Avaliação de empresas públicas nos países em desenvolvimento : a perspectiva social

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N9 19

.AGOSTO 1J33

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NOS PA!SES EM :>ESENVOLVIMENTO: A PERSPECTIVA SOCIAL

Prru10 Roberto Motta**

Este trabalho foi preparado para o Seminirio sobre Planejamento e Controle do Setor de Errrpresas Estat8is, organizado pela Comis

são Econônica para a América Latina (CEPAL) e o Instituto de

Planejamento Econômico e Social (IPEi\.) do Brasil, realizado em

Brasília, de 15 a 17 de junho de 1983.

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I. A DIMENSÃO PUBLICA, BEM-ESTAR SOCIAL E EC(UIDADE

11. RESPONSABILIDADE SOCIAL DAS EMPRESAS PUBLICAS

111. VISAO SISTEMICA DOS VALORES SOCIAIS: VALORES DE QUEM?

IV. VI s7~o SUDSISTPMICA DOS VALORES SOCIAIS: OS VALORES

PRúPRIOS DA EMPRESA

V. A DIMENSAo EMPRESARIAL: LIMITAÇOES INTRrNSECAS DA RENTAB IL1 DADE FIN.:\I'1CEIRA COMO INDI CADOR DE EFI CrENCIA

VI. RENTABILIDADE FINANCEIRA VERSUS RESPONSABILIDADE SOCIAL: ARGUMENTOS E CONTRA-ARGUMENTOS

!

I. A DI~ffiNSÃO POBLICA, BEM-ESTAR SOCIA~ E EQaIDADE

o

problema central, na avaliação das empresas públicas," decorre da

pr6pria dificuldade em definir-se a natureza, ~ropria~ente dita,

de uma empresa desse tipo. A boa avaliação exige o bom conhecimen

to da natureza da entidade a ser avaliada. Controvérsias e

ambi-gUidades sobre a definição das empresas públicas existem ainda,ap~

sar de esforços substanciais para a clarificação e a articulação de maior compreensão e uniformidade, relativamente ao conceito de

empresas públicasl • Além disso, a pluralidade de terminologia

pa-ra indicar ppa-raticamente a mesma entidade, combinada com as difere~

ças nacionais, ajuda a criar mais confusão e maiores disparidades na definição da natureza das empresas públicas. Mesmo a denomina-ção empresa pública, significa, para um grande nÚmero de nações em

desenvolvimento, uma terminologia fabricada para estabelecer uni

formidade internacional sobre aquilo que tais países chamam de em

presas governamentais, empresas estatais, paraestatais e assim por

diante. Nesses paises, ser estatal ou paraestatal ji significa

que a a empresa tem uma analogia com o Estado, ou situa-se

ao lado dele para atender a determinadas funções de caráter pÚbli

co; inclui, portanto, o papel social do Estado moderno. Desse mo

do, o comprometimento com uma dimensão pública ou social pode ser

deduzido de qualquer um desses termos, público ou estatal.

O

con

ceito e a dimensão da empresa tem cariter menos controverso, mas a maneira pela qual a qualificação pública afeta ou deveria afetar a empresa estabelece as maiores controversias e dificuldades na ava-liação.

o

cariter público envolve um comprometimento com amplos valores s~

ciais, além das responsabilidades sociais normais que as socieda

des modernas impuseram a todas as organizações sociais, incluindo

as empresas públicas. Portanto, a dimensão pública precisa ser vis

(1) Ver FERNANDES, Praxy e SIGlERL, Pavle!! organizadores. Seekin~,the '

Perso-nalit of Public Ente1 rise - an en ui into the conce t, t'in:ttion, and

c asS1 1cat1on o p 1C ente~r1ses. J Jana, , _ . te lVTO

a-presenta textos e o relatório inal de uma reunião de especialistas sobre

conceitos e definições de empresas públicas, convocado pelo Centro Interna

cional de Empresas PÚblicas e realizado em Tangies, Marrocos, em :fuzenbrõ

ta, sobretudo, no contexto m~ior d~ sociedade ·como um todo e, em

segundo lugar, da perspectiva d.'JS resp'JnsFl.b ilid.adcs sociais a

ve 1 da cmpres a.

..

nl.-Em seu sf.mtido mais amplo, público refere-se ã .capacidade e às

o-brigações que a empresa tem, quanto a contribuir para o bem estar

social e para a equidade social. Bem-estar social quer dizer a sa

tisfaç~o de aspirações b5sicas de uma sociedade específica, de ~­

cordo com su~s próprias purcepções e juízos de valor. Constitui.

portanto. um conce i to com limi taçôes cul·turais, mui to di ficil de

estimar nUl;).a escnla transnacicnal, em termos do montante de bens e

serviços ~ dis?osiç~o da populaç~Q. O bem-estar social depende do

valor e da utilidade de bens e serviços para uma população

especí-fica. Eqtiidade social significa a articulaçio, a agregaçio, o pr~

cessamento de todos os interesses soc1.ais. com uma justa i!(jssibil!. dade de que tais interesses estejam refletidos nas decisões distri buti vas .

lI. RESPONSAB ILIDADE SOCIAL DAS BMPRESAS POBLICAS·

A operacionalizaçã:> da diIT!ensão pública ao nível da empresa

tem sido atingida, em geral,atrav5s do conceito de responsa

bili(lade social, que significa que a operação de uma empresa· deve

ria visar não apenas

ã

tTadicion~l produção de bens e serviços,mas

também ao atendimento de interesses sociais.

A

responsabilideso-cial significa, t:llnbêm, uma mudança, na visão tradicional da admi

nistré!ção da empresa. As mudanças abrangidas pelo conceito de res

ponsabilidade social estão apresentade .. s na ':::'abela 1 (2). Em um

sen-=-tido moderno, a empresa deveria assumir um compromisso social com

a qualida.de e J. c:)ntinuidade da ?ro!lução, mas igualmente uma res

ponsabilidade social pela elimina~ão dos efeitos colaterais de sua

açao.

(2) As !Jrendssas sobre responsabilidade soci~l da empresa na perspectiva d~, tee

ria adr.r!.nistrativa contemporanea enc'Jntrmn-se em ~f)1TA, Paulo Roberto'Wisãõ

Cr::ntcTI'{'orânea da Teoria Administrativa", Revista de Adininistração . Pública.,

'·.3.

TABELA

I

RESPONSABILIDADE SOCIAL DA EMPRESA

\

Pressupostos anteriores

1. Planejamento da produção

da empresa b,ü;eado, sobr~

tudo, em aspectos econômi cos técnicos

2. Mo de los de gerência empr~

sarial definidos apenas p~

la estrutura de propriedade (estatal ou privada), ou pe

lo poder e conhecimento da

gerência interna

3. Demandas humanas amplamente

relacionadas

ã

satisfação

pessoal e profissional no trabalho

4. A empresa com liberdade de conduta para procurar a me lhor retribuição para seus bens e serviços

~--- -

---Pressupostos contemporâneos

1. Planejamento da produção da

empresa, baseado em

compro-missas sociais mais amplos,

e eliminaçio de efeitos neg! tivos colaterais de sua atua çao

2. Modelos de gerência empresa-rial incorporando responsá-vel e ativa participação de

todos os membros da organiz~

ção, na definição de

objeti-vos, normas e resultados do

trabalho

3. Demandas humanas basead~s na

responsabilidade social da

empresa, quanto

ã

qualidade

de vida dos empregados

4. A empresa com sua conduta li mitada por diversos mecanis-mos reguladores das

ativida-des econômicas de caráter 50

Contudo, o fato de ser pública torna uma empresa mais comprometida

com valores sociais desej~veis, tais emprego e ar

TO. Da nesma forma, val~res de particip~ç~o n~ g0r~ncia Dudaram a

perspectiva de que os objetivos e resaltados da empresa, ou as

de-cisões C~ integração c distribuição, constituiam assuntos de inte

resse exclusivo dos administradores, cujo poder era legitimado

la estrutura de propriedade (estatal ou privada). Al~m disso,

qualic.a.de de 'vida dos.enípr-e:gados passou a ser uma preocupaçao

De

"'-a

mo

dern~. Os velhos pressupostos na irea das relaç5es humanas, pred~

minantemente, incluia~ o.bem-estar dos trabalhadores numa direta

1 . . .,.. ..

re ... açao com o

canso, limitaçEo,de horas , '" <

:.-rab2.1ho. Intervalos, p8rí~dos de

des-de trabalho, caf~, treinamento, instala

ções agrad5veis cqutros fatores foram introduzidos como

~ ' I ' • incenti

vos. pa,:-a gaI:2/~~ti~ ;c_e: m~ior s a tis façã\J n J emp:re g~) o de mai Qr

produ-tividade. N;) er<tanto, novas demandas _{-.: ,} estGndem as

responsabilida-, . .

dos sc;ciais 2. ação social fOTad~ empresa, para focalizá-las na vi

de lazer. Tempo li ., ~

da 'particular :.185 empregados e em S01.15 perloÜos

..

