A reforma administrativa chilena: uma analise de 40 anos de governo

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CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇAO PUBLICA

SYLVIA PESSOA OLEJNIK

A REFORMA ADMINISTRATIVA CHILENA:

1

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UMA ANALISE DE 40 ANOS DE GOVERNO.

MONOGRAFIA APRESENTADA

A ESCOLA

BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO

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BLICA PARA A OBTEN~AO DO GRAU DE

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MESTRE EM ADMINISTRAqAO PUBLICA.

198508 984

T/EBAP P475r

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CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRACAO POBLICA

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A REFORMA ADMINISTRATIVA CHILENA: UMA ANÁLISE DE 40 ANOS DE GOVERNO

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR

SYLVIA PESSOA OLEJNIK

E

APROVADA EM 14 DE FEVEREIRO DE 1985

..

PELACOMISSAO JULGADORA

EDUARDO OLIVEIRA DAPIEVE PROFESSOR ADJUNTO MPA

MOTTA D.

O estudo da reforma administrativa apresenta vários probl~

mas que têm de enfrentar: a ausência de um marco teórico geral (a sistematização do conhecimento), a de um único conceito de reforma administrativa e a de uma metodologia para analisar e explicar este processo, desde sua etapa de iniciação até seus resultados.

Os estudos realizados apresentam aspectos isolados deste processo. Colocam ênfase num padrão ou modelo de reforma administrativa, a partir do qual pretendem interpretar o êxito ou o fracasso desse processo, especialmente nos pai ses sub-desenvolvidos.

O proposto por Gerald Caiden como fatores que podem ser considerados como um sistema de variáveis, podem também constituir um marco teórico experimental para analisar um processo de reforma administrativa. Estas variáveis têm uma relatão causal lógica e também podem ser observadas

como variáveis independentes com ponderação própria sobre

A aplicaçao deste padrao de investigaçao permitirá comprQ var a contribuição de Caiden aos aspectos já mencionados.

~

Ao Professor Diretor de Estudos senhor Eduardo Oliveira Dapieve, MPA, pela orientação e assessoramento que deu ao trabalho realizado. Pelos comentários importantes e pelas

J

sugestoes nas etapas preliminares.

Ao Professor Paulo Roberto de Mendoça Motta, Ph.D. e MA, Diretor da Escola Brasileira de Administração Pública, mem bro da Comissão Julgadora de Estudos.

Ao Professor José Eduardo Coelho Messeder, MA, Coordenador

,. -.J ...J

do Curso de Pos-Graduaçao e membro da Comissao Julgadora de Estudos.

Ao Professor José cézar Castanhar, Coordenador-Adjunto do Curso de P6s-Graduaç!o, pelo interesse e colaboraç~o insti tucional a este trabalho.

Ao senhor Germán Urzúa Valenzuela, Professor de Doutrina política e Diretor Seminário de Título, Escola de Direito da Faculdade de Ciências Jurídicas, Universidade do Chile,

--.J

vel este trabalho desde o início.

Ao Doutor Professor Ernesto Medina Lois, MPH, Diretor da Escola de Saúde Pública, pela autorizaç~o e apoio institu cional oferecido a este trabalho.

A

senhora Ivani Forner, responsável pela difícil tarefa de traduzir para outro idioma este trabalho, que se tornou possível graças ao seu profissionalismo e técnica.

Ao senhor Ian Kapstein, pelo seu cuidado profissional na

v

Resumo 4

,

CAPITULO I

Exposição do Problema

6

Importância do Problema 12

Alcance do Estudo

18

Método de Investigaçao 20

Exposição suscinta dos demais capítulos 39

./

CAPITULO 11 ....

Introduçao 43

A reforma administrativa no Governo Liberal

46

A reforma administrativa no Governo Radical

54

A reforma administrativa no Governo Agrário

Trabalhista 72

A reforma administrat i va no Governo Neo-Liberal

88

A reforma administrativa no Governo

Democrata-Cristão

98

.-CAPITULO 111

Conclusoes 110

Evoluçao de três setores da Administração

Pública Geral Anexo 1

Distribuiçao Percentual de Funcionários Públicos em três setores da Admlnlstraçao . . '-'

Pública Geral Anexo 2

Origem do Ministério do Trabalho Anexo 3

Evolução da Administração Pública

Descentralizada por setores Anexo 3

Evoluçao da Administração Pública

Como o conhecimento da administração pública em relaç~o à

temática da reforma administrativa nao é exaustiva, o acu mulado até agora não oferece uma sistematizaçao que permi ta dispor de um marco de referência te6rico e de uma meto dologia, para analisar e explicar em forma coerente e rel~ cionada, os vários aspectos que ela engloba; problema, n~

cessidade que provoca o problema, tipo de mudança, objeti-vo e resultado.

Como não existe um acordo taxativo no conceito do que se deve entender por reforma administrativa, ficam incluídas no termo numerosas ações: raclonallzaçao, reestruturaçao,

.

.

~ ~ reorganizaçao, modernizaçao. Isto leva a limitar mais os estudos a serem realizados.

B

necessário dar a cada caso

• • ,.J •

uma deflnlçao conceltual.

Os esforços realizados na América Latina sobre reforma

mar açoes no aparelho administrativo. (1)

Este avanço oferece um quadro desarticulado do conhecimen to n~o permitindo estabelecer uma relação causal, determi nar o que se produz ou gera uma reforma administrativa e por outra parte os efeitos e resultados conseguidos nas perspectivas do público e do político.

Na América Latina a reforma administrativa nos diferentes momentos históricos está ligada

à

importantes mudanças na

~ ~

concepçao do Estado e suas funçoes. Isto supoe um v enqu~

dramento ideológico das pOlíticas públicas que vão definir novas necessidades administrativas para conseguir seus fins.

Os períodos de crise institucional oferecem a oportunidade de realizaçao de profundas mudanças que s~o atribuídas

à

propriedade de poder ajudar na SOlUÇa0 dos problemas e de intervir reorientando as metas traçadas por uma Naçao. A concepção moderna do Estado está consciente de que a efic~ cia da ação governamental está ligada e decidida pela dis posiçao de quadros administrativos eficientes. (2)

(1) MARTINEZ NOGUEIRA, Roberto. "El rol deI Estado y sus Políticas Administrativas en la Argentina". Revista Venezolana de Administraci6n Pública, 1975.

(2) LASKI, Harold. "El peligro de ser Gentleman: el estu dio de la política". Editorial Pard6s. Buenos Aires

Sao devidamente aproveitadas as oportunidades? sã'o os es

forços devidamente canalizados? Consegue-se realizar as

mudanças?

Dentro deste contexto,a reforma administrativa aparece c~

mo uma conseqüência de mudanças mais abrangentes de ordem

política, econômica e social e condicionada pela

correla-""

çao de forças ideológicas imperantes.

A reforma administrativa não tem sido abordada como uma

consequência encadeada de acontecimentos cuja implantaçao

produz vários efeitos.

A reforma administrativa como um processo social,implica

em algúm momento em romper o "status-quo" legal jurídico,

de estratificaç~o e de mobilidade dos empregados, das suas

.

..)

asplraçoes, suas oportunidades econômicas, limitada pela

resistência à mudança, porque ela implica numa mudança nas

relações sociais.

