PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO PROGRAMA REGIONAL DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE/PRODEMA
EM BUSCA DO ESTADO PARTICIPATIVO:
OS DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO
AMBIENTAL
JOÃO BATISTA MACHADO BARBOSA
2008 Natal – RN
João Batista Machado Barbosa
EM BUSCA DO ESTADO PARTICIPATIVO: OS DESAFIOS DA
PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL
Dissertação apresentada ao Programa Regional de Pós-Graduação e m Desenvolvimento e Meio Ambiente, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PRODEMA/UFRN), como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título de Mestre.
Orientador: Prof
a.Dr
a. Eliza Maria Xavier Freire
Co-Orientador: Prof.Dr. Ricardo Farias do Amaral
2008
Natal – RN
JOÃO BATISTA MACHADO BARBOSA
Dissertação submetida ao Programa Regional de Pós-Graduação em Desenvolvimento e Meio Ambiente, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PRODEMA/UFRN), como requisito para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente.
Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA:
_______________________________________________ Profa. Dra. Eliza Maria Xavier Freire
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (PRODEMA/UFRN) Presidente
______________________________________________ Prof. Dr. Rogério Pereira de Araújo
Universidade Federal do Ceará (Membro externo) (PRODEMA/UFCE)
_______________________________________________ Profa. Dra. Raquel Franco de Souza Lima
DEDICATÓRIA
Aos meus pais Jurandy e Maria Izabel, por terem
colocado as primeiras luzes sobre meu caminho
AGRADECIMENTOS
Gostaria, penhoradamente, de agradecer às várias pessoas, parentes, amigos, ambientalistas, professores, servidores, empresários, dentre outros, que colaboraram comigo na execução deste trabalho, de outubro de 2005, quando do início do projeto, até março de 2008, à época de sua apresentação, em especial:
Aos amigos Borba e Sodré, colegas de turma que sempre me incentivaram durante cada etapa do curso.
Ao amigo Francisco das Chagas Araújo Jr. e ao Prof. Marcílio Rodrigues, pelas valiosas colaborações na tabulação e interpretação dos dados colhidos.
À Secretária do PRODEMA, Lanna, pela paciência e dedicação a nós dispensada. Aos meus orientadores, Profa. Elisa e Prof. Ricardo, pelas sábias orientações, durante a elaboração deste trabalho.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1 Espaços públicos p. 19
FIGURA 2 Confiança na gestão ambiental participativa p. 47 FIGURA 3 Participação social em audiência pública ou
conselho de meio ambiente p. 47
FIGURA 4 Motivos pelos quais a participação social não é mais
efetiva por número de entrevistados p. 48
FIGURA 5 Instrumentos mais adequados de participação social
por número de entrevistados p. 48
FIGURA 6 Confiança no governo para defender o meio ambiente p. 49 FIGURA 7 Confiança no governo por ente da federação, por
número de entrevistados p. 49
FIGURA 8 Responsabilidade de órgãos para a proteção do meio
ambiente por número de entrevistados p. 50
LISTA DE TABELAS
TABELA I Reuniões do CONEMA em sua primeira composição p. 21 TABELA II Reuniões do CONEMA em sua segunda composição p. 22 TABELA III Reuniões do Conselho Gestor da APA dos Recifes
de Corais p. 24
TABELA IV Comparação entre as perguntas 5, 6 e 8 nos questio-
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABC – Região da Grande São Paulo, abrangendo os municípios de Santo André, São
Bernardo e São Caetano do Sul
AMIPHEC – Associação Mineira dos Portadores de Vírus de Hepatite ANATEL – Agência Nacional de Telecomunicações
ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica APA – Área de Proteção Ambiental
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente CONEMA – Conselho Estadual do Meio Ambiente CEE – Comunidade Econômica Européia
CF – Constituição Federal
CONJUR – Consultoria Jurídica do Governo do Estado do Rio Grande do Norte CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Brasil
ECO 92 – Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente e o Desenvolvimento EIA – Estudo de Impacto Ambiental
ESI – Environment Sustainability Index,
FEMURN – Federação de Municípios do Estado do Rio Grande do Norte FIERN – Federação das Indústrias do Estado do Rio Grande do Norte
IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDEC – Instituto de Desenvolvimento Econômico
IDEMA – Instituto de Meio Ambiente e Desenvolvimento do Estado do Rio Grande do Norte (antigo IDEC)
IDH – Índice de desenvolvimento Humano MMA – Ministério do Meio Ambiente
OS – Organização Social
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público PIB – Produto Interno Bruto
PRODES – Programa de Monitoramento do desmatamento em formações florestais na
Amazônia Legal
SAPE – Secretaria Estadual da Agricultura, da Pesca e da Pecuária SEPLAN – Secretaria Estadual de Planejamento
SERHID – Secretaria Estadual de Recursos Hídricos SESAU – Secretaria Estadual de Saúde
SETUR – Secretaria Estadual de Turismo RIMA – Relatório de Impacto no Meio Ambiente RO – Reuniões Ordinárias
SUMÁRIO
LISTA DE FIGURAS LISTA DE TABELAS
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
INTRODUÇÃO GERAL 1
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 4
CAPÍTULO 1. EM BUSCA DO ESTADO PARTICIPATIVO
RESUMO 5
INTRODUÇÃO 6
ORIGEM DO ESTADO 9
O SURGIMENTO DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO ESTADO BRASILEIRO
12
OS DESAFIOS NA CONSTRUÇÃO DO ESTADO PARTICIPATIVO NO BRASIL
15
OS ESPAÇOS PÚBLICOS E A GESTÃO PARTICIPATIVA DO MEIO AMBIENTE
18
CONSELHO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE – CONEMA/RN 20 CONSELHO GESTOR DA APA DOS RECIFE DE CORAIS 23
AUDIÊNCIAS PÚBLICAS 25
CONCLUSÃO 29
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 30
CAPÍTULO 2. OS DESAFIOS DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA GESTÃO AMBIENTAL
RESUMO 33
INTRODUÇÃO 34
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NO BRASIL 37 OS ESPAÇOS PÚBLICOS E SEUS PRINCIPAIS DESAFIOS 38
METODOLOGIA 39
RESULTADOS 42
DISCUSSÃO 51
CONCLUSÃO 53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 55
Com menor ou maior liberdade, o homem sempre buscou o modelo ideal de Es-tado, não somente para participar das decisões que refletiam diretamente em seu grupo social, mas para refrear os abusos que não raras vezes eram cometidos, podendo-se a-firmar que a história do homem se confunde com a história de sua luta contra o poder do Estado.
É evidente que, na antigüidade, pouco se conhecia a respeito desta instituição que hoje, sob a inspiração de Maquiavel1, é chamada Estado, e que normalmente se mante-ve distante do povo, ora sob a justificativa de seus gomante-vernantes serem dotados de pode-res divinos (DALLARI, 1998), ora sob o poder da espada (MALUF, 1999)2. Nada obs-tante, a natureza do homem não permitia que ele vivesse constantemente oprimido e subjugado, mostrando a história vários exemplos heróicos de pessoas que, com coragem e determinação, se insurgiram contra a tirania e o despotismo do Estado.
Com o passar dos anos, novas formas de Estado foram sendo experimentadas, mas, nesse longo processo histórico, essas mudanças decorreram, basicamente, de
revo-luções, exercidas contra o Estado, e de reformas, exercidas pelo Estado, com base no
pressuposto de que a sociedade é problemática por natureza e deve ser adaptada às suas proposições (SOUZA SANTOS, 1998). O Estado naturalmente assume o papel de solu-ção do problema e o sujeito dessas reformas, ao passo que a sociedade, por conseqüên-cia, o seu objeto.