,

vre, refeiç5~5, eJucaçao e treinamento fora das horas de trabalho,

clu,bes de, recreio, locais ele féri:!s, e assim por diante, sao

exem-plosde, :lrea,s ;.le i~fluência dê1 empr'Jsa na vida dos empregados, in

fluância exercida t~talmonte fora das h~ras normais em que traba

lham para a companhia. Em alguns CélSOS, esse tipo de responsabili

dade sccial pode e tem sido estendidJ tamb~m ai) campo do seguro s~

cial., da safidc e da ajuda financeira, numa suplementação dos siste mas normais, privados ou públic03, existentes em cada pafs.

A responsabilidade social, mesmuquando eperacionalizada ao nfvel

da empn)s a, tem a ver com valores sociais mais amplos de bem-as tar

e de equidade. Uma compan~1Ía socialmente responsável

é

uma organ,!.

zação soc:LalrüuntJ sensível a int'Jresses, valores t,; demandas públi

caso Conseqtlentcmente, dimensões de responsnbilidade social nao p~

dem ser definidas apenas a nível, empresarial. Uma empresa púb1i.

ca, como subsistema contra o sistema, e

de um sistema social maior, nia deveria agir

os valores sociais, , , ' - " ~erados do int~r~5se'Dúbli ..:L _

co exterior.n companhia,eleveriam representar, para ela, o

primei-ro objeté~ de atenção. O fato :d~ S<3T -pública faz uma diferença, em

r

.5 .

ções devessem ,ser socialmente responsáveis em relação aos objet~

vos da sociedade, uma organização pública tem uma responsabilidade'

fundamental de jus tiça, na articulação e agregação de interesses e~

teriores. O planejamento empresarial, numa empresa privada comum, pode estabelecer prioridades para a concentração de recursos visan do apenas alguljls segmentos da população, capazes de garan tir aI ta

rentab ilidade ou retribuição aos esforços da empresa. Sendo uma,

empresa públich, fica difícil a não consideração da equidade nas

ações de artidulação, agregação e distribuição, o que tornaria, .nao

apenas o planejamento empresarial uma tarefa mais complexa, mas l~

varia também

à

idéia de que uma ineficiência intrínseca pode ser

uma característica das instituições públicas. Os limites da efici

ência" porém, serão ainda mais amplamente discutidos neste

traba-lho. No entanto, quando se examina responsabilidades sociais e a

dimensão pública dessas empresas, mesmo que se chegue a um acordo

sobre aquilo que constitui responsabilidade social e sobre os

ní-veis de sistema a que se deve operacionalizá-la, ainda resta uma

pergunta mais controversa para ser respondida: Valores de quem?'C~

mo identificar aquilo que constitui bem-estar social e equid~de,e~

diferentes sociedades? A avaliação

é.

em si mesma, um julgamento

de valor sobre o desempenho, face a alguma estrutura conceptual de

referência (conjunto de valores). Os valores que orientam as pe~

soas são os valores propostos para a avaliação.

111. VISÃO SIST~MICA DOS VALORES SOCIAIS: 'VALORES DE QUEM?

A questão da identidade daqueles a que se referem valores

e

prefe-rências gera controvérsia sobre interesse público e escolha pübl~

ca, sobre como definir valores de bem-estar social.

A controvérsia prende-se a duas correntes de pensamento. A primei

ra é. essencialmente, uma perspectiva positiva, que encara o

bem-estar social e as preferências da comunidade como um efeito natu

ralou um'somatório de preferências individuais. A segunda é, es

sencialmente, uma perspectiva normativa, que vê o bem-estar social

e as preferências da comunidade como sendo definidos por um conju~

A primeira perspectiva3 enfatiza a capacidade do individuo, em ra zão de seu í:omportamento raciona~, q:.le o lf:!va .a fazer· o'pções só-cio-econômicas racionais.' A ní6.xir.li zação.do bem-e st'ar social devª ria ocorrer como unia ef~tiva agregação de.preferências individuais.

O indivíduo é a. base· do sistema social e econômico, e a formaç.ão da escolha pública dGveria ser o produto do. comportamento racional do indi víduo. Social e poli ticamen'te, a 'liberdade. de ação de uma pe~ soa vis-ã-vis a outra acarret:::lrá a desejada acomodação social e produzirá os valoTçs comuns· socialmente paTtilhados. Do ponto de vista econômico, nessa perspectiva,uma ?BSSOa pode pr6mover a ma ximização de seu consumo' e bem-estar:, 'sem minimizar

o

bem-estar das . out~·.:lS '. Um natural equilíbrio econômico produzir-se·-á.

se as iniciativas c motivações individuais são livremente

per-mitidas. ConsequE;ntemeut.e, descoprir aquilo que significa bem-es.,. tar social'

é

s im.plesmGnte uma questão de dosenvol ver mecanismos de identificação de prefer~ncias individuais c de agregar essas pref~

rências numa política social,. alternativa., Assim,. o bem-estar so-cial

6

um conceito derivado dd roalidade, e: a política social deri va sua legitimidade de;uma petsp~ctiva positivista do mundo. Mas, seja COTi~O f::Jr. essa persp9ctiva, tem atrás de si alguns valores so ciais, como liberdade ~a nlvelindi vidu3.1.Portar~ to, o indi vidua-lismo constitui a basé da êlção. e o empirismo é,o IDecanismobásico para identificaçio de valores sociais.

(3) E<;ta corrente de p;:msamento compreende ~utores influenciados pela economia·,ç,lássica .liberal·monetaris tg, assim como pelo li béra.lismo clássico., em f~~oSQfia social e politica. Uma vez que b livre comportamento individual constitui

a

base do interrela cionamento social, ,ropõe~se uma abordagêm empírica ou positi= va, na formulação daquilo que constitui, em termos sociais, o certo ou o errado. A literatura contemporânea sobre esta cor rente inclui, entre 8utroS,'autoreS como James M. Buchanarn, Gordon Tullock, Rich3.rd A. Musgrave, AnthonyDowns,J.

c.

