Planejamento

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APRESENTAÇÃO

Desnecessário apresentar o autor dêste Caderno aos leitores brasileiros, pois já conhecem o PROF. PEDRO M UNOZ AMATO atra-vés da leitura da Introdução à Teoria Geral de Administração Pública, monografia publicada nesta série, sob o n.o 23. Falemos, pois, do seu trabalho.

O presente estudo é um dos caPítulos da obra editada em espa-nhol, sob o título Introducción a la Administración Pública. Como informamos na apresentação do Caderno 11.° 23, tal livro, tradu-zido em português pelo signatário desta apresentação, está sendo publicado por partes, a fim de aumentar mais ràpidamente a biblio-grafia espedalizada, de que carecem os leitores brasileiros para ter acesso aos elementos de estudo e consulta em matéria de adminis-tração pt:.blica.

N o complexo mundo moderno, em que ao a.dministrador cum-pre construir, o planejamento constitui tarefa das mais difíceis e im-portantes. Se realizada sem orientação definida, flutuante ao sabor de condições extremamente variáveis, a ação administrativa pulve-riza os recursos e reservas da emprêsa, não atinge o grau de sazo-namento e efetividade que a deve caracterizar.

Administrar não consiste simPlesmente na execução de tarefas imediatas, não relacionadas entre si. Cumpre delineá-las com base em estudos e pesquisas que lhes justifiquem o objetivo e as colo-quem como partes integrantes - sucessivas e si11lultáoleas - de um conjunto lógico de atividades.

Problemas de ordem vária e complexa, perturbam constante-mente a ação do administrador, que não os poderá enfrentar nem

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tido, intuitiva dedutivamente, seja através da. capacidade pros-petiz'a, seja atr(l'vés da pesquisa 11letóaica. Êste o aspecto do pla-nejamento que PEDRO l\lLTNOZ AMATO focaliza na presente mono-grafia: - planejamento C011l0 uma das fases i111}ortantes do pro-cesso administrati'l'o, planejamento que se antecipa ao futuro, pre-parando-o.

Os princípios e ssellciais do plane ja11lento," os problemas perti-nentes de organi:::a.çâo e métodos, para cuja solução se torna indis-pe}wÍ'llel a participação de todos os níveis e setores da ad111inistra-çlio; a utilidade, locali:::ação e organi:::ação do órgão central de pla-nejamento .. o cOlltrôle dos planejadores - são outros tantos aspectos do problema, aqui analisados.

A tarefa de planejar é árdua e exige o domínio de numerosas técllicas, através das quais se alcance o exato conhecimento e a justa interpretação dos fatos, bem C011l0 a ordenação das diversas c 111/11tifor111es partes integrantes do plano. Para desempenhar bem essa tarefa, C1IJ11prc formar deliberadamente pessoal especiali:::ado - 1Ilostra-o MUNOZ A\1ATO nestas páginas.

Sem temor de equívoco, sentimo-nos à 'llontade para afirmar que o autor reuniu Jlllm estudo sucinto tôdas as informações básicas essenciais e conseguiu dar ao leitor uma nítida idéia de conjunto sôbre o tema tratado e sôbre a grande importância de que o plane-jamento se reveste na atualidade.

Rio de Ja11ciro, julho de 1955.

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Título do original espanhol (3.0 capít\llo do livro intitulado 11lfroducción a la Adminütración Fública) :

-

Planificación

Tradllçào e adll/'façào

de

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I -

o

PLANEJAMENTO COMO UM DOS PROCESSOS PRINCIPAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

11 - OS PRINCíPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO A - O princípio da inerência ... . B - O princípio de universalidade ... . C - O princípio de unidade ... . D - O princípio de previsão ... .

III - PROBLEMAS DE ORGANIZAÇÃO E MÉTODOS ....

A - Participação de todos os níveis e setores da admi-nistração ... . B - Os órg-ãos de planejamento ... . C - O caráter consultivo dos órgãos de planejamento D - A utilidade das repartições centrais de

planeja-mento ... . E - A localização do órgão central de planejamento F - A estrutura interna do órgão central de

planeja-mento ... .

1. Direção colegiada ou unipessoal? ... . 2. A organização do secretariado ... .

G - O contrôle dos planejadores ... .

IV - PESSOAL PARA O PLANEJAMENTO ... . A - A relação do substantivo e do processual ... . B - Os requisitos do planejamento central ...•... C - Outros requisitos gerais ...• , .. .

INDICAÇõES BIBLIOGRÁFICAS ... . 3

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5U

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LER E ANOTAR

O leitor avisado lê sempre de lápis ou caneta em pu-nho, sublinhando, destacando, registrando, comentando o que lhe parece digno de atenção ou crítica.

A fim de criar ou estimular nos leitores o hábito inteli-gente da leitura anotada, os Cadernos de Administração PÚ-blica contêm, na parte final, quatro ou mais páginas em branco. especialmente destinadas a recolher as anotações de cada leitor.

í:sse hábito capitaliza o esfôrço do leitor e estimula o processo de fixação, no cabedal de conhecimentos de ca(l!l um, das coisas lidas e anotadas.

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I - O PLANEJAMENTO COMO UM DOS PROCESSOS PRIN CIP AIS DA ADMINISTRA'ÇÁO PúBLICA

Já definimos a função de pla-nejar como a programação do trabalho (1). E' a formulação sistemática de um conjunto de decisões, devidamente integrado, que expressa os propósitos de uma emprêsa e condiciona os meios para alcançá-los. Um pla-no consiste na definição de ob-jetivos, na ordenação de recur-sos materiais e humanos, na de-terminação de métodos e formas dc organização, no estabeleci-mento de medidas de tempo, quantidade e qualidade, na lo-calização especial de atividades e outras especificações necessá-r;as para canalizar racionalmen-te a conduta de uma pessoa ou de um grupo.

Assim como um indivíduo po-de traçar, sistemàticamente, o próprio rumo dc ação, pensando antes de agir, ao invés de se dei-xar conduzir pelos hábitos, pelo subconsciente, pela ignorância ou por qualquer impulso irracional, assim também é facultado a uma entidade administrativa planejar o respectivo trabalho.

Planejar é, làgicamcnte, o re-quisito primário e mais elemen-tar da administração. Consiste na ordenação sistemática da con-duta para a consecu<;:ão ele eleter-minados propósitos. Se não in-tervier um mínimo razoável de deliberação, que as oriente. as ações não merecem o qualifica-tivo de administrativas. O

pro-(1) Ver Caderno n.O _{23 desta série, lntrodução à Tem'ia Geral}

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4

CADERNOS DE ADMINISTRAÇ.~O PÚBLICA

cesso ele programar é parte ne-cessúria da função administra-tiva (2).

Embora tôcla essa explicação possa parecer supérflua, a ver-dade é que o planejamento

con-(2) Vejamos os seguintes textos, que adotam definiç!ões seme-lhantes à que perfilhamos no presente ensaio:

"O planejamento consiste na aplicação sistemática, contínua e prospetiva da melhor inteligência disponível aos programas de

tra-balho para solução de problemas comuns no terreno púb1ico ... ".

A Rcport on National Planning and Public WQrks (National Resources Board, 1.0 de dezembro de 1934), págs. 83-84.

"O planejamento é um dos processos mais simples e naturais do espírito - processo por meio do qual os. homens, que pensam, determinam e logram seus objetivos... Em administração, o pla-nejamento e gerência são uma e a mesma coisa. E' evidente que o planejamento não pode ser eficaz se o separarmos da gerência." HAROLD D. SMITH, The Management of your Government (McGraw-Hill Book Co., Nova York, 1945), págs. 15, 19 e 24.

"Para o êxito de sua administração e contrôle, tôda emprêsa comp1exa requer a existência de planos cuidadosamente elaborados a fim de predizer suas operações futuras com a maior exatidão possível. .. Para que a administração seja eficiente, necessitam-se planos definidos e que abranjam tôdas as suas atividades. Planos a longo e curto prazo... para o desenvolvimento ordenado de tôdas as facilidades e serviços públicos em harmonia com os valores eco-nômicos e sociais." DONALD C. STONE, The lIfanagement of Munic-ipal Public W orks (Public Administration Service, Chicago, 1939), pág. 63.

