos teóricos.

1.2. OModelo de Tiebout

o

objetivo do trabalho de Tiebout é o de caracterizar as condições

sob as quais se conseguiria obter a produção eficiente de bens ou serviços

públicos. O seu modelo é em grande medida análogo ao de concorrência

perfeita, com os consumidores escolhendo entre os "pacotes" de bens

pú blicos e impostos que cada governo local tem a oferecer, optando por

um deles quando decidem residir em alguma cidade ou estado. A

mobilidade permite assim que se atinja uma alocação eficiente. Segundo o

próprio Tiebout:

" ... There ismlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA110 way 111 uihich the consumer can aooid reoealing his

preferences in a spatial economy. Spatial mobilin] prooides the local-public-goods

counierpari fo the prioate market's shopping trip" (Tiebout, 1956, p. 422)

(13)

1. Os eleitores-consumidores são perfeitamente móveis e migram

para a jurisdição cujozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmix de impostos e bens e serviços públicos melhor atende suas preferências.

2. Os consumidores-eleitores têm conhecimento perfeito dos

vários níveis de impostos e serviço público oferecidos por todas as

localidades e respondem às diferenças entre eles conforme suas

preferências.

3. Existe um número muito grande de localidades dentre as quais

o eleitor-consumidor pode escolher para morar.

4. Há mobilidade perfeita. Ou seja, não existem restrições à

mobilidade dos indivíduos ou famílias em razão das oportunidades de

emprego. Todos vivem da renda do capital (dividendos).

5. Não há externalidades de uma jurisdição para outra.

6. Existe um tamanho ótimo para cada tipo de comunidade

formada com base nas preferências por bens públicos e tributação. Esse

tamanho ótimo é dado pelo número de residentes que proporciona o

custo médio mínimo na produção. Em outras palavras, assume-se que

um dos fatores de produção está fixo, do contrário não faria sentido

limitar o número de moradores. Tiebout usa aqui o exemplo de uma

área de subúrbio com quantidade limitada de terra, combinada com

uma lei de zoneamento (voltaremos a discutir este caso mais adiante).

7. Cada um dos governantes locais procura atrair a quantidade

exata de residentes para atender o critério de eficiência acima descrito.

Quando se tem moradores em número inferior ou superior ao nível

(14)

de produção ótimo. Aqueles que atingiram o ótimo procuram manter o

número de residentes.

Sob essas circunstâncias os consumidores vão escolher a

comunidade que melhor puder satisfazer suas preferências. Quanto maior

o número de comunidades dentre as quais se escolhe, mais perto estará o

consumidor da possibilidade da satisfação perfeita de seus gostos. A

mobilidade é a principal condição necessária para que as preferências

individuais sejam atendidas de forma eficiente, isto é, para que possam ser

adotadas pelo sistema econômico sem que seja preciso que algumzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

policy-maker se adapte a elas.

Tiebout recorre ainda a algumas hipóteses adicionais para mostrar

um caso ainda mais extremo no qual as preferências dos habitantes são

precisamente atendidas. É o caso de uma economia na qual: só há bens

pú blicos; existem infinitas jurisdições, cada qual com seu padrão de

tributação e gasto; os custos de unidades adicionais dos serviços são

constantes; aumentar o tamanho da população implica na elevação na

mesma proporção da quantidade dos serviços públicos. Estas outras

premissas conjuntamente com as hipóteses listadas anteriormente sob os

números 1 a 5 fazem com que o consumidor-eleitor migre para a

localidade que atende as suas preferências de forma exata.

Portanto, assumindo retornos constantes de escala na produção dos

bens públicos (uma implicação decorrente das novas hipóteses acima

descritas) e adicionalmente, que existe uma quantidade suficiente de

comunidades, a satisfação dos consumidores será "perfeita". Sob tais

hipóteses mesmo uma jurisdição contendo apenas um único morador pode

(15)

marginal pelo serviço público nesse caso seria igua1 para todos os

habitantes. A soma dos benefícios individuais nos dá a demanda total pelo

serviço. Cada consumidor paga um montante igual pelo bem público e

consome também uma quantidade igual à dos demais. Essa quantidade é a

quantidade ótima.

A demanda pelo bem público nesse caso aparece na figura 1 abaixo.

Todos os indivíduos teriam a mesma demanda individual, isto é, o mesmo

com portamento para o benefício marginal BMgi . A soma de todas as

curvas de demanda idênticas nos dá a curva de demanda total pelo serviço

público, isto é, N x BMgi, onde N é o numero de indivíduos. Se todos os

consumidores pagam o mesmo montantemlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh, pelo serviço, dividindo

igualmente o custo de produção então a quantidade ótima demandada

individualmente do bem será Qi = Q*, encontrada no ponto onde o

BMg=CMg.

Preço

$

hI

Soma dos

BMg i= N X Blvlg,

eMa

o

Qi=Q* Qtdade

(16)

ÉzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAinteressante notar que no caso de haver apenas um consumidor por localidade a própria noção de bem púb1ico se perde: o consumo se dá

da mesma forma que o consumo de um bem privado.

Conforme Fisher (1996):zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"111[act tlie Tiebout process i17 eacli conimuninj can be called a benefit tax

euuilibrium becauseaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe n e n jo n e 's cost reflects the marginal benejit. Unlike the

equitibrium of majority 11oti17g uiithout mobilihj, ali consumers are perfectly

satisfied untli the a11l01l11tof public seroice prooided in iheir communitu, and thai

antount is tlte efficient quantitu."

Um fato interessante de se salientar é que o modelo mais extremo,

com a hipótese de retornos constantes de escala, é que acabou por levar a

denominação "The" Tiebout Model na grande maioria das críticas e dos

desenvolvimentos teóricos posteriores no campo dos bens públicos locais.

A justificativa para existência de um tamanho ótimo de jurisdição

remete em última instância à presença de um fator fixo na produção. Os

rendimentos decrescentes do fator variável levam à conhecida

configuração de curvas de custo em forma de U, com o custo médio

mínimo sendo alcançado na intersecção das curvas de custo médio e custo

marginal.