Harsanyi, John Ao Ràwls, J .A~· Schumpater'e também, sobre mone tarismo liberal, Milton Friedm1.n.Doponto de vistametodolôgI cO,.o empirismo é uma dimensão.importante, razão nela qual

as

. tudos p6siti vos de opinião pública , mecnnismos de ~ votação e

A segunda perspectiva4 toma como ponto de partida os valores da co munidade e alguns critérios normativos padronizados, para definir o bem-estar social. O bem-estar social deveria constituir o aten-dfmento de determinados valores sociais, definidos a nível da. comu nidade, e traduzindo aquilo que vem a ser o bem público. As defi-nições daquilo que é certo ou errado, ou do bem público não podem ser estabelecidas exclusivamente como sendo uma soma de

preferên-cias individuais, mas têm que se basear em valores adotados pela

comunidade, ànalisados organicamente. A premissa do comportamento

racional do indivíduo e de sua liberdade de maximização dautilid~

de

ê

rejeitada com o fundamento de que o comportamento individual

ji é largamente condicionado pelos valores da estrutura s5cio~eco­

nômica existente. Social e politicamente, a agregação das pref~.

rências individuais resultaria no favorecimento de valores dos gr~

pos dominantes, em razão da desigual distribuição dos recursos p~

líticos e econômicos. Do ponto de vista econômico, a maximização

do bem-estar individual não produziri equilíbrio, mas distorções

maiores. Ji que, presumidamente, uma pessoa não pode aumentar seu

próprio bem-estar sem reduzir o de outras, a maximização individu

aI do pr5prio bem-estar seria continuamente obtida a expensas dos

outros, principalmente dos pobres e desprivilegiados. Em

conse-.:. -y, .. .R

qUência, o bem-estar social deveria ser um conçeito derivado dos valores usualmente sustentados pela comul"lidade, e de critérios nor

mativos sobre a natureza humana, que não podem ser deduzidos ap!

nas pela observação. Aquilo que a sociedade e o bem-estar social deveriam ser não se baseia numa legitimidade positiva, mas

orientação normativa de valor previamente definida.

numa

(4) Esta corrente de pensamento compreende autores da economia estruturalista

e, em filosofia social e política, no Estado provedor do bem-estar

so-cial. IX> ponto de vista retodológico, o domínio das idéias e dos ideais

prevalece, na definição do certo e do errado, em termos sociais. A litera

tura contenporânea sobre esta corrente inclui, entre outros t autores· comO

Kenneth J. ArrCM, B. Barry, William J. BatmlOl, Paul A. Sanruelson, Amartya

K. Sen, D. ~rueller e F. Stilwell. Em ciência social e política, a maior

parte

da

literatura sobre o Estado social se enquadraria nesta corrente.

Nio obstante isso, a realidade nao ~ t~o radical a ponto de caber nesses modelos. Por exemplo, por um lado, a agreg'ução das prefe-rências individuais pode ajudar a produzir o bem público.

Já

que os indivíduos são diferentes e' que suas necessidades são diferen tes, a satisfaçãc'dessas necessidades depend~ de uma adequada dis tribuição da desigualdade, o que só pode ocorrer através de justa consideração das .preférênciàs individy.ais. Por ,outro lado,as es colhas públicas através de critérios' normativos podem ajudar na

obte~~ão de maior ~quidade nas detis5eE dist~ibutivas, porque um

conj 1m to de ne,cessi dades b~ls icas pode' ser garan tido a todos, inde pendentemente de padrão social, num ~ado mome:q.to do tempo.

As restrições sociais têm lugar,· necessariamente, para garantir de terminadas ações; dirigidas para o bem púb;lic:o, mas a política so-cial não deveria dirigir todas â.saçõe~, de maneira tal que vies se a minimizar as escolhas individuais. As opções coletivas bene ficiam desigualmente as pess~as,' jâque '~lgumas delas, recebem bene

-ficios acima ou abai xo de suas necess,i,dades ou expectativas.

,'O • • •

Uma vez que OS' individuos podem ser considerados corno

maximizado-res de utilidade c poder, sao muito facilmente capazes de perder o rumo do bem público, justificando 'o bem-estar da comunid,ade

ã

base

~, . I, "

de seu próprio consumo :e bem-estar .tgualmente, as escolhas so-ciais são urna questão de inrormação

e'os'i~div{duos

não dispõem de

, ' . 1 •

todas as informaç6es parapodere~ f~zer escolhas racionais.

Em termos práticos, quanto mais nos ,inclinamos no sentido de um mo delo, mais vamos Cem trà o prJposi to r

~eal

dél consecução de

bem-es-. ' . \

tar e justiça sociais. Se 'acei tamos a idóia de que é preciso defi nir previamente um conjunto comum de valores sociais, além de quaisquer outras considerações individua:i:s • então pe~o menos gra.!! de parte da:s decisões-"~o~iais terá que~er feita a nível do siste-ma social. Quanto às 'esçol,has sO'c1ais."subs is temas sociais, como urna empresa púb:Lica, ,terão queter.cert~s'll.mi taç5es, em.planej~men

r

.9 .

Todavia, os dois tipos de raciocínio têm uI teriores implicações p~

ra a avaliação das empresas pública':>. Aquilo que se presume sobre

o que

ê

o bem-estar social e como deveria ser definido influi

so-bre o peso que se dá

ã

lucratividade financeira, como fator de com

plementação ou de oposição de responsabilidades sociais. A Tabela 11 mostra as diferenças entre os dois modelos, com as implicações

subsistêmicas. De fato, a premissa de comportamento e valores ra

cionais, originada por mútuos ajustamentos individuais, :conduz a

maior autonomia nos níveis inferiores, com a produção de lucros e

com a decisão sobre o uso dos mesmos constituindo condições para

TilliEL\ 11

Comparação entre os Il1'x1elos posi tivo··1ibcral e' n:Jrmativ')-estrutural ék; L,reaçã:) de wlbr para escolha pública, segunct'J cat.:;górias específicas

CA'lEOORT.AS PRESSUPa3mS

J!vEL SOCL\1

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~!orern/Sociedade

Fonte de legi tirn ;ão da política -,\j!vEL DE PJLITICJ\

f5tfBLtCA

liceral-positivo

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comportamento racional inde'

" "

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pen •. :;nt0 na maXlI1U.Zaçao \J.c"l

utilidade

in'1uzic:JS (hs preferências ir.di viduais

oquilíbrio produzidiJpor com pC$ações indi viduaismútuE15 'essencialmente re&rTas positi vas

:4;)todologia p3.ra fi tendência behaviorista 'Car e explicar c

PQ

'.ítica

;strutura dfJ Dlane- t,:mdência ã descentralização

3lIlento social

;Jcisões integrati - visão micro/macro

TaS

Jecisões clis

tribu-dvas

1em-estar social

~rVEL EMPRESARIAL

'81ítica fin&nceira

Jucratividade/finan ,,;:ira/Bem-estar s(;'::" :ia1

baseadas no crescÍTrEnto natu ral do podor de compra

8.tendimento das expectativJ.S inJiviJuais 2. níveis de

ccm-SUIrr:.'

preç,)s em base de custo/plus, nenhmna transferêncip., J)311.lJ.um

subsídio

lucratividade financeira :l ní

vel da emnresa como condiç8o-de bem-est.ar social

Estrutural-nor~~tivo

racionalidade limitada pela estrutura social existente deduzidos dos valores "sus-tentados pela comunidade n

eiluilÍbr10 c1eterminad" um conjunto de valores viam.:mte definidos essencialmente padrões rrntivos

por

pr~

ncr

tendência estruturalista

tendência

à

centralização visão ma.cY.J/micro

baseadas em decisões redis-tributivas

atendimento de condições de justiça sscial a níveis de cons umo bas icos

c?ntrole .de preços, transf~

rencias e subvencionarnento direto ao consumo

bem-estar social inf..epe:ndcn te de lucrati vi dado a nl-vel empresarial específico

"

,

f ! ~ i

I

1

.11.

IV. VISÃO SUBSIS~MICA DOS VALORES SOCIAIS: OS VALORES PROPRIOS DA EMPRESA

Uma empresa pública, sendo uma organização complexa, tem uma cult~

ra específica, que diferencia essa organização das outras. O

con-junto ~~ crenças, hibitos, valores, relacionamentos, alocação de

poder, conhecimentos, tecnologia, atitudes e comportamento que for

ma a organização, existe entre limites que constituem um sistema,

dotado de mecanismos de auto-preservação. Conseqüentemente,uma o~

ganização desenvolve valores pr6prios, que podem não estar em har monia ou concordância com os valores da comunidade que a cerca.