...,

Como a reforma administrativa pode ou nao obedecer a várias

causas, em diferentes momentos históricos, se desenvolve em

contextos políticos, sociais e econômicos distintos,

cons-titui um estudo complexo de variáveis que não sao excluden J

estudo e sua aplicação

Os escassos esforços realizados em estudos comparativos de reforma administrativa, as deficiências ou vazios que pad~ ce o estado atual da disciplina, atuam como um estímulo que n~o nos inibe metodologicamente, se nao ao contrário: é uma possibilidade que permitirá adicionar algo aos esfor ços anteriores já realizados.

A tendência secular nos estudos da reforma administrativa tem sido considerar prioritariamente, os esforços históri cos, a concepçao e estratégia, a metodologia (órgaos res-ponsáveis e métodos aplicados), os principais obstáculos e, finalmente os resultados, isto quando se trata dos mais exaustivos. Sem dúvida, é importante reconhecer que muitos aspectos nao foram tratados, mas devem ser abordados '" para

N

alcançar uma melhor compreensao do significado de uma

re-forma administrativa desencadeada. (3)

Os novos aspectos a serem tratados, com maior atençao, os já sugeridos por Gerald Caiden:

(3) CAIDEN, Gerald. "Administrati ve Reform". London. The Pinguin Press. 1970.

r - "

"'"'

"As reformas administrativas nao surgem do nada, nem do azar, ( . . . ) estudos de caso demonstram que o rompimento do "status-quo" é perturbado p~

los seguintes fatores que não sao excludentes: Políticos: guerra, crise internacional, mudança de regime, revisao constitucional, triunfo elei toral. Econômicos: pobreza, depressão, desvalo rização, bancarrota, mudanças no sistema econômI co, redistribuição da riqueza. Social: mudança no sistema de classes, redistribuiç~o do poder, maior mobilidade, revisão dos valores morais, preconceitos, valorização, maior proximidade e~ tre assentamentos, insignificância do individual. Culturais: _modernização, avanço tecnológico, isolamento crescente, desorganizaç~o social.

E

..;..J rJ • •

alcançado um ponto em que nao sao malS aceltos os padr6es anteriores ou passados."

E possível observar na realidade, o estabelecido por Caiden? A afirmação feita por Caiden enfatiza o aspecto volitivo e deliberado de toda reforma administrativa, porquanto ela aparece por conta de um processo anterior mais inclusivo.

Um novo estudo da reforma administrativa deve então, consi derar o peso de um ou dos fatores mais inclusivos que de-sencadeiam o processo, bem como dos aspectos volitivos e deliberados que a justificam e a levam a termo.

social. Observada a reforma administrativa, como conse-qüência dos fatores já mencionados, dever-se-ia entao, el~ cidar as orientaç~es ideológicas e as propostas políticas que a condicionam.

No Chile, a partir de 1925 e até 1931 viveu-se circunstân cias de mudanças fundamentais: pOlíticas, sociais, econ~

micas, as quais implicaram numa série de modificaçoes na administração do Estado.

A análise dos fatores mais inclusivos (pOlíticos, sociais e econômicos) deveriam contribuir para explicar-nos as ca~

sas que levaram a gerar uma reforma administrativa a par-t i r de 1925. Deveriam-nos permitir visualizar se aqueles fatores contribuiram para configurar uma reforma adminis-trativa propriamente tal, se as mudanças significaram uma

• -v ,. ,.

IMPORTANCIA DO PROBLEMA

O Estado Moderno tem se caracterizado em geral, pela pr~ ponderância do aparelho administrativo, por ser de Tipo Administrativo. (4) Do trabalho do administrador depende, hoje em dia, o êxito ou o fracasso das instituições diri-gentes.

Devemos reconhecer ent~o, que a eficácia da ação governa-mental, cada vez mais ampla, está unida e decidida pela eficácia da administraçao estatal. ~ compreensível e ló-gico sustentar que se o Estado não dispoe de quadros admi nistrativos eficientes, o que equivale dizer "operativos", seus esforços de desenvolvimento social estão destinados ao fracasso e, se atribui à administraçao, a capacidade ou incapacidade de ace18rar ou interpretar o processo da mudança.

No Chile o tema de reforma e racionalizaç~o da administr~

'"

çao pública é debatido particularmente depois de se prod~

zir uma mudança política eleitoral. Foi a situaçao dos anos 1924,1932,1939, 1942, 1947, 1953, 1960 e 1965. A sim

ples observaç~o das datas demonstra as oportunidades e ini • .J

ciativas em que se delinearam a reorganlzaçao da administra çao pública, portanto em nenhuma delas se produziu uma mais eficiente para o desenvolvimento nacional.

o

desenvolvimento histórico de 40 anos de vida administra-tiva da Nação demonstra que cada período teve a oportunid~

de de realizar reformas administrativas e que nestas modi ficaç6es intervieram circunstâncias sociais, pOlíticas, econômicas, ideológicas ou doutrinárias, das quais se des conhece o grau de influência que tiveram e o significado que foi atribuído a este processo.

As reformas administrativas correspondem ao período em que

. v

o Estado começa a apresentar uma acentuada lntervençao na esfera econômica e social. Elas constituem iniciativas que mostram a mudança da mentalidade governamental e con-duzem para um franco intervencionismo do Estado.

Uma administraçao eficiente para um Estado que estimula a mudança social de um país, ainda que leve em conta as pre~

N .J ,J

soes, nao deverá perder de vista a motivaçao de sua refor ma, que é outorgar-lhe eficiência e agilidade adequada~·

recorreram

à

necessidade de implantar uma reforma admini~

trativa, interessa conhecer o grau de operatividade ~ue ela teve frente aos atos governamentais nos distintos p~ ríodos políticos em ~ue serviu. Mais ainda na~ueles onde os programas significaram mudanças nas estruturas sociais.

A se~uência histórica do estudo se caracteriza por ter uma estabilidade em relaçâo ao exercício do poder, isto é, eta pas sucessivas de governos representativos. Em certo sen tido, esta sucess~o pode ser considerada acumulativa e pa raleIa, onde o critério de intervencionismo anterior se une ao seguinte.

~ N

Atraves do estudo observaremos a evoluçao, a divisão e a especialização das atividades administrativas do Estado, originadas pela intervenç~o da reforma administrativa. Se rao analisadas tanto as geradas por lei, como as ~ue sur-giram em conse~üência da delegação de poderes no Poder Executivo. Isso nos permitirá conhecer a natureza das mu danças, a motivação e o significado à medida ~ue foram ca pazes de provocar e caracterizar uma situação de reforma administrativa.

conse-qüências que derivam de um período de anarquía institucio nal de

6

anos.

~

Como nao existe uma metodologia sistematizada para estudar a reforma administrativa, mas aspectos isolados da mesma, uma forma de tentar contribuir nesse aspecto é aplicar o estabelecido por Caiden. A primeira tentativa é analisar os fatores desencadeantes que levam a uma reforma adminis trativa. De uma lado podemos observar a ponderaçao que ~ puderam ter os fatores mencionados por Caiden: políticos, econômicos, sociais, demográficos e culturais. Por outro, Caiden estabelece que, em toda reforma administrativa ~

e

possível reconhecer um ponto de partida e um ponto final e,onde é possível compreender se a reforma administrativa foi ou nao assimilada.