Para níveis baixos de produção, associados a jurisdições com poucos

habitantes, o custo marginal é baixo ou mesmo quase nulo, enquanto o

custo médio é alto. Melhorias de escala na produção para um número

maior de pessoas reduzem o custo médio até um determinado ponto onde

os custos de congestionamento passam a ser relevantes, fazendo com que o

(17)

Tiebout reconhece que suas premissas não refletem sequer uma

aproximação da realidade e salienta seu objetivo de apenas levantar as

condições sob as quais a alocação do gasto público será obtida de forma

similar àquela produzida pelo mercado privado.

Afirma ademais que, como descrito nas premissas de número 1 a 7

acima, ainda assim o modelo pode não levar a essa alocação ótima. Para

mostrar o porquê recorre a um exemplo. Em uma comunidade existe uma

praia de um determinado tamanho e com uma população ótima

estabelecida conforme as preferências individuais. Caso pudessem, outras

pessoas migrariam para essa comunidade. Como não podem (a jurisdição

já atingiu seu tamanho ótimo), devem escolher a segunda melhor opção.

Caso haja substitutos próximos, as perdas de satisfação serão pequenas e a

solução atingida será próxima da solução de "mercado". Se apresentam

como problemas também, os aumentos ou reduções nos custos de

produção de um bem público. Eles resultarão em mudanças nas

quantidades produzidas e, além disso, os custos envolvidos na mudança

de uma região para outra devem ser levados em conta.

A mobilidade aparece aqui como um custo para computar a

demanda, e quanto maior ele for, pior será a alocação em termos de

eficiência. Contudo, esse custo se deve em última instância à introdução da

noção espacial no modelo e esta não é particular a ele: o próprio modelo de

mercado apresenta problemas para a alocação ótima em razão desse

componente. Cada vez que há mudança nas técnicas ou condições de

produção, por exemplo, uma nova localização pode ser mais eficiente para

(18)

"lndeed, the very C()/lCPpt of tlte shopping trip S/1071'S ihat the consumer

does pay a cost to register tns dentand for prioate goods.

Thus tlie problems stated by tltis 1110del are not unique; they haoe iheir

counterpart i11 lhe prioate market, We are ntaxintizino uiithin theaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA[ r a m e i r o r k of the

resources aoailable. lf production [ u n c t i o n s shou. consiant returns to scale uiith

g('11erally di111il1ishi11g [actor returns, and if indijerence curties are regularly

C011'l1('X,a11 optintal solution is possible." (Tiebout,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA1956, p. 422).

1.3. Desenvolvimentos Posteriores: urna classificação

Os trabalhos motivados pelo artigo de Tiebout tratam da eficiência

na produção de bens públicos locais de diversas formas. Procuram

combinar novas conjecturas ou relaxar alguma(s) hipótese(s) do modelo

original. Muitos empregam a abordagem de equilíbrio geral com produção

de serviços públicos e privados conjuntamente. Alguns tratam dos tipos de

impostos utilizados para financiar a produção de bens públicos e das

consequências distintas de cada um deles. A natureza do

congestionamento no consumo de bens públicos, a necessidade ou não de

um processo político, as limitações à mobilidade, a consideração dos

efeitos dos transbordamentos de benefício e ou arrecadação (isto é, das

externaJidades de uma jurisdição para outra) também são objeto frequente

de análise.

Várias razões tornam difícil a tarefa de classificar de forma simples e

pouco contraditória os trabalhos motivados pelo modelo de Tiebout. Na

busca de fazê-lo enfrentamos problemas que por vezes remetiam à própria

(19)

A quantidade muito grande de trabalhos parece guardar relação

com as amplas possibilidades de combinar mudanças nas hipóteses

restritivas do modelo original. Julgamos que o principal critério para

distinguir entre os modelos subsequentes seria o da presença ou não de

externa1idades de uma localidade para outra. Isso se justifica por estarmos

interessados em discutir as implicações do processo de Tiebout para uma

organização fiscal federativa. A organização dos governos dessa forma

leva em consideração os possíveis ganhos da descentralização contrastados

aos benefícios de uma centralização de decisões fiscais. Em geral atribui-se

às externa1idades entre jurisdições os efeitos de perda de eficiência e para

contrabalançá-los há um nível de governo central. A idéia é exatamente a

de combinar as vantagens dos dois tipos de organização, centralizada e

descentralizada. A ineficiência, como veremos, não é provocada

exclusivamente pelas externalidades de uma comunidade para outra.

Discernimos duas formas básicas de abordagem:

a) Modelos sem externa1idades entre jurisdições. Alguns deles

procuram identificar fontes de ineficiência no mecanismo de

Tiebout que não as oriundas de transbordamentos de benefícios

ou malefícios de uma jurisdição para outra. Outros procuram

destacar as propriedades de eficiência do mecanismo migratório

de Tiebout mesmo sob o uso de algum imposto distorcivo (ao

menos a princípio) de financiamento da produção púb1ica.

b) Modelos em que as externalidades de uma jurisdição para outra

são explicitamente consideradas como as principais fontes de

ineficiência. Essas ineficiências podem ser contrabalançadas por

algum tipo de coordenação impositiva por parte de um nível de

(20)

possibilidade de distorções outras que não as oriundas das

externalidadcs entre ju risdições.

A literatura é volumosa no que diz respeito aos dois tipos de

abordagem o que impede uma análise ampla e exaustiva. Nossa intenção é

mais modesta, apenas a de expor e avaliar algumas das abordagens

representativas de cada tipo. No que diz respeito aos modelos que

excluem oszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAspilloners, procuramos concentrar a atenção nos problemas

provocados pelo uso de impostos distorcivos, em especial o imposto sobre

a propriedade. Já no tipo de abordagem que examina as externalidades,

procuramos comentar dois modelos básicos, um bastante simples e

restritivo, porém, muito elucidativo e outro que prima pela generalidade,

discernindo vários efeitos distintos de ineficiência.

o

primeiro tipo de abordagem (descrito na letraaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAa acima) procura

descartar, nos mesmos moldes de Tiebout, a possibilidade de

transbordamentos para outras jurisdições de benefícios no consumo do

bem público, assim como de efeitos oriundos da tributação (mudança no

comportamento dos agentes e alteração da base tributária de outras

comunidades). Aqui, caso o resultado geral seja Pareto-eficiente temos

como consequência que a presença de políticas centrais para melhorar a

eficiência alocativa torna-se desnecessária, e como as comunidades que se

formam são homogêneas (dentro delas os indivíduos são todos do mesmo

tipo) também não faz sentido redistribuir renda pelo uso de políticas

públicas.?