Socialmente, o processo de produção nao

ê

neutro. Dirigentes e

empregados têm seus pr6prios valores e interesses, que se refletem

no processo decis6rio da empresa. Não há competência neutra em ad

min~st\ração. O processo de socialização, tanto externo quanto in

terno~ isto

é,

as experiências da vida fora e dentro da

organiza-çao, corno antecedentes s6cio-econômicos e experiência das empresas,

modela os valores individUais e determina as a ti tudes e o comport~

mento das pessoas. Por exemplo, interesses pessoais, refletidos na

exigência de maiores salários, satisfação no trabalho, auto-atuali

zação, maior influência no processo decis6rio, poder, prestígio,r~

gularidade da renda, menor pressão do trabalho - constituem tipos de fatores que afetam o sistema de valor das empresas e a maximiza çao do lucro.

Muito embora um subsistema social, como uma empresa pública, nao

possa se opor constantemente ao mais amplo sistema social,

é

ilusõ

rio admitir que exista concordância de valores entre subsistema e sistema. Nenhum subsistema social reflete exatamente os valores do sistema maior: a estrutura social de uma empresa não reflete a es-trutura social exterior.

são várias as explicações sobre como. se produzem e prevalecem os

valores dos subs is temas, na política empresarial, e dependem dos

modelos conceptuais que se tenha sobre o processo decis6rio da or

e avaliação das empresas públicas foi assinalada no estudo de EI

M· 5 I r , b aseauo na r1 teorIa organlzaclona. • • • 1 A Tabela . lI! mostra uma aplicação de tais modelos, :."Laquilo <J;n Clue iEIl1..'onciam a articula-çao de valores sociais, no contexto dos subsistemas or~zaciaurls.

"Todos os modc1,os explicativos possibili tam a orientação de valor em função de diversos fatores: vr.,lores de elite, acordo entre pre ferSncias coriflitantes e l~mitesestruturaise cognitivos da raci~

nalidade. Mesmo que alguém encontre explicação' racional para a po

.

.

-lítica de uma empresa, em termos d8. análise de custo/benefício, os valores do in~2cto da política podem diferir daqueles que

orienta-ram o proc~ss'J de sua formulação. A explicação racional dessa for

mulação dentrD da 'Organização é encontrada na resposta

ã

seguinte pergunta: "Quem

vQlori~)l

<) q}1e

a'porqu~;?,,6

Os valores explícitos

e implíci tos de uma política específica, porém, podem diferir dos valores dJ pOVG e dl)s client~s quo recebem () impact:o da política. Para explicar o imi:Ylcto de uma política específica,

é

preciso que

t "Q . ' . '. ?1~7 O 1 . t

se pergun e: ·uam .rec0lH2i () que e porque. exemp o seguln 0

PE-de clarificar a possívpl contradição entre formulação racional da política pública;.,: o ir:macto da mesma política sobre a comunidade.

(5) Ver TIL MIR,' Ali. "()nthe EvaluatL:m of Public Enterprise Perfonnm1ce", tra balho apresentc:.do n'o Seminario sobre Avaliação de Empresas Públicas,

Ljubljana, nov-Gmro, 1981. Modelos conceituais de orl!,8.J.lização com formula ção de pclítíc2. pGblici têin sido cada vez mais usados pp..ra explicação de decisooser.1pres.:lrias. A utilizaçao desses rodeIos tivorarll origem nas obras

de S!MJN, H~rbert Teoria das Organizasõcs (trad.) Rio de Janeiro, FGV,1967; DYE, ThOlli3S '. Undcrstanài.T),ç' püblic Pohq ~ngL;wood Cliffs, P.rentice fIall,

1972; ALLISOr~, Grriliarr:

T.

Essence of lliCl,slon, Bos ton , Ll ttle Brown.

1971 e rr:1Ís recentemente .MA.cRAE, DunC3Il

e

WILDE, Jaroos, Poligr

J'.nalysis f?r Publ~c ~ci.sions , BelmoI}-d, DuxbuyY.Press, 1979; e DUNN ,William, l5üt)ll,.cPohcy i':W.1YS1S, Englcwood. Chffs, Pront:tce-tlall, 19tH.

(6) Valores contrad:itório' (:,;2f~rrm.;lação e impacto da política pública em RIVLIN', . Alice S stcTIi8.tic Thinking f')r SOCial Action, Washington D. C., Brookings,

1971 e ta, em

mJNN,

op • .cit .. ' . • . . . n

(7) Ibid.

I ·

I

..

r

.13.

''(

Suponha-se' uma empresa pÚblica operando no ramo dos telefone's e

que deseja promover o desenvolvimento de sistemas de comunicação

numa determinada região do país. A nova política seria a da expa~

são dos serviços da empresa até essa região, instalando lã nova r~

de telefÔnica. A empresa anuncia publicamente sua intenção e com~­

ça a elaborar um plano, com a finalidade de atingir a meta

deseja-da. Prepara-se, então, um plano quinqUenal, debatido e aceito p~

los dirigentes da empresa. Devido a limi tação natural de recursos,

a região íoidividida em cinco sub-regiões, A, B, C, D e E e,

fa-zendo-se um escalonamento de acordo com a densidade populacional, a sub-região A mostrou ser a mais populosa, enquanto a E era a de

menor população. Os serviços telefônicos, face aos planos de

in-vestimento, seriam prestados primeiro

à

sub-região A e, nos quatro

anos consecutivos, às demais sub-regiões. No quinto ano, quanq.g.a

sub-região E recebesse os serviços telefônicos, o plano'estaria COlIL,~ ..

pleto.

Se tentanros 'explicar a política dessa empresa de acordo com; uma

perspe~tiva

racional, a tare{a será simples. Quem valoriza o que

e porque? A empresa pública dá valor

ã

densidade populacional por

que ~ dessa maneira, maior número de pessoas conse guira mais cedo

os serviços telefônicos . De fato, a racionalidade da companhia vi.

sou, simplesmente, beneficiar mais gente o mais cedo possível, e

uma estratégia baseada em tempo e densidade de população serviria a esse propósi to.

Todavia, como foi anteriormente mencionado, a racionalidade de uma

decisão técnica e social, a nível de subsistema,~mesmo que

clara-mente aceita por planejadores e gerentes com fundamentos racionais,

não conduz, necessariamente,

ã

aceitação fora da empresa. As

pes-soas tendem a ser pragmáti,cas, ao avaliar uma política social e

econômica. O apoio e aprovação que dão a uma política depen~em,

l

largamente, do benefício que dela podem retirar. Além disso,

6

im-pacto da política sobre as pessoas é, em geral, desigual, por cau

sa das expectativas desiguais e da distribuição desigual de recur

T.ABE Ut

r

II

M:xlcl'JS conceptuais para explicaç8.J dO$ valores; 50

dais í1!~líci tos na. pol! tica.' d3. eI4't,~sa'públíca

l\.1cJelos conceptu:ris·

1. Elite gerencial op modele de coalisão

2. política ... i\;,~ grupo 0'U

mo de 1 o de b élr ganhél

3. Modelo racional ou de solução d0 problem~

4. Modelo de sistema ou orgànização

. (

PressqJostQS expliçativos

,Os vqlores sociais ímplíci tos. nu ma política empresarial são pro-=-dutos dos valores

e

preferências sociais daq~eles que ocupam os cargos de direção na empresa

Os valores sociais imolícitos nu

ma política cmpTes.ari~ll s~o pro-=-dutos do um processo óe acordo e barganha, entre preferências e val;)res conf,1i tan tes, elos diferen tes erupos que formam a empresa-Os vaiaros sociais implíci tos' nu ma política empresarial são pr~ dutos de um Dr~cesso de

otimiza-ção ')'U de s'atisfação na . escolha

Emtr;t3

aI ternati vas, que

s·ão

iden tifiqldg,s e avaliadas, através de uma: hnâlise' sócio-econômica e de cus to /benef~.cio

.'