Outro ponto se refere especificamente se a reforma admini~

trativa significou uma alteraç~o no sentido político, que implicou em profundas transformações nas estruturas admi-nistrativas ou se esta foi somente considerada como um meio para os objetivos dos partidos políticos (grupos de

v

pressao).

metodológica que inclui um marco teórico sobre este probl~

ma, aparece como uma tentativa de contribuiç~o para futuros estudos que se realizem sobre esta natureza de problemas, isto é, sobre reformas administrativas.

Através de uma análise que considere uma relação causal, nos aproximamos do conhecimento da natureza das mudanças, seu significado, sua valorizaç~o e os resultados alcança-dos quando se invoca a necessidade de iniciar um processo de reforma administrativa.

Os

40

anos que precederam

à

situaç~

atual foram caracteri

~

zados por uma progressiva evoluçao social, acompanhada de uma participaçao crescente da cidadania nos assuntos poli ticbs da Nação. Tudo isso era encaixado num sistema for-temente institucional.

Historicamente, as reformas administrativas se sucedem de acordo com os diferentes grupos políticos que assumem a di

reç~o do Estado, traduzindo suas ideologias e sendo

orien-tadas pelos programas dos períodos presidenciais. As

o

início de uma nova reforma administrativa, no contexto histórico de uma Naçao, ~ nao pode passar desapercebido como ~ oportunidade para a compreensão de uma série de fatos so-ciais que podem ser relevantes. De uma perspectiva cienti fica, este processo deve ser considerado como um elemento valioso e que permite afirmar que a administraç~o deve ser um campo de investigaç~o permanente para confrontar a rea lidade. Do ponto de vista pragmático, pode ou nao se cons w tituir numa situaçao de profundas mudanças.

A reforma administrativa é um fato social, num contexto d~

finido, formalmente estabelecido e institucionalmente valo rizado. Em particular, o início de uma reforma administra tiva, num contexto político-social, representa uma oportu-nidade maior para compreender e testar uma série de variá veis, dadas como hipotéticas na área do conhecimento admi nistrativo. ~ uma tentativa de contribuiç~o para esclar~

ALCANCE DO ESTUDO

O estudo compreenderá três partes:

A) Um marco teórico que compreende uma metodologia e defi niçoes do conceito de reforma administrativa e seus di ferentes significados e aspectos (conceitos, definiçoes, requisitos, características, âmbito, fatores que a favo recem e seus obstáculos).

B) Descriç~o das principais reformas administrativas e mu

danças realizadas na administraçao pública chilena no período de 1932 a 1969. Um exame analítico das relaçoes v entre as políticas governamentais, mudanças administra-tivas e os resultados em cada período de políticas

pú-blicas (hipoteticamente poderia ser em forma geral ou em políticas específicas), para as quais se fundamentou em parte a reforma administrativa.

C) A terceira parte está destinada às conclus~es do estudo. Estas orientar-se-~o no seguinte sentido:

em cada período analisado.

2.- Analisar os fatores que desencadearam a reforma

administrativa.

3.- Esclarecer os objetivos específicos que elas

I .

11.

111.

IV.

'"

M~TODO DE INVESTIGACAO

Marco Teórico

1. Teoria do Estado

...

1.1 Funçoes do Estado

1.2 A Doutrina política

1.3 A política Econômica

1.4 Os Fatores Conjunturais

1. 4.1 Político

1. 4.2 Econômico

1. 4.3 Social

1. 4.4 Demográfico

1.4.5 Cultural

Hipótese

Objetivos específicos do estudo

Metodologia

4.1 As unidades de seleçao

4.2 A unidade de observaç~o

4.3 Unidades de avaliaç~o

4.4 Definições

4.5 As principais variáveis

4.6

O método de investigaçio

4.7

Método de recopilaç~o da informaç~o

I. Marco Teórico

1.- Teor~a do Estado

o

conceito de Estado encontra-se justificado em diversas teorias (jurídico, político, sociológico) sobre suas

ori-gens, seus conteúdos e seus fins. Existe portanto, dife-rentes avaliaç~es político-doutrinárias em relaç~o a estes aspectos e que determinam diferentes modos de configurar o exercício do poder numa sociedade.

No nosso estudo interessa destacar especificamente os el~ mentos internos do Estado, isto e , " o político e o adminis trativo.

o

primeiro implica na divis~o do poder.

o

sis-tema "Republicano Presidencial" se reduz ao Poder Legisl~

tivo, Judicial e Executivo ou Governo, que constituem os poderes públicos. Estes poderes têm a seu cargo o cumpri mento dos objetivos do Estado. Nesse modelo a autoridade

v

reside no Presidente, quem tem a seu cargo a administraçao pública, através dos distintos serviços públicos encarreg~

dos de desenvolver a política Geral do Estado.

A política Geral do Estado neste modelo é a representaç~o

lítica que vai orientar os fins e objetivos do Estado para seus interesses.

1.1 Funções do Estado

As doutrinas políticas e econômicas têm diversas formas de .J

conceber as funçoes do Estado e assinalar os caminhos a se guir para alcançar estes objetivos. Ambos aspectos doutri nários dirigem a órbita da intervenç~o do Estado nas suas relaçoes com as diferentes atividades.

1.2

A Doutrina política e a Doutrina Econômica 1.3

o

dilema político até a metade deste século, parece ter si do o "liberalismo" ou "comunismo", e no econômico o "capi talismo" ou "coletivismo".

A partir da Segunda Guerra Mundial com as novas doutrinas político-econômicas, delinearam-se outros problemas: demo cracia-crista ou comunismo, ou democracia-liberal ou demo cracia-social.

baseado essencialmente nas leis naturais da economia, sua

~

difusao se deveu ao conceito individualista que caracteri za a república contemporânea, fundamento filosófico do l i beralismo.

o

socialismo ou socialismo de Estado, produziu um regime econômico compatível com a República, modificando a funda

~

mentaçao individualista por uma democracia social econômi ca, fala-se então da democracia dirigida. Pretendeu mudar o conceito de economia liberal do Estado, nas diferentes fases do processo econômico com um controle na açao econ~

mica privada. Propiciou a coletivizaç~o dos meios de pr~ N

duçao, garantindo as bases do sistema democrático fundado no respeito das liberdades e direitos individuais. Isto constituiu para um rompimento na estrutura 'capitalista da democracia contemporânea.

1.4 Os Fatores Conjunturais

1.4.1 O Fator Político constituído pela doutrina ou ideol~

gia política em si; os grupos representativos destas cor-rentes doutrinárias (partidos políticos) que atuam priori tariamente na luta pelo poder. A aç~o direta sobre a admi

nistraç~o pública se observa depois do triunfo eleitoral,

constitucional. Neste último se chega posteriormente a uma situaçao de crise ou anarquia.

1.4.2 O Fator Econômico associado à doutrina pOlítica ou

ideologia, atua como conseqüência da mudança do regime e do sistema, e diretamente na distribuição dos bens na so-ciedade.

1.4.3 O Fator Social formado pelas mudanças que se

produ-zem na avaliaçao das diversas classes sociais e os benefí cios e níveis que se desejam alcançar para elas. Está constituído pelos componentes do nível de vida e bem-estar social: habitaç~o, educaç~o, trabalho, saúde e previde~

cia social. As modificaç5es produzidas nestes componentes determinam as circunstâncias de mobilidade social que leva

J

a uma nova forma de estratificaçao social.