No segundo tipo esses transbordamentos são encarados corno fontes

de ineficiência na provisão de bens públicos. Nessa abordagem o

2Contudo, poderia haver uma justificativa para a existência de um nível governo superior na medida

(21)

comportamento competitivo das jurisdições, cada qual buscando o melhor

para seus habitantes, acaba trazendo efeitos danosos sob o aspecto do nível

de bem-estar geral (no país ou região como um todo). A forma natural de

se e1iminar o problema seria simplesmente buscar internalizar esses efeitos

externos, seja através do aumento do tamanho da comunidade para

englobá-los ou através de algum sistema de compensar as jurisdições pelos

efeitos indesejáveis ou benéficos.

Para tanto seria necessária alguma forma de ação coordenada. Com

algum tipo de coordenação centralizada seria possível atingir um nível de

satisfação mais elevado para todos (ou ao menos para algumas pessoas

sem que se piorasse a situação das demais). Na existência de

externaI idades de uma comunidade para outra está calcada a principal

justificativa para a atuação de um nível de governo central e portanto para

uma estrutura de governo federativa.

É importante deixar claro que a definição de federação para efeitos

deste trabalho é de cunho eminentemente econômico. Trata-se de uma

organização de governo na qual existem níveis distintos de tomada de

decisão no que diz respeito à provisão de bens públicos e seu

financiamento".

Vimos que as funções de estabilização e distribuição devem ser

perseguidas primordialmente por um nível de governo central. Isso se

deve em grande medida às externa1idades de uma jurisdição para outra.

Caso um governo local buscasse realizar uma política anticíclica

com expansão fiscal, boa parte dos ganhos acabariam sendo transferidos

para o "exterior" na forma de demanda por bens produzidos nas demais

(22)

jurisdições. Uma política redistributiva também teria efeitos para outras

comunidades, uma vez que a assistência aos pobres poderia trazer mais

gente nessas condições para uma determinada jurisdição que optasse por

realizá-la. Enquanto as demais comunidades se encontrariam em melhor

situação (pois em alguma medida viram reduzido o problema da pobreza

dentro de suas fronteiras através da emigração), a jurisdição que

efetivamente tomou a iniciativa tenderá a prover assistência em volume

inferior ao necessário em razão da entrada de pessoas de baixa renda".

No caso da função alocativa (objeto principal de análise deste

trabalho), a princípio poderíamos dizer que a sua execução por parte de

níveis descentralizados de governo seria mais eficiente, uma vez que dessa

forma seria mais sensível aos gostos da população de cada localidades.

Porém, como vimos acima, também na alocação dos recursos para

produção de bens públicos as externalidades desempenham um papel

fundamental na justificativa para a existência de diferentes níveis de

governo.

Wallace Oates, na sua análise econômica do federalismo, o vê como

a forma ótima de estrutura governo:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

"Each leoel of gooemment, ratlter than attentpting to perform all file

[unctions of the public sector, does tohat it can do best" (Oates, 1972, p. 14).

4Estamos supondo custos nulos nas mudanças de uma jurisdição para outra, caso contrário as pessoas

pobres teriam dificuldades para migrar.

5Oates (1972) atenta também para a possibilidade da produção descentralizada ser mais eficiente em

(23)

1.4. A Natureza dos Bens Públicos nos Modelos

Alguns problemas apareceram quando da tentativa de classificar os

modelos em razão das várias definições de bens públicos empregadas na

literatura. O uso de termos comozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbens públicos Tocais puros é comum,

embora o conceito, dessa forma explicitado, soe contraditório. Isso

significa dizer que são de consumo "livre", porém, apenas até o limite

geográfico da ju risdição, Torna-se im portante tentar esclarecer esse

problema bem como outros que aparecem em função dos tipos de "bens

públicos" empregados nos modelos.

Quando se utiliza nos modelos um bem público definido comoaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

1 1 0 1 1rival e nonexcludable no consumo (definição comum utilizada para bens

pú b1icos puros), pouco sentido faz a existência de várias comunidades,

uma vez que o custo de inclusão de um indivíduo adicional é nulo. Isso é

ressaltado por Buchanan (1965). Uma maneira menos contraditória de

enxergar os bens pú b1icos seria a de simplesmente defini-los corno locais

em contraposição a sua definição como bens públicos puross, isto é,

"quebrar" a definição nas duas que se contrapõem. Dessa forma

poderíamos dizer que Tiebout enxergava os bens públicos como sendo

locais, ao contrário de Samuelson, que os via como puros".

Caso os bens públicos de Tiebout fossem encarados como puros, da

forma como descritos acima, realmente não faria sentido a existência de

várias jurisdições. Com o custo nulo de se adicionar um indivíduo à

comunidade e portanto, ao consumo do bem público, o ideal seria a

existência de uma única e grande jurisdição.

6Essa definição, que nos parece a mais simples e consistente, aparece em Wooders (1989). Não

coincidentemente, trata-se de um trabalho rigoroso de prova da eficiência do mecanismo de Tiebout.

(24)

Contudo, Tiebout assume explicitamente que existe um tamanho

ótimo de comunidade. Isso se deve à hipótese da presença de um fator fixo

na produção. Rendimentos decrescentes do fator variável levam então à

configuração tradicional de curvas de custozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBALl-shaped.

Existe um consenso de que as propriedades de nonriualness e

nonexdudabititu mencionadas acima não podem ser tomadas de forma

absoluta. Os bens apresentam graus distintos de cada uma delas. O grau

de "publicness" de um bem depende do seu grau de nonrioulness e

nonexcludabilinj.