-:-Os valores SOC1a1S implícitos nu

ma' política empresári'ái são pro dutos de um processO de. conver são, no qual os insumQ~ (apoios-c demandas) são iransformados em produtos arganizacionais (produ-tos, serviços e normas), num am 'bic"hté de Y3clonalidade limi tida,

çl~fin~do pela estrutura organi za

r

• ...,.f'iI(.

.15.

A$?il,ll, _{-,,_ 4 · -} se examinarmos

o.

impacto da política da companhia

telefôni-ca sobre o povo ou sobre os clientes em potencial,

é

possível ob servar as discrepgncias nas percepç5es racionais. As pessoas vi-vendo nas sub-regiões A e B concederiam apoio natural ao plano,po! que seriam benefi ciárias dos serviços te lefônicos numa perspetti va de curto prazo. Provavelmente, considerariam o plano da empresa mui to "racional" e correspondente ao interesse da comunidade. Ha-bi tantes das'sub-regiQes D e E não gos tariam do plano, porque os mesmos benefícios distribuídos aos outros

só'

as alcançariam num pr~

"

zo de cinco anos. Clientes potenciais das sub-regiões D e E pode riam mesmo entender que a política da companhia, favorecendo as sub-regiões A e B, só ocorria porque políticas, funcionários gover namentais' e grupos de pressão dessas áreas seriam mais fortes e mais poderosos. Em conseqUência, uma política social racional adS?, tada numa organi zação tem efe i tos sociais racionais externos que irão produzir novas demandas

ã

organização. Mesmo nas explicações racionais, podem ser detectadas discrepâncias entre as percepções sociais de uma empresa e as percepçoes sociais da comunidade exte-rior.

" '

Prosseguindo na exploração do exemplo da comp&nhia telefônica,

é

possível apresentar-se' o argumento de que p'arte da resistência e da desaprovação frente ã política da empresa é devida, sobretudo,à dimensão pública dessa organização. As empresas públicas, por sua natureza, têm que enfrentar a questão da justiça, na articulação, agregação, processamento e alocação de valores ã sociedade. Se a mesma política tivesse sido apresentada por uma empresa privada,o~

tra justificativa, baseada na lucratividade e no retorno do inves-timento, poderia ter sido acoplada à tazio da densidade populatio-nal. A lucratividade e o re torno dos inves timen tos são moti v'os que o público aceita melhor no planejamento das empresas particulares. Muito embora justificativas de ordem financeira sejam igualmente básicas para operação da empresa pública, o fato de set

empre-sa pública. De fato, muitas dessrLs empresas tiveram' origem. atra-vê's de processo~s de nacionali zaçãoou' de es tati:?aç.ão, J quando . con

flitos de política do tipo descri toacülapaSSaré.t:m a constituir pr~ b lemas.

o

plariejamentotem, ·sobre ilS pessoas,,' impacto desigual. Planejar

significa definir prioridades· e concentrar recursos, o que, em os sência,

é

uma forma desigual de tratar interesses •• ,·Além disso, re cursos políticos, ecohdmicos. e sociais s'ão dis.tribuídos d~sigual-:

mente na sociedade, o que também explica 2. desigualdade dqimpacto

da política. Portanto, existe uma discrep~ncia intrínseca e inevi tavel na agregação e na· alocação de valor entre a empresa "e: a com~,

nidade exterior. '

Outros exemplos de' discord:ã:n'cias de valor. podem ser encont,rados quando o interesse dos trab·alhadores:em reduzir 'o ri$co social

<:\0

'emprego, ou em lutar por maiores salários, ou mes:mÇ) quando o inte

r

.17.

Exemplos adicionais de incongruência podem ser também encontrados

na explicação de valores implíci tos na política da empresa, de

acordo com a perspectiva organizacional e sistêmica. Em princípio,

os limi tes co gni ti vos da racionalidade afetam a opçao empresarial.

Todas as empresas têm limi teg.·! inerentes.a sua estrutura

sócio-téc-~ • ....' o"

nica, relativos ao número de alternativas que podem identificar e

implementar. As organizações têm limites em seus conhecimentos e

no montante e espécie de informações que são capazes de processar.

Assim, a compreensão que uma empresa tem da realidade social

é

ap~

nas uma parte da realidade total, altamente limitada pelo seu pró

prio sistema interno de valor. ConseqUentemente, os valores so··

ciais do sistema organizacional podem não coincidir nem com mais

amplas prioridades sociais, nem com percepçoes acumuladas, oriun

das de diferentes subsistemas sociais.

Em suma, já que a neutralidade gerencial ou harmonia com os valo

res do ambiente não constituem fatores garantidos, as decisões so

bre o bem-estar e eqUidade sociais não deveriam sertomadas,impl~

mentadas ou condicionadas, exclusi vamen te, pela ação empresarial.

v.

A DIMENSÃO EMPRESARIAL: LIMITAÇQES INTRrNSECAS DA RENTABILIDA

DE FINANCEIRA COMO INDICADOR DE EFICIENCIA

A rentabilidade financeira pode ser vista como importante critério

para mensuração' do desempenho da empresa púb lica, com base na di

mensão empresarial, sendo comumente adotada como indicador de cfi

ciência, uma vez que a diferença positiva entre esforços e resulta dos reflete a capacidade da empresa para gerar excedentes e, conse qUentemente, para se garantir existência auto-suficiente. A renta

-bilidade ou lucratividade e, de modo geral, considerada uma prova

de efici~ncia, assim como os prejuízos refletem ineficiência.

No entànto, a rentabilidade financeira apresenta alguns perigos,c~

.-. . -... M't~!f. ".,,! -li. ~

mo indicador: E~o!~ .. ~~ja co111lBOOnte·acei ta em si tuações em que preval~

ent~ das naç5es em desenvolvimento, de acordo com tr~s fatores:(a) imperfeições de mercado mais prJfundas e distribuição de renda mais deficien te;

nopôlios.

Cb) p:;lftica de e controle de preços; e

Cc)

mo

A refer,~nd ~ õ.s imperfeições do Ili8rcado

é

f(;ição comum da te'J'ria microeconômica e aplica-se tanto a ~~mpresn.s públicas quanto a paE, ticulaxcs e serãó) consideradas, posteriormente, neste trabalho na éUlalise das c:m-cradições gerais e os confli tos de vé:lor inerentes

. as

s6ciedades de transiçao. Assim, a an~lise seri agora

concen-'trada nos i tens (b) e (c), que são os de ITnior importância para a avaliação das empresas públicas nas nações em desenvol vimen to. polftica de Fixação e Controle de Preços

A política de fixação e o con~role dos preços constituem fatores da maior ~mpo~tân~ia, na avali açã0 das cP.prosas púb licas ,. especial-mente nos paÍ'süs em d~sGnvol villic:uto ,onde. tais. en tidades o:;>eram sob outras restrições d.e preço, geradas extornanente. ConseqUentemen-te, a avaliação a nível ela empn;sa terá qu~ considorar as políti-casexteriores, a nível de governo, (Pl~ possam fClvorecer ou não a sua rentabilidade. Comrel~çio a isso, ~ n~cess;rio considerar dois casos f:~sDecíficos: underoricing (preços deficientes) e over pricing (preços excessivos).