"O planejamento é o esfôrço organizado para utilizar a inte1i-gência social na determinação da política nacional. Baseia-se nos dados fundamentais sôbre os recursos, cuidadosamente recolhidos e analisados; numa visão de conjunto que abranja e reúna os distintos fatôres pertinentes, a fim de evitar conflitos de propósitos ou falta de unidade na orientação geral; numa visão prospetiva e restrospec-tiva. Apoiando-se na consideração, mais cuidadosa possível, de nossos recursos e meios, e na consideração dos problemas que vão surgindo, os planeja dores tratam de determinar diretrizeS a longo prazo." CHARLES E. MERRIAM, The National Resources Planning Board, in

GEORGE B. GALLOWAY, ed., Planning for America (Henry Holt and Co., Nova York, 1941), pág. 489.

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ti nua sendo um dos aspectos mais descuidados do trabalho ad-ministrativo. Sabemos que os sintomas freqüentes da patolo-gia administrativa são, entre ou-tros: a falta de clareza sôbre os propósitos principais; a rotina, que faz perder o rumo, subor-dinando os fins primordiais às

técnicas de método; e o afoba-mento, que caracteriza a urgên-cia implacável da prática e inca-pacita os administradores para o estudo e a meditação.

Como prova de que os prin-cípios do planejamento ainda não têm maior vigência prática, po-demos assinalar o fato de ser

aos indivíduos como aos grupos, tais como as famílias, as institui-ções sociais, os negócios e os governos."

"Geralmente inclui as cinco etapas seguintes: investigação e aná-lise para a inteligência do problema; determinação dos objetivos; definição de soluções alternativas; formulação de decisões, inc1uindo normas de ação; e a execução do plano, que diz respeito a proble-mas, como sejam os de organização, programação do trabalho e métodos. O planejamento é a antítese da improvisação, é a previsão sistemática, aliada à retrospecção corretiva; é um conceito dinàmico que comporta decisão e ação.

"Em seu aspecto mais simples, o planejamento também é uni-versal, porque o aplicam todos os indivíduos e grupos com diferentes graus de intenção consciente. Onde quer que haja administração, haverá também planejamento - ao qual se terá que dar atenção tanto maior quanto maior fôr o número de problemas e fatôres." MARSHALL E. DIMOCK, BusineS8 and Government (Holt & Co., Nova York, 1953, 2.a ed. rev.) , pág. 735.

"O planejamento cooperativo de caráter democrático e consti-tucional pode ser definido como a orientação e coordenação das ati-vidades de uma comunidade mediante um programa geral, especial-mente no que se refere à utilização dos recursos econômicos, de acôrdo com as preferências dessa comunidade, tal como se expressam na constituição e nos organismos representativos. Sempre que seja pos-sível, tal programa geral deverá descrever em têrmos quantitativos as várias medidas que se requerem para dirigir a produção e dis-tribuição duante o prazo projetado - de quatro anos, por exemplo." CARL J. FRIEDRICH, Constitutional Governmen,t and Democracy

(Ginn & Co., Boston, 1950), pág. 492.

Exceto as citações de DIMOCK e FRIEDRICH, as demais encon-tram-se reunidas em JOHN D. MILLET, The Process and Organization of Government Planning (Columbia University, Nova York, 1947), págs. 2-4 (N. do A.).

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6

CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

muito recente. em administração pública, o interêsse em sistema-tizá-Io. Em seu tratado de 1927, \VILLOl;GITBY não considerava o planejamento uma das principais funções ela administração, senão uma simples fase da gestão fi-nanceira, um aspecto do proces-so oJ"{;:amentário a curto pra-ZCJ (3).

A tendência para elaborar planos glohais a longo prazo e criar instituições com tal fim é uma aquisição dos últimos vinte anos. O Ímpeto inicial verificou-sr em 1928. na União Soviética, com o Primeiro Plano

Qüin-qüenal. A partir da Segunda Guerra Mundial, a prática esten-deu-se por quase tôda a Europa e também por alguns países de outros continentes (4), deixando dé ser patrimônio exclusivo dos regimes comunistas para lograr aceitação nos sistemas de capi-tdismo atenuado. Todavia, ain-da há muitas jurisdições sem pla-nejamento sistemático a longo prazo. Esta é a situação na maio-ria dos governos latino-america-nos, apesar de já estar adquirin-do 11l0mentum a tendência posi-tiva (5).

(3) W. F. WILLOUGHBY, Principies of Public Administration

(The Johns Hopkins Press, Baltimore, 19~'7), pág. 429.

(4) Embora a Comissão de Planificação Estatal (Gosplan) da Rússia tenha sido criada em 1921, foi somente a partir de 1928 que, com o Primeiro Plano Qüinqüenal se iniciou o planejamento geral a longo prazo. Os seguintes países, entre outros, têm planos gerais a longo prazo, desde a data indicada em cada caso: Pôrto Rico, desde o Primeiro Plano Financeiro de Seis Anos de 1944-50; a Grã-Bretanha, desde o White Paper on Employment de 1944, mas principalmente desde o Economic Survey de 1947 (Cmd. 7046); a França, desde o Plano Monnet de 1946 para o período 1947-50; a Holanda, desde o Primeiro Memorandum sôbre o Plano Econômico Central de 1946 e o Orçamento Nacional de 1947; a Noruega, desde o orçamento de 1946, que incluiu previsões até 1950; a Polônia, desde o Plano Econômico Nacional de 1946-49; a Tcheco-Eslováquia, desde o Plano de Dois Anos de 1946; a Hungria, desde o Plano de Três Anos

de 1947; a Bulgária, desde o Plano de 1947-49; a Iugoslávia, desde o

Plano de Cinco Anos, de 1947; a Argentina, desde o Plano de Go-vêrno de 1947-51; as Filipinas, desde o Plano de 1949-53; a índia, desde o Primeiro Plano de Cinco Anos de 1951-1956.

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ci-Mesmo em governos muito progressistas encontram-se fa-lhas capitais no empenho de sis-tematizar o processo do plane-jamento. Nos Estados Unioos, por exemplo, não existe um or-ganismo central que coordene a formulação de programas a lon-go prazo, para todo o lon-govêrno

federal (6). Muitos elos países que institucionalizaram o plane-jamento central carecem de ver-dadeiros programas ele ação, pois seus planos gerais não passam cle especulações analíticas das tendências econômicas. Assim ocorre, por exemplo. no Bra-sil (7).

tar-se a criação, na Bolívia, da Comissão Nacional de Coordenação e Planejamento, em 1953; na Colômbia, da Direção Nacional de Pla-nejamento Econômico e Fiscal, com antecedentes no Conse1ho Nacional de Planejamento e na Repartição de Planejamento de 1951, bem como no Conselho Nacional Econômico de 1931, reorganizado em 1940; em Pôrto Rico, da Junta de Planejamento em 1942; no Chile, do Con-selho de Economia Nacional em 1931, da Corporação de Fomento da Produção em 1939 e do Ministério da Economia Nacional em 1942; no México, do Conselho Nacional de Economia em 1941 e da Comissão Federal de Planejamento, organismo consultivo da Secretaria da Eco-nomia Nacional, em 1942.

(6) Embora as mensagens sôbre assuntos econômicos, apresen-tadas pelo Presidente aO Congresso, bem como o trabalho do Conselho dos Assessôres Econômicos e o trabalho de muitos outros organismos federais constituam planejamento de alta qualidade, em comparação com o de muitos outros países que têm institucionalizado mais o pro-cesso de planejamento, ainda se nota a ausência de coordenação cen-tral na formulação de planos gerais de ação a longo prazo. SEYMOUR E. HARRIS, Economic Planning: The Plans of Fourteen Countries with Analyses of the Plans (Knopf, Nova York, 1949), págs. 98-157; J. D. MILLET, The Process and Organization of Government Planning

(Columbia University Press, Nova York, 1947).

