PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO
ARGEMIRO SEVERIANO DA SILVA
RETENÇÃO OU EVASÃO
–
A GRANDE QUESTÃO SOCIAL DAS
INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR
RETENÇÃO OU EVASÃO
–
A GRANDE QUESTÃO SOCIAL DAS
INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito à obtenção do título de Mestre.
Orientadora: Profª Dra. Zélia Luíza Pierdoná
RETENÇÃO OU EVASÃO – A GRANDE QUESTÃO SOCIAL DAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito à obtenção do título de Mestre.
Nota: ___________
Banca Examinadora:
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Orientadora Profª Dra. Zélia Luíza Pierdoná
Examinadores (as)
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S586r Silva, Argemiro Severiano da
Retenção ou evasão: a grande questão social das instituições de ensino superior. / Argemiro Severiano da Silva. – 2014.
119 f.; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2014.
Orientador: Zélia Luíza Pierdoná Bibliografia: f. 109-119
1. Evasão escolar 2. Retenção 3.Políticas 4. Educação 5. Ensino. I. Título
Rogério Stephen da Silva, in memoriam.
Especiais à Profª Dra. Zélia Luíza Pierdoná que aceitou me orientar nesse trabalho e, num dos momentos mais difíceis de minha vida, ofereceu-me todo seu apoio, solidariedade e compreensão.
Ao Prof. Dr. Ricardo dos Santos Castilho e à Profª Dra. Clarice Seixas Duarte, pelas significativas contribuições oferecidas por ocasião da qualificação e que foram integralmente incorporadas ao trabalho.
À minha esposa Yara Gomes, companheira complacente e compreensiva com a minha ausência, embora fisicamente presente, absorto nas pesquisas. À minha adorável filha, Patrícia Evelyn, esperança maior de continuidade da nossa existência.
Aos meus pais Argemiro Genuíno da Silva e Regina Maria Conceição da Silva, ambos, in memoriam, razão de minha existência, que em sua simplicidade e candura, orgulhavam-se de meu singelo progresso nos estudos.
Ao Instituto Presbiteriano Mackenzie pela concessão da bolsa de estudos que possibilitou a realização deste sonho.
À Solange Maria José, pelo apoio e amizade.
Posso ter defeitos, viver ansioso e ficar irritado algumas vezes, mas não esqueço de que minha vida é a maior empresa do mundo. E que posso evitar que ela vá a falência. Ser feliz é reconhecer que vale a pena viver, apesar de todos os desafios, incompreensões e períodos de crise. Ser feliz é deixar de ser vítima dos problemas e se tornar um autor da própria história. É atravessar desertos fora de si, mas ser capaz de encontrar um oásis no recôndito da sua alma. É agradecer a Deus a cada manhã pelo milagre da vida. Ser feliz é não ter medo dos próprios sentimentos É saber falar de si mesmo. É ter coragem para ouvir um "não". É ter segurança para receber uma crítica, mesmo que injusta. Pedras no caminho? Guardo todas, um dia vou construir um castelo.