Uma outra alternativa comum na literatura derivada do modelo de

Tiebout é a de utilizar bens de natureza essencialmente privada, porém

providos pu blicamente. Esses bens apresentam um custo marginal elevado

associado à produção de mais unidades em razão do consumo por parte

de indivíduos adicionais", Um exemplo típico é o da educação, cuja

provisão pública é justificada em grande parte por razões distributivas e

menos por razões de escala.

Caso um bem privado fosse provido gratuitamente, certamente

teríamos um nível de consumo exagerado, com os indivíduos procurando

chegar até o ponto onde o benefício marginal do consumo seja nu

10.

Para

alguns bens como a água o ponto de saciedade é mais rapidamente

atingido de tal forma que as distorções seriam de menor magnitude. Para

outros, como os serviços médicos, as distorções podem ser muito

significativas.

Isso pode ser visua1izado graficamente:

(25)

Água

FzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

r

CMg

~---4~-~ perda social

Preço $

Serviços Médicos Preço

$

~ Demanda

Demanda

Qtd

perda social

Figura 2

Entre Qi e Q2o custo marginal supera o benefício marginal. A área

do triangulo EFQ2 representa a perda em termos de bem-estar nos dois

casos distintos. Percebe-se claramente que no caso dos serviços médicos

ela é maior.

Em razão dessa ineficiência faz-se necessário algum tipo de controle

ou racionamento do consumo desse tipo de bem. Uma maneira de fazê-lo é

simplesmente cobrar pelo serviço, isto é, estabelecer taxas de uso para

limitar a demanda. Outra maneira comumente empregada é a de se prover

uma quantidade igual do serviço para todos. Por exemplo, todos vão

usufruir do mesmo nível de segurança policial. Os indivíduos que

quiserem mais desse bem podem adquiri-lo no mercado (junto a empresas

de segurança privada). O mesmo valeria para a educação: poder-se-ia

prover publicamente uma determinada quantidade de educação para

todos, nos cursos normais. Cursos profissionalizantes, de língua

estrangeira ou aulas particulares, quando desejados, poderiam ser obtidos

(26)

Portanto, um problema comum no caso dos bens privados providos

publicamente é o de que a quantidade do serviço é uniforme embora

alguns indivíduos desejem consumir menos e outros mais. No contexto do

modelo de Tiebout, contudo, esse tipo de bem pode ser utilizado sem

grandes consequências em termos de perda de eficiência. Como os

indivíduos com demandas semelhantes se agrupam na jurisdição que

oferece o nível de serviço que atende às suas necessidades, a uniformidade

do quantidade oferecida do bem público não representa um problema.

Esse tipo de hipótese quanto à natureza dos bens (privados providos

publicamente) é utilizado por Hamilton (1975) e Mieszkovski & Zodrow

(1983, 1986).

Esclarecemos alguns problemas oriundos dos vários tipos de bens

públicos que podem ser utilizados e estabelecemos uma base para agrupar

os modelos em dois tipos básicos. O próximo passo seria, naturalmente, o

de avaliar alguns modelos representantes desses tipos básicos. Essa

avaliação vai procurar identificar fontes de ineficiência que podem surgir

no contexto dos dois tipos modelos derivados da abordagem de Tiebout.

Antes de procede-la, porém, discutiremos um problema que surge quando

da operação do mecanismo eficiente descrito 'por ele: como se define o

tamanho ótimo das jurisdições, ou o que é equivalente, quantas

comunidades devem existir. antes de passarmos a tratar das

Essa questão é respondida usando-se o instrumental da teoria dos

c1ubes desenvolvida inicalmente por Buchanan (1965). Esse autor procura

relacionar o problema de existência de uma estrutura ótima de jurisdições

(27)

"vvliiíe itzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAis enideni that S0111PgOOr/S 011r/ sernire« may be reasonabl-q

classified as purely priva te, e7W11in file extreme sense, it is cl~ar thai few, if any,

goods satisfi} the conditions of extreme collectioeness. The inieresiinç cases are

those goor/s 011r/seroices, the consuniption of uihich innolues some "publicness",

tohere the optintal sharil1g group is 1110rethan one persoll or family but smaller

tltan 011injiniteh] largf nuntber" (Buchanan, 1965, p.2).

No seu desenvolvimento, portanto, James Buchanan procura tratar

da forma ótima de se prover bens que estão a meio caminho entre os bens

privados puros e os bens públicos puros. O consumo coletivo no caso

desses bens é benéfico para os indivíduos que se organizam para levá-lo

adiante. A noção de clube está ligada à alguma forma de exclusão,

necessária em razão dos custos de congestionamento. A idéia básica é a de

se buscar um balanceamento entre as vantagens do compartilhamento dos

custos de produção e as desvantagens do congestionamento no uso do

bem ou serviço "público".

Essa abordagem pode ser considerada compatível com o modelo de

Tiebout. Tiebout assume que para um dado nível de produção do bem

público, o custo médio per capita é uma função em forma de U do número

de indivíduos na jurisdição. Isso evidencia os rendimentos decrescentes de

um fator de produção variável em razão da presença de outro em

quantidade fixa.

Inicialmente o custo médio cai em razão dos benefícios de se dividir

o custo total entre mais moradores (a quantidade de sócios do clube

aumenta). Caso o bem púb1ico apresente algum grau de impureza, ou

mesmo trate-se de um bem privado provido publicamente, ele estará

(28)

aglomeração atinge níveis que acabam gerando custos superiores ao

benefício da redução dos custoszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAper capita. Daí para frente o custo médio

passa a crescer. Há, portanto, um número de residentes que proporciona o

custo mínimo, isto é, há um tamanho ótimo para a população da

comunidade. Uma vez definido o tamanho das comunidades, dado pelo

número de habitantes, teremos a estrutura ótima de jurisdições, que

precisam existir em variedade suficiente para atender a demanda de todos

os tipos de cidadão.

a

processo é descrito graficamente por Buchanan:

Custo total e Beneficio per capita

$

Custo Total per capita

...• - - - Beneficio

per canita número de pessoas

Figura 3

A idéia é a de encontrar o tamanho ótimo da jurisdição, dado um

nível fixo de produção do bem público. No gráfico acima temos a curva de

custo per capita decrescente com o número de pessoas.

a

benefício

marginal cresce inicialmente mas, à medida que o número de integrantes

da jurisdição cresce, ele deve chegar a um ponto onde começa a declinar.

a

ponto ótimo ocorrerá onde as inclinações das duas curvas forem iguais,

isto é quando BMg=CMg. As curvas de benefício total per capita e custo

(29)

bem público. Caso essa produção seja maior as curvas devem se deslocar

(curvas em pontilhado no gráfico acima). O novo equilíbrio ocorre no

ponto onde as inclinações das novas curvas são iguais.