(11)

con-8

Em

geral, o planejamento go-vernamental a longo prazo en-contra-se na etapa inicial de si~

tematização e, emhora prometa tornar-se uma das contribuições mais valiosas da disciplina da ad-ministração pública, necessita, ainda, em tôda a parte, de culti-vo intenso. É verlbde que as possibilidades ele racionalizar, cm qualquer emprêsa administrativa, se acham limitadas por diversos fatôres. A deliberação sistemá-tica sôbre os programas do go-vêrno muitas vêzes é afetada por tendências deterministas da evo-lução social, pela situação polí-tica, por pressões de gmpos, por condições pessoais e outras in-fluências estranhas ao contrôle dos planejadores. Não deixa de ser sempre 11ma tarefa difícil. Independentemente destas

limi-tações e dificuldades práticas, é evidente que as tarefas adminis-trativas devem obedecer a pla-nos orientadores e que a fonnu-lação de tais planos deve alcan-çar o maior grau possível de ra-cionaliclade.

E,

ao falar aqui elo planeja-mento C01110 um dos processos

fundamentais ela administração púhlica, cumpre, antes de mais, prevenirmo-nos contra a possi-bilidade de certas divergências no uso do têrmo.

O risco de confusão é grande. O conceito de planejamento en-contra-se no próprio âmago do debate político de nossa época sôbre o grau de participação que c<lbe ao govêrno na direção dos processos sociais. Í~ natural, pois, que a palavra haja adquirido di-vc r50S matizes semànticos (8) e

senSlls geral de OpInJaO nestas palavras: "A criação de um órgão central de planejamento e coordenação, reclamada por todos os que estudam profundamente a realidade brasileira, tornará possível ... a atuação harmoniosa e sistematizada de tôda a administração federal."

Mensagem ao Congresso sôbrc a Reforma Administrativa (dezembro, 1952) .

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seu uso se preste a interpretações errôneas.

Consideremos por um momen-to a versão ele que planejar é

controlar ou dirigir, por inter-médio elo govêrno, a conduta dos cidadãos ele acôrdo com um pla-no. Í~ esta interpretação que

ar-Cultura Econômica, 1946), págs. 13-15, tradução de Freedom Under Planning (University of North Carolina, Chapel Hill, 1945).

"O planejamento pode ser definido como a orientação das ativi-dades econômicas por um organismo da comunidade, mediante um projeto que descreva, em têrmos qualitativos e quantitativos, os pro-cessos de produção que devam ser realizados em determinado período de tempo. Para alcançar o objetivo principal do planejamento, os pro-cessos devem ser selecionados e projetados de tal modo que assegurem o emprêgo total dos recursos disponíveis e ao mesmo tempo evitem atitudes contraditórias, possibilitando um ritmo estável de progresso." CARL LANDAUER, Teoría de la Planificación Económica (Fundo de Cultura Econômica, México, 1945), pág. 21, tradução de Theory of National Economic Planning (University of California Press, Ber-keley, 1944).

"O planejamento deve, em grande parte, a sua popularidade ao fato de que todos nós desejamos resolver nossos problemas comuns com a maior racionalidade e previsão possíveis. Não é assim, porém, que os defensores entusiastas da sociedade planejada empregam atual-mente o têrmo, nem é só nesta forma que devemos planejar se qui-sermos que a distribuição das riquezas se ajuste a certo padrão par-ticular. De acôrdo com os planejadores modernos e segundo seus propósitos, não seria suficiente traçar a mais permanente e racional das organizações, para que dentro dela as diversas pessoas pudessem atuar de acôrdo com seus planos individuais. Êste plano liberal, dizem êles, não é de forma alguma um plano - e muito menos um plano delineado para comprazer a opiniões particulares sôbre quem

deve ter certas coisas. O que os nossos planej adores pretendem é a direção central de tôda a atividade econômica segundo um plano único, que determine como se dirigirão conscientemente os recursos da sociedade para servir a certos propósitos particulares de um modo definido." FRIEDRICH A. HAYEK, The Road to Serfdom (Chicago: University of Chicago Press, 1944), págs. 34-35.

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com-10

remessa o têrmo à arena onde

SE' discutem os graus e formas

desejáveis de intervenção gover-namental.

Os cOlllunistas, por exemplo, preconizam o grau máximo de contrôle governamental sôbre a economia e outros aspectos da vida. pelo menos na etapa da di-tadura cio proletariado. Os socia-btas democráticos também fa-vorecem um alto grau de direção, regulamentação e estí1l1ulodos processos econômicos, insistindo em que tal participação do go-vêrno eleve basear-se nos méto-dos de representação e respon-sabilidade democráticas e deter-se diante das liberdades mais ca-ras da tradição ocidental. Ape-sar das diferenças, a idéia cle pla-nejamento admite, em amhas as posições, a tese ele que ao go-vêrno compete, em alto grau, a responsabilidade de orientar e coordenar a viela da sociedade.

Í~ com base nessa concepção que um grupo 111uito respeitá-vel, defensor elos postulados (lo liberalismo, repele a idéia ele

pla-nejamento. Alheio aos interêsses criados e ao conservantismo fa-nático, êste grupo apresenta for-tes argumentos em favor do bem-estar geral e também de formas equitativas de distribuição eco-nômica; porém o faz em oposi-ção ao intervencionismo gover-namental, por considerá-lo anti-produtivo, na medida em que perturba o sistema econômico da liberdade de trocas, e perigoso, no que se refere às liberdades dos cidaelãos. Apontam como sinais de alarma os excessos da Alema-nha nazista, da Itália fascista e da Rússia comunista. É natural, pois, (!ue na opinião pública de muitos países a simples menção ela palavra planejamento cause suspeita.

À luz dêste significado elo têr-mo, tão sujeito a controvérsia, emerge a posição que adotamos no presente trabalho; a função de formular sistemàticamentc os programas de govêrno não se identifica necessàriamente C0111 nenhum tipo particular de ideo-logia política, nem com

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nadas formas e graus de trôle governamental. Essa con-cepção

é

valiosa pelas seguintes razões:

1. Salienta a importância da programação racional como par-te indispensável da administra-ção.

2. Indica a necessidade de in-cluir todos os elementos de juí-zo, todos os aspectos do proble-ma, de modo que a programa-ção seja global e cada parte pos-sa calibrar-se com referência à significação do todo, sendo, por-tanto, indispensável o

planeja-mento integral de tôclas as ati-vidades de govêrno.

3. Destaca a necessi(lade de entrelaçar as decisões num con-junto bem integrado, não só no que se refere ao programa de cada subclivisão do govêrno, co-mo também a todo o programa governamental, considerado glo-balmente.

4. Realça a superioridade da previsão, que permite ao admi-nistrador antecipar-se com maior exatidão às conseqüências e re-percussões das atividades gover-namentais.

"Tenho diante de mim um caderno de 1869, em que

co-piava as páginas que em minhas leituras mais me feriam a imaginação, método de educar o espírito, de adquirir a forma do estilo, que eu recomendaria, se tivesse autoridade, aos que se destinam a escrever, porque, é preciso fazer esta obser-vação, ninguém escreve nunca senão com o seu período, a sua medida, Renan diria a sua eurritmia, dos vinte e um anos."

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11 -

OS PRINCíPIOS ESSENCIAIS DO PLANEJAMENTO

Cumpre-nos analisar detida-mente as características essen-ciais do planejamento. Só assim poderemos fixar as hases para os problemas relacionados com a organização e metodização de S1ias funções.