Segundo a CF/1988 a educação é um direito de todos e um dever do Estado e da família e que deverá ser realizada em colaboração com a sociedade, a fim de promover o desenvolvimento pleno da pessoa, sua capacidade para o exercício da cidadania e sua participação para o trabalho. Com o crescimento desenfreado do número de instituições de ensino superior privadas, o foco principal passou a ser a gestão administrativo-financeira, mas, quase nada foi feito para reformular a gestão ensino-aprendizagem, aplicando uma metodologia ultrapassada que não atende as necessidades do alunado. Além disso, as instituições de ensino superior não tinham (e muitas ainda não têm) infraestrutura e preparo adequados para atender a essas necessidades, resultando no crescimento do número de evasão escolar. Foi somente em 2010 que algumas IES passaram a se preocupar com os índices de evasão (ou retenção) dos seus alunos, desenvolvendo políticas para melhorar a qualidade dos seus serviços e buscando reter os seus discentes até a conclusão do curso. Assim, o objetivo deste trabalho é verificar os aspectos que se sobressaem no tocante à evasão, além de averiguar as políticas estabelecidas pelo Estado e pelas IES voltadas ao acesso e a permanência do aluno no ensino superior. A metodologia aplicada neste estudo foi a pesquisa bibliográfica, por meio de livros, artigos e sites da Internet, tanto do Brasil, como dos Estados Unidos, entre outros. Foi utilizado também o conhecimento adquirido pelo autor deste estudo na análise e no acompanhamento dos casos de evasão escolar. Neste trabalho, pode-se concluir que existem inúmeros fatores que causam a evasão escolar: problemas financeiros; baixa qualidade de ensino; metodologias de ensino ultrapassadas, pouco interessantes e de baixa qualidade; estrutura educacional básica deficiente; IES não preocupadas em analisar esses fatores e procurar redirecionar escolhas dos alunos que não se adaptam ao curso. Quanto às políticas de acesso e permanência dos alunos no ensino superior, algumas medidas foram adotadas pelo Estado e que têm obtido relativo sucesso nesse sentido. Outras também estão sendo aplicadas pelas IES, mas é possível verificar que ainda há muito a ser feito para diminuir os índices de evasão.
According to the 1988 Federal Constitution of Brazil, education is a right of all and a duty of the State and the family and should be accomplished in collaboration with the society in order to promote the full development of the person, their capacity to exercise the citizenship and their participation for work. With the rampant growth of private higher educational institutions, the main focus became the financial and administrative management, but almost nothing was done to revamp the teaching-learning management by applying an outdated methodology that does not meet the needs of the students. Moreover, the educational institutions did not have and plenty of them still do not have adequate infrastructure and preparation to meet those needs, resulting in an increase in the number of school dropouts. It was only in 2010 that some educational institutions become concerned with dropout rates (or retention) of their students , developing policies to improve the quality of their services and seeking to retain their students up to gain the bachelor´s degree . The objective of this work is to verify the high-lighted aspects that stand in relation to retention and to verify the policies established by the State and the educational institutions focused on access and retention of students in higher education. The methodology used in this study was a literature search through books, articles and the Internet, both from Brazil sites and from the American literature on the matter, among others. It was also used the knowledge acquired by the author of this study in the analysis and monitoring of cases of higher education dropouts. In this work, we can conclude that there are numerous factors that can be responsible for dropout: such as financial problems, low quality education, teaching methodologies considered to have poor quality and uninteresting besides the poor and deficient educational structure of middle school; educational institutions not concerned with analyzing these factors and seek to redirect the students choices who do not adapt themselves to the course previously chosen. As to the policies of access and retention of students in higher education, some measures have been taken by the State which has achieved some success in this direction. Others are also being applied by the educational institutions, however, it is still possible to see that there is still much to be done in order to reduce dropout rates in higher education.
Gráfico 1: Evolução das matrículas do ensino superior – 1960/1989 ... 27
Gráfico 2: Taxa de retenção – cursos presenciais da rede privada ... 29
Gráfico 3: Número de bolsas oferecidas pelo PROUNI por ano ... 47
Gráfico 4: Evolução das matrículas em cursos EAD, no Brasil – 2003-2012 ... 61