Musgrave (1989) expressa a mesma condição de forma alternativa,

usando as variações marginais:

Custo Total per Capita

$mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA B

Custo de

Congestionamento

economia marginal

número de pessoas

Figura 4

No gráfico acima Al representa a economia marginal no custozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAper

capital isto é, o quanto se poupa com a inclusão de um indivíduo adicional.

A curva B representa os custos de congestionamento que são crescentes

com o tamanho da população. Enquanto a poupança conseguida com a

inclusão de uma pessoa é superior ao custo que adiciona ao

congestionamento, segue-se aumentando o tamanho da jurisdição, até o

ponto onde as duas magnitudes se igualam. A partir daí acréscimos de

pessoas vão gerar perdas. O ponto máximo portanto ocorre onde as duas

(30)

A curva A1mostra os ganhos marginais com a inclusão de pessoas

para um determinado nível de serviço pú blico provido. Quando esse nível

cresce, a curva se desloca. A curva A2 no gráfico representa um montante

maior provido do bem público. Nesse caso, como se percebe graficamente,

o tamanho ótimo da comunidade será maior.

Podemos usar o mesmo procedimento para determinar o nível

ótimo de serviço público, dado um tamanho de jurisdição:

Custo Unitário per

capita $mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

D

Ql Q2 Qtd do serviço

público

Figura 5

Como os consumidores têm todos as mesmas preferências e

possuem rendas iguais, a curva de demanda (D), descrita no gráfico acima

(figura 5)é representativa de todos os habitantes. A curva de oferta (custo

unitário) do serviço é positivamente inclinada com a magnitude da

inclinação dependendo da natureza do bem público em questão, em

especial quanto as economias de escala. Sua posição depende do número

de moradores na comunidade. SNl é a curva desenhada para a

comunidade com N, habitantes e SN2é a curva desenhada para a

(31)

quantidade do serviço público e por isso o nível de serviço consumido por

cada tamanho distinto de comunidade será determinado na intersecção da

curva de demanda com a respectiva oferta.

Vimos até agora duas etapas do processo. Na primeira

determinou-se o número ótimo de habitantes dada a quantidade de determinou-serviço público. Na

segunda determinou-se a quantidade ótima de serviço público dado o

número de habitantes. O último passo é o de determinar a estrutura ótima

de jurisdições. Isso é feito combinando os dois resultados até agora

obtidos:

Qtddo serviço público

N

Q*

Q2 Ql

QmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

N

N*

número de pessoas

Figura 6

No gráfico acima (figura 6) temos a quantidade do serviço no eixo

vertical e o tamanho da comunidade no eixo horizontal. Da figura 4,

sabemos que para um determinado nível de serviço AI temos o tamanho

ótimo de comunidade NI, e para A2 ele deve ser N2. Podemos encontrar

todos os pontos de tamanho ótimo variando o nível de serviço. Esses

(32)

com todos os níveis ótimos da produção para cada tamanho distinto de

jurisdição. No cruzamento das duas curvas teremos então o tamanho

ótimo de jurisdição e o nível ótimo de serviço determinados

simultaneamente.

A principal diferença entre modelos de clubes e modelos para bens

públicos locais está no sistema de preços. Nos clubes a adesão ocorre

através do pagamento de taxas e dessa forma o sócio está revelando a sua

preferência (demanda) pelo bem, de forma semelhante ao que ocorre no

mercado privado. Já nos modelos de bens públicos locais o pagamento

pelo serviço ocorre via impostos. Caso não haja uma estrutura tributária

condizentezyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(head taxes ou benefit taxes), pode ocorrer ineficiência na

produçao desses bens. Em geral nos modelos de local public goods, os

impostos utilizados são os sobre a propriedade da terra. Caso o valor da

terra não guarde qualquer relação com a demanda pelo bem público,

(33)

2. Ineficiência na Ausência de Externalidades Entre Jurisdições

Nesta parte do trabalho procuramos mostrar as fontes de ineficiência que

podem surgir no modelo de Tiebout mesmo quando excluímos a possibilidade

do consumo de bens públicos numa jurisdição por não-residentes. O

financiamento da produção de bens públicos via impostos que não os do tipozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

lumpaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA5 /.1 1 1 1 é tido como problemático em termos de eficiência. Mostraremos,

contudo, que a introdução de um imposto distorcivo no modelo de Tiebout

pode não gerar ineficiências, desde que seja possível restringir a quantidade

consumida do bem tributado. Esse resultado é obtido pela benefit uietn of propertu

taxaiion e questionado pela neui uiet» of propertq iaxation. Além do instrumento

fiscal de financiamento, outras fontes de ineficiência são identificadas, com

destaque para a utilização, nos modelos, de um número fixo de jurisdições. Esta

última hipótese pode levar ao aparecimento de equilíbrios estáveis, porém, não

ótimos.

2.1. Instrumento Fiscal de Financiamento e Ineficiência

A idéia de que o financiamento de bens públicos via impostos distorcivos

provoca uma produção desses bens em quantidade inferior àquela ótima (first

best), conseguida quando se utiliza impostos do tipo luntp S U 1 1 1 , é antiga e está

associada a Pigou.

Vários trabalhos procuram analisar os efeitos do financiamento da

produção de bens públicos pelo uso de instrumentos fiscais alternativos,

avaliando as consequências em termos de eficiência. Essa questão não é tratada

explicitamente por Tiebout. A bem da verdade, o tipo de imposto utilizado no

seu modelo sequer é mencionado. Entretanto fica clara a necessidade de que o

(34)
(35)

instrumento utilizado seja umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit tax, isto é, que cada contribuinte pague

conforme o benefício recebido. Trata-se, portanto, de umaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh e a d f a x ou imposto do

tipo l U 1 1 I p - s U I 1 I , o único tipo de tributo que apresenta a propriedade de evitar

perdas de eficiência em razão de mudanças no comportamento dos agentes.