A - O princípio da inerência

o

planejamento é indispensú-\"el em qualquer sistema de go-vêrno.

ri

vimos que o planeja-mento {- parte integrante da acl-ministração e, fm conseqüência, de qualquer sistema de govêrno, independentemente de seus obje-tivos particulares. Sahemos que a administração não consiste na mera obediência automútica a normas predeterminadas. pelo que não se reduz - no sentido de cumprimento mecânico - à simples execução ele leis,

regu-lamentos, ordens superiores ou esquemas de organização e mé-todos. Ao contrário, é principal-mente discrição e tato - forn1U-lação de decisões, capacidade criadora, savoir fairc - , por meio dos quais cada administra-dor dá viela às normas, comple-mentando e concretizando as di-retrizes em face das situações reais.

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traçar um plano, em determinado momento, e logo supor que se haja suspendido o processo de planejar.

Segue-se tamhém que nenhum govêrno, sejam quais forem suas normas relativas ao contrôle que deve exercer sôbre os cidadãos, pode prescindir de planejamen-to, se deseja iluminar conscien-temente a sua rota, lograr efi-ciência na aplicação de meios pa-ra conseguir seus fins e prever as conseqüências de seus atos. Assim, um sistema ele laissez-faire baseado num alto grau de liberdade individual supõe que o govêrno, limitando-se ao

mÍni-1110 in dispensá vel de contrôle

sô-bre as atividades privadas, pla-neje cuidadosamente seu progra-ma, de moelo que não perturhe o funcionamento elo mercado li-vre, nem seus atos contradigam em outros sentidos a filosofia fundamental que o orienta.

Tôda sociedade politicamente organizada concentra, por defi-nição, certo grau de poder no govêrno, que deve ser exercido com previsão de seus efeitos na vida dos cidadãos e com delibe-ração racional sôbre seus propó-sitos. A ausência desta delibera-ção consciente muitas vêzes

pro-<luz efeitos destrutivos, como se-jam: contrôles mais intensos que os desejados; desordem que im-possibilita, em wz de facilitar, o exercício ela liberdade; falta de oportunidade para que o povo adote decisões sôbre o (lue de-seja.

Poderiam citar-se aqui muitos casos concretos para demonstrar a necessidade, inerente a todo go-vêrno, ele planejar suas ativida-des, desde que pretenda, hem en-tendido, realizar coerentemente os seus propósitos. São muitos m; governos adeptos do laisse::;-faire que, ou por negligência, têm deixado corroer-se a essên-cia vital cio mercado livre, per-mitindo o desenvolvimento de práticas monopoIísticas e outras contradições do mesmo gênero; ou por ação positiva e delihera-da, de suposta orientação indi-vidualista, têm ajudado a con-centrar o poder econômico de maneira que paralisam as fôr-ças equilihradoras do sistema d~

preços.

Por outro lado. existem sis-temas de planejamento democrá-tico que, por ausência cle sufi-ciente amplitude e clarividência na formulação dos desígnios go-vernamentais, produzem

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14 CADERNOS DE ADMINISTRAÇ1\O PÚBLICA

dos CJUt ultrapassam o intento elos governantes. Êstes efeitos imprevistos são, algumas vêzes, granclemente destrutivos, como ocorre, por exemplo, no caso de medidas de fomento da indus-trialização, propostas exclusiva-ment:: do ponto de vista eco-nômico, sem considerar seu im-pacto sôbre as atitudes, as pre-ferências valorativas e, em ge-raI, os paelrões culturais da co-munidade. Embora llão se trate, nesse caso, de ausência total de plancjamento, acontece, no en-tanto, ser êste incompleto, )l0r se limitar ao aspecto econômico e não incluir elecis()es conscien-tes sôbre os aspectos culturais.

Isto nos coneluz ao ~,egunelo

princípio essencial do plancja-mento: o da universalidade.

TI -

O princípio de universalidade

o

planejamento eleve abran-ger tôelas as etapas ela aelminis-trac:fío e prever, até onde seja possível, tôelas as suas conse-qüências. Í!ste requisito ele uni-versalidade é indispensável, por-que a ul1ilateralielacle vicia ime-diatamente qualquer intento ele programação. À revelia elos

da-elos ou elas elecisões ausentes, a parte articulada de um plano corre o risco ele incorrer em equí-vocos fatais.

O exemplo elo planejamento concentrado lIO aspecto

econômi-co, hoje em elia tão freqüente, mostra-nos o valor e o alcance ela advertência. Se se tem de de-senvolver um programa de in-elustrialização, não basta fazer cúlclllos em têrmos de capital necessário, ele número de empre-gos precisos, de estatísticas sô-J,re o mercado de trahalho, dos gastos e outros fatôres econômi-cos. Cumpre considerar, igual-mente, como aspectos do proble-ma, os possíveis efeitos das novas formas de produção na migração, no crescimento de grand<:s cen-tros urbanos, no papel da mulher no lar, nas preferências entre o ócio e o trabalho, nas atitudes elE: cooperação ou competição, na capacidade do trabalhador para aprender as novas té>cnicas, nos problemas de organização do tra-balho, alóll de muitas outras re-perc\1ssões de carúter psicológico e cultmal.

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cles-truição de valores preciosos da cultura, os governantes devem, pelo menos, dar ao povo a opor-tunidade de participar nas deci-sões sôbre se vale a pena pagar tal preço. Além de que, na maior parte dos casos, não se apresenta um dilema absoluto, sendo pos-sível harmonizar os valores em conflito mediante técnicas alter-nativas de organização econômi-ca. As relações de produção têm evoluído grandemente dentro do próprio sistema capitalista, para não falar no regime comunista, que, naturalmente, oferece pos-sibilidades diferentes. Em tôda a parte se reconhece cada vez mais a importância dos aspectos psicológicos, sociológicos e an-tropológicos da administração.

Constantemente se realizam experiências que vão esclarecen-do os efeitos que a vida em gran-des centros urbanos, o trabalho em fábricas de produção em mas-sa, a cooperação em emprêsas coletivas e muitas outras situa-ções similares exercem sôbre a personalidade e a cultura. As-sim se forjam novas formas de organização, métodos alternati-vos de trabalho e condições psi-cológicas mais humanas para o trabalhador. Quando um país

de-cide industrializar-se, não tem que aceitar os padrões econômi-cos mais tradicionais de outra situação cultural, senão os que melhor se adaptem às suas pró-prias condições.

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16 CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

âmbito de seu estudo serve ape-nas para tornar unilateral a sua compreensão dos problemas e le-var a resultados que não se ba-seiam e111 decisões conscientes.

Vemos, pois, que um dos de-feitos mais freqüentes na prática do planejamento é o de limitar a programação sistemática exclu-sivamente a certas fases elo tra-balho g-overnamcntal. Em alguns casos, limita-se ao aspecto físico - reg-ulamentando o uso da ter-ré, e (bs construções - ou a cer-tas rC'giões carecidas ele desen-volvimento. Na maior parte elas vêzes, não ultrapassa o âmbito eCOn()m1CO.

O princípio da universalidade leva-nos lôgicamente à conclusão de que o govêrno deve incluir tôdas as suas atividades em um p1:1no geral. Sem uma visão de C()nj11nto, sem um programa glo-hal, é impossível calibrar devida-mente as gestões particulares no que diz respeito à justificação, prioridade, tempo e outras ques-tiícs. :\s normas mais específicas têm que (Ierivar sua validade e detividade das mais gerais.

Em cada setor da administra-ção pública surgem, inevitàvel-mente, perguntas fundamentais que se refcrem à relação de cada

parte com o todo. Se não se for-mulam respostas a tais pergun-tas, a gestão particular fica de-sarticulada, sem orientação bá-sica. Tomemos como exemplos as decisões que, em dado mo-mento, parecem ser indiscutíveis - digamos, as decisões tenden-tes a fomentar a educação em um país de elevada taxa de anal-fabetismo. Mesmo nesse caso, o tipo particular de educação, as idéias e habilitações que se hão de desenvolver, o número de anos de estudo, são outros tantos as-pectos que dependem do conjunto

de organização e filosofia ado-tado C01110 ideal.