Efeitos do underpricing sobre a âvaliação.

r

.19.

ava11ação terão que levar em conta dois casos:

(1) Os preços ficam acima mercado -- a pOlítica tos importantes sobre

dos custos, mas abaixo dos valores do

do governo assim orientada pode ter efe! a lucratividade, porque a capacidade da empresa para gerar excedentes financeiros pode ficar bastante reduzida. Baixa lucratividade, baixos retornos de investimen-tos, baixa capacidade de auto-suficiência economica podem refletir ma administração, mas simplesmente resultar de

condições operacionais. impostas

à

empresa.

nao

~

mas

(2) Os preços são fixados abaixo dos custos -- a política do gove! no assim orientada afeta a lucratividade, porque visa a impor

prejuízos financeiros

ã

empresa. colocando sua sobrevivência

na dependência direta do governo. Nesse sentido,

é

imperativa

a concessao de subsídios , e estes são justificados em termos

de política social, para favorecer a contribuição da empresa

pública para o bem-estar social. A lucratividade financeira se ra prejudicada, porque os investimentos serão fei tos sempre sob

a presunção de um prejuízo, oa.·.,de _um",.!>~.t?,~,B .. :ne.g~.t.~.~9;.

Efeitos do overRricing sobre a avaliação.

Os preços fixados acima do valor real do mercado alteram a lucrati vidade da empresa e esse tipo de fixação ocorre quando o governo

deseja reduzir o consumo de certos produtos. Os preços sobem em

razão de taxas especiais, ou por terem sua fixação baseada em

moe-da estrangeira. Dependendo do produto e moe-das circunstâncias, pr~

ços mais elevados podem exercer influência positiva ou negativa so bre a lucratividade da empresa e, em alguns casos, podem signifi-car uma política dirigida para a geração de maiores recursos para novos investimentos, na mesma empresa ou em outras.

Preços que sejam artificialmente elevados podem, estimular a inefi

ciência.

1!

razoavel admi tir-se que empresas, que têm seus esforços

grandemente recompensados acabem se tornando descuidadas, em qU0~

Por outro lado, há casos em que preçrJS ;:;.rtificialmente elevados cau sam acentu::',dCi.s ~oduç,õcs no c:.mSU;';Q" () que, pOI' su:} vez, tem refIe

,

xos negativos sobre a lucrativi;:~a.dGda ~~r.lprcsa. nesses casos, tam b.A f" "..." ri d . rl t d t "d" d ,'em, a e lClenClél po,-,e ser re ·UZl .• 3. em ermos e ou ros ln l.ca o

res fis icas, como por exemplo a capacidade ~te uti li zação ~

Subsídio cTuzar:io: a ,?orspecti va s is têrr,ica entre l!nderpricill-Z e Qverprj,cing.

A rontabilid~,de financeira da emprosa~)ública pode ser analisada a

ní ve 1 empr,~s arial ou dO'?TOduVJ. Por di fí~ren tes razões, o gover-no ou a prô:.)ria empresa ~)úblicapode dc'cidir operar a um nível g~ ral de lvcrati vicIado ,embora alguns: de s'eus produtos ou serviços gGrem défi c;i. t's . Ass im, os ga:1hos cri lmd'os

,lo'

uma dé terminada área ou produto pc<,kIn çomiJenr:;ar prejufz;,:-sch; 'dutréls. Nesses casos, se

for prcI10vicla uma aVclli ação' c~)m .base: numa área ou pr0c.uto específi co, a mesma pode, ;JJr i:)xe;;;~)lc, aprosert!:a,r défici ts, \:mquan to em o~ tra aI tcs lucros., Vírios motivos jus tificam a subvenção cruzada, em especial: , ;

(1) Y,:1.Z,Jes s(jciais. tais C O fiO ()rie,ntaçô2s'do oquidade t com D

obje-tivo de garzntir o mesmo ~reço para Jiferentes clientes, ap~

sar de dife::.:enças ~ptre custos médios e custos mg,rginais mais aI tos;

(2) razoes ~ont~beis, em situaç~es em que n~o é.descjEvel. ou po~

>-s í vo 1, exce>-s>-s i vamente comp h~xo dotqrminar di ferenças de cus to, sendo 'est.::óelecido um preço un.iforme, :;Jarararantir o nível de receita desejada; e

(3) raz6es comerciàis, quando produtas ou serviços específicos ~r~ cisam ser socialmente promovidos ou prott':?idos de competição.

r

-.,

.21.

Monopólios

Devido a tendência das empresas públicas, em países em desenvolvi-!nento, operarem como monopólios, deveria ser dada especial atenção

aos processos e normas de avaliação. Em condições competitivas, o

pl anej éguento es trate gico da empres a enfrenta naturais res trições de

mercado, que precisam ser superadas por uma constante preocupação

com o custo e com o consumidor. A eficiência torna-se um caminho

nat"ural para a sobrevivência. Em condições monopolísticas, as re~

trições de mercado são mais fracas e o perigo de se considerar o

consumidor como coisa certa pode causar ineficiência, com produtos e serviços de pior qualidade sendo oferecidos a custos mais eleva

dos e, conseqtlentemente, a preços mais caros. Portanto, nas condi

ções rnonopolísticas, a lucratividade financeira pode esconder a

ineficiência a expensas do consumidor e acabar sendo um mau indica

dor de eficiência. Quanto maior o poder monopolístico, maior a

oportunidade de melhorar os resultados comerciais, a custa da con

veniência do cliente. Assim, quanto maior esse poder e,q~to maior

o número de monopólios existentes num país, os critérios de avali~

ção deveriam combinar mais com os padrões fixos e comparativos de

avaliação, no julgamento da lucratividade financeira das empresas

públicas.

As limitações da rentabilidade como indicador de eficiência, como foi mostrado, são devidas, sobretudo, as condições operacionais e!

teriores

à

empresa, que tornam as variações de rentabilidade difí

ceis de serem explicadas apenas em termos de ações de gerenciamen-to interno. Nas empresas públicas, as imposições governamentais quanto a novos produtos e serviços, sem uma adequada compensação

pelos seus esforços, são responsáveis pela maior parte dos casos

de variações positivas e negativas na rentabilidade. As empresas

públicas, em muitos países em desenvolvimento, são primordialmente

responsáveis por setores econômicos de grandes investimentos, de

'longa maturação e de baixo retorno. Por conseguinte, as expectati

vas quanto

ã

existência de empresas públicas altamente I ucrati vas

podem não ser concretizadas em grande número de casos, o que significa, porem, que tais empresas não estejam contribuindo o bem estar social do país.

...

A relação entre rentabilidade financeira e bem-estar social sera

..

discutid3. mais amplamente neste trabrllho. Porém., nesta parte foi

feita uma tontativa de mostrar a limitação da rüntabilidade finan ceira e sua pas~rvei'relaç5o Com o bem-estar e equidad~ social,co~

f

.23.

TABELA IV

. Limitações da rentabilidade financeira como indicador de eficiên-cia, considerando bem-estar e equidade sociais

Categorias

POLITICA DE FIXAÇÃO

DE

PREÇOS

1. Preços deficientes

2. Subvenção. e Subsídios cTuzados

3. Preços excessivos

CONDIÇOES DO MERCADO

1. Monopólios

2. Preços de mercado.

Variações da rentabilidade financei ra

podem favorecer o bem-estar e a ju~

tiça sociais, facilitando o acesso a produtos e serviços altamente de sejiveis. do ponto de vista social.

podem favorecer o bem-estar e a ju~

tiça sociais, facilitando o consumo, mas igualmente transferindo a renda

c~e diferentes setores a outros mais

dese j ave is, do ponto de vis ta social.

podem favorecer o bem-estar e a ju~

tiça sociais através de (a) redução do consumo de produtos menos desejá veis, do ponto de vista social;(b) redução do consumo de bens importa-dos; (c) geração de maiores saldos, para novos investimentos.

podem ocultar ineficiência, a expen sas da sociedade.