1.4.4 O Fator Demográfico está constituído pela

modifica-~

çao que se produz nos índices de mortalidade, natalidade e migração. Estes determinam o crGscimento, estrutura e densidade da populaç~o. A concentraç~o ou dispers~o pop~ lacional no território geográfico da sociedade, sua urba-nizaçao e ruralismo.

zidas no resto dos fatores e os efeitos que produzem nos recursos humanos disponíveis e seu aproveitamento ou margi nalidade no sistema social.

Os conceitos de Estado e administraçao s~o inseparáveis . .J

A administraçao é uma parte de uma estrutura global, cujos elementos integrantes se condicionam mutuamente. O Estado é o todo, e seu carácter se reflete sempre, de algum modo, em cada uma das partes desse todo. Uma reforma administra tiva pode ser eficiente e verdadeira se os critérios refor madores se projetam com igual intensidade e igual orienta

~

.

çao sobre as dema~s esferas do Estado.

Nosso ponto de partida deve ser a idéia doutrinária do Es-tado nos períodos que analisaremos. No primeiro veremos o modelo liberal, Estado nao intervencionista. Nos outros períodos o Estado é entendido como um Estado Administrador ou Estado de Serviço, onde se considera que deve ter uma funçao "empresarial" e onde se espera que o desenvolvimen to de uma administraç~o pública, ordenada e eficiente seja o caminho para a solução dos grandes problemas que se pr~

'"

'"

poe na epoca. Aqui se deseja que a administraçáo pública seja coordenadora competente para o desenvolvimento do país. Ela deveria conciliar os objetivos que perseguem separada-mente o setor público e o setor privado. (5)

No segundo ponto deve-se considerar a doutrina político-econômica onde está fixado o exercício do poder em cada período, ela orientará tanto a açio pública como a privada e suas finalidades. Sendo uma das principais funç~es do Estado o desenvolvimento da pOlítica econômica que inclui diferentes esferas (propriedade, comércio, câmbio monetá-rio,o problema social, o trabalho; o salário, o capital,a empresa e outras) todas essas atividades estão dentro de quadros administrativos e através dos quais são levadas a efeito as pOlíticas públicas. Este ponto interessa porque os programas v~o necessitar de mudanças administrativas.

o

terceiro ponto se refere aos distintos graus de mudanças que v~o alterar as formas tradicionais da administraçio p~ blica para implementar as outras reformas, além disso, se estas últimas forem sociais constituem áreas estratégicas de desenvolvimento.

~

Com relaçao

à

reforma administrativa propriamente tal, nes

# J

tes perlodos deverao ser analisados os índices que nos pe~

mitem caracterizar cada reforma administrativa no seu pró-prio contexto. Interessará a existência de diagnósticos prévios, elementos de racionalizaç~o, crlaçao, . v suspensao ~

ou fus~o de serviços descentralizados ou autônomos,

cria-~

sistemas de controle, eliminaçao de estruturas e pessoas ~ para reduzir o gasto público. Todos estes índices ser~o

aplicados considerando os aspectos conjunturais políticos, econômicos, sociais, demográficos e culturais.

11. Hipótese

A reforma administrativa é definida e caracterizada por um processo mais amplo ~ue está constituído prioritariamente pelo poder político.

111. Objetivos específicos

a) Estudar a reforma administrativa como variável dependen

b )

te de fatores políticos, econômicos, sociais, demográfi cos e culturais para conhecer sua contribuiçao aos obje tivos das pOlíticas públicas definidas nos períodos pr~

sidenciais. Em ~ue medida contribuem aos programas sociais?

~

Estudar a relaçao entre reforma social e reforma admi-nistrativa, para conhecer se esta última foi direciona da a servir os objetivos da mudança. Em ~ue medida a reforma administrativa enfrentou um novo sistema de re

~

c) Analisar o diagnóstico que determina a necessidade de uma nova reforma administrativa, sua

institucionaliza-N

çao e valorização. Quais sao os aspectos mais comuns v

. .

....,

que requerem modlflcaçoes e sobre que sistema de avalia -J

çao?

d) Identificar os fatores reformadores e seus agentes pa-ra determinar a possibilidade de levar adiante o proce~

so de reforma administrativa. Foram considerados os

v

aspectos decisivos que definem a tradiçao institucional, .J

os antecedentes históricos e culturais que sao peculia-res a toda sociedade?

e) Concluir sobre os objetivos declarados nas reformas administrativas e os objetivos alcançados. Em que me-dida foram consideradas as experiências anteriores de fracasso ou de êxito?

IV. Metodologia

.J

O universo de estudo serao os períodos presidenciais chil~

4.1

~

As Unidades de Seleçao

Serão estudadas as reformas administrativas que nasceram como conseqüência de uma Lei Geral da República e aquelas

~

pela delegaçao de poderes ao Executivo.

A reforma administrativa atua como um fator inst~~uantal

da administração pública e como tal é o resultado da

in-fluência de muitos fatores. Como uma forma de alcançar uma melhor compreensão neste processo, ser~o analisadas

~

todas as modificaçoes introduzidas no aparelho administra tivo do Estado. Todos os processos de mudança ser~o estu dados através de ~

.

varlOS índices que nos permitem caracte-rizar e poder definir o conteúdo da reforma administrativa.

4.2

~

A Unidade de Observaçao

Está constituída pelo governo no período sexenal correspo~

• • oJ

dente e no qual se introduziram modlflcaçoes no aparelho administrativo do Estado.

4.3 Unidades de Avaliação

Em todos os períodos de governo estudar-se-ao as modifica

- . J . •

meio dos seguintes índices:

- Problema

- Necessidade que provoca o problema - Tipo de Mudança

- Objetivo - Resultado

4.4

. . J

Deflnlçoes

Ser~o usadas as seguintes definiçoes no nosso estudo:

(6)

Reforma Administrativa

"A reforma administrativa é uma mudança nas estruturas,

" . . . . J . t

funçoes, organlzaçoes, SlS emas e atitudes que prevalecem

na administraç~o pública de um país, num dado momento."

Governo Democr~tico Representativo

"Forma de governo consagrada no artigo lo. da Constituiçà'o de 1925".

Presidencialismo

• ..J

"Esta modalidade permite a lnstauraçao de um governo aut~

ritário e uma funçao complementária, tanto dos outros

po-deres como dos grupos intermediários, isto é, os partidos

políticos".

Presidente da República

"Um cidadão com o nome de Presidente da República adminis

tra o Estado e é o Chefe Supremo da Naçã'o."

Partidos Políticos

"síio canais ou correntes de idéias esclarecendo,

sistema-tizando e expondo as doutrinas políticas. Sao os represe!!.. ...

tantes dos diferentes grupos sociais e que servem de ponte

de ligaçã'o entre o indivíduo e a comunidade".

Liberal Doutrinário

v

"Partido formado por diferentes fraçoes no ano 1932 e que

significou a reunificaç~o do Partido Liberal. Em geral se

caracterizou por defender um liberalismo avançado,defensor

de das liberdades públicas".

Radical

"o

Radicalismo é o mais importante centro dos partidos de

esquerda definindo assim, tanto a Frente Popular, como os

governos que surgiram depois de 1938, sendo radicais os

presidentes eleitos em 1938, 1942 e 1946".