(20)

governamental sôbre as ativida-des privadas.

c -

O princípio de unidade

Emana da própria essência de UIll plano que suas partes este-jam integradas no conjunto. O requisito de unidade é essencial, pois na medida em que não se cumpre, anula-se o planejamen-to. Em todos os planos de go-vêrno, incluindo os 'que apre-sentam maior formalidade no processo de sua criação e na or-denacão de suas decisões, é pos-sível' encontrar inúmeras de-monstrações de falta de unidade. Às vêzes, tais planos constituem uma simples soma de quantida-des de dinheiro, cujas relações mútuas não se descortinam cla-ramente.

Esta deficiência tão freqüente provém, em parte, da dificulda-de e complexidadificulda-de dificulda-de certos pro-blemas de ordenação social, em face dos quais a inteligência l1U-mana ainda não pôde desenvol-ver métodos adequados de pen-samento e ação. Independente-mente dêsses obstáculos formidá-veis, há, porém, um sem-número de falhas bem menos desculpá-veis, porque decorrem de defi-ciências técnicas no sistema de

planejamento ou de exigências políticas do momento. Sem fa-lar nas causas particufa-lares que possam preyalccer cm determi-nados lugares e épocas, vamos mencionar aqui, a título ele ilus-tração, algumas manifestações de falta de unidade no planeja-mento.

Em países que se encontram nas etapas iniciais de programas de industrialização, é fácil (te ver-se a desarticulação, a que nos referimos, nas contracl ições entre o sistema trilmtário, de um lado, e as ajudas governamentais à iniciativa privada, de outro. Além dos dilemas sempre presentes na imposição de contribuições, cau-sados pelos conflitos entre o propósito de maior eqüidade na distribuição do patrimônio co-letivo e o de estimular a pro-dutividade, vemos amiúde con-tradições desnecessárias. A in-cidência dos in1:postos, desen-corajando as economias e inves-timentos, não se adapta aos pla-nos de fomento econômico. Si-milarmente, no que cOllcerne a facilidades para formação de ca-pitais, as oportunidades de cré-dito revelam-se completamente

(21)

18 CADERNOS DE A'DMINISTRAÇÃO PÚBLICA

como o cámbio, o comércio ex-terior, os preços e os salários - freqüentemente são tomadas à revelia de suas relações com os esforços para desenvolver a industrialização.

Se escolhemos êstes exemplos evidentes de desintegração. sem nos referirmos a outros mais complexos - a coordenação do sistema educativo ou da evo-lução cultural com os programas de fomento econômico -é porque, no terreno da eco-nomia, já se elaboraram méto-dos de análise e aplicação, que nos permitem ver claramente a importància cio princípio da uni-dade no planejamento.

Qste princípio aparece natu-ralmente jungido ao da tmiver-salidade - na medida em que um programa incompleto ampu-ta as possibilidades de relacio-nar as decisões com a parte au-sente. Mas não deixa de ter sig-nificação própria, porque pode haver programas muito inclu-sivos, mas sem a devida uni-dade.

D - O princípio de previsã(

o

conceito de plaJllejar en-cerra em si a idéia de previsão.

Um plano é uma formulação racional e consciente de um con-junto de decisões para orientar a ação futura. Distingue-se, as-sim, de mero ato impulsivo ou das improvisações ad hoc, por mais sábias que estas possam vIr a ser.

Para que o princípio de pre-visão seja válido, deve fixar-se um prazo bem determinado, com subdivisões adaptadas à reali-zação dos objetivos. De prefe-rência, o período total deve ser amplo, para que haja realmen-te perspectiva do futuro e as-sim os passos sucessIvos pos-sam ser orientados pelas tendên-cias e objetivos de maior al-cance.

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pro-h~hilidade de evolução social sem mudanças violentas, são outros tantos fatôres a favor do pla-nejamento a longo prazo. Mas mesmo em situações de maior variabilidade, é função precípua do sistema político interpretar o rumo da sociedade e orientar por forma correspondente a par-ticipação do govêrno.

N essa ordem de idéias, é ina· ceitúve! o prazo orçamentário de um ano, a que se limita o planejamento em muitos países. l1ielepenclentel1lente das outras falhas que, do ponto de vista do planejamento, possam infil-trar-se em tais on;amentos, é evidente (lue um período tão curto nào permite interpretar, t2mpOtiCO orientar. as principais tendências da evolução social. O orçamento anual eleve ser uma etapa do planejamento a longo prazo. ::\lais específico em rela-ção ao futuro imediato, o orça-mento anual há ele constituir o programa de trabalho elo go-vêrno, expresso em têrmos fi-nanceiros; e para adquirir êsse caráter, eleve afeiçoar-se à pro-gramação fundamental ele al-cance mais longo.

N aela elo que até aqui se disse autoriza a opinião - tão

errô-nea e nociva - de que o plane-jamento consiste em formular, e111111omentos determinados, pro-gra:m.s ele suficiente validade e obrigatoriedade para vigorar, sem revisão, por tempo defini-do. Embora a tarefa planejadora eleva ter um grau razoável de bom êxito em sua antecipação e orientação do futuro, não se pode dispensar a obrigação ele rever constantemente o curso dos acontecimentos, a fim ele que se bt:am os necessúrios reajusta-mentos à luz das variantes im-previstas. O planejamento terá de ser um processo contínuo de programaçfío, pOlTll1 C assim o

exigr, em primeiro lugar, a di-nâmica da vida humana com a sua e1lorme variabilidade de fa-tos e propósifa-tos e, elepois, a in-suficil'lJcia dos métodos dispo-níveis para analisar e orientar os processos sociais.

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embora conservando na medida do possí vc1 as linhas meL'itl'as do programa anterior, incorpo-raria as necessárias modiiicações à luz .das novas circunstâncias.

Devem ser adotados como mo-delos, cuja sanção decorra da validade intrínseca de suas pro-posições, da própria racionalida-de com que projetarem a ação futura. É nas leis e nos orça-mentos anuais que as especifi-cações do programa adquirem vigência oficial.

Os critérios de revisão cons-tante e flexibilidade aconselham a não dar, aos planos ele longo prazo, obrigatoriedade de lei.

"Acho mais eficiente não sobrecarregar minha memOrIa enquanto leio e utilizar as margens do livro ou um pedaço de papel. O trabalho da memória pode e deve ser feito mais tarde. Mas penso que é melhor não deixar que êle interfira com o trabalho de compreender, que constitui o momento principal da leitura. Se vocês são como eu - e não como os que conseguem ler e gravar, ao mesmo tempo - podem afirmar se leram ativamente, pelo seu lápis ou papel."

(24)

MÉTODOS

~

A menos que tenhamos uma compreensão perfeita das carac-terísticas essenciais do planeja-mento, não poderemos chegar a soluções adequadas para os pro-blemas de organizar e metocli-zar seus processos.

A

Participação de

todos os níveis e

seto-res da administração

Em primeiro lugar, é eviden-te que a função de planejar deve ser extensiva a todos os níveis e setores da administração. Já vimos que ela é parte insepará-vel do trabalho administrativo - é a deliberação racional e consciente para traçar o plano de ação - e que não deve es-tar ausente de nenhum ato de administração. Deve rejeitar-se, portanto, a idéia de que plane-jar é tarefa exclusiva dos mais altos escalões da hierarquia.

Até num regime ele centra-lização política extrema, como o ela União Soviética, se tem ve-rificado a indispensabilidade da participação de todos os níveis e setores da administração pú-blica no pr0cesso do planejamen-to. A validade do exemplo tor-na-se mais evidente se recordar-mos que, no caso da Rússia, o govêrno, por controlar direta,-mente tôela a atividade de pro-dução e distribuição econômica, tem uma tarefa mais compreen-siva, tentacular e complexa que a dos governos de democracia capitalista. Logo ele início, re-conheceu-se na Rússia o prin-cípio enunciado, crianelo-se uma rêde complexa de comunicações entre a Gosplan - como orga-nismo central - e as comissões elas repúblicas, as regionais, as provinciais, as de distrito, as das cidades e as departamentais, chegando até às divisões menos

(25)

22

CADERNOS DE A'DMINISTRAÇÃO PÚBLICA

importantes elas unidades de produ(;ão.