Boa parte dessa literatura, contudo, encontra-se inserida no campo de

modelos que permitem a existência de externaJidades, isto é, na possibilidade

de efeitos para outras jurisdições de spillooers de benefícios. Existem, no entanto,

alguns desenvolvimentos teóricos que buscam analisar o problema da eficiência

na presença de impostos distorcivos, assumindo, porém, que não há

externai idades de uma jurisdição para outra e a maior parte deles trata do

imposto sobre a propriedade imobiliária.

2.1.1. O Imposto sobre a Propriedade no Modelo de Tiebout

o

tema em questão diz respeito ao serviço público local e sabemos que

um dos principais instrumentos fiscais de financiamento desses serviços em

várias localidades ao redor do mundo é o imposto sobre a propriedade (em

especial a propriedade da terra).mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ natural que se note então uma ampla

literatura que trata a hipótese de mobilidade de Tiebout num contexto em que a

arrecadação do governo se dá com base nesse tipo de imposto, analisando as

consequências em termos de eficiência. Os expoentes nessa área são Bruce

Hamilton, Peter Mieszkowski e George Zodrow. Nessa literatura (em especial

Hamilton, 1975) encontramos justificativas concretas para esse tipo de

mecanismo de arrecadação ser considerado melhor que outros como o imposto.

sobre o consumo de todos os bens! ou o imposto sobre a renda. Tais

justificativas passam pelas características específicas do bem em questão, as

propriedades imobiliárias. A demanda por moradias apresenta alto grau de

(36)

correlação com a demanda pelo serviço pú blico, e, além d isso, é mais fácil

impor um mínimo de consumo para esse tipo de bem (valor mínimo do imóvel

na jurisdição), condição necessária para se atingir a eficiência.

Hamilton (1975) mostra como um imposto sobre a propriedade

residencial pode ser encarado como umzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit tax no contexto de um modelo do

tipo Tiebout em que regras de zoneamento desempenham um papel

fundamental na prevenção do [ree-riding. O mesmo resultado é encontrado

quando se considera a existência de capitalização total do imposto no valor das

propriedades imobiliárias, o que é mostrado por Hamilton (1976). Esse tipo de

abordagem acabou ficando conhecido como "ihe benefii oieui of lhe properh} tax".

Como já foi salientado, Tiebout procura montar um aparato análogo ao

dos mercados funcionando sob concorrência perfeita. Sabemos que a principal

característica que leva ao funcionamento eficiente dos mercados competitivos é

a presença de um sistema de preços que funcionam como informação e

estímulo, condicionando a atuação dos agentes. A falta de um sistema de preços

explícito para os bens públicos locais é apontada por Hamilton como um ponto

fraco no mecanismo esquematizado por Tiebout, uma vez que ele pouco revela

sobre a natureza do financiamento da produção dos serviços públicos (não

deixa claro o tipo de tributo utilizado).

Uma vez que se introduza no modelo de Tiebout um instrumento fiscal

que não benefit charges ou um imposto per capitalaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAlu m p sum, mesmo que

mantidas todas as hipóteses intactas o processo acabará resultando em uma

produção de bens públicos em quantidade ineficiente. Haverá perdas de

bem-estar em razão dos reflexos da mudança nos preços relativos sobre

(37)

Procuramos abaixo descrever em linhas gerais o modelo que traz os

resultados ótimos da chamadazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAbenefit uieui of properh} taxation. Esse aparato

teórico foi desenvolvido por Hamilton e tem a possibilidade de imposição de

regras de zoneamento como determinante principal da eficiência. Essas regras

garantem a aglomeração de pessoas com demandas homogêneas por moradias

na mesma localidade (Hamilton, 1975).

A idéia básica é a de que na ausência de restrições de zoneamento um

indivíduo pode pagar um valor inferior ao custo médio do serviço público. Para

que isso aconteça, no contexto do financiamento via imposto sobre a

propriedade, ele tem que "consumir" um imóvel de valor menor que a média

da comunidade. Um exemplo na linha dos proporcionados por Fisher (1996)

pode deixar mais claro porque a falta das restrições ao consumo de imóveis

pode levar à ineficiência.

Suponha que tenhamos um município dividido em duas áreas,

comunidade A e comunidade B, resultantes de um processo de aglomeração em

conformidade com as preferências por um bem público, digamos segurança

r

policial (isto é, a estratificação é produto de um processo do tipo Tiebout). Além

disso, as famílias adquiriram imóveis conforme os seus gostos, gerando uma

homogeneidade também no que diz respeito a esse bem privado. O preço pago

individualmente pelo bem público (ou seja, o imposto) depende do valor da

propriedade onde o cidadão vive. A escolha de lugar de moradia e do tipo de

moradia ocorrem de forma simultânea e devem portanto ser analisadas

(38)

Comunidade A Comunidade B

Imóveis Grandes no valor de Imóveis Pequenos no valor de

$150.000 $40.000

Alíquota de ImpostozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

si

Alíquota de Imposto

si

Propriedade: 4mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA% Propriedade: 3%

Valor do Imposto por Imóvel: Valor do Imposto por Imóvel:

$6.000 $1.200

Um morador em cada imóvel Um morador em cada imóvel

Gasto Público por pessoa: $ 6.000 Gasto Público por pessoa: $1.200

o

problema com esse "equilíbrio" eficiente de Tiebout é que ele pode não

ser estável, pois alguns indivíduos podem atingir uma situação melhor caso

venham a mudar para a outra comunidade. Caso um indivíduo da comunidade

B seja capaz de construir uma casa de $ 40.000 na comunidade A, ele viria a

pagar agora $1.600 de impostos, um montante inferior ao pago pelos residentes

da sua nova comunidade ($ 6.000). Contudo, agora estaria usufruindo de

serviços de segurança pública em valor muito superior ao que consumia na sua

antiga comunidade, ainda que o gasto público per capita tenha caído um pouco

abaixo dos $6.000 anteriores à sua chegada (ele cai exatamente em razão da sua

chegada). Isso deve ocorrer sempre que alguém puder ter uma casa de valor

abaixo da média numa comunidade que proporciona alto nível de serviço

público.