Agrário Laborista

,,J

"Este partido surgiu como conseqüência da fusao do partido

Agrário e da Aliança Popular Libertadora em 1945. Sua ba

se doutrinária foi o cooperativismo".

Nacional

liApareceu em 1966 à raiz da fusã'o do Partido Liberal, do

Conservador e da Açao Nacional".

Democracia Crist~

"Surgiu como conseqüência da fus~o de varlOS partidos " . e

forças políticas: o partido Conservador, a Falange Nacio

de julho de 1957 apareceu definitivamente como partido, apresentando-se nas eleiçô'es presidenciais de 1958".

,..J

Racionalizaçao - no sentido restrito

• .J

.-Organlzaçao e metodo.

Racionalizaç~o - no sentido amplo

Processo ~écnico de adequar um objeto a seus fins próprios .

..J Reestruturaçao

• ,..J

Mudar a estrutura de uma organlzaçao.

R eorganlzaçao . v

Reforma integral dos elementos de uma organizaçao (insti-tuiçao) .

4.5

As Principais Variáveis

Independentes

Doutrina econômica associada

à

política ou ideolo gia.

- Fatores conjunturais.

Dependentes

. .

~

- Reformas ou modlflcaçoes.

4 6 _{. O Metodo de} " I · , . J _nvestlgaçao

Trata-se de um estudo transversal no tempo, no ~ual se ob-terá informação retrospectiva com o fim de provar as hipQ teses. A investigação é de carácter descritivo-analítico, também pretende explicar relacionando os fatores políticos, econômicos, sociais, demográficos e culturais, com as modi

.

"

flcaçoes introduzidas pela reforma administrativa.

4.7

Método de Recopilação da Informaçào

1. Marco Teórico

1.1 Bibliografia (Ciência pOlítica, Direito Constitucional, História Constitucional, Ciência da Administraçao Pública, Sociolo-gia do Poder).

1.3 Entrevistas (ex-políticos e parlamentares).

2. Estudo das reformas administrativas no período

2.1 Investigaç~o Bibliográfica (de preferência

Leis, Decretos, Decretos-Leis, Decretos Força de Lei).

2.2 Textos, documentos didáticos, ensaios, pu-blicaçoes de revistas especializadas.

2.3 Revis~o de planos, programas, orçamentos.

2.4 Entrevistas com representantes de adminis

~

EXAME DA LITERATURA

Marco Teórico

Para esta parte do estudo se revisou extensamente a biblio grafia especializada nestas matérias. A maioria delas cons tituem textos de matérias jurídicas, outros são ensaios de destacados jurisconsultos chilenos. Especificamente para tratar da parte do Estado, da doutrina política e da dou-trina econômica. Sao publicaç~es da Editorial Jurídica do Chile.

Administração Pública - Reforma Administrativa

Com relaç~o

à

administraç~o pública se revisou também tex

tos, ensaios e outros documentos, especialmente de Direi to Público e de Ciência da Administraçao Pública. Existe uma enorme produçao destas matérias elaboradas pelos juri~

Partidos Políticos

... .... .

'"

Com relaçao a lnformaçao sobre os aspectos isolados do Es-tado se revisou uma extensa bibliografia. Existe vários textos sobre os diferentes partidos políticos, sobre a ge~

.J

tao dos Presidentes, e o trabalho realizado em cada perí~ do onde atuaram.

Leis - Decretos

A documentação oficial se encontra reunida nas publicaç~es

periódicas do Congresso Nacional, isto é, Senado da Repú-blica e Camara dos Deputados. Inclui-se nestas ma~érias

. -.)

tudo sobre leglslaçao.

políticas Públicas

Os programas e planos das políticas públicas encontram-se nos Ministérios correspondentes e nos órgaos oficiais como .J a "Oficina de Planificación Nacional" (ODEPLAN) e com rela

.J

-J

Modernizaçao Administrativa

...J

Com relaçao aos documentos ou ensaios latinoamericanos se revisou publicaçoes do "Centro Latinoamericano de Capacit.§:. ción para la Administración Pública" (CICAP) com sede em são José da Costa Rica, documentos das Naç6es Unidas, es pecificamente da ECLA da Venezuela, "Escuela Nacional de Administración Pública", do "Departamento de Asuntos Eco nômicos de la Unión Panamericana".

Doutrinas político-Econômica

Para assuntos sobre o pensamento econômico dos partidos p~ líticos chilenos se revisaram teses da Escola de Direito da Universidade do Chile, outros textos sobre a Administra

ç~o Pública Chilena, e sobre a Burocracia Chilena. Todos eles da Editorial Jurídica do Chile, órgao independente da Universidade do Chile e supervisionada pela Faculdade de Ciências Jurídicas e Sociais.

Matérias Básicas

Inclui-se na revis~o bibliográfica todo o material entregue no curso de mestrado da Escola de Administraç~o Pública da Fundação Getúlio Vargas, especificamente as matérias apr~

sentadas na Cadeira de Teoría da Administraç~o Pública e

. j • I

EXPOSI~AO SUSCINTA DO CONTEUDO DOS DEMAIS CAPITULOS DA TESE

Capítulo 11

A- Compreende uma introduçao que apresenta em forma

sus-cinta o período de 1925 a 1931. Cremos necessário in cluir esta etapa porque ela representa um período de anarquia, e a volta à normalidade significa profundas mudanças administrativas. Também representa a crise mundial de 1930 que determina um novo sistema

político-econômico para o país, a partir do primeiro período presidencial de 1932.

Descreve-se e se analisa o Governo Liberal Doutrinário cujo presidente eleito foi Arturo Alessandri Palma. Nesse período se coloca as características que assume

...., .

o Estado na concepçao llberal, os aspectos que teve

que tratar em diferentes matérias econômicas posterior

à crise do ano 1930. Observa-se as mudanças que se introduziram na administraçao pública e sua concordân cia com a pOlítica vigente. Trata~se de explicar as modificaçoes introduzidas pela orientaç~o partidarista no poder. Aplica-se os índices que nos permitirao c~

B- Este ítem corresponde ao Governo Radical que vai de

1938 a 1952. Este período possui a particularidade de

~

ter dois governos por razao do falecimento dos dois

Presidentes eleitos. Compreende um aspecto descritivo

~

da situaçao pOlítica e econômica do país, as mudanças

~

que significaram a ascensao ao poder do Partido

Radi-N

cal e a nova direçao política do Estado. Coloca-se a

.

~

importância de passar de um slstema de Estado nao

in-tervencionista para um Estado inin-tervencionista ou Esta

do Administrador ou de Serviço.

Neste ítem analisa-se os governos radicais que estiv~

ram 14 anos na direç~o do Estado. Observa-se as modi

ficaç~es que ocorreram na administraç~o pública consi

. ~

derando as novas orlentaçoes do Estado. Trata-se de

explicar as modalidades que assumiu o aparelho admini~

v ~

trativo pelo carácter de expansao que teve as funçoes

do Estado. Estuda-se as mudanças administrativas para

~ ~ ,

caracterizá-las e obter conclusoes em relaçao a hipót~

se central do trabalho.