Êsse bto, f,\cill1lente co1l1pro-vúvel pelos estatutos, relatórios e outros documentos oficiais da G.R.S.S., é realçado também por comentaristas imparciais e escrujlulosos que estudalll o sis-te11la so\'iético sem defende'!" seus postulados. Vejamos o que diz

Ar,ExAr\IlER BAYKOV em sua

Hisfúria da Economia Sozlihica,

um dos estudos mais profundos e bem documentados do si:itema russo:

"Assim, poi:;, desde o início, o plano ele Estaclo e o sistema de planejalllento foram construÍ-dos cl~ tal forma (lue combina-ram a aclil1inistraç~o

centraliza-da C0111 órgãos descentralizados

de planejamento .. , (iJ). " ... Inclusive em sua última etapa de desenvolvill1ento, a rê-cle soviética ele órgãos de plane-jamento pode ser (jualiiicada de pluralista. Com efeito, apesar eb

estrita hieranluia existente na organizal;flo estrntural, tanto a r("de de plallejamento geral

co-mo a departamental .. , são, até certo pOllto, descentralizadas ... A exp::riê:ncia mostrou que o planejamento l1ào é um meca-nismo ele relojoaria capaz cle fUIl-cionar autom,iticamente, uma vez estabelecidas as suas relações e proporções, senào que se as-semelha mais a um organismo vivo e criador, em que os ór-gàos cle planejamento devem es-tar em contato constante com todos os teciclos vivos que cons-titt1em o sistema ela economia na-cional." (10)

Da situação russa poclemos ex-trair liçi)es úteis para os demais países. Se até na Rússia Sovié-tica a experiência fêz prevalecer o princípio cle participação ge-raI no planejamento, tanto mais v;t1ido se torna o prillcípio nos si stemas pol í tico-ad11l in istrativos em que a exigência cle cenlrali-z<l(;ão não é tão intensa. Não obstante, nesses outros sistemas é COlllum a pr(ttica de se insti-tuir excessiva centralização clen-tro do poder executivo cio go-vêmo, apesar de se Lascar a

or-(9) ALEXANDER BAYKOV, Nisto'ria de la Erol1omía Sovilitiea (Fundo de Cultura Econômica, México, 19/18), tradução de The

Devclo}Jment of fhe Sovict Ecollolllic Systcm (Cambridgc University Press, Londres, 1946), pág. 43(;'

(26)

ganização política no liberalismo e na democracia. Essa tendência, além de ser capaz de desvirtuar o caráter democrático do siste-ma político, representa, do ponto de vista da eficiência, uma falha importante na fase de formula-ção de programas, assim como nos demais aspectos da adminis-tração pública.

Felizmente, o princípio da par-ticipação geral está ganhando ter-reno dia a dia, tanto nas genera-lizações teóricas (11), como nas recomendações específicas de re-forma prática. Dentre as últi-mas, podemos assinalar três exemplos recentes, ocorridos na J\mérica Latina: o relatório da Missão Currie sôbre a reorga-nização do poder executivo do govêrno da Colômbia (12), o do Serviço de Administração PÚ-blica sôbre o govêrno de EI Sal-vador (13) e o da Comissão de Reorganização do Poder Exe-c\1tiv~ elo· Govêrno de Pôrto Rico (14).

A participação de todos os co-laboradores na formulação dos programas é necessária para ob-ter informação exata e específica sôbre as diferentes etapas do tra-balho. Assim C0l110 numa

emprê-sa particular o planejamento cen-tral depende grandemente, no que diz respeito às relações dos custos e lucros, das condições em que cada operário realiza sua operação especializada - movi-mentos, tempo, mecanização, ati-tudes, ambiente físico e psicoló-gico, relações com o sindicato, com a administração - , assim também no govêrno é importan-tíssimo que o sistema de infor-mação e planejamento conte com a participação de todos os cola-boradores.

Por outro lado, como adminis-tração é principalmente opciona-lidade, cumprindo-lhe orientar as faculdades opcionais para que se exerçam coorclenaelamente em busca ela realização dos propó-sitos comuns, o melhor meio será

(11) "Special Committee on Public Administration Problems",

op. cit., pág. 29.

(12) La Reorganización de la Rama Ejecutiva deZ Gobierno de Colombia (Bogotá, Imprenta Nacional, 1952), pág. 30.

(27)

24 CADERNOS DE kDMINISTRAÇÃO PÚBLICA

manter os colaboradores bem in-teirados elo programa. A êsse respeito, nada pode igualar-se em

efici~ncia - nem as demonstra-ções ele autoridade, nem os re-cursos de organização e método,

11'.'111 a imposição de normas

-;15 condições subjetivas de en-tendimentos, aceitação e lealda-de, que se logram quando todos o,; membros de um grupo de tra-halhadores participam na formu-lação elo programa. Ainda que a contrilmição individual de al-guns seja de pouca monta, em

t~nn()s de interêsse, idéias e aprovação é sempre funelamental o espírito coletivo que se pode criar quando se utiliza cOI1\'e-nientemente o método ele esti-mular a participação.

É possível que, em certas cir-cunst:lncias, seja necessário um alto grau ele centralização. Quan-elo se quer reorganizar e reorien-tal' uma emprêsa de ponta a pon-ta, mccliante a designação de no-va liderança, então o grau de direção central, C0111 referência

à participação descentralizada, tem (lue ser maior. O mesmo pode ocorrer nos casos de esta-helecimento de emprêsas novas. H á também certa~ decisões que somente podem tomar-se no

pró-prio centro da organização, por-que repor-querem o grau correspon-dente de autoridade e a visão do conjunto. Exemplos: as decisões referentes à coordenação das di-ferentes subdivisões, à uniformi-dade de certos métodos, às dire-trizes fundamentais, às relações com entidades do govêrno e ou-tras do mesmo gênero.

Não obstante, os casos excep-cionais de centralização intensa violentam a tendência normal de qualquer trabalho cooperativo, que é o no sentido da participa-ção ativa de todos os colabora-dores. Não se trata somente da necessidade psicológica, que ca-da pessoa tem de ser um elemen-to significativo de seu grupo, com tôdas as alegrias que isso com-porta. Além de tal participação ser reivindicada inevitàvelmente como questão de fato, vale a pe-na estimulá-la, como fator de efi-ciência e fonte de respeito à dig-nidade essencial do ser humano.

B - Os órgãos de planejamento

(28)

se ocupem da formulação dos [Jrogramas, sem a ajuda de ór-gãos especializados de planeja-mento. Assim ocorre nos níveis mais baixos ela administração, onde a programação é simples. Pode conceber-se também que, mesmo em níveis relativamente elevados, de administração mais complexa, os diretores e seus co-l<lboradores disponham de tem-po suficiente e capacidade para orientar o processo de planeja-mento, por assim o permitirem a organização e o funcionamento da emprêsa.

Esta é uma situação normal. Além disso, confirma o princí-pio de que o planejamento é par-te inpar-tegranpar-te da administração. Torna-se patológica quando o trabalho incessante não propor-cione aos funcionários executi-vos a oportunidade de examinar os programas e sua realização. Por isso, em todo caso, com ou sem ajuda especializada, é im-prescindí vel que os administra-dores atentem devidamente para a função de planejar.

Quando a emprêsa é comple-xa e de grandes proporções, os administradores necessitam da ajuda de pessoas exclusivamente dedicadas à tarda de planejar.

Estas têm a n1lssao de ohter os dados exatos sôbre

°

funciona-mento da emprêsa, analisar os resultados em comparação com m objetivos, revelar as relações entre as diferentes etapas do tra-balho, propor revisões dos pro-gramas e ajudar aos aclminis-tradores na programação, por to-cios os meios convenientes.