A irônica definição de Daniel Ru binfeld esclarece bem a instabilidade da

situação descrita: "The net result is uma! T uiould ierm a "Groucho Marx

disequilibrium":aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAif there is a loui-income [utisdiciion ihat toanis high-income members,

lhe high-income indioiduals uion't tuant to [oin, uihereas anyone with loui-income who

wants to [oin lhe high-income [urisdiction WOl1't be tnelcome as a member"? (Rubinfeld,

1994, p. 123).

(39)

2.1.2 Tlte Benefit View ofaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAP r o p e r t i ] Taxation:zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAO Modelo de Hamilton

Hamilton procura descrever as condições sob as quais um imposto sobre

a propriedade da terra pode ser equivalente a um benefit charge e o equilíbrio

resultante estável e eficiente. Isso deve ocorrer quando é possível limitar o uso

da terra através de zoneamentos (Hamilton, 1975), ou quando se supõe que há

capitalização perfeita desse imposto no valor dos imóveis (Hami1ton, 1976).

o

modelo de Hamilton é composto das mesmas hipóteses 1istadas por

Tiebout, acrescidas, porém, de duas outras:mlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(1) os governos locais financiam

seus gastos com serviço público através de um imposto proporcional sobre o

valor das propriedades imobiliárias; (2) cada comunidade pode elaborar

regulamentações sobre o uso da terra, determinando o nível de consumo

mínimo desse tipo de bem, ou seja, pode definir tamanhos mínimos dos imóveis

para cada zona delineada.

Sob essas condições ele consegue mostrar que:

1. os bens públicos são providos de forma eficiente pelos governos locais.

2. o imposto sobre a propriedade da terra funciona como um preço

eficiente para esses bens, não ocorrendo perdas de peso morto.

3. as comunidades são perfeitamente homogêneas quanto ao valor das

propriedades imobiliárias.

4. os governos locais não são capazes de realizar políticas de

redistribuição de renda.

5. no equilíbrio as alíquotas de imposto e o nível de serviço público não

(40)

Descrevemos a seguir a argumentação de Hamilton (1975).

Numa área urbana existem 3 bens cujas quantidades consumidas pelas

famílias são representadas por:

h= consumo de moradiazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(housing) por família

g = consumo por família de bens públicos locais

x = consumo de um bem composto (que denota o consumo de todos os

demais bens inclusos na cesta de consumo de cada família)

Cada família tem uma função de utilidade do tipo U=U(h, g, x) e procura

escolher seu local de moradia de forma a maximizar U, obedecendo a restrição

orçamentária dada por sua renda Y:

Max U

=

U(h,g,x)

sujeito a Y

=

p"hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA+Pgg +P.J

Há várias comunidades nessa área urbana, cada qual oferecendo aos seus

residentes uma quantidade do bem públicoaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAg , financiada através de um imposto

proporcional cobrado sobre o consumo de moradias (bem h ) . Uma comunidade

disponibiliza a mesma quantidade de g para cada um de seus habitantes, mas

podem ocorrer diferenças entre jurisdições quanto a essa quantidade e quanto

às alíquotas de imposto.

Uma família só pode residir na comunidade i caso seu consumo de

moradia seja maior ou igual a um valor h', . Ou seja, só pode morar em uma

determinada jurisdição se seu imóvel for de tamanho maior ou igual a um

(41)

Hamilton assegura que em condições como essas cada família vai

escolher a comunidade cujo valor mínimo permitido dos imóveis é exatamente

igual à sua escolha de consumo. Para justificar, mostra o processo que levaria a

esse resultado: caso tivesse escolhido uma casa de valor superior ao mínimo

permitido, a família poderia melhorar a sua satisfação mudando-se para uma

comunidade com regras de zoneamento mais restritivas, isto é, com valores

mínimos para as moradias mais elevados e melhor serviço público (gasto maiorzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

per capita). No equilíbrio todas as famílias terão realizado os movimentos

necessários para alcançar o maior nível de utilidade possível: para cada uma

delas, portanto,aZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAh = h 'i .

Dessa forma temos que cada uma das famílias em uma comunidade vai

pagar o mesmo valor de impostos e consumir a mesma quantidade do serviço

público, o que significa dizer que todos pagam o custo médio do serviço. Como

assumimos a hipótese de que para o bem público o custo médio é igual ao custo

marginal, que por sua vez deve ser igual ao seu preço (hipotese 6 de Tiebout,

que implica em curvas de custo em forma de U e produção eficiente, isto é, com

custo médio mínimo), temos que o conjunto de possibilidades de consumo para

cada família obedece a equação da restrição orçamentária Y = p h hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA+p g g +p s » .

Para mostrar que o imposto sobre propriedade não vai provocar

distorções nessa situação, Hamilton usa o artifício de comparar a alocação

encontrada com a cesta de consumo que seria escolhida caso a produção do

bem público tivesse ocorrido no mercado privado, definida por ( h * , g * , x * ) . Uma

comunidade poderia ser descrita no espaço da restrição orçamentária pelo vetor :

(h', g'), isto é, pelo valor mínimo das habitações e pelo quantidade provida de

serviço público. Essa cesta de consumo é factível caso, além de obedecer a

restrição orçamentária, defina uma comunidade existente. Uma cesta de

(42)

( h * , g * ,zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

r")

pode ser escolhida caso haja uma comunidade para a qual h * = h 'zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAe

s=e:

Como sabemos que não há limitações para a quantidade e diversidade de

comunidades (outra das hipóteses de Tiebout), a restrição orçamentária

encarada por uma família no caso da produção pública é a mesma que se

colocaria caso o serviço tivesse sido provido pelo mercado. Assim, o resultado

encontrado pelo modelo é idêntico ao resultado ótimo obtido no mercado

competitivo, isto é, uma alocação Pareto-eficiente.