C- Compreende o período de 1952 a 1958. Representa a a~

~

censao de um novo partido político, o Agrário Labori~

ta depois de 14 anos do Partido Radical. Inclui um

~

nificado político-econômico. ~ a etapa onde o Presi-dente da República outorga por lei a oportunidade de reorganizar todos os ramos da

administraç~o

pública.

Analisa-se as mudanças produzidas neste novo período e os significados dentro da ampla margem estabelecida na Lei da Reforma. Caracteriza-se as mudanças e se tenta explicá-las utilizando os fatores conjunturais, Que se relacionam orientados à hipótese central do estudo.

D- Neste sexênio de 1958-1964 se analisa o significado de

E-voltar a uma situaçio político-econômica neo-liberal. Analisa-se os direitos presidenciais para voltar a re organizar a administraç~o pública. Estuda-se e se analisa as mo~ificaç~es introduzidas por esta nova si

"

tuaçao de mudança. Nesta etapa o Presidente da Repú-blica utiliza os poderes administrativos estabelecidos na lei do governo anterior. Estuda-se os diferentes textos Que modificaram, correspondentes a este períQ do. Tenta-se explicar as novas mudanças através da análise dos fatores conjunturais, estabelece-se rela

-v , . . J "

çoes para obter conclusoes sobre a hipótese.

novo partido pOlítico: a Democracia Cristi. Coloca-se principalmente o significado social do Coloca-seu programa. Analisa-se o aparelho administrativo estatal em

rela-~ ,

çao a sua capacidade para responder ao programa do gQ verno democrata crist~o. Estuda-se as mudanças intro-duzidas, tentando explicá-las através de índices, os quais nos permitem caracterizar as mudanças administra tivas.

Estuda-se os aspectos específicos de programas que si~

nificaram também reformas políticas.

Capítulo 111

~

Capítulo 11

"

Introduçao

o

período de anarquia política dos anos 1925 até 1931 trou

• -.J •

xe como conseqüência uma Reforma Geral da Leglslaçao Adml-nistrativa. Começou uma nova etapa na história constitu-cional e administrativa do país. Podemos afirmar que esta etapa se caracterizou por diferentes tentativas de reorg~

nizaç~o

administrativa e pela

criaç~o

continuada de servi '\I

ços e funçoes.

Estas mudanças foram de um governo ao outro e, em geral, foram contraditórias. Isto limitou o desenvolvimento de

uma administraç~o pública racional e originou uma admini~

..J

traça0 inorgánica, com excesso no número de funcionários e serviços.

Empleados Públicos e Periodistas", "Superintendencia de Bancos".

o

propósito de reformar a administraç~o pública orientou-se

à

esfera econômico-social e a maioria dessas

v

mudanças formam parte da administraçao atual, a estrutura administrativa antes da crise de 1930 cump~ia perfeitame~

te seus fins de acordo à mentalidade e necessidades gove~

nativas da ~poca, era um aparelho administ~ativo simples para tarefas simples. (7)

Os principais defeitos desta estrutura estavam relaciona-dos com o controle relaciona-dos funrelaciona-dos pÚblicos. Estes aspectos foram solucionados com a intervenç~o da Miss~o Kaemmerer

(8)

criador da "Contraloria General de la República" em 1925.

A crise de 1930 ~ importante na história institucional do país, porque desde esse momento se intensificou a interven

.J

çao estatal em todas as esferas nacionais. Isto

determi-v

nou uma diversificaçao dos organismos administrativos, orientados para desenvolver o cumprimento de novas inicia tivas do Estado, especialmente nas areas política, econômi ,.

(7) AHUMADA, Jorge. "En vez de la miseria". del Pacífico. 1967.

Editorial

(8)

Missão Kaemmerer - Técnico contratado pelo governo do

A transformação dos serviços públicos da Administração G~ ral do Estado vem do século passado e implicou na evolução de suas funçoes. Desde esse momento o crescimento da ati vidade estatal continuou até 1973.

o

desenvolvimento da

quest~o social, desde o século passado, contribuiu de

ma-..J

neira muito importante para esta evoluçao e especialmente desde 1925

(*),

isto se observa nas mudanças realizadas nos Ministérios. Desde 1925 é possível distinguir os qu~

tro setores diferentes da administraçao pública:

1.- Administraçao Superior

2.- Administração Geral

3.- Admlnlstraçao Econômico-Financeira • • J

4.-

Administraçao Social. ..l

/ J ~

ANALISE E AVALIAÇAO DAS REFORMAS E MODIFICA20ES

/ GOVERNO LIBERAL DOUTRINARIO

1932 1938

No início deste período as atividades do Estado deixaram os limites tradicionais de um pensamento individualista e se orientaram para uma política paternalista que obrigou a intervenção em diferentes áreas da vida nacional. Esta atitude paternalista se manteve apesar da ideologia ~os

governantes, o que levou o Estado a criar lnstltulçoes ad

.

.

. ' - . . ) ministrativas, preferentemente de carácter social, para resolver os problemas básicos. Eles nao pretenderam afe-~ tar de forma importante, a estrutura pOlítico-econômica do

~

país e tentaram nao competir com a atividade privada.

(*)

Os serviços administrativos criados, nasceram da necessid~

de de proporcionar serviços à coletividade. Observa-se que o Estado tomou a responsabilidade em atividades que são matérias de iniciativa privada ou dos Municípios com o objetivo de dar melhores serviços. Estes serviços favor~

~

ceram especialmente a área da saúde, habitaçao, previdên-cia soprevidên-cial, trabalho e o resultado que se pretendeu foi o

~

A dispersa0 de atividades similares em diferentes organis-mos (muitos deles n~o competentes nas matérias) e a falta de organismos para atender novas necessidades foram as

~

principais causas da criaçao destes serviços, o ~ue signi ficou administrativamente organizar, modificar, transfor-mar, fusionar.

A importância estratégica da salubridade do país, da habi

~

taçao para empregados e operários, da segurança do traba-lho levou à necessidade de organizar serviços específicos. A institucionalizaçao destes foi iniciativa dos Poderes Executivo, Legislativo e grupos políticos. Esta situação de mudança foi conse~üência da crise econômica de 1930,

situaç~o ~ue mudou as atividades econômicas do país e dos

seus habitantes.Também se deve considerar a participaçao política da maioria trabalhadora representada no Congresso.

~

Duas reorganizaçoes de serviços foram importantes neste p~ ríodo por~ue pertenceram à área econômica e foram estraté-gicas para o desenvolvimento do país. A primeira, orienta da a obter para o Estado o monopólio do comércio de

maté-rias~primas e o controle sobre as empresas estrangeiras,

~

autônomà, para exercer monopólio sobre as terras do Estado e privadas, para incorporá-las em forma efetiva à produçio.

.

.}

~ importante destacar neste período a crlaçao de um

orga-. orga-.orga-.J

nismo, talvez a única exceçao que se pode citar como exem plo de intervenç~o do Estado, num governo liberal. Este organismo foi idéia da "República Socialista" de 100 dias do ano 1932, sua funç~o foi o controle dos preços dos pr~

.J

dutos de primeira necessidade e evitou a especulaçao. Este organismo sofreu modificaç~es estruturais e de denominaç~o,

entretanto existe até hoje.

-.J

Outras reformas e mudanças no período, estao relacionadas com a legalidade de estatutos orgânicos, isto é, constituem Lei da República. Os organismos criados entre 1925 e 1931,

considerados inconstitucionais, adquiriram legalidade nes-te período. Esta revis~o permitiu realizar modificaç5es que especificamente se referiam a estabelecer novas depe~

..J

...