Gráfico 5: Distribuição das matrículas por Estado dos cursos EAD, nas redes pública e privada, em 2012 ... 61
Gráfico 6: Evasão no ensino superior em 2012 – Brasil - Redes pública e privada dos ensinos presenciais e a distância ... 64
Gráfico 7: Evasão no ensino superior, por região, em 2012 - Ensinos presenciais e a distância ... 64
INTRODUÇÃO ... 12
CAPÍTULO I – EDUCAÇÃO SUPERIOR ... 17
1.1 Conceito de educação e ensino ... 17
1.2 A Evolução histórica do ensino superior no Brasil ... 20
1.3 Educação como direito social ... 31
1.4 Objetivos e princípios da educação na CF/88 ... 34
1.5 Políticas públicas educacionais ... 35
1.6 Educação superior como serviço público ... 51
1.7 O papel social da universidade ... 54
1.8 Ensino a distância na educação superior ... 57
1.8.1 Histórico do ensino a distância na educação superior ... 58
1.8.2 Evolução das matrículas na educação a distância ... 60
1.8.3 A evasão do ensino a distância na educação superior ... 63
CAPÍTULO II – RETENÇÃO ... 66
2.1 Conceitos e fundamentos ... 66
2.2 Evolução histórica da retenção nos Estados Unidos ... 68
2.3 Fatores que contribuem para que o índice de retenção ainda seja baixo no Brasil ... 82
2.4 A função social de uma política de retenção ... 84
2.5 Como medir a taxa de evasão? ... 85
CAPÍTULO III – CRITÉRIOS PARA A EFICÁCIA DA RETENÇÃO ... 89
3.1. Ações que as IES brasileiras precisam desenvolver para manter o aluno até a sua formação ... 89
3.2 A missão escrita e a missão prática – a importância de praticar ações coerentes com a missão prática, respaldada pelo planejamento estratégico ... 91
INTRODUÇÃO
Inicialmente, cumpre mencionar Fabio Konder Comparato1, que assevera que a verdadeira educação não é de natureza técnica e sim moral. O objetivo maior da educação é o desenvolvimento coerente, simétrico, de todas as qualidades do homem. Ainda consoante o autor, a simples instrução, de forma distinta, cuida dos meios ou instrumentos. Se ela não estiver em consonância com seu objetivo maior, pode criar robôs ou subordinados, nunca homens livres e cidadãos.
Uma instituição de ensino deve oferecer mais do que um ensino de boa qualidade, deve também atentar para que esse ensino esteja introduzido em um processo educativo que tenha o empenho de formar cidadãos éticos, dignos, guarnecidos de técnica, de valores morais, a fim de que eles convivam harmoniosamente na sociedade e exerçam, de forma plena, a sua cidadania.
Nessa esteira, o artigo 205 da Constituição Federal de 1988 estabelece que a educação é um direito de todos e um dever, tanto do Estado, como da família, e que deverá ser fomentada, motivada, em colaboração com a sociedade, com o objetivo de promover o desenvolvimento pleno da pessoa, sua capacidade para o exercício da cidadania e sua participação para o trabalho.
Além desse dispositivo constitucional, o artigo 212 do mesmo texto constitucional determina que todas as esferas governamentais – União, Estados e Municípios – deverão aplicar um percentual mínimo da arrecadação dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.
O número de instituições de ensino privadas é expressamente superior ao de instituições públicas, fazendo com que o acesso ao ensino superior, por parte da população de baixa renda, fique bastante prejudicado. Com o número crescente de instituições de ensino privadas, o desenvolvimento de uma gestão financeira e administrativa passou a ser o foco principal desses estabelecimentos, com processo
1 COMPARATO, Fábio Konder. Ética: Direito Moral e Religioso no Mundo Moderno. São Paulo:
de profissionalização bastante célere e grande preocupação na formulação de estratégias gerenciais por meio de um planejamento estratégico.
Contudo, nada ou quase nada foi feito para realizar uma reformulação na gestão do ensino-aprendizagem, que continuam a aplicar uma metodologia de ensino ultrapassada e que não mais atende às necessidades e anseios dos alunos de hoje. E, com o aparecimento e crescimento das mídias sociais, essa disparidade entre ensino tradicional em sala de aula e o mundo real tem ficado cada vez mais evidenciada.
Referido crescimento frenético, veloz, do número de instituições de ensino privadas aliado a um aluno com inúmeras carências de conhecimentos elementares, evidenciou um quadro cada vez mais frequente, qual seja: essas instituições não tinham (e muitas ainda não têm) preparo e infraestrutura apropriados, capazes, para oportunizar ao aluno o suporte administrativo, financeiro e acadêmico que esse discente precisava.
O resultado desse quadro foi o crescimento do número de evasão escolar. Muito embora esse quadro tenha se agravado nos últimos anos, foi apenas durante o decorrer de 2010 que algumas instituições passaram a se preocupar com os índices de retenção (ou de evasão) dos seus discentes. Nesse sentido, podem ser desenvolvidas políticas e práticas nas instituições educacionais, com o objetivo de contribuir para aprimorar a qualidade dos serviços educacionais, resultando na permanência dos alunos em suas respectivas instituições até a formatura.