Contrariamente, porém, propõe-se, neste estudo, demonstrar que Estado e socie-dade estão em um processo de constantes transformações, sendo simultânea e perma-nentemente sujeito e objeto de reformas. Se esse processo não for eficiente, o Estado se torna uma mera estrutura formal de representação popular – um Estado Figurativo no dizer de Cruzeiro (2006). A expressão Estado Figurativo será aqui empregada para se referir ao modelo em que a participação social, dentro de um Estado aparentemente Democrático, fica basicamente restrita ao plano formal, muitas vezes uma simples
1
Conforme Bonavides (2000), a origem histórica do termo Estado remonta da célebre frase existente no
Príncipe de Maquiavel: “Todos os Estados, todos os domínios que têm tido ou têm império sobre os ho-mens são Estados, e são repúblicas ou principados”.
2
dicionante para a formulação de leis, repasse de recursos ou divisão de responsabilida-des (SANTOS et al., 2005).
Para superar esse modelo, é necessário discutir propostas para implementar uma
igualdade material, uma relação de equilíbrio entre as esferas pública e privada, em
busca de um verdadeiro Estado Democrático, onde haja uma efetiva participação social – um Estado Participativo – na gestão pública do meio ambiente, principalmente com o aperfeiçoamento dos instrumentos de controle existentes. Nele, o povo realmente é o legítimo titular do poder, como expresso no parágrafo único do artigo primeiro da Cons-tituição Federal: “Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de
representan-tes eleitos ou diretamente (...)”. Além disso, a gestão participativa do meio ambiente foi
igualmente consagrada no texto constitucional, através do princípio da participação (MACHADO, 2004), quando se impôs ao “poder público e à coletividade o dever de
defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras” (CF, art. 225, caput).
O Estado e a sociedade, entretanto, não têm sido competente para defender o meio ambiente, de acordo com o modelo participativo fixado na matriz constitucional.
O primeiro indício desse fato pode ser verificado pela presença de alguns indica-dores preocupantes, como o crescimento do desmatamento, da contaminação de manan-ciais, do crescimento urbano desordenado, do fato de 48,8% dos municípios brasileiros não terem serviço de coleta de esgoto, de 59% dos municípios brasileiros depositarem seus resíduos em lixões (IBGE/2002), dentre outros.
Esse cenário se consolida a cada dia, a despeito de o Brasil possuir uma legislação ambiental reconhecida como uma das melhores e mais completas do mundo, que, po-rém, não é implementada, principalmente por ser pouco conhecida e muito desrespeita-da (MILARÉ, 2001).
Tais dados apontam que o modelo atualmente utilizado precisa ser revisto, pois na raiz desse problema provavelmente está o desajuste entre as estruturas formais e reais
de gestão ambiental, razão pelo qual é imprescindível redirecionar o foco das
discus-sões sobre a degradação do meio ambiente do fracasso dos resultados para as suas
cau-sas mais remotas, como o modelo de gestão do meio ambiente utilizado, pois as
políti-cas públipolíti-cas relacionadas ao assunto são dele derivadas.
principais instrumentos de controle na gestão pública do meio ambiente hoje existentes, em uma visão global. Ao final, em uma visão particular, será feita uma avaliação da real contribuição dos conselhos de meio ambiente e das audiências públicas como ins-trumentos efetivos de participação social na gestão ambiental.
Também serão utilizadas, como parâmetro de estudo, as áreas de Pipa e
Maraca-jaú, dois povoados ao sul e ao norte de Natal, respectivamente, antes apenas colônias de
pescadores e que hoje enfrentam problemas semelhantes em razão da especulação imo-biliária e do turismo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BONAVIDES, Paulo. Ciência política. 10ª ed. São Paulo: Malheiros, 2000. 498 p.
CRUZEIRO, Max Diniz. O Estado. In http://www.lenderbook.com/estado/index.asp, Acesso em 28.12.07
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 20ª ed. São Pau- lo: Saraiva, 1998. 307 p.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito ambiental brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. 1075 p.
MALUF, Sahid. Teoria geral do estado. 25 ed. São Paulo: Saraiva, 1999, 389 p.
MILARÉ, Edis. Direito do ambiente. 3 ed. São Paulo: RT, 2001.
SANTOS, Ailton Dias et all. Metodologias participativas. (Org) Ailton Dias dos San- tos. São Paulo: Petrópolis, 2005.
2. CAPÍTULO 1
EM BUSCA DO ESTADO PARTICIPATIVO
João Batista Machado Barbosa1, Eliza Maria Xavier Freire2 & Ricardo F. do Amaral3
1
Mestrando do PRODEMA – UFRN
2
Orientadora, Depto. de Botânica, Ecologia e Zoologia/UFRN
3
Co-orientador, Depto. de Geologia/UFRN
RESUMO
A existência de vários indicadores negativos, como desmatamento, poluição dos rios e crescimento urbano desordenado, aponta um cenário de séria degradação ambiental no Brasil, permitindo-se inferir que o modelo de gestão pública do meio ambiente aqui praticado não é eficiente, a despeito de haver uma legislação ambiental reconhecida como uma das melhores e mais completas do mundo. Um dos fatores que acentuam esse problema é a incipiente participação social na gestão ambiental que, freqüentemente, exis-te apenas no plano formal. Assim, embora definido como Estado Democrá-tico, na prática, ele é apenas um Estado Figurativo. Partindo do estudo so-bre a origem do Estado e da participação social no Estado Brasileiro, em
âmbito geral, e da análise de funcionamento de alguns conselhos de meio
ambiente e audiências públicas no Rio Grande do Norte, como instrumentos de controle social, em âmbito particular, pode-se concluir que é possível consolidar um verdadeiro Estado Democrático na gestão ambiental, um
Es-tado Participativo, em que todos os atores tenham consciência da
responsa-bilidade e estejam comprometidos com o dever a eles atribuídos pelo Texto Constitucional com as presentes e futuras gerações.
ABSTRACT
The existence of several negative indicators such as deforestation,
seri-ous environmental degradation in Brazil, allowing that the model of public
management of the environment here is not practiced efficiently, despite to
be a recognition-of environmental legislation as one of the best and most
comprehensive in the world. One of the main causes of this problem is the
low social participation in environmental management that often exists only
in the formal plan. Thus, although defined as Democratic State, in practice,
it is only a Figurative State. Based on the study of the origin of the state and
social participation in the Brazilian State, in general scope, and some
envi-ronment committees and public hearings in Rio Grande do Norte, as
in-struments of social control, in particular scope, it is possible to build a real
Democratic State in environmental management, a Participative State, in
which all players are aware of the responsibility and committed to the duty
assigned to them by the constitutional text with the present and future
gen-erations.
Introdução
Criticar o Estado talvez seja um costume tão antigo quanto as primeiras civiliza-ções humanas organizadas. De uma forma ou de outra, com menor ou maior liberdade, o homem sempre buscou o modelo ideal de Estado e, conseqüentemente, de Governo, não somente para participar das decisões que refletiam diretamente em seu grupo social, mas para refrear os abusos contra ele cometidos, podendo-se afirmar que a história do homem se confunde com a história de sua luta contra o poder do Estado.
Na antiguidade, pouco se conhecia a respeito dessa instituição que hoje, sob a ins-piração de Maquiavel, é chamada de Estado e, exceto na polis grega e na civitas roma-na, onde a participação popular no poder se fez marcante, em não raros episódios histó-ricos, a maioria banhada de muito sangue, o Estado normalmente se manteve distante do povo, ora sob a justificativa de seus governantes serem dotados de poderes divinos (DALLARI, 1998), ora sob o poder da espada (MALUF, 1999). Com o passar dos anos, novas formas de Estado foram sendo experimentadas, partindo-se do Estado Mínimo ao Estado Máximo, do Estado Liberal ao Estado Social, do Estado Policial ao Estado In-terventor.
Mas, nesse cenário de transformações, duas perguntas precisam ser feitas.