As propos içGes apresentadas (ver esboço na Tabela V.) têm mostrado que, embora as empresas públicas tenham suas próprias respons2bil!. dadas sociais, por serem organizaç~es sociais, a maior parte de sua dimensão social

ê

inerente ao status (10 que se revestem como organizações públicas. Nosse sentido, a avaliação social dessas empresas públicas tem que começar do.lado de fora:

é

necessario le var em consideração as dimensões· sociais que levaram a sua criação e que ainda justificam~ua éxist~ntia~

Aplicando-se apenas a perspectiva dos subsistemas, isto

é,

a visão social a nível·da empresa, uma grande parte da controvérsia em toE. no da avaliação .de suas dimensões sociais se dissipará. Os confli tos entre êS <luas.dimensõ.es~' empresCl e público - seriam bastante

reduzidos, chegando quasí;; ~ m~sma -questão de quando se faz o julga mento das rcsponsaLilidJ-des, sóciàis de;:; uma empresa privada. Toda-via, a premissa aqui levantada

é

que a dimensão pública abrange uma vis íio s is têmi ca mais amr la da. rQ!?pcms ao ilida~e so<;:ia*.

A int8nçfio, émalisar·a rentabilidade financeira e sua relação com

a responsabilidadesocial~, da perspectiva do contexto social maio~

A controvéfsia em.torno da relaçio positiva ou inexistente. entre

rent~bilidade d0 financêira.& social. ser i utilizada como

ilustra-çao. numa tentativa de 'examin'ar·as .implicações mais vastas do as sunto.

Quando uma analiSE; ~idimensional, combinando rentab ilidade finan-ceira e responsahilidade social.

é

eITt'preendida, novo elenco de ar gumen tos confli tan tos poJe' se'r encohtrado, no que se re fere à ava

liaç~o das empresas públicas. O ponto central de controvérsia tem

f

f

/

.25.

TABELA

V,

Resumo de proposições descritivas e normativas sobre a avaliação. social das empresas públicas

1. O conceito de responsabilidade

social depende, em grande par te, de alguns critérios norma-tivos, definidos como oriundos de valores mantidos pela comu-nidade.

2. Uma emp"resa pública, como uma

organização complexa ou um sub

sistema social, desenvolve um

sistema cultural sem paralelo, com valores pr5prios,que podem

não se harmonizar com mais am

pIos valores do sistema social.

3. A rentab ilidadefinanceira não

reflete sempre o nível de de

sempenho da· empresa púb1ica,ou' sua contribuição para o bem-es tar social.

1. A avaliação social da empre

sa púb 1ica deveria ser

em-preendida de acordo com p~

drões previamente definidos, basead0s em valores

comuni-tários expressos em polÍti cas governamentais.

2. A definição da responsabi1i

dade social da empresa dev~

ria ser promovida.

grande-mente, no exterior da pr~

.- .,

pria empresa, isto e, a n1-vel do sistema social.

3. A avaliação do desempenho de úma empres a púb lica e de

sua contribuição para o

bem-es tar e eq uidade . sociais

~ ..

deveria ser feita a partir

i,

Mesmo reconhecendo as limitações da rentabilidade financeira como indicador social, alguns autores têm acentuado a associação positi va entre lucratividade financeira e contribuição da empresa públi

ca para o bem-estar social. Praxy Fernandes refere-se muito

cla-ramente a esse assunto, quando diz: "A lucratividade financeira das

empresas públicas

ê

um fundamento necessário para o atendimento de

objetivos sociais,,8.

Em recente reunião sobre "Sistemas de'Avaliação de Empresas Públi

cas,,9 a rentabilidade financeira foi·também enfatizada como condi

ção para atender metas sociais, inclbsi~e· para paises de economia

planificada que a lucratividade como principal indicador do desem

·perihõ da empresa.

Todavia, Praxy Fernandes aprofundou a proposição, dando ao argumen to a justificativa básica de que a 'rentabilidade financeira a

ní-vel empresarial

é

uma condição necessária para o atendimento de

objetivos sociais. A argumentação de pra.xy baseia-se em cinco pr~

missas: 10 (1) a criação de empresas públicas pelo governo implica

na aceitação da dimensão empr~sarial significando objetivos e con

tabilidade comerciais baseado~·em 1~ct6s e perdas; (2) o pr5prio

processo deci~5rio sobre investimentos, nessas empresas, pressupoe

análise de viabilidade e de custo/benefício, com as necessárias CO!!

sider~ções e es~imat~vas de retornos prováveis do investimento, i~

cluinclo r~ntab:Üidade;' (3) os formuladores de políticas e líderes

políticos estão dando ênfase cada vez maior

ã

rentabilidade finan

ceira das empresas públicas, pelo fato de que grandes prejuízos

dessas. empresas são cobertos pelo orçamento estatal: (4) os prejuí

zos das empresas públicas significam que os clientes não estão

pa-(8) FERNANDES, Praxy.

"An

Approach te Performance Evaluation of Public Indus

trial Enterprisel l

trabalho apresentado no ''Expert Group ~eting on the

Olanging Role and Function of the Public Industrial Sector in ~velopment",

UNIDO, Viena, outubro, 1981.

(9) heferência feita ao Seminário mencionado na Nota n9 _S.

(10) FERNANDES, Praxy ''Promise and Perfonnance: a search for a credible system

r

.27 •

gando os custos dos bens e s~rviços que ~stão recebendo e que, por

tanto, outros contribuintes estão ar'cando com as despesas

desvian-do-se os recursos disponíveis para investimentos; e (~) a

rentabi-lidade da empresa pública tem importância social, porque leva a

uma questão de fundamental importância social, que

ê

a mob ilizaçãb~

de recursos.

Como exemplos dessa argumentação sao lembrados as empresas ceiramente bem sucedidas, que são exatamente aquelas capazes

finan-de

assumir maiores responsabilidades SOC1a1S. Ao contrário, empresas

com grandes prejuízos financeiros têm exagerada dependência do or~

çamento estatal, baixo moral e menoreS possibilidades de se desin-cumbir deresponsab ilidades sociais.

o

núcleo do argumento

é

que, na realidade, a rentabilidade

é

uma

base necessária para o atendime~to 'da responsabilidade social, po!,

que a geração de recursos excede~té"s e a exis tênci a de dinheiro são

uma pré-condição para que possam financiar programas sociais.

A proposição tem coerência e validade na medida em que se admite

que a dimensão empresarial não se choca, de maneira alguma, com a

dimensão pública. Na realidade'. poderia ela ser reformulada num

enunciado normativo. como por eXe,lIlplo: quanto mais bem sucedida for

urna empresa pública em sua dimensão empresarial, mais o será em

sua dimensão pública. Em todas as premissas de Fernandes, por

e-xempl05 existe um valor implíci~o quànto

ã

dimensão empresarial

constituir um fator socialmente aceitável e que deveria ser estim~­

lado. Da forma pela qual a proposição

ê

apresentada, não se pode ver

um grande desacordo entre os fâtores econômicos comumente aceitos .•

ta~s como: a mobilização de recursos, a expectativa de excedentes~

.a auto-suficiência e a existência de recursos para despesas de ca-ráter socialo

Todavia, os pontos mais controvertidos, na proposição enunciada,p~

dem decorrer dos pressupostos de valor explíci tose implícitos ne-la. E, aqui, três si tuações inter-relacionadas merecem atenção' :

(1) a filosofia sôcio~econômica; (2) a aquisição de renda pela" em

(1) A FilosQfia S6cio-Econ6mica

A aceitação da filosofia econômica liberal de Milton FTiedman, e~

pressa em sua frase clássica citada por Fernandes "não existe isso que se chama de alJ::oço grâtisi!, significa que ambos os processos, de aquisição (, 3..1ocação de renda por uma empresa pública, serão ba seados numa prefer~ncia individual centralizada na pessoa do cli-ente da empresa. Ninguém nega essà afirmaçã'o - "não existe o almo ço grâ tis!! - ou na linguagem comum a "boca 1.i vre" porque há sempre alguém que tem que pagar.a conta. Mas a controvérsia surge ncs propósitos clistr-ibutivos da empresa pública, relativamente aquele deverá pagar a d;;spesa, ou sobre se haverá' casos em que a conta d~ verá ser di'lLU.da com alguém mais. As principé;tis controvérsia.s, ness a matéria" j â foram mencionádas nes te trabalho, no que concer ne is correntes de .pensamento sobre fo~mação de valor para escolha pública. Se aceitarmos que o onus deve cair exclusivamente sobre o cliente, es taremos· admi tindo que a.s preferências individuais COIlS

tituem a única base da escolha púhlica 8 que não deve haver

subsí-dias. O jogo livre entr3 diferentes aterres provocará um equilíbrio, em que se alça:'lçara o bem""estaJ:

e

ri justiça socialm.entc desejáveis. Subsídios t~aTiam <.1istc.:.cç:ío a esse j6.go livre, limi tando as prefe rências individuais e reduzindo a ca~acidade das pessoas para agi rem d0 acordo com suas motivações sociais e econômicas.