CRIACAO DE SERVICOS

"Consejo Nacional de Salubridad"

Problema Epidemia de Tifo.

Necessidade Centralizar o controle e a direção técnica dos serviços sanitários.

Tipo de Mudança Racionalizar no sentido amplo.

Objetivo Coordenar os serviços centralizados e des centralizados de Higiene, Medicina Preven tiva e Fomento da Saúde.

Resultado Desenvolvimento eficiente da salubridade nacional.

"Caja de Habitación Popular"

Problema Dlspersao de serviços • ..J similares. Necessidade Melhorar os serviços.

Tipo de Mudança Modificaç~o de um departamento.

Objetivo Concentrar os serviços do Estado encarre gados do problema da habitação operária e popular.

"Caja de la Previsión de la Marina Mercante"

Problema Pressbes gremiais.

Necessidade Responder aos grupos de pressao. .J Tipo de Mudança Novo organlsmo de prevlsao. • • -J

Objetivo Unir os serviços previsionais. Resultado Bem-estar de grupos privilegiados.

"Ministerio del Trabajo"

.">1

Problema Dissoluçao do Ministério de Bem-Estar. Necessidade Ajuste de serviços.

Tipo de Mudança Transformaç~o de uma direç~o geral . Objetivo Centralizar funçoes similares. . -V

Resultado Melhorar serviços.

"Ministerio de Defensa"

Problema

. . . . J ) __ •

Dlspersao de funçoes em dois ministerlos e uma Subsecretaria de Estado.

Necessidade Reduçao dos gastos públicos.

Tipo de Mudança Fus~o de dois ministérios e uma subsecre taria de Estado.

Objetivo Unir serviços.

"Ministerio de Salubridad Pública, Asistencia y Previsión Social"

Problema Inestabilidade ministerial do anterior (Bem-Estar) .

Necessidade Formar novo ministério.

Tipo de Mudança Reorganizaçao por deslocaçao de serviços. ~ ~ Objetivo Terminar dependência dos serviços sanitá

rios do Ministério do Interior.

Resultado Alcançar uma estrutura definitiva, contro

'"

le e direçao técnica dos serviços sanitá rios.

"Comisión Central de Precios"

Problema Especulaçao com produtos de primeira

'"

ne-cessidade.

Necessidade Intervir nos custos de produçao, gastos

'"

~. ~

e lucros, na exportaçao e lmportaçao. Tipo de Mudança Crlaçao de um serviço. • ...J

Ob j et i vo Controlar.

'"

REORGANIZACAO DE SERVICOS

t

"Compafiía del Salitre de Chile" em

"Corporación de Ventas de Salitre y Yodo"

Problema

Necessidade

Oferecimento pOlítico à clientela eleito

ralo

Satisfazer aos grupos de pressao. . ) Tipo de Mudança Modificaç~o de estruturas e funções . Objetivo Entregar exploraçao das salitreiras aos ...J

capitais nacionais particulares.

Resultado Estabelecer à favor do Estado o monopólio

da exploraç~o do salitre e do iodo.

"Caja de Colonización Agrícola"

Problema Revocaçao da lei de criaçao como adminis ...l

'"

traça0 geral.

Necessidade Estimular a atividade agrícola.

J

ANALISE DOS FATORES QUE INCIDEM NAS REFORMAS REALIZADAS

'"

NO PERIODO:

Administr. Central Polít. Econ. Social Demog. Culto "Ministerio de Defensa" x x

Administr. Econômica e Financeira

"Comisión Central de

Precios" x x

"Corporación de Ventas

de Salitre y Yodo" x x

"Caja ele Colonización

Agrícola" x x

Administr. Social "Consejo Nacional de

Salubridad" x x

"Caja de Habitación

Popular" x x x

"Caja de Previsión de

la Marina Mercante" x x x "Ministerio del Trabajo" x x x "Ministerio de Salubridad

Caracterizaçao Geral do Período

O período compreendido entre 1939 e 1952 (14 anos) foi uma modalidade do Estado intervencionista e correspondeu à eta pa de administraçao de um Estado gestor de empresas econ~

micas. Represent0u a influência do pensamento econômico de M. Keynes ao definir uma forma de participação estatal direta e planejada de desenvolvimento econômico.

A aceitação deste modelo intervencionista desenvolveu-se num contexto político (democrático representativo) que incluiu pela primeira vez grupos socialistas e comunistas. Estes pressionaram de maneira insistente o governo para obter soluções dos problemas sociais e econômicos da maio ria da populaçao.

Exis~iram iniciativas que mostraram a mudança da mentalidade

governativa e que conduziram para um franco intervencionis-mo estatal. Algumas iniciativas desenvolveram-se nas administrações anteriores mas, tiveram malor proJeçao . • v nas administraçoes radicais, especialmente quando estes gove~

A intervenç~o se orientou para um melnor aproveitamento da economia nacional, principalmente para aumentar a produção e melhorar a redistribuição dos bens e serviços, utiliza~

do o planejamento como um meio eficiente para acelerar o desenvolvimento social e econômico. Este processo teve que incorporar ao sistema e aos benefícios sociais os importa~

tes grupos marginais como uma forma de elevar o nível de vida da população.

o

intervencionismo, característica dos governos radicais,

se refle~iu na natureza, amplitude e objetivos da açao ~ p~ ,

blica do aparelho administrativo. A açao estatal se acen ~ tuou e se manifestou no surgimento de uma frondosa legisl~

ção administrativa que gerou efeitos importantes na organização da administraçao pública. Um desses efeitos foi a criaç~ de organismos e serviços competitivos da ati vidade privada e também controles ou normalizadores dos mesmos.

Desenvolveu-se um setor descentralizado,reforçado por a~

pIas faculdades e poder de decisao. A amplitude do Est~ do para o econômico determinou a introduç~o do conceito de autonomia aos serviços pertencentes a este setor, isto é, outorgaram independência econômica, orçamentária e de administraçao.*

turações, fusões e criaç~o de serviços. Observou-se uma intenção e um esforço da autoridade pública para racionali zar a atividade administrativa.

Tres aspectos sâo interessantes de destacar no período: a) a utilização frequente e reiterada das faculdades

le-gislativas delegadas pelo Congresso Nacional para reor ganizar a administração pública;

b) o desenvolvimento dos organismos funcionalmente descen tralizados (semi-fiscais, autônomos e empresas autôno-mas), e;

c) a ampliaç~o das atividades do Estado no campo econômi co.

~

Este período compreendeu a gestao administrativa de três chefes de Estado, representantes da mesma corrente doutri nária e que alcançaram o poder através de igual correlaç~o

de forças políticas entretanto, determinaram modalidades di ferentes de dirigir a administraç~o e organizaç~o pública do Estado.

~ ~

A gestao administrativa registrou a criaçao de três servi ços, um deles ("Corporación de Fomento") estimado até nos sos dias como um dos organismos mais importantes do dese~

volvimento social e econômico do país. Isto significou estruturar administrativamente a intervençao econômica do Estado; em forma particular iniciou a industrialização do país. Neste breve período não se introduziram grandes trans formações na organização administrativa, somente se ditaram alguns estatutos e em especial aprovaram-se novos serviços públicos.