A primeira delas: qual era o efetivo peso da participação social nas políticas
nor-mas, medidas e atos tendentes à realização de determinados objetivos e unificados pela
sua finalidade? A pergunta é relevante porque a formação histórica do Estado, desde a
sua origem, também deve ser analisada sob a ótica da participação do povo em sua constituição e sua administração, fórmula posteriormente adotada no artigo XXI da De-claração Universal dos Direitos Humanos, para o qual o povo deve “tomar parte no
go-verno de seu país diretamente ou por intermédio de representantes livremente
escolhi-dos”. No século XX, esse modelo participativo foi consagrado através do novo Estado
Democrático que, nos mais variados tamanhos ou formas, permitiu uma maior aproxi-mação do povo com o centro de decisões do poder, reconhecendo, também com isso, que Estado e sociedade precisam estar em constante transformação, sendo, simultânea e permanentemente, sujeito e objeto de reformas.
Se o modelo participativo, de forma geral, foi consagrado pelo Estado Moderno, pode-se então formular a segunda pergunta: a gestão pública do meio ambiente no
Bra-sil, que deve ser participativa, como determina a matriz constitucional, tem sido
eficien-te? A presença de indicadores ambientais negativos sugere que não, possivelmente,
co-mo poderá ser vista neste estudo, porque a participação social muitas vezes é
meramen-te figurativa, dentro de um cenário em que poder público, sociedade e mercado atuam
de forma divergente e antagônica, quando deveria ser efetivamente participativa, como estabelece o art. 225, caput, da Constituição Federal.
A deficiente gestão ambiental pode ser inicialmente constatada a uma simples lei-tura do quadro atual de degradação do meio ambiente no Brasil: a) 26.130 km2 de
des-matamento anual, somente na Amazônia, no período 2003-04 (PRODES/MMA); b)
89% das pessoas internadas em hospitais no Brasil vítimas de falta de acesso à água de boa qualidade, principalmente em razão da poluição dos recursos hídricos e falta de sa-neamento básico (O Estado Real das Águas3); c) a desertificação que atinge 1.488 mu-nicípios no Nordeste, norte de Minas Gerais e do noroeste do Espírito Santo, área equi-valente a 15,7% do território nacional4; d) 48,8% dos municípios brasileiros não têm serviço de coleta de esgoto, totalizando 76,5 % de todos domicílios (IBGE/2002); e) 59% dos municípios brasileiros depositam seus resíduos em lixões (IBGE/2002); e f) crescimento urbano desordenado.
Comparativamente a outros países, os índices brasileiros são ainda mais preocu-pantes. As Universidades de Yale e Columbia, nos Estados Unidos da América, divul-gam, periodicamente, o Índice de Desenvolvimento Sustentável, o ESI – Environment
3
Fonte: CNBB - www.rits.org.br
4
Sustainability Index, baseado em 21 indicadores, divididos em 5 grandes componentes5. No ESI de 2002, o Brasil ficou em 79º lugar, no item redução da geração de resíduos, 59º lugar, na redução do desmatamento, e 119º lugar, na proteção à biodiversidade, em um total de 142 países6.
Vale ressaltar que, paradoxalmente a esse cenário adverso, o Brasil possui uma
legislação ambiental reconhecida como uma das melhores e mais completas do mundo,
que não é efetivamente implementada por ser pouco conhecida e muito desrespeitada. Por esse motivo é importante redirecionar o foco das discussões sobre a degrada-ção do meio ambiente, normalmente vinculado aos resultados negativos constatados,
para as suas causas mais remotas, como o modelo de gestão do meio ambiente
utiliza-do, pois as políticas públicas relacionadas ao assunto são dele derivadas.
As causas dessa deficiente gestão do patrimônio ambiental – que incumbe ao
Po-der Público (CF, art. 225, § 1º) – podem estar ligadas a diversos fatores, mas,
basica-mente, dentro de dois cenários: i) o Poder Público age sozinho ou em parceria com a
sociedade, mas, por não ter competência, fracassa em suas intervenções; ou ii) o Poder
Público age de forma dissonante com a sociedade, impedindo uma gestão eficiente do
meio ambiente, onde haja repartição de responsabilidades e compromissos7.
O objetivo deste trabalho é demonstrar que o segundo cenário predomina no Rio
Grande do Norte, principalmente porque os espaços públicos e os instrumentos de
par-ticipação e controle social aqui existentes, como os conselhos de meio ambiente e as audiências públicas, são, muitas vezes, simples ferramentas burocráticas e alvos de constantes manipulações. Além disso, eles não permitem que a sociedade tenha uma participação efetiva na gestão ambiental e uma consciência de sua real dimensão e im-portância, com a repartição de responsabilidades e de compromissos. Não se trata, por-tanto, da inexistência de leis ou de pessoas competentes.
Por tudo isso, é imprescindível implementar-se uma efetiva gestão pública do meio ambiente a partir da criação de um verdadeiro Estado Democrático – um Estado
Participativo – com o aperfeiçoamento dos instrumentos de controle e onde o povo
re-almente seja o legítimo titular do poder, como expresso na Constituição Federal.
Para esse objetivo, é importante analisar inicialmente a origem histórica do Esta-do e o grau de participação social em sua estrutura.
5
Para consulta aos ESI, ver http://sedac.ciesin.columbia.edu/es/esi/archive.html
6
No ESI de 2005, o Brasil subiu do 20° para o 11° lugar no ranking final, demonstrando uma sensível melhora na média global dos 21 indicadores.
7
Origem do Estado
Nas antigas civilizações, a família, a religião, a organização econômica e o go-verno formavam um conjunto muito confuso, segundo Streck & Morais (2000), mor-mente nos Estados mais antigos, como o reino de Uruk, na Baixa Mesopotâmia, que te-ria conquistado todas as cidades entre os rios Tigre e Eufrates, aproximadamente no ano de 2.800 a.C., e no Egito. Eram as primeiras formas de Estado que surgiam, originados e mantidos pelo poder da espada. As guerras eram freqüentes e o Estado mais forte tri-unfava perante um inimigo mais fraco, até que este novamente se reerguesse ou fosse conquistado por outro Estado.
Posteriormente, sobre os escombros das invasões bárbaras, surge o Estado
Medie-val, trazendo delas uma profunda influência dos costumes germânicos, particularmente
pelo fato de que, após a conquista de terras, os reis invasores passaram a distribuí-las entre seus chefes guerreiros, fragmentando o poder da guerra originado, como aponta Maluf (2000). Esta divisão de terras, completa o autor, criou um sistema feudal através de uma espécie de hierarquia territorial, em que os barões, como verdadeiros conces-sionários do rei, comprometiam-se a prestar ajuda militar, cobrar tributos e manter a fi-delidade de seus súditos. Cria-se então uma sociedade feudal de senhores e vassalos, dominantes e dominados, onde pouco espaço havia para o crescimento da participação popular no Estado.
O enfraquecimento do Estado Medieval deveu-se principalmente a uma reação do poder temporal ao poder da igreja, surgindo posteriormente o Estado Absoluto. Nesse modelo, o Estado se destacou pela supressão dos direitos das entidades representativas de classe, relegando a população a uma grande massa anônima, indistinta, uniforme e afastada do poder.
O crescimento, porém, da burguesia, como uma classe social e econômica inde-pendente, o enfraquecimento moral da nobreza e a disseminação das idéias iluministas no Século XVIII, dentre outros fatores, derrotaram o absolutismo, surgindo então o
Es-tado Liberal. Para consolidar esse modelo, o EsEs-tado precisou formular um pacto com a
Embora fossem bastante sedutoras as idéias racionalistas do Estado Liberal, elas acabaram se distanciando da realidade, principalmente com o surgimento da revolução industrial, onde os cidadãos se tornaram operários e, teoricamente livres, acabaram sen-do escravizasen-dos, pois o que recebiam era suficiente apenas para a sua sobrevivência, como lembra Carmo (2005).
Surge então o Estado Social, em busca de soluções para os novos e complexos problemas sociais e econômicos que as civilizações industrial e pós-industrial, seduzi-das com os ideais liberais, eram incapazes de resolver.