Mas, essa iniciativa brasileira ainda é incipiente, pode-se dizer ainda que as instituições ainda estão “engatinhando” na busca de soluções para esse problema.
de retenção aplicados pelas instituições de ensino superior. Entretanto, inúmeros estabelecimentos de ensino ainda creem que o motivo primordial da evasão esteja relacionado apenas a contratempos financeiros. Não atentam para o fato de que a falta de motivação, de incentivo e a frustração podem levar um aluno a deixar o curso.
Entender a razão principal, fazer com que o aluno veja o problema e tentar fazê-lo refletir sobre a situação, tudo isso devidamente acompanhado por uma pessoa qualificada, são alguns dos fatores que podem colaborar para que a instituição consiga reter esse discente, além do fato da necessidade de metodologias de ensino que envolvam e motivem o aluno a permanecer na instituição.
Em face do exposto, a título de exemplo, pode ser citada a criação recente (2012) do Setor de Retenção do Instituto Presbiteriano Mackenzie, que tem apresentado resultados bastante satisfatórios, no sentido de reter o seu alunado.
Assim, o objetivo deste trabalho é verificar os fatores que se sobressaem no tocante à evasão, além de averiguar as políticas estabelecidas pelo Estado e pelas IES voltadas ao acesso e a permanência do aluno no ensino superior.
Nesse sentido, para que esse objetivo seja atingido, este trabalho discorrerá sobre:
Educação superior: conceito de educação e ensino; evolução histórica no Brasil; educação como direito social; objetivos e princípios da educação na CF/88; politicas públicas educacionais; educação superior como serviço público; o papel social da universidade; ensino a distância – história, evolução das matrículas e evasão;
Critérios para a eficácia da retenção: quais ações que as IES brasileiras precisam desenvolver para manter o aluno até sua formação; importância de praticar ações coerentes com a missão prática, respaldada pelo planejamento estratégico; importância do apoio da direção executiva e da reitoria ao setor de retenção em suas ações; engajamento do corpo docente e estafe administrativo na efetivação da retenção nas IES; estratégias a serem utilizadas para cada dificuldade apresentada na estrutura física, assim como no engajamento do capital humano em novas ideias para aprimorar o sistema educacional; periodicidade da divulgação dos resultados e para quem devem ser divulgados; sistemas de computadores disponíveis para ajudar na administração e compilação desses dados; desafios para manter uma politica de retenção permanentemente atuante nas IES; e inserir metas de redução de evasão ou aumento dos índices de retenção no planejamento estratégico institucional.
A escolha deste tema fundamenta-se no fato de que a evasão estudantil é um problema que prejudica os resultados do sistema educacional. Alunos que começaram, porém que não chegaram a se formar acarretam perdas econômicas, acadêmicas e sociais. No âmbito público, não existe retorno para os capitais aplicados. Já no privado, as receitas são perdidas. Nesse sentido, a evasão escolar faz com que o espaço físico, a infraestrutura (equipamentos), docentes e colaboradores tenham muito tempo ocioso. Além disso, em face de que são poucas as instituições de ensino no Brasil que têm um projeto de controle da evasão, com definição de estratégias e ações e que monitoram os resultados da evasão escolar, este tema é bastante relevante para se buscar diminuir o alto nível dessa evasão. Outro fator muito importante para este estudo é o fato de que, do ponto de vista social, o definhamento do segmento educacional brasileiro afeta o seu PIB – Produto Interno Bruto, visto que o desenvolvimento econômico de uma nação está intimamente ligado com o bem-estar do seu povo, no tocante à educação, saúde, entre outras bases.
CAPÍTULO I
EDUCAÇÃO SUPERIOR
1.1 Conceito de educação e ensino
Para que se compreenda melhor o vocábulo “educação”, o Dicionário de Língua Portuguesa Novo Aurélio2 traz na sua primeira acepção o significado de ato ou efeito de educar-se; segunda acepção com o significado de processo de desenvolvimento da capacidade física, intelectual e moral da criança e do ser humano em geral, visando à sua melhor integração individual e social. Trata-se de uma definição genérica do termo “educação” que, para maior clareza, esse conceito será mais aprofundado nas linhas que seguem.