Segundo período: de 1942 a 1945 (Juan Antonio Ríos)

Utilizou-se de maneira mais ampla as faculdades especiais para reorganizar a administração pública. Iniciou-se um período de numerosa legislaçao administrativa por

delega-ção de direitos do Congresso Nacional e se empregou di ferentes Decretos com Força de Lei para modificar e

rees-...J

truturar serviços. Também se utilizou a fusao para dar origem a outros. Este processo afetou profundamente a or ganização da administraçao pública.

o

Poder Legislativo elaborou numerosos corpos legais orien tados à reorganizaç~o da administraç~o pública. De muita importância para o governo interior e a administraçao pi

~v

externo do controle do Estado ("Contraloría General de la República"), criado para garantir a legalidade da ação administrativa e seus interesses, excluindo o controle interno ou de gestao.

Pela primeira vez se legislou o regulamento dos funcioná rios públicos da administraç~o geral e para o setor des-centralizado (textos orgânicos, estatuto administrativo,

v

remuneraçoes, staff, classificaçao, incompatibilidade de ~

remuneraç~es, cargos, pens~es, aposentadorias).

Terceiro período: 1946 a 1952 (Gabriel González Videla) Nestes anos é possível distinguir duas modalidades na le gislaçào administrativa: a primeira, produto do le-gislador e a segunda , conse~uência de poderes es peciais.

o

Congresso Nacional outorgoU ao Executivo

deres extraordinárius para reformar, coordenar e organizar serviços públicos, instituiçoes fiscais, semi-fiscais e

de administraç~o aut6noma. Também autoriz0u a fixaçao das ~

dependências destes organismos de cada Ministério.

o

Po-der Executivo n~o utilizou os poderes extraordinários.

Neste período pela primeira vez o Executivo nomeou uma

.

~

.

~

com~ssao para estudar a reorgan~zaçao dos serviços

número de empregados públicos. Pode-se observar que o propósito reorganizador era determinado por razoes ec~ nômicas mais que pela eficiência da própria administraçao.

v

Pela primeira vez se falou de descentralizaçao administra tiva, a comissão deveria estudar e propor uma estrutura racional da administraçao pública.

A administração se caracterizou por um esforço uniforme inclinado a criar um desenvolvimento industrial e econômi co em geral, se refletiu na instituiçao criada no perí~ do para estes efeitos ("Empresa Nacional de Petroleo"). R~

, ~

ANALISE DAS REFORMAS ATRAVES DE INDICADORES

"Corporación de Reconstrucción y Auxilio"

Problema Catástrofe nacional (terremoto). Necessidade Organizar.

Tipo de Mudança Criação de um organismo descentralizado. Objetivo Outorgar diversos serviços.

Resultado política social.

"Corporación de Fomento a la Producción"

Problema Incapacidade das instituições semi-fiscais e particulares para desenvolver e fomentar atividades nacionais.

Necessidade Acelerar o processo de desenvolvimento econômico.

Tipo de Mudança Criaç~o de um novo serviço descentralizado. Objetivo Racionalizar as atividades.

"Consejo Nacional de Comercio Exterior"

Problema Concentração de serviços em novas dependências.

Necessidade Concentrar funç~es num so serviço.

Tipo de Mudança Criação por fus~o de duas comlssoes, um • .J serviço e uma junta .

Objetivo Formaçao de um novo Ministério de Econo-.,) mia.

Resultado Relaçoes funcionais do governo. v

"Instituto de Economía Agrícola"

Problema Uso indiscriminado de créditos agrários. Necessidade Planejar e programar açoes. "

Tipo de Mudança Criaç~o por transformaçao de uma junta e um conselho.

Objetivo Orientar a política e aprovar os planos

.J ,.

"Dirección General de Auxilio Social"

Problema Concentração de serviços similares em novas dependências.

Necessidade Concentrar serviços num só organismo. Tipo de Mudança Fusao de serviços existentes e mudança

de denominação. Ob j et i vo Melhorar serviços.

Resultado Cumprir política social.

"Dirección General de Informaciones y Cultura"

Problema

Necessidade

.J Falta de um organismo de informaçao e difusao.

Concentrar serviços.

Tipo de Mudança Criaçao por fus~o de dois departamentos, uma direção e um conselho.

"Dirección General de Protección a la Infancia

y Adolescencia"

Problema DisperSa0 de serviços similares. Necessidade Concentrar serviços.

Tipo de Mudança Criaçao por fusao de tr~s departamentos, um serviço e uma direção geral.

Objetivo Melhorar serviços.

Resultado Realizar política social.

"Servicio Médico Nacional de Empleados"

Problema Dlspersao de serviços similares.

.

" Necessidade Concentrar serviços.

Tipo de Mudanca Criação por fusao de oito serviços e um departamento.

Ob j et i vo Melhorar serviços.

"Consejo Asesor deI Servicio Médico Nacional de Empleados"

Problema Crise por fusão de diferentes serviços descentralizados.

Necessidade Organizar nova instituiç~o semi-fiscal. Tipo de Mudança Crlaçao. • -.J

Objetivo Cumprlr funçoes executivas. . ~

Resultado Executar política social e econômica.

"Dirección General de Agua Potable y Alcantarillado" (Esgoto)

Problema Dispersio de serviços similares. Necessidade Concentrar serviços.

Tipo de Mudança Criação por fusão de uma direç~o e uma

• v

dlreçao geral. Objetivo Melhorar serviços.

Problema Crise por fusao de diferentes serviços. Necessidade Organizar nova instituição semi-fiscal. Tipo de Mudança Criação.

Objetivo Cumprir funçoes executivas. ..J Resultado Cumprir política do governo.

"Dirección General del Registro Civil Nacional"

Problema Dependência de serviços policiais. Necessidade Terminar com a dependência.

Tipo de Mudança Criação por fusio de dois serviços. Objetivo Reduzir gastos públicos.

"Departamento de Alimentación Nacional"

Problema DisperSa0 de funções. Necessidade Concentrar serviços.

Tipo de Mudança Criaçao por fusao de um conselho e um departamento.

Objetivo Resultado

Melhorar serviços.

Executar política social.

"Oficina de Pensiones de Defensa"

Problema Pressões dos militares. Necessidade Centralizar.

Tipo de Mudança Criação.

Objetivo Racionalizar.

Problema Ausência de organismo de investigação e exploração do petróleo.

Necessidade Organizar.

Tipo de Mudança Criaçao de uma instituição. Objetivo Institucionalizar os direitos estatB~s. Resultado Monopólio estatal.

"Consejo Nacional de Comercio Exterior"

Problema Falta de preclsao na açao administrativa. • .J -..1 Necessidade Reorganizar.

Tipo de Mudança Tr~nsformaçio numa entidade autônoma. Objetivo Mudança de dependência.

"Universidad Técnica del Estado"

Problema Falta de níveis técnicos professionais. Necessidade Organizar.

Tipo de Mudança Criaçao de uma instituiç~o autônoma. Objetivo Novas alternativas de formaçao

profis-sional.

Resultado Realizar política social.

"Servicio de Seguro Social"

Problema Pressoes gremiais e crise financeira. .... Necessidade Centralizar.

Tipo de Mudança Transformação de uma caixa num serviço. Objetivo Resposta pOlítica pré-eleição.