Com a derrocada dos regimes totalitaristas e, ao término da Segunda Guerra Mundial, o Estado Social consolidou-se nos países centrais como Welfare State ou
Es-tado Providência, constituído-se em um novo arquétipo orienEs-tado para executar
direta-mente medidas voltadas ao bem-estar de sua população (MEDEIROS, 2001). No Brasil, onde não havia infra-estrutura e condições para financiar esse novo modelo, foi criado o
Estado Desenvolvimentista, objetivando impulsionar a economia, predominantemente
agrária, para uma economia industrial. Essa nova forma do Estado foi, em parte, finan-ciada pelo endividamento do Estado, aumento na carga tributária e redução das
políti-cas sociais, tendo, como resultado, a acumulação de uma elevada dívida externa (US$
238 bilhões) e uma alta carga tributária (34,7% do PIB)8, além de o Brasil se tornar o
quarto pior país em distribuição de renda do globo9. Não era difícil, portanto, prever a falência do Estado Desenvolvimentista no Brasil e compreender o ressurgimento das idéias liberais, como a desestatização do setor público e a abertura do mercado ao capi-tal estrangeiro, o que, de fato ocorreu no final do século XX (GROS, 2003).
A despeito de entender-se que nunca houve, no Brasil e no mundo, um modelo puro de Estado Liberal ou Social, o ponto de equilíbrio entre eles inevitavelmente teve que ser então rediscutido, bem como um novo modelo de Estado para enfrentar para as ressurgentes demandas sociais, principalmente com o aumento populacional, as mudan-ças climáticas e a escassez de recursos na sociedade global do risco. Como aponta Sou-za Santos (1998), um consenso, porém, parece ter surgido nos últimos anos, a partir da idéia de que o capitalismo global não pode dispensar a existência de Estados Fortes, a-inda que essa força seja diferente daquela que vigorou no período do reformismo. As transformações propostas não devem ter como base a quantidade de Estado, mas a construção de outra qualidade de Estado. Por isso, Souza Santos (1998) defende a re-fundação democrática da administração pública, a partir da implantação de um Estado
8
Conforme aponta Rosa (2007).
9
Empresário, centrado mais em objetivos e resultados do que a obediência de regras,
mais do que obter recursos do que gastá-los, transformando cidadãos em consumidores. Ao ver deste estudo, porém, todos esses arquétipos, até então experimentados pelo Es-tado, somente podem ser bem sucedidos se a transformação de cidadão-proprietário
para cidadão-cliente aproximar o povo do poder, ainda que seja pela ótica empresarial,
pois, é ele quem, no final, é chamado para “pagar a conta”.
No final do século XX, surge, no Brasil, o Estado Regulador, que teve com base normativa o Plano Diretor da Reforma do Estado, posteriormente convertido na Lei 9.637/98. O Estado Brasileiro pretendia assim, paulatinamente, avançar de um modelo de intervenção para um modelo de regulação. Uma de suas prioridades é a
desestatiza-ção, programa muito mais abrangente do que a privatizadesestatiza-ção, que é apenas uma de suas
espécies, retirando-se o Estado de alguns setores, através da concessão, permissão,
pri-vatização e terceirização. Dentro deste contexto, foram criadas, no Brasil, as chamadas
agências reguladoras, visando a controlar e supervisionar os setores desestatizados,
como a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Agência Nacional de Tele-comunicações (ANATEL). Essas modificações trouxeram profundas implicações no modelo de Estado Brasileiro, transferindo parte do serviço público não exclusivo do Es-tado para o setor privado, aproximando-o da chamada “terceira via”, ou “progressive
governance”10.
A livre transição para esse modelo regulador só foi possível, contudo, pelo fato de a Constituição Brasileira apenas ter estabelecido o limite máximo em que o Estado Bra-sileiro pode crescer (Estado Máximo), deixando o limite inferior (Estado Mínimo) para o legislador infraconstitucional fixar. Pode-se aqui destacar, em apertada síntese, extra-tos do Texto Maior que corroboram esse entendimento: o art. 21, que trata dos serviços
públicos da União, o art. 25, § 2º, em relação aos serviços do Estado, e o art. 30, V,
so-bre os serviços a cargo do Município. Fora deste quadro, onde se restringe o âmbito do
serviço público, o Estado não pode interferir na iniciativa privada e substituí-la na
reali-zação de obra ou serviço, exceto quando a exploração direta de atividade econômica for “necessária aos imperativos da segurança nacional ou o relevante interesse coletivo,
conforme definidos em lei” (CF, art. 173). No Brasil, portanto, a distância que separa o
Estado Máximo e o Estado Mínimo depende apenas do limite inferior fixado pelo
legis-lador ordinário.
Nessa mesma época, é proposta uma nova forma de Estado, denominada de
Es-tado de Direito Ambiental, também chamado de EsEs-tado Constitucional Ecológico, no
10
âmbito da União Européia. Como aponta o grande constitucionalista português Gomes Canotilho (2004), o que caracteriza o novo modelo é o fato de que, além de ser um Es-tado de Direito Democrático e Social, ele é movido por princípios ecológicos e funda-mentado na participação política, condensada na expressão da democracia sustentada. Fensterseifer (2007), por sua vez, aponta que a mais apropriada denominação desse no-vo modelo é Estado Sócio-Ambiental de Direito, partindo do enfoque de que a proteção ambiental deve servir de salvaguarda à dignidade da pessoa humana, fruto da conver-gência das agendas social e ambiental em um mesmo projeto político-jurídico.
Como, porém, alertam Morato Leite & Ayala (2004), o novo Estado de Direito Ambiental tem por finalidade proteger os direitos de terceira geração, garantindo o que
já existe (bem ambiental) e recuperar o que deixou de existir (dano ambiental),
diversa-mente com o que ocorre com o Estado focado nos tradicionais direitos sociais, pois es-tes visam compulsoriamente a criar e realizar o que não existe (habitação, saúde, por exemplo). Para isso, o novo modelo de Estado deve ter um perfil modificado para exigir fundamentalmente ações de cidadania compartilhada, utilizando mecanismos preventi-vos, de responsabilização, preservação e reconstituição. A responsabilidade solidária e participativa da gestão ambiental, portanto, é a base fundamental para um novo Estado.
Neste breve resumo sobre as origens do Estado, pôde-se perceber que as inúme-ras denominações a ele atribuídas decorreram do perfil assumido, ora com predominân-cia histórica, ora econômica, ora jurídica. Nessa longa trajetória até os dias atuais, po-rém, a participação social no Estado (e, conseqüentemente, no Governo) foi mais ou menos relevante a partir do momento em que ele assumiu seu perfil político, atingindo seu maior grau no que é aqui definido como Estado Participativo. Nesse modelo, a par-ticipação popular extrapola as estruturas formais de representatividade, na conhecida fórmula do Estado Democrático, buscando, através de instrumentos de controle, uma efetiva postura de colaboração – não apenas de contemplação – com o poder público.
Em síntese, é na medida da efetiva participação social que o Estado Democrático passa a ser um Estado Participativo, como se verá adiante.
O surgimento da participação social no Estado Brasileiro
No Estado Brasileiro, ao longo das diversas formas que tomou no curso da histó-ria, predominou a prática de políticas clientelistas, centralizadoras e excludentes.
e os Quilombos, passando pelos chamados movimentos camponeses ‘messiânicos’,
co-mo Canudos, pelas lutas abolicionistas, pela Independência, pelas revoltas urbanas
contra a carestia e contra a vacina antivariólica (...)”.