Proclama José Celso de Mello Filho3 que o conceito de educação é mais
compreensivo e abrangente que o da mera instrução. A educação objetiva propiciar a formação necessária ao desenvolvimento das aptidões, das potencialidades e da personalidade do educando. O processo educacional tem por meta: (a) qualificar o educando para o trabalho; e (b) prepará-lo para o exercício consciente da cidadania. O acesso à educação é uma das formas de realização concreta do ideal democrático.
O educador Albino Spohr define o vocábulo “ensino”, conforme segue: “O ensino, que é instrução, se dirige ao intelecto e o enriquece. A educação visa aos sentimentos e os põe sob o controle da vontade. Assim, pode-se adquirir um ótimo caráter de conduta com pouca instrução, o que já permite viver feliz. Por outro lado, pode ser cultivado, sem nenhuma educação, um péssimo caráter de conduta, que será tanto pior quanto mais instrução houver - é aqui que se enquadram todos os
2 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa. 3ª ed. rev.
e ampl. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p. 718.
corruptos e grandes golpistas que tiveram muito ensino e pouca educação, e que nunca serão realmente felizes (artigo publicado no Jornal Zero Hora de Porto Alegre).4”
Objetivando entender claramente a definição do termo “ensino”, novamente, consultou-se o Novo Dicionário Aurélio da Língua Portuguesa, que na sua primeira acepção informa que “ensino” significa transmissão de conhecimentos, informações ou esclarecimentos úteis ou indispensáveis à educação ou a um fim determinado.5
Em análise criteriosa e detalhada, a autora Dâmares Ferreira aponta que o termo “educação” é utilizado na nossa Constituição Federal de 1988, em sentido amplo e em sentido estrito. No sentido amplo (artigos 6º, 23, V e XII, 24, IX 1ª parte, 205, 225 e 227), referindo-se a todos os processos de formação humana, a educação abrange genericamente todos os processos formativos que se desenvolvem na vida familiar, na convivência humana, no trabalho, nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil, nas manifestações culturais e também nas instituições de ensino e pesquisa; a sua promoção é de responsabilidade da família, da sociedade e também do Estado. No sentido estrito ou educação escolar (artigo 22, XXIV, 24, IX, 2ª parte, 30, VI, 207, 207, 208, 209 e 214), referindo-se aos processos desenvolvidos no interior de escolas formais, o vocábulo “educação” está contido no primeiro sentido e os conteúdos ministrados por ambos poderão até ser coincidentes. A educação neste sentido (art. 208 caput) se desenvolve predominantemente, por meio de transmissão formal do conhecimento em instituições de ensino e pesquisa e tem por objetivo especialmente preparar o indivíduo para o mundo do trabalho e as práticas sociais. Prossegue a autora, em sua análise, declarando que as regras relativas à educação escolar, educação formal ou educação em sentido estrito, estão especialmente prescritas nos artigos 206 a 209 da CF/88.6
4 SPOHR, Albino. A diferença entre ensino e educação. Disponível em
http://www.sersel.com.br/imprensa_releases_17.asp: Acesso em 21/nov./2013.
5 FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Op cit, p. 766.
6 FERREIRA, Dâmares (coord.). Direito educacional em debate. Vol. 1. São Paulo: Cobra Editora,
À guisa de enfatizar a diferença entre educação e ensino, corroborando o ponto de vista do educador Albino Spohr, pode-se citar Fábio Konder Comparato que apregoa:
[...] a verdadeira educação é de cunho moral e não técnico. A educação preocupa-se com a única finalidade que importa: o desenvolvimento harmônico de todas as qualidades humanas. A mera instrução, diferentemente, cuida dos meios ou instrumentos. Desviada de sua finalidade maior, ela pode criar autômatos e súditos, nunca cidadãos e homens livres.7
O Professor Comparato volta a abordar o tema em Educação, Estado e Poder, asseverando que instrução é a mera transmissão de conhecimentos, de técnicas e de habilidades. A educação, um trabalho de formação de personalidades, levando a um trabalho de formação cidadania para o exercício da cidadania. Afirma ainda o autor, que nos tempos modernos há uma inversão: a educação é assunto privado enquanto a instrução é pública. A educação é confiada à família, enquanto a instrução é dada na escola, fora do círculo doméstico.8
Considerando o acima exposto sobre educação e ensino, pode-se concluir que não basta a instituição educacional oferecer somente ensino de boa qualidade, além disto, deve cuidar para que o ensino de boa qualidade esteja inserido num processo educativo que se preocupe em formar cidadãos éticos e dignos, dotados de técnica e valores morais para conviver bem na sociedade e exercer plenamente sua cidadania.