Não há dúvidas sôbre ser esta divisão de trabalho

extremamen-te útil. Exige, por parte dos as-sessôres de planejamento, pre-paração e capacidaele para o exercício da função e permite-lhes atenção contínua e ahsor-vente. Além disso, põe em re-lêvo, institucionalmente, a im-portância do planejamento. Nas emprêsas de grande complexi-dade, tornam-se indispensáveis os órgãos de planejamento, os quais, segundo as exigências de cada caso, chegam a adquirir grandes proporções. C01110 regra

(29)

26

dedicarem convenientemente a estas f unções. Em certos países, jJf}r C'xemplo, tem-se tentado or-ganizar conse11Jos de planeja-mento central para a formulação do plano geral do govêrno (em alguns casos integrados por fun-cionúrios governamentais de al-t;'. categoria; noutros casos, não sômente por funcionários, mas tamhém por delegados classistas,

C01110 operários, titulares de

pro-fissões liberais, agricultores,

in-dustriais) sem os prover, entre-tanto, dos serviços de um secre-tariado suficiente em número, capacidade e dedicação.

As experiências da Colômhia com o Conselho Nacional Eco-nômico de 1940 e o Conselho N acionaI de Planejamento de 1951 demonstram claramente

co-\110 um organismo de

planeja-mento central não pode lograr bom êxito se não contar com ajuda técnica suficiente (15) . Na

(15) Por fôrça do Decreto n.o 1157, de 18 de junho de 1940, o Govêrno da Colômbia adotou um plano geral para o desenvolvi-mento econômico do país. Para constituir um centro de consulta, planejamento e coordenação na realização de tal programa, o De-creto n.o 1 438, de 18 de julho de 1940, reorganizou o Conselho Eco-nômico Nacional, que havia sido criado originàriamente pela Lei n.o 23, de 1931. Integraram o novo Conselho: o Ministro da Eco-nomia Nacional, como presidente; os Ministros de Relações Exte-riore,;, Fazenda e Crédito Público, Trabalho, Saúde e Bem-Estar Social; os gerentes do Banco da República, da Caixa de Crédito Agrícola, Industrial e Mineiro e da Federação Nacional do Café; e um representante de cada um dos seguintes grupos: Agricultura e Pecuária, Indústria, Comércio, Estabelecimentos de Crédito e Se-guros, Transporte e Serviços Públicos, Artes e Profissões, Consu-midores, Trabalhadores Agrícolas, Trabalhadores Industriais e Em-pregados Remunerados. O mesmo decreto criou sete comitês perma-nentes do Conselho e comitês regionais para cada província e cada município. Economic Developmcnt in Selected Countries: Plans, Pro-g1'ammes and Agencies (Naç!ões Unidas, Departamento de Assuntos Econômicos, Nova York, 1950), 11 82-83.

A ineficiência dêste organismo culminou na recomendação da

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Bolívia, foi criada recentemrnte uma Comissão Nacional cle Co-ordena<;ão e Planejamento para "formular um plano de desenvol-vimento da economia nacional", "coordenar o funcionamento e os projetos, planos e programas" das entidades púhlicas e verifi-car "periàdicamente os progres-sos realizados na execução do plano geral e dos projetos espe-cíficos" (16). Está integrada como o conselho colomhiano de

19-+0 - pelos principais fUl1cio-n{trios executivos do govêrno e por delegados de grupos funcio-nais (17). Ainda que se incluam também como assessôres (18) os membros da l\Iissão Técnica das NaçiJes Unidas, falta-lhe o se-cretariado, o pessoal técnico de-dicado exclusivamente ao traba-lho ele planejamento. Essa defi-ciência provàvelmente impedirá q11e a Comissão cumpra seus ob-jetivos.

por Lauchlin Curric (Imprensa Nacional, Bogotá, 1952), páginas 30-33.

Como conseqüência desa recomendação, criou-se a Repartição de Planejamento pelo Decreto-lei n.o 1 928, de 1951; porém, ao invés de ter um único chefe, o Decreto n.o O 389, do mesmo ano, estabeleceu o Conselho Nacional de Planejamento - integrado por três mem-bros - para dirigi-Ia. Apesar dessas reformas, em seu primeiro relatório anual o Conselho ainda se queixava de que "a falta de suficiente pessoal subalterno e a escassez de informações estatísticas completas contribuíam para dificultar seus trabalhos". Relatório Anual do Conselho Nacional de Plajenamcnto, Ano de 1.95.9 (Imprensa Nacional, Bogotá, 1953), pág. 37. Em 1953, suprimiu-se o Conselho e criou-se em seu lugar a Direção Nacional de Planejamento nômico e Fiscal, com um diretor que é também o Secretário Eco-nômico da Presidência.

(16) Decreto Supremo n.o 03536, de 21 de outubro de 1953, arts.

::'.0 _

6.

0.

(17) EspecIficamente, os membros com direito à palavra e a voto são o Presidente da República, os Ministros, um vice-presidente executivo, os presidentes de várias corporações públicas, dezessete diretores executivos de outras repartições públicas, designadas no decreto, seis representantes de outras tantas entidades industriais, sete representantes dos sindicatos que integram a Central 1hadora Boliviana e um delegado da Federação Nacional de

Traba-lhadores Campesinos. Ibid., art. 7.0 •

(31)

28 o

planej,ullcnto central de to-do um govêrno exige invcstiga-ç()es e interpretações muito com-plexas - sôllre a renda nacio-nal, as relações econômicas com () exterior, os ciclos econlJlllicos, o ,;istemél educativo, os padrões culturais, etc., etc., --- e impõe a fO\'l1mlal;ão de decisões dificí-limas. o que, tudo junto, cons-titui tarefa de tal vulto CJue não se pode empreend'êr sem a aju-(18 de um secretariado numeroso, com assesstJres profissionalmen-te capazes e dedicados scJmcnprofissionalmen-te à fuw:ão ele planejar. Quando

ê"s~s ~erviços não são providos, como nos casos mencionados, o mais proyúwl é que os funcioná-rios executivos, transformados em plallejadores. apenas façam ele conta que cumprem tão

esma-[~adora responsabilidade, deixan-do en h nguescer a sua tarefa até que desapareça completamente. ou que se arrisquem a adotar decisões sem base, o que pode-ria ser aillda mais prejudicial.

Em Pôrto Rico, depois de uma

década de planejamento central, tendo-se desenvolvido um corpo numeroso de técnicos a serviço da Junta de Planejamento, de-cidiu-se, ao proceder-se à reor-ganização do poder executivo em 1949-50, que ainda era necessá-rio ampliar êsses serviços pro-fissionais de assessoramento, criando-se, destarte, outra repar-tição de investigações econômi-cas dentro da organização exis-tente (19).

Atualmente já se está desen-volvendo, a pouco e pouco, um programa para criar órgãos de planejamento nos ministérios e nas demais entidades principais do govêrno.

c -

O caráter consultivo dos órgãos de planejamento

A experiência demonstra a grande conveniência de colocar os órgãos de planejamento em posição ele assessoramento, sem autoridade própria para tomar decisões ou intervir em sua

(32)

execução. Trata-se neste caso de uma função de estado-maior (staff) , auxiliar das operações executivas. A vantagem dêsse upo de organização é a de pro-porcionar aos assessôres oportu-nidade de dedicar tôda a atenção ao processo de planejar, com a necessária serenidade e a cava-leiro das pressões administra-tIvas.

A interpretação desta teoria, que supõe a possibilidade de iso-lar o planejamento dos proces-sos executivos, é errônea. Pelas razões j á várias vêzes mencio-nadas, os consultores devem manter-se em íntima ligação com os administradores, ativando a formulação dos programas nos processos executivos, pelas vias normais da administração. Quan-do não se logra esta espécie de contato, o trabalho dos planeja-dores profissionais, por mais in-tenso e adequado que seja, não passa de puro exercício aca-dêmico, sem traduzir-se em dire-trizes de ação. Há mais de dez anos, vem-se fazendo no México um magnífico trabalho de coleta e interpretação de dados, com a,; séries estatísticas correspon-dentes, sôbre os problemas cen-trais da economia. E' numeroso

o pessoal encarregado dêsse tra-balho, no Ministério da Fazenda ('. outras dependências do govêr-no; e a qualidade da proelução revela a capacidade de seus au-tores. Não obstante, freqüente-mente tem deixado de haver o entrosamento adequado entre os técnicos e os líderes político-ad-ministrativos, entrosamento ne-cessário para (lue as interpreta-ções se convertam em programas de ação.