No início do século XX, predominaram os movimentos operários, urbanos e cam-poneses, sufocados pelas perseguições políticas e por práticas estatais clientelistas, co-mo o “populisco-mo”, disseminado a partir dos anos 30, no governo Vargas, que se carac-teriza pela incorporação das massas populares ao processo político, sob controle e
dire-ção do Estado, através da concessão de favores. Nos anos 50 e 60 verificou-se uma
in-tensa, porém, fragmentária participação social, basicamente restrita aos movimentos estudantis, às lutas sindicais, às ligas camponesas e aos grupos de reivindicação pela implantação das “reformas de base”. Esses movimentos foram calados pela revolução de 1964, através da censura da imprensa, cassação de mandatos e fechamento do Con-gresso. Nos anos 70, no auge do Regime Militar, a falta de interlocução dos movimen-tos sociais, sindicamovimen-tos e partidos políticos com a sociedade originou a criação de novos espaços para esse fim, como aponta Albuquerque (2004), através da música, do cinema, do cotidiano dos bairros e da educação popular. Neste contexto, a Igreja Católica, a partir da Encíclica Mater e Magistra, em 1961, emerge com uma nova proposta de mu-dar o paradigma do desenvolvimento até então adotado no Brasil, deslocando o eixo da ação estatal para um modelo centrado na participação popular. A partir dos anos 80, principalmente com a abertura política, surge então um novo movimento social e uma nova cultura participativa, deflagrando um processo no qual a sociedade, que parte em busca do direito a definir seus direitos, em paralelo às instituições formais de participa-ção, deixou de ter uma postura predominantemente reivindicativa para ser propositiva. Os movimentos sindicais, especialmente no ABC paulista, e as Organizações Não Go-vernamentais (ONG) foram os principais atores dessa transformação.
Com a promulgação da atual Carta Magna, foram consagrados o Estado
Demo-crático, o pluralismo político e a soberania do poder popular, criando um ambiente
normativo para que a participação social passasse a integrar definitivamente o processo de geração das políticas públicas em várias áreas, como na saúde, assistência social, e-ducação e meio ambiente (art. 225).
Neste trilhar, autores já defendem a tese de que a participação popular deve ser reconhecida como um direito fundamental (CUNHA FILHO, 1997 e SCHIER, 2002).
até recentemente, no Brasil, havia mais de 27 mil conselhos de gestão no âmbito das
políticas públicas de saúde, assistência social, defesa dos direitos das crianças e
ado-lescentes, meio ambiente, etc, onde milhares de brasileiros, eleitos por sua comunidade,
participam na formulação de políticas públicas.
De fato, segundo o IBGE (2005), os conselhos de saúde estão em 98,5% dos mu-nicípios, os de assistência em 91,5%, os de educação em 91,0%, os de direitos da crian-ça e do adolescente em 71,7%, os de emprego e trabalho em 30,3%, os de meio ambien-te em 21,4%, os de turismo em 15,6%, os de habitação em 8,0%, os de transporambien-tes em 4,1%, e os de política urbana em 3,4%11.
Nesse processo de transformação, a participação social vem experimentando no-vas formas de relação com o poder público, não apenas no papel de colaboração, mas de co-gestão, através de orçamentos participativos e conselhos gestores, e até mesmo de
execução direta das políticas públicas, como a Organização da Sociedade Civil de
Inte-resse Público (OSCIP) e a Organização Social (OS).
O orçamento participativo é uma experiência de co-gestão Estado/sociedade que rapidamente se multiplicou por todo o país, a partir do exemplo do Município de Porto Alegre, em 1990, independente do tamanho e do partido político dirigente. Em termos geográficos, porém, é importante apontar que, de acordo com dados do projeto Demo-cracia Participativa, da UFMG, em 2004, havia 194 experiências em andamento no Bra-sil, infelizmente ainda concentradas no sul e sudeste no país12.
Os conselhos gestores igualmente se multiplicaram no país, principalmente ao ser-lhes conferido poder deliberativo de assessorar o governo na elaboração de
políti-cas públipolíti-cas, como os conselhos de direito da criança e adolescente, recursos hídricos,
saúde e meio ambiente, passando a ter um papel de destaque no Estado Brasileiro. Por último, pode-se destacar outra forma de participação social na gestão pública, através das parcerias criadas com as OSCIP e as OS, como a feita pela Secretaria Esta-dual de Saúde de Minas Gerais com a Associação Mineira dos Portadores de Vírus de
Hepatites (AMIPHEC), com o objetivo de implementar ações de assistência aos
porta-dores do vírus de hepatite e atuar na prevenção da doença por meio da divulgação sis-temática de informações científicas13.
11
Dados de 2005, tabulados pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), e disponíveis
no site http://www.ibam.org.br/publique/media/ESP023P.pdf. Acesso em 12.12.07.
12
Dados colhidos no site: http://www.pnud.org.br/democracia/documentos/CPP2.esp.pdf.
13
A despeito da existência de todos esses instrumentos e da constatação de que eles nem sempre são eficientes, é possível então questionar: como o povo pode exercer dire-tamente o poder soberano de decidir os destinos de seu país, conforme disposto no texto constitucional? Como efetivar o princípio da participação social na gestão pública do patrimônio ambiental?
Para buscar respostas a esses questionamentos, é imprescindível refletir primeira-mente sobre os desafios do Estado Participativo.
Os desafios na construção do Estado Participativo no Brasil
A Constituição Brasileira, em seu preâmbulo, é bastante eloqüente ao instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.
Do Texto Maior, pode-se extrair, com clareza, que o objetivo principal do Estado Brasileiro, independente do modelo que venha a ser adotado, é instituir um verdadeiro “Estado Democrático para assegurar os direitos sociais e individuais, a liberdade, a
segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça”14. No Brasil, o Es-tado Democrático foi consagrado no conceito de que o povo é o verdadeiro titular da soberania, expresso no primeiro artigo da Constituição: “Todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta
Cons-tituição”.
O Estado Democrático, porém, não é um modelo pronto e acabado, é um processo
contínuo de transformação, subjacente à ordem política local, moldada diariamente
pelos diversos atores envolvidos na sua construção, não podendo, portanto, ser
impor-tado de um país para outro. É um ideal supremo, no dizer de Dallari (1998), cujos fun-damentos são a supremacia da vontade popular, a preservação da liberdade e a
igual-dade de direitos. Infelizmente, o caminho para a consolidação desse modelo de Estado é
longo e tormentoso, sendo freqüentemente interrompido por interesses contrários ao mandamento constitucional.
Sobre esses pilares, porém, é que ele deve ser construído, sempre aberto à partici-pação social na sua constituição e atuação, pois se o povo puder expressar livremente
sua vontade soberana, saberá garantir a liberdade e a igualdade. É nesse cenário que o
Estado Democrático se consolida e se transforma em Estado Participativo, onde a parti-cipação social sai do plano meramente formal para o plano real.
14
Ao contrário, se esse processo não estiver sendo eficiente, o Estado se torna uma mera estrutura formal de representação popular – um Estado Figurativo, no dizer de Cruzeiro (2006) – aqui empregado para representar um modelo em que a participação social, dentro de um Estado aparentemente Democrático, é convocada apenas como condicionante para a formulação de leis, repasse de recursos ou divisão de responsabili-dades (SANTOS et al., 2005), sem compromisso com seus objetivos.
É o que ocorre, não raras vezes, no caso brasileiro, em que o Estado ainda não tem sido eficiente para garantir plenamente os direitos fundamentais definidos na Constitui-ção Federal e debelar o modelo excludente e concentrador de renda, historicamente ado-tado no Brasil.
De fato, no plano social e político, a sociedade brasileira é basicamente constituí-da de um grande exército de excluídos, privados de seus direitos mais elementares, e de um pequeno pelotão de incluídos, cada vez mais incluídos, revelando o lado perverso da concentração de renda e da injustiça social15. Nesse cenário de exclusão social, o exer-cício da cidadania fica bastante comprometido, pois, como aponta Rodrigues (2007),
“La igualdad y la solidariedad mantienen un vinculo estrecho con la ciudadania.
Toda-vía, desigualdad y injusticia son los signos distintivos del mundo actual”.