A principal e surpreendente consequência dessa formulação é que o

imposto sobre a propriedade passa a funcionar, nesse contexto, como um head

iax, não im plicando em perdas de bem-estar.

o

imposto sobre a propriedade não tem aqui relação com qualquer outra

coisa senão o serviço público. Pode-se mudar a escolha de consumo sem afetar a

arrecadação total. Como não é visto como parte do preço das habitações esse

imposto não pode gerar perdas de peso morto.

Nas palavras de Hamilton: "The properiu tax is seen to be a price for the

public seroices receioed b y the household. This price performs ali the rationing [unctions

that lhe price mechanism performs in lhe prioate sector" (Hamilton, 1975, p. 207).

No modelo de Tiebout, não fica claro como opera o processo através do

qual deve-se tender a esse equilíbrio eficiente e análogo à maximízação dos

lucros pela firma. Podemos dizer que o ponto ótimo existe, mas não ficou claro

se há uma tendência a atingi-lo. Isso em grande parte se deve à inexistência no

modelo de Tiebout de um mecanismo de preços.

No modelo de concorrência perfeita são os preços que garantem a

tendência ao equilíbrio. Tiebout não explicita como a produção de serviços

(43)

então mostrar que existem mecanismos que tendem a levar a economia para

esse ponto, usando para tanto o imposto sobre a propriedade da terra.

A escolha dos imóveis como o tipo de bem a ser tributado e para o qual

deve-se restringir o consumo pode soar como arbitrária. Contudo, existem ao

menos duas boas razões de natureza empírica para essa escolha:

a) A demanda por morad ias apresenta alto grau de correlação com a

demanda pelo serviço pú blico.

b) A facilidade com que se pode impor um nível de consumo mínimo

nesse caso, relativamente aos demais bens.

Poderíamos classificar as famílias por consumo de habitações. O mesmo

seria possível fazer em função da demanda pejo serviço público. O número de

comunidades necessárias para se atingir o equilíbrio depende do número de

tipos diferentes de demanda por moradias e também do número de tipos de

demanda pejo serviço público. Para melhor enxergar isso basta construir uma

matriz listando todas as possibilidades de combinações das duas demandas.

Por exemplo, supondo três niveis para cada demanda teríamos:

Grande - Alta Grande - Média Grande - Baixa

Médio - Alta Médio - Média Médio - Baixa

Pequeno - Alta Pequeno - Média Pequeno - Baixa

Na matriz acima a primeira palavra de cada elemento denota a demanda

(44)

palavra diz respeito à quantidade desejada de serviço público, que pode ser

Alta, Média ou Baixa. Ou seja, há nove tipos possíveis de comunidades.

Como há um alto grau de correlação entre o consumo de moradias e de

bens públicos, podemos dizer que a quantidade necessária de jurisdições para

se atingir a eficiência não deve ser muito superior à quantidade de tipos

distintos de consumo desejado de bens públicos. No nosso exemplo, caso

houvesse correlação perfeita ficaríamos apenas com as possibilidades listadas

na diagonal principal da matriz.

Caso tivéssemos optado pelo im posto sobre a renda, as dificuldades para

obter um equilíbrio seriam maiores. Seriam necessárias mais comunidades. Ao

contrário da tributação dos imóveis, a correlação entre a renda permanente e a

demanda pelo serviço público não é tão forte. A renda permanente tende a

oscilar muito mais que a demanda pelo serviço público.

É importante salientar que qualquer instrumento fiscal utilizado surtiria

o mesmo efeito em termos de eficiência, desde que acompanhado de restrição

quantitativa ao consumo (lei de zoneamento). Porém, caso escolhêssemos

tributar, por exemplo, o pão, seria tarefa difícil impor um consumo mínimo. Daí

o exposto acima na letraaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAb . Seria um tanto inusitada uma situação em que a

população se encontrasse "segregada" com base na quantidade consumida de

pão, e, sem dúvida, seriam necessárias muito mais comunidades distintas para

atingir tal situação, uma vez que o consumo de pão pouco guarda de correlação

com o consumo dos serviços públicos.

Por motivos éticos seria mais delicada ainda a situação de impor um

mínimo no caso da tributação da renda. Impedir a mudança de pessoas para

uma deteminada comunidade, em razão de terem renda baixa, seria

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"AaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1bagel reouirenten t seents ratlier unenforceable, and azyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA111il1i1 1 1 u 1 1

inconte r e q u ir e n t e n t sounds a bit 1 1 1 1A nterican " (llamilton, 1975, p. 208).

o

mesmo resultado de eficiência na produção de bens públicos locais é

obtido por Hamilton (1976) no caso em que a composição das jurisdições é

heterogênea quanto ao consumo de moradias. O autor utiliza para tanto a

hipótese de que há capitalização perfeita do montante dos impostos no valor

das propriedades imobiliárias. Novamente o modelo empregado assume a

existência de uma área urbana (metropolitana) contendo várias comunidades.

Um exemplo pode servir para elucidar os argumentos de Hamilton.

Comunidade A B AB

Valor dos Imóveis h 'A = $ J 0 0 . 0 0 0 I 1 'B = $ 5 0 . 0 0 0 / liA

=

$91.300

lz ; B

=

$58.700

Alíquota Im posto

4%

8% 5,333%

Valor do Imposto $4.000 $4.000 A: $5.333*

B: $2.667*

*Os valores pagos do imposto estão calculados com base no preço "inicial" da moradia quando há a

migração. Os preços hmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAjA e hjBacima são os preços após o processo de capitalização.

Suponha que haja apenas dois tipos de moradia, A e B, e os valores

dessas moradias, caso estivessem localizadas em comunidades homogêneas (em

que todos consomem imóveis do mesmo tipo), seriam I z A '= $ 1 0 0 . 0 0 0 e

I 1 B '= $ 5 0 . 0 0 0 repectivarnenteê. Admitamos também que a demanda pelo bem

pú blico seja igual para as duas comunidades separadas, por exemplo, as

preferências tanto das pessoas que consomem casas do tipo A como das que

consomem casas do tipo B são tais que elas demandam a mesmo gasto per capita

com o bem público, digamos $4.000. Assuma agora que esses dois tipos de

3Só há propriedades do tipo residencial no modelo de Hamilton. Fishel (1975) aborda a situação em que há

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