(33)

30

sua eficiência como orientador e líder de seus colahoradores.

Na lufa-ll1fa do trahalho exe-cutivo é poderosa a tellllência a permitir que os asse~si)res su-plantem os diretores. Os primei-ros deixam-se levar por seu en-tusiasmo em favor elos planos q11e êles mesmos elaboram. E os se-gundos, acossados pela urgência dos trabalhos quotidianos, em muitas ocasiões preferem re11t1l1-ciar à sua obrigação de pensar sôbre a orientação dos progra-mas.

Algumas vêzes dá-se o seguin-te caso extremo: ao invés de as-sumir diretamente a responsabi-lidade pelo êxito ou i racasso cios planos, os cliretores executivos atribuem aos assessôrcs cle pla-nejamento as conseqüências ele

suas recomendações. Trata-se ele uma gra"e clesvirtuação do pa-peI ele assessoramento. Serve para que as pessoas, ele quem se pode exigir responsabilidade, se escuelem atrás de seus assessô-res, cuja função e autoridade sflo puramente subsidiárias. Di,so resulta inevitàvelmente a destrui-ção cle enorme utilidade poten-cial das funções de asst'ssora-mento.

Por êstes exemplos se vê que cl1lti\'ar devidamente o papel cle assessoramento, protegendo-o contra os perigos assinalados, não é fácil tarefa. Sem a com-preensflo cabal do que deva ser o processo de planejamento, como parte inerente ao trahalho administrativo, e S('111 grande

es-crupulosielade na colaboração de assessôres e executivos, não se pode manter o er1l1ilíbrio dese-jável.

Encarando o assunto por outro prisma, depara-se-llos o êrro que consiste em sobrecarregar de funções executivas os assessôres espcciais de planejamento. Ocor-re o caso de se lhes confiar a realização dos planos por êles mesmos formulados, em virtude da excepcional oportunidade de preparação que tal situação im-plica. Se o funcionário passa

to-talmente cle sua função consulti-va a um cargo regular de admi-llistração, a transferência não suscita o 1'ro111e111a que queremos apontar. A ohjeçi"to snrge ql1an-·

elo mantém as funções ele asse,~

soramento e a elas acrescenta outras ele caráter executivo.

(34)

a responsabilidade de aplicar os regulamentos por ela formulados para o uso de terras e para a construção de edifícios. J7,sse tra-balho foi delegado, em grande parte, a certas subdivisões do se-cretariado da Junta e assume as formas de estudo de planos, con-cessão de permissões, inspeções, audiências, recursos e outros trâ-mites. Mas ainda assim condi-ciona, inevitàvelmente, a ativida-(lt de todo o organismo planeja-dor, inclusive a da própria J un-ta Central, que lhe dedica con-s;derá ve1 atenção e tempo. e ten-de a distraí-Ia da tarefa principal, que é o assessoramento relativo ao programa econômico-social de todo o govêrno. Grande par-te do pessoal par-tem que se dedicar a aplicar os citados regulamen-tos. Essas funções exigem certos tipos especiais de métodos. de ca-ráter quase-judicial. Suscitam prohlemas de relações diretas com o púhlico, ao passo que a função de assessorar aconselha o anonimato. No caso concreto de Pôrto Rico, afigura-se-nos que o fato de se haver atrihuído ao or-ganismo planejador a responsa-bilidade de administrar os

refe-(~}O) Supra, pág. 28, nota 19.

ridos regulamentos contribuiu para acentuar excessivamente o aspecto físico do planejamento. Daí haver sido necessário, na re-organização geral de 1949-1950, criar nova repartição, a fim de intensificar os serviços de asses-soramento sôbre os aspectos eco-nômico-sociais (20).

D - A utilidade das repar-tições centrais de

planejamento

Se, C01110 temos visto, a

inte-gração de planos gerais para orientar globalmente todo o tra-halho do govêrno é indispensá-vel, imprescindível também se torna a existência de órgãos cen-trais (lue abranjam e u1lifiquem o processo de planejamento.

(35)

de perspectiva integral. Eis por que é errônea a teoria tradicio-nal de (lue hasta somar êsses pro-gramas parciais. Por mais sa-tisfatórios que sejam o conheci-mento e a orientação de cada parte, não pode o administrador captar a significação do todo, se não dispuser de meios de coor-denação no centro. As propos-tas dos ministérios ou departa-mentos necessàriamente se fa-zem elentro das limitações da es-pecialização que corresponcle a cada um, mas adquirem novas significaçôes, quando o adminis-trador as sopesa com as outras partes, num esfôrço por harmo-nizar todo o conjunto.

Essas correntes do planeja-mento convergem com as que se originam nas manifestações da opinião pública e vão-se enrique-cendo à medida que se movem ao longo dos canais do sistema de representação, chegando até às deliberações do Parlamento e às decisôes centrais do poder executivo. E' conveniente ha-ver, em determinado ponto do trajeto, um corpo especializado de assessôres dedicados exclusi-vamente à tarefa de tornar os

l~lalldat(Js políticos mais especí-ficos e coerentes,

harlllonizan-do-os com as recomendações fei-tas pelos organismos executivos.

Emhora a necessidade de um órgão governamental dêsse tipo pareça óbvia, do ponto de vista lé,gico, na prática a tendência a reconhecêla é muito recente -dando-se até o caso ele haver muitos países onde o princípio não foi institucionalizado. Na América Latina criaram reparti-ções centrais de planejamento apenas os seguintes países: Chi-le, Colômbia, Bolívia, Pôrto Ri-co, México e Argentina.

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A localização do órgão

central de planejamento

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le-gislativo. Na legislação imedia-ta, porém, sua influência, embo-ra sujeita às decisões do poder legislativo, efetiva-se por meio da chefia executiva.

Dentro dessa forma de organi-zação há duas possibilidades, se-gundo o sistema de govêrno seja de tipo presidencialista ou parla-mentarista. No primeiro caso, a repartição de planejamento as-sessoraria diretamente o chefe do poder executivo; no segundo, sua função consultiva seria exer-cida junto do gabinete. Em am-bos os casos o critério de locali-zação permanece inalterado, pois se trata de auxiliar a chefia exe-cutiva central, aquela que coor-dena a obra de govêrno e tem a il:iciativa de propor os progra-mas globais.

O problema não muda, tam-pouco, com a alternativa de se-paração ou fusão dos poderes le-gislativo e executivo. Em qual-quer dos dois sistemas, a enti-dade consultiva deve servir ao órgão que tenha o poder real de coordenar e dirigir integralmen-te o govêrno. Geralmenintegralmen-te, na atualidade, essas faculdades ca-bem no centro do poder executi-vo, mas não se pode ignorar a possibilidade de flue, em certos

casos específicos, a autoridade real se ache concentrada no Par-lamento.

A mesma norma sôbre loca-lização serve para resolver o pro-b!ema interessante - formulado repetidas vêzes na América La-tina - de saber se os serviços de planejamento devem ser co-locados no Ministério da Fazen-da ou Fazen-da Economia, ou na Se-cretaria da Presidência da Re-pública. Se a análise se limita às aparências das estruturas for-mais, torna-se impossível res-IJonder acertadamente a essa in-dagação. À luz dêste critério su-perficial, a solução seria imedia-tamente favorável à Secretaria da Presidência da República. Acontece, porém, que a verda-eleira base para solver o proble-ma se encontra no exercício real da chefia e nas relações pessoais da administração. Se o Minis-tério ela Fazenda ou ela Economia