É necessário, portanto, concordando com Deluiz (1995), construir mecanismos de controle social que garantam uma participação efetiva e democrática, pois, onde a cida-dania não se realiza em razão da marginalização de parte da população, tanto econômica quanto política, torna-se fundamental rediscutir os processos que geram os fenômenos da exclusão e a forma de superá-los. Nessa perspectiva, diz a referida autora: “os rumos
da sociedade dependerão da capacidade dos indivíduos, de se perceberem enquanto
sujeitos e atores sociais e, organizados na sociedade civil, exercitarem a democracia
em todos os níveis, refletindo sobre os problemas da sociedade, interferindo,
partici-pando, dialogando, enfim buscando o consenso em torno dos interesses da maioria”.
Além do aperfeiçoamento desses mecanismos de controle, a participação social só é possível se os agentes tiverem informação e conhecimento necessários para assumir posições políticas sobre determinados assuntos e serem capazes de defendê-las (CA-PELLA, 1994). Assim, o cidadão bem informado passa a ter uma valiosa ferramenta de controle social do poder, pois, com o conhecimento da questão ambiental, ele é resgata-do de sua condição de alienação e passividade. Conquistanresgata-do sua cidadania, ele se torna
15
apto para envolver-se ativamente na condução de processos decisórios que hão de deci-dir o futuro da humanidade sobre a Terra (MILARÉ, 2001).
Somem-se a esses fatos a distorção do conceito de interesse público (KRELL, 2004), freqüentemente confundido com o interesse particular do gestor público, e a falta
de sintonia dos espaços públicos de participação popular direta com as estruturas
for-mais de representação política (SANTOS et al., 2005), indicando a existência de um
longo caminho, cheio de desafios, para a concretização do Estado Participativo.
Ao ver deste estudo, porém, todos esses desafios podem ser centralizados em um único: a ineficiência dos espaços públicos na gestão compartilhada do meio ambiente, pois eles, de algum modo, acabam sendo o ponto de partida e chegada dos demais. Para a compreensão desse grande desafio e proposição de medidas corretivas, é necessário primeiro contextualizar a via participativa segundo o comando constitucio-nal, que determina ao poder público e à coletividade o dever de proteger e preservar o
meio ambiente para as presentes e futuras gerações (CF, art. 225), além de como ela foi
posteriormente consagrada no plano infraconstitucional, pelas seguintes normas:
Lei 6.938/81 – Lei da Política Nacional do Meio Ambiente – art. 2º, X – estabe-lece, como princípio, a participação do cidadão na defesa do meio ambiente. Lei 9.433/97 – Lei do Sistema Nacional de Recursos Hídricos – art. 1º, VI – dis-põe que a gestão dos recursos hídricos deve ser participativa.
Lei 9.985/00 – Lei do Sistema Nacional de Unidade de Conservação – art. 5º, III – dispõe sobre a participação social na gestão das unidades de conservação. Lei 10.257/01 – Estatuto da Cidade – art. 2º, II – institui a gestão democrática por meio da participação social para a gestão da política urbana.
Lei 11.284/06 – Lei de Gestão de Florestas – art. 52 – participação da sociedade civil na Comissão de Gestão de Florestas Públicas.
Lei 11.428/06 – Lei de Proteção à Mata Atlântica – art. 6º - princípio da gestão democrática na proteção à Mata Atlântica.
Lei 11.445/07 – Lei do Saneamento Básico Brasileiro – art. 2º, X – estabelece, como princípio, a participação na formulação de políticas de saneamento.
Se esse modelo participativo foi consagrado tanto no plano constitucional quanto no plano legal, portanto, por que a participação social não tem sido realmente efetiva?
em busca de uma gestão ambiental eficiente, uma gestão participativa, por meio de me-canismos que valorizem e legitimem a colaboração de todos os atores, dentro de um ambiente de equilíbrio de deveres e poderes. É o que propõe Rodrigues (2007) para o qual “De hecho, el Estado y el mercado poseen una relación de dependencia mutua y la
gran lucha en toda a su historia ha sido establecer un equilibrio entre las dos fuerzas”.
Para o equilíbrio dessa relação é que a participação popular não oficial deve ser fortale-cida, como exemplifica Séguin (2006), através do fortalecimento do direito de reunião e
associação (CF, art. 5º, XVIII), bem como da opinião pública.
A gestão participativa, além do mais, deve ser pautada na idéia de uma
responsa-bilidade solidária entre os atores com as presentes (responsaresponsa-bilidade interpessoal) e
com as futuras gerações (responsabilidade intergeracional). Assim, a participação social não deve ser restrita ao plano formal, mas a um plano real de co-responsabilidades, sob pena de os espaços públicos criados para essas discussões acabarem sendo apenas
ins-trumentos de promoção política, pré-requisitos para a obtenção de recursos públicos
ou parte de um processo de elaboração de uma norma.
É nessa dimensão que deve ser aferida a distância entre o Estado Figurativo e o
Estado Participativo, pois assuntos relacionados com a educação ambiental, informação
e equilíbrio de poderes são todos convergentes e precisam de espaços públicos com re-presentação e legitimidade para serem discutidos e aperfeiçoados.
Portanto, torna-se necessário, neste ponto do estudo, um maior aprofundamento do conceito de espaços públicos e de seus principais instrumentos participativos, em busca de uma efetiva gestão ambiental.
Os espaços públicos e a gestão participativa do meio ambiente
A gestão ambiental participativa não é apenas uma proposta de modelo adminis-trativo ou discussão doutrinária sobre a formulação de uma política, mas uma imposição
da Constituição Federal e da legislação correlata, em consonância com a tendência
mundial de se construir um Estado verdadeiramente Participativo.
De fato, propõe o Princípio 10 da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Am-biente e Desenvolvimento (ECO-92): “o melhor modo de tratar as questões ambientais
é com a participação de todos os cidadãos interessados, em vários níveis”. No mesmo
sentido convergem a Diretiva 90/313/CEE, da União Européia, e o art. 34 da Carta de Organização dos Estados Americanos (OEA).
espe-cial os relacionados ao meio ambiente, são decididos articuladamente entre o mercado, a esfera privada e o Estado.
A idéia de espaço público, como indicam Santos et al (2005), foi desenvolvida por Habermas, que buscou uma forma de equacionar o freqüente conflito entre esses atores, eis que incompetentes para resolver isoladamente os problemas da sociedade a-tual.
A solução desse conflito, portanto, exige a criação de uma estrutura intermediária, denominada de esfera pública, onde não predominam interesses privados ou estatais e, dentro dela, os espaços públicos, como aponta a Figura 1:
Esfera
Privada Estado
. . .
. .
Espaços públicos
Mercado
Figura 1 – Espaços públicos – Fonte: Santos et al. (2005)
O mais importante da teoria de Habermas, sob a ótica deste estudo, é a idéia de que os espaços públicos, como as audiências públicas, conselhos de meio ambiente, conselhos gestores de unidade de conservação, comitês de bacia, etc, não somente po-dem, mas, devem influenciar efetivamente os processos políticos, tornando-se elemen-tos cruciais para a formação do Estado Participativo.
Para o fortalecimento desses espaços públicos vários desafios devem ser venci-dos, em especial: a falta de paridade entre as instituições públicas e privadas; a falta de
estrutura e de organização do órgão dirigente para o adequado desempenho de suas
funções; bem como a falta de capacidade e ausência de compromisso de alguns atores
com seus objetivos.
Conselho Estadual do Meio Ambiente – CONEMA/RN
Foi possível observar todas as dificuldades e deficiências dos espaços públicos, apontados anteriormente, no Conselho Estadual do Meio Ambiente do Estado do Rio Grande do Norte (CONEMA), quando o autor, na condição de conselheiro no biênio 2004/06, teve a possibilidade de participar de suas sessões e conhecer o seu funciona-mento. Além disso, para esta pesquisa foram analisadas as atas do CONEMA, de se-tembro de 1998 até novembro de 2006 e seu regimento interno.