Por outro lado, a correntenorm~ti~~ de pensamento argumentar~ que a cobrança de custos integrais de todos

bs

~lientes iri maximizar

o bem~cs tar apenas daq tieles que possam 'pagar. I gualmen te, nao se

far,i dis tinçZt,) ,~:n tre o int::rGsse individual na maximização de s~u bem-es'tarsocial e a ,consecução de valores sociais mais amplos man tidos pela. comunid.ade. Imperfeições de 'comercialização, distribui-ção desigual da riqueza e diferentes motivaç6es individuais em re lação a poder e maximizaç~o da renda seriam razões que justifica-riam subsídios para garantia de justíça social mais ampla. Portan to, em qualquer' hipótese, os"subsídios, e não a maximi zação do lu-cro, constituiriam justificativa, para que sejam atingidos melho

r

.29.

(2) A Aquisição de Renda

A existência de dinheiro nao constitui indicador de que ocorra, ou

venha a ocorrer, uma contribuição para o bem-es tar~; social. A

contri-... .fI(""' ... I .... "#~r ... """~· ... _"'~ . . ~'~.

-bu~ção

ea-

el1J>J'~.~~~J)c:ra o bem-est1U' def~?~ não sq .dà·fcrrma

ge ..

JÜocaçao.

... ,~-~ "~ •. ~~...::~ ... _, . - ,.- ... ...: ~'-. ~ '", ... .,..!(,.- ... -.;. "'.\::-".-\ .- ••

-do excedente' financeiro~ mas tanbém do proc:!tss8"'fitilizado para a aquisiç~.da.

_41...

;,.,-' ,

---c- •

-'''''''-,.-:-~rec.eit"l~'f5ára a geração do excedente •

.. ~ '" . . ~~::~r~'

o

processo da despesa envolve a questão da escolha pública, já

mencionada. A hipótese de Fernandes sobre estudos governamentais

de viab ilidade presume uma decisão social racional, no momento exa

I,

to da criação da empresa pública, ou da decisão sobre inv&stimen

tos. Assim, o retorno financeiro sobre os investimentos

ê

apenas

umaconseqUência sócio-econômica de uma decisão tomada pelo gover

no e socialmente aceita. A coerência do argumento, nesta hipõt~

se, existe na medida em que uma decisão sócio-econômica, anterior-mente aceita encara o retorno financeiro como uma meta socialanterior-mente relevante, para a empresa pública em questão.

A generalização do argumento. no entanto, pode ocultar importantes

questões sociais principalmente no que se refere a problemas gere~

ciais de aquisição da renda. "Bom governo" ou "boa decisao de in

vestimento" constituem apenas variáveis contigentes, na relação e!!, tre a geração do excedente financeiro e a contribuição dàs

empre-sas para o bem-estar social. Contudo, não só a natureza do gover

no, mas também da estrutura sócio-econômicá'e da atividade empres~

rial são condições importantes para validação da propos ição

enun-ciada. Como se discutira aqui, esses três fatores constituem va

riáveis antecedentes na relação excedente/contribuição social, o

que significa que o excedente

ê

apenas uma variável interferente,

que pode ou não favorecer o bem-estar.

A. A natureza da estrutura sócio-econômica

-Nas naçoes em desenvolvimento, em razao do impacto provocado pela

modernização, são acentuadas as distorções na distribuição da ren

vos valores sio introduzidos e, durante um 10ngo período, a exis tência de val'::,'re s modernos e' tradicionais c)ns ti tui rã importante característica dessas· sccieeb:des em transição. A coexistêncii1 des

ses valores produzit; discrep~ncias rias características formai$ e reais d~ sociedade. Uma vez que os aspectos formnis, como estrutu Tas e a ti tu.'les, 53:) nlG.is faei lmon te raoderni zados, pass arão a exi

bir uma fachada de modernidade que contrastará com os comnortamen J. _

tos ainda tradicionais. Estruturas sociais, econ6micas c geren-ciais formalmonte mod.e:.:-nas estarão em dissonância com práticas reais de caráter social, econ8mico e gerencial. Atitudes ou predisposi-ção formais e modernas com vistas a apredisposi-ção não se harmonizarão com as condutas individuais. Nesse tipo de ambiente, as escolhas indi viduc:is s3rão aI LlY>1ente 1imi tadas, não apenas em razão de má dis tribuição d:l :tenda, nas também por causa da incousis tência de va-lor inerente às sociedades tradicionais. Uma aco~odação social ra zoavelmente livre, por :neiC' de livres opções iIliiividuais e de li-:-vres re gras ,10 171.~rcado, será cais a de ocorrêl;ci 3. imposs íve 1. Por

conseguinte-, em termos sociais, serão necess:írios alguns critérios normativos da escolhas coletivas, a fim do garantir a relevincia social e equidad~}. na política pública. Em termos econômicos, su!:? sídios, transf0r~ncias, controle de preços, investimentos governa-mentais em ompres 2.5 públi cas, sem expectativa de re tornos finance.!.

ros, teria quo existir como ~ecanismos de correçao de distorções e para assegurar :naior equidade no acesso a bens e serviços.

B. A naturoza da governo

r

.31 .•

A obtenção de lucros financeiros pode ser um mecanismo para chegar

ã

rentabilidade social, mas não

é

o único. Assim, a rentabilidade financeira a nível empresarial não

é

condição necessária nem sufi ciente para se alcançar equidade social. A rentabilidade social é um produto do tipo de decisão tomada para a aquisição e a distri buição da renda. O objetivo da política social do governo pode ser

apenas o de garantir melhor igualdade no consumo e assim, em alg~

mas empresas, será preciso que inexistam lucros ou mesmo que haja prejuízos, se conseguir essa equidade. O requisito generalizado de maximização de lucros viria opor-se

ã

política social do gover-no e aqui um contra-argumento, gerado também na discussão clássica da escolha pública, já mencionada, traria a tona a relação entre o bem-estar social e o nível de consumo. Se aceitarmos a tese de que

bem-estar e justiça sociais siomais uma função do poder de compra e não de níveis e tipos de consumo, então a maximização do lucro a nível empresarial seria mais facilmente aceitável, como sendo p~

sitivamente associado com o ~em-estar social.

A questão de consumo e lucros é em geral acentuada, nas economias de planejamento central, onde as empresas públicas devem atender a metas obrigatórias, fixadas pelo governo~ Como foi salientado por Alec Nove, "Uma vez que os preços não refletem demandas, ou escassez relativa~ ou valores de uso, não existe conexão entre lu crativi"dade e a necessidade dos usuários"

~ll)

Nessas economias ,pa!. tindo de uma perspectiva de nível macro, os lucros a nível micro podem significar menor contribuição para o bem-estar social,

podem indicar apenas que os salários foram mantidos baixos e, conseqUincia, baixo é o nível desse bem-estar. Esta afirmação feita em razao da premissa implícita da maioria das economias tralmente planejadas, de que a decisão distributiva em termos bem-estar e de equidade

ê

algo inerente ao sistema •. Por essa

zao, em tais economias, o poder.de compra do salário é também _-, do, num estágio ulterior, para explicar o bem-estar social.

pois em

..

e

cen de ra-usa