7 COMPARATO, Fábio Konder.(a) Op cit, p. 241.
1.2 A evolução histórica do ensino superior no Brasil
O ensino superior brasileiro começou muito timidamente com a vinda da Família Real para Brasil em 1808. A rápida escala de 45 dias da Família Real em Salvador, Bahia, foi suficiente para que os comerciantes locais solicitassem a Dom João VI a abertura de uma universidade naquela cidade. Para tal, estavam dispostos a ajudar com boa quantia de recursos. Os comerciantes baianos não conseguiram convencer D. João VI a criar uma universidade naquela cidade, entretanto, conseguiram do monarca a abertura das Escolas de Cirurgia, Anatomia e Obstetrícia, instalações que atualmente abrigam a Faculdade de Medicina da Universidade Federal da Bahia9.
Com a chegada da Família Real portuguesa ao Rio de Janeiro em 1808, foram criadas uma Escola de Cirurgia, Academias Militares e a Escola de Belas Artes. A cidade contava com cerca de 60.000 habitantes10. Também foram criados o Museu
Nacional, a Biblioteca Nacional e o Jardim Botânico. O Brasil dava sinais de começar a se preparar culturalmente para receber as primeiras instituições de ensino superior. No entanto, em conformidade com Anísio Teixeira, “entre a transmigração da família real, que nos trouxe a criação dos cursos médicos em 1808, e a formulação afinal da ideia de universidade, transcorreram mais de um século e meio11.”
Conforme apregoa Nelson Piletti, em História da Educação no Brasil, além desses cursos, Dom João VI fundou a imprensa régia, em 1808, colocando em circulação a Gazeta do Rio de Janeiro que inaugurou nosso jornalismo. Em 1814, criou também nossa primeira biblioteca pública com sessenta mil volumes cedidos pelo próprio príncipe regente12.
9 PILETTI, Claudino. História da educação: De Confúcio a Paulo Freire. São Paulo: Contexto, 2012,
pp 100-101.
10 GOMES, Laurentino. 1808: como uma rainha louca, um príncipe medroso e uma corte corrupta
enganaram Napoleão e mudara a história de Portugal e do Brasil.- São Paulo: Planeta do Brasil, 2007, p. 155.
11 TEIXEIRA, Anísio. Ensino superior no Brasil: análise e interpretação de sua evolução até 1969. Rio
de Janeiro, UFRJ, 2005, p. 179.
Após a proclamação de independência em 1822, não houve mudança no sistema de ensino predominante, continuou-se a prática anterior que dava ênfase à formação de profissionais visando à aquisição de um diploma de curso superior e um ótimo emprego que rendesse considerável prestígio social. Não havia interesse dos governantes em criar universidades no país. De 1808 a 1822 houve 24 projetos nesse sentido, porém nenhum deles prosperou. Nesse sentido, impende destacar o pensamento de Anísio Teixeira que asseverou que uma das funções primaciais da universidade é cultivar e transmitir cultura comum nacional:
[...] não havendo o Brasil criado a universidade, mas apenas escolas profissionais superiores, deixou de ter o órgão matriz da cultura nacional, a qual se elabora pelo cultivo da língua, da literatura e das ciências naturais e sociais na universidade, ou nas respectivas escolas superiores do País13.