Preliminarmente constatou-se, nas atas de audiência, um grande rodízio dos re-presentantes do governo no CONEMA, substituídos freqüentemente de uma reunião para outra, dificultando a seqüência de discussões e um aprofundamento sobre os temas relativos ao seu objeto. Tais fatos geraram uma postura apática de seus componentes, pois, assim que surgiam problemas complexos, adiava-se o debate para a sessão seguin-te, quando outra composição do Conselho era formada.
Outro dado observado foi a pouca assiduidade de alguns conselheiros da socie-dade às reuniões marcadas, seja por desconhecimento da agenda, impedimento pessoal ou simplesmente por desinteresse. Esses fatores, naturalmente, impediram a formação de um vínculo entre esses atores e o Conselho, elementos indispensáveis para a eficiên-cia do colegiado.
Além disso, a representatividade das instituições participantes foi muitas vezes questionada, acarretando que, nos primeiros sete anos de funcionamento, o Conselho
teve três composições diferentes, sem ter conseguido formar um colegiado paritário.
Outro problema identificado foi a dificuldade na substituição dos conselheiros da sociedade, que possuem mandato para apenas 2 anos, pois o segmento responsável pelo assento no colegiado freqüentemente atrasava na indicação do novo titular, fican-do, conseqüentemente, sem representação por um longo período.
TABELA I
REUNIÕES DO CONEMA EM SUA PRIMEIRA COMPOSIÇÃO16
A B C D E
Reuniões Tipo/Data
Participação do Governo Participação da Sociedade Propostas feitas pela sociedade
Percentual de propostas aprovadas
RO 03.09.98 5 5 1 100%
RO 15.10.98 5 5 12 58,33%
RO 01.12.98 5 5 5 60,0%
RO 12.04.99 4 5 3 33,33%
RO 16.06.99 4 4 2 50,0%
RO 26.07.99 5 5 1 100%
RO 23.08.99 6 5 2 50,0%
RO 04.10.99 5 4 3 66,66%
RO 16.11.99 7 5 - -
RE 29.11.99 7 5 3 0 %
RO 20.12.99 6 3 3 100%
RO 10.04.00 6 5 - -
RO 08.05.00 4 5 2 100%
RO 12.06.00 6 4 3 33,33%
RO 03.11.00 4 4 2 50,0%
RE 27.11.00 6 5 1 0 %
RO 11.12.00 5 4 2 0 %
RO 08.03.01 5 3 3 100%
RO 24.04.01 5 4 4 50,0%
RO 14.05.01 7 5 3 66,66%
RO 11.06.01 7 6 1 0 %
RO 13.08.01 7 5 2 50,0%
RO 10.09.01 4 3 1 100%
RO 17.12.01 5 5 2 50,0%
RO 18.03.02 5 5 2 100%
RO 13.04.02 6 5 5 80%
RE 20.05.02 5 5 2 50,0%
RO 10.06.02 5 6 1 100%
RO 15.07.02 5 5 1 100%
RO 12.08.02 3 5 1 100%
RO 09.09.02 4 4 - -
RE 04.10.02 7 4 - -
RO 14.10.02 4 4 1 100%
RO 23.12.02 3 3 - -
RO 10.03.03 5 2 3 0%
RO 30.04.03 6 4 - -
RO 14.05.03 7 4 2 100%
RO 10.06.03 5 2 - -
RO 29.07.03 3 4 1 100%
RO 26.08.03 5 4 - -
RO 09.12.03 5 3 1 100%
MÉDIA 5,19 4,34 1,95 65,10%
16
TABELA II
REUNIÕES DO CONEMA EM SUA SEGUNDA COMPOSIÇÃO17
A B C D E
Reuniões Tipo/Data
Participação do Governo Participação da Sociedade Propostas feitas pela sociedade
Percentual de propostas aprovadas
RE 27.07.04 7 6 3 33,33%
RO 10.08.04 6 5 2 100%
RO 14.09.04 6 5 - -
RO 19.10.04 4 4 - -
RO 07.12.04 3 3 - -
RO 22.02.05 5 3 - -
RE 18.08.05 4 5 2 100%
RE 01.11.05 5 2 - -
RE 17.11.05 5 3 2 50%
RE 10.01.06 5 5 1 100%
RE 25.01.06 7 4 1 100%
RE 01.02.06 7 5 1 100%
RO 14.02.06 5 3 2 100%
RE 28.03.06 5 4 2 50%
RE 19.04.06 6 6 2 50%
RE 11.05.06 4 4 - -
RE 26.07.06 4 6 2 0%
RO 08.08.06 6 3 - -
RO 10.10.06 5 2 - -
RE 30.11.06 4 5 2 50%
MÉDIA 5,25 4,15 1,1 69,44%
Dos dados acima tabulados, verifica-se que a sociedade, embora com um menor número de assentos no colegiado, obteve uma média de comparecimento muito seme-lhante ao governo. Além disso, os representantes da sociedade tiveram uma média de
1,53 proposições por sessão do colegiado, sendo 67,27% delas aprovadas, revelando
que a participação social no CONEMA, inobstante as dificuldades apontadas, apresen-tou resultados significativos e que ainda há muito espaço para ser aperfeiçoada.
É importante frisar, contudo, que mesmo havendo paridade aritmética, não se pode garantir uma participação efetiva dos representantes da sociedade, diante da desi-gual distribuição de informações, de poder e de saber, como aponta Shiki (2007), pois a
falta de capacidade desses conselheiros amplia a sua dependência das informações, dos
recursos e da boa vontade do governo, reduzindo seu poder de se opor às tentativas de esvaziamento e desmobilização feitas pelo poder público.
Além disso, como se observa nas Tabelas I e II acima, as datas marcadas para as reuniões eram aleatórias, muitas vezes distantes uma das outras, como no biênio
17
2004/05, em que houve apenas 9 sessões com intervalo de quase 6 meses entre elas. A-cresça a esses fatos um incompreensível “recesso”, nos meses de janeiro e fevereiro, a
deficiente comunicação entre os participantes, que, praticamente, só se encontravam
durante as sessões, e as constantes falhas e atrasos nas convocações.
É de se apontar que, no Regimento Interno do CONEMA, é prevista uma reuni-ão ordinária mensal18, razão pelo qual deveria ter havido, no mínimo, 98 reuniões ordi-nárias no período pesquisado, quando só ocorreu 45, logo, 45,91% do total previsto. Refletindo sobre ainda sobre a metodologia participativa no CONEMA, verifica-se que ela também é deficiente por não permitir a participação do povo em geral nas
reuniões e acompanhamento de seus trabalhos e decisões, pois, além de não haver uma
convocação pública para as suas reuniões, as informações disponibilizadas na Internet são temporalmente defasadas, relativas a 200419. Isto ocorre porque o Governo, em ge-ral, é normalmente à transparência de seus atos e despreparado para permitir que suas informações, procedimentos e decisões cheguem à sociedade, fruto da falta de uma cul-tura política para partilha de poder. Os conselhos, assim, passam a ser canais participa-tivos burocratizados, esvaziados de conteúdo democrático e muito segmentados.
Problemas semelhantes foram também encontrados no Conselho Gestor da APA dos Recifes de Corais.
Conselho Gestor da APA dos Recifes de Corais
A APA dos Recifes de Corais, situada no mar territorial limítrofe aos Municípios de Maxaranguape, Rio do Fogo e Touros, no Estado do Rio Grande do Norte, foi criada através Decreto Estadual nº 15.476, de 6.6.01, mas, somente em novembro daquele ano foi instalado seu Conselho Gestor. Sua sede, onde se realizou parte da pesquisa, é em Maracajaú20, Distrito de Maxaranguape. Por ser um dos mais atuantes Conselhos Gesto-res de Unidade de Conservação do Estado, foi escolhido para compor o universo de modelos estudados nesta pesquisa.
Pela leitura e análise das atas das 20 reuniões do referido Conselho Gestor, des-de a sua criação, constatou-se uma baixa participação dos moradores des-de Maracajaú, sede da APA, em suas reuniões, apesar de os assuntos ali discutidos serem imprescindí-veis para o local, pois as atividades do pólo turístico que ali está se instalando – com os famosos passeios às piscinas naturais existentes a poucos quilômetros da costa – estão
18
Regimento Interno do CONEMA – Decreto 15.117, de 29 de setembro de 2000.
19
Em acesso feito em 25.10.07, só havia no site atas relativas ao ano de 2004.
20
Maracajaú é um Distrito, situado no litoral norte do Estado do Rio Grande do Norte, pertencente ao município de Maxaranguape, com IDH 0,61 e uma economia voltada para a pesca e turismo. Tem uma
em conflito com a atividade pesqueira, tradicionalmente a base econômica do local. Tal fato é o reflexo dos resultados obtidos pelo Conselho e de sua própria credibilidade. Esses fatores, na mesma linha do que foi apontado anteriormente, estão relacionados, com maior ou menor preponderância, à: a) falta de representatividade e legitimidade de
algumas instituições e dos atores integrantes; b) falta de estrutura e desorganização do
órgão dirigente para o funcionamento do colegiado; e c) ausência de compromisso de
alguns atores com seus objetivos.
Outro fator importante, ainda ligado a este contexto estrutural, é a irregularidade e a baixa freqüência de participantes nas reuniões do Conselho Gestor da APA, pois, en-quanto foram realizadas duas reuniões no mesmo mês, chegou-se a ter um intervalo maior de 6 meses entre uma e outra, como pode ser visto na Tabela III:
TABELA III
REUNIÕES DO CONSELHO GESTOR DA APA DOS RECIFES DE CORAIS
A B C E F
Reuniões Tipo/Data
Participação do do governo
Participação da sociedade
Local da reunião
Direção
RO 19.11.01 6 4 Maxaranguape Presidente
RO 5.12.01 5 6 Rio do Fogo Presidente
RO 28.2.02 5 2 Touros Presidente
RO 16.10.02 3 6 Maxaranguape Presidente
RO 2.10.03 6 4 Rio do Fogo Suplente A
RO 28.1.04 3 3 Natal Suplente A
RO 13.5.04 6 4 Touros Suplente A
RO 11.11.04 5 4 Maxaranguape Suplente A
RO 30.11.04 3 4 Maxaranguape Suplente A
RO 24.2.05 3 3 Maxaranguape Suplente B
RO 5.4.05 3 2 Maxaranguape Suplente A
RO 5.5.05 7 5 Maxaranguape Suplente A
RO 30.6.05 7 5 Maxaranguape Suplente A
RO 25.10.05 6 4 Maxaranguape Suplente A
RO 12.1.06 7 4 Maxaranguape Suplente A
RE 16.2.06 8 4 Maxaranguape Presidente
RO 6.7.06 8 4 Rio do Fogo Suplente A
RO 14.9.06 7 1 Touros Suplente A
RO 17.11.06 5 4 Maxaranguape Suplente A
RE 1.6.07 4 4 Maxaranguape Suplente A
MÉDIA 5,4 3,9 Maxaranguape
65%
SuplenteA
Pôde-se ainda verificar outras deficiências no funcionamento do Conselho Gestor, a partir da pesquisa feita em suas atas de reunião e na Tabela III, como: a) a presidência
do Conselho freqüentemente ser exercida por suplente; b) a natureza meramente
con-sultiva do Conselho, enfraquecendo muito sua atuação; c) os constantes atrasos nas
convocações; e d) a grande demora em discutir questões cruciais da APA, como a
ques-tão das cotas de turistas para os parrachos, que levou mais de 2 anos para ser aprovada e ainda não foi definitivamente resolvida.
Por último, verificou-se que o Conselho Gestor não tem funcionado adequada-mente por falta de compromisso pessoal de alguns atores, que sequer comparecem em suas reuniões, como ocorrido em 05.04.04, cuja sessão não foi realizada por falta de quorum, e em 14.9.06, realizada com apenas um integrante da sociedade.
É importante, outrossim, reconhecer os argumentos de Shiki (2007), para o qual deve-se fortalecer esses conselhos, a partir da criação de uma instituição jurídica que fiscalize e obrigue o Governo a acatar suas deliberações, pois, caso contrário, eles aca-bam se tornando instâncias meramente consultivas. Além disso, para o fortalecimento desses espaços públicos os conselheiros devem ter um contato próximo e permanente com a comunidade que representam, pois seu poder de pressão, depende do grau de co-nhecimento dos reais interesses que defendem e da sua capacidade de mobilização, sob pena de fragilizar suas opiniões, em detrimento de outros atores.
Foram identificados nas audiências públicas, ainda no contexto de um Estado
Fi-gurativo, problemas igualmente graves, como se verá a seguir.
Audiências públicas
A proteção jurídica do meio ambiente se desenvolveu na exata proporção do sur-gimento dos instrumentos de controle da gestão estatal sobre um patrimônio de valor incalculável21, em torno do qual se criou uma terceira geração do direito, alargando a proteção jurídica, antes restrita aos interesses interpessoais, para os de natureza metain-dividual. Todas essas mudanças no cenário jurídico-político brasileiro tornaram a esfera pública mais permeável à participação social, que pode ocorrer pela publicidade a que se deve dar ao processo de licenciamento – um dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente, e hoje cristalizado na Lei 10.650/03, também chamada Lei da De-mocracia Ambiental – e pelas audiências públicas. Por essa razão elas foram escolhidas
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para integrar a base de estudo desta pesquisa, uma vez que são espaços públicos de ex-trema importância criados para uma gestão participativa do meio ambiente.
As audiências públicas são regulamentadas pela Resolução CONAMA nº 09/87 com a finalidade de expor aos interessados o conteúdo do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e de seu Relatório (RIMA), dirimindo dúvidas e recolhendo dos presentes as crí-ticas e sugestões a respeito, para empreendimentos considerados “efetiva ou
potencial-mente causadores de significativa degradação do meio”22.
Esta, portanto, é a primeira questão: por que somente para esses grandes empre-endimentos se faculta a audiência pública? Por que não estender esse instrumento de controle e de publicidade dos atos públicos aos demais licenciamentos? Se a obra ou atividade é impactante, demandando uma licença ambiental – não importa que tamanho for – pressupõe-se o interesse de todos, não apenas os residentes na área de influência, em conhecer detalhadamente o projeto e as intenções do empreendedor, sendo, portanto, um direito difuso a um meio ambiente ecologicamente equilibrado. Portanto, o órgão
ambiental precisa entender que a audiência pública é uma ferramenta que vai enriquecer
o processo de licenciamento e lhe fornecer maiores subsídios e legitimidade para con-ceder ou negar a licença. O empreendedor, por outro lado, precisa também entender que a ausência de publicidade e transparência desse processo pode acabar gerando um preju-ízo maior do que se a ele se submetesse, pois a população em geral, quando tomar co-nhecimento a posteriori de uma nova obra impactante, pode lançar mão de outros ins-trumentos de controle, como a representação ao Ministério Público ou a ação popular, diretamente ao Poder Judiciário, desdobramento esse que poderia ser evitado. Além dis-so, as repercussões desse fato na imprensa criam um cenário negativo em que todos perdem, principalmente o empreendedor, com o risco de paralisação da obra e antago-nismo com a comunidade do entorno.
Para se ter uma idéia da dimensão dessas perdas, segundo Rocha (2005), a parali-sação de uma obra pública está dentro de uma margem de risco que pode representar um percentual máximo de até 3% do total de seus custos, em função de todo o tipo de para-lisação, como greve, mau tempo, etc. Com um eventual embargo judicial, porém, esse percentual pode facilmente ser ultrapassado, o certamente comprometerá a viabilidade financeira do empreendimento. Assim, pode-se inferir que se parte do percentual esti-mado para o risco for investido na fase preliminar do projeto, com a realização de audi-ências públicas, ele deixará de ser custo para ser investimento, evitando uma paralisa-ção ou possível extinparalisa-ção da obra.
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