Durante o reinado de Dom Pedro II, houve uma verdadeira letargia na criação de instituições de ensino superior, quer sejam públicas, quer privadas. A Constituição do Império de 1824 dedicou somente um artigo e dois parágrafos à educação. No artigo 179, § 32 estatui que “A instrução primária é gratuita a todos os cidadãos brasileiros” e no mesmo artigo, § 33, faz a seguinte menção: “Colégios e universidades, onde serão ensinados os elementos das ciências, belas letras e artes”. Esses dois únicos dispositivos constitucionais revelam a irrelevância da educação naquele contexto social e histórico.
Em 1827, foram fundadas duas faculdades de direito, sendo uma em Olinda e outra na cidade de São Paulo e em 1832 foi fundada a Escola de Minas, na cidade de Ouro Preto, local onde predominava a prospecção e extração de ouro naquela época. Como assevera José Murilo de Carvalho, os brasileiros que quisessem, e pudessem seguir o curso superior tinham que viajar a Portugal, sobretudo a Coimbra. Entre 1772 e 1872, passaram pela Universidade de Coimbra 1.242 estudantes brasileiros14.
Até o fim do século XIX, o sistema educacional brasileiro estava submetido ao controle do governo central, todavia, data dessa época o surgimento das primeiras instituições privadas, religiosas e confessionais.
13 TEIXEIRA, Anísio. Op cit, p. 151.
14 CARVALHO, José Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. 8ª ed. Rio de Janeiro:
Com a nova Constituição da República, promulgada em fevereiro de 1891, mantêm-se os três poderes tradicionais e o Poder Moderador é eliminado da estrutura governativa do Estado Brasileiro. Caracteriza-se pela separação entre o Estado e a Igreja, determinando a laicidade do ensino ao estabelecer no artigo 72, § 6º que seria “leigo o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos”.
Embora esta Constituição não tenha reafirmado o ensino gratuito estatuído na Constituição de 1824, a Constituição de 1891 apresentou alguma evolução no campo da educação ao estabelecer que “compete privativamente ao Congresso Nacional legislar sobre [...] o ensino superior e os demais serviços que na capital forem reservados para o Governo da União”, [art. 34, inciso 30]. Menciona ainda no artigo 35 que é incumbência do Congresso Nacional, mas não privativamente, “animar, no País, o desenvolvimento das letras, artes, e ciências [inciso 2º], criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados [inciso 3º] e prover a instrução primária e secundária no Distrito Federal [inciso 4º].” Esses dispositivos constitucionais indicam, em princípio, uma sinalização da descentralização incipiente da educação para os estados, não tolhendo nem limitando suas ações nesse campo. Observa-se que o governo não tinha uma estratégia definitiva para a educação no país, conforme preconiza o artigo “Uma breve história da Universidade no Brasil: de Dom João a Lula e os desafios atuais”, dos autores Andrea Bottoni, Edélcio de Jesus Sardano e Galileu Bonifácio da Costa Filho, em obra organizada por Sônia Simões Colombo, que declaram:
Em 1911, a Lei Orgânica de Rivadávia Correia estabeleceu a educação fundamental, superior e o ensino normal, retirando do Estado o poder de interferência no setor educacional, mas, em 1915, a lei do ministro Carlos Maximiliano reviu essa política e reoficializou o ensino no País15.
Além de o direito à cidadania ficar a mercê do poder dos estados federados que ficam imbuídos de cuidar da educação pública, esse mesmo direito sofrera um terrível golpe com a proibição do voto ao analfabeto preconizado pela “Lei Saraiva, decreto 3.029 de 09/01/1881 ao estabelecer o chamado “censo literário”, proposto
15 COLOMBO, Sônia Simões (coord). Gestão universitária: os caminhos para a excelência. Porto
por Rui Barbosa, que exigiu do leitor saber ler e escrever corretamente”.16 Esta lei foi
confirmada pelo artigo 70, § 1º desta Constituição de 1891, direito de voto que era permitido pela Constituição de 1824 para a população masculina com idade acima de 25 anos e renda mínima de 100 mil-réis anuais. Prevalece a proibição ao voto do analfabeto na Constituição de 1934, prejudicando o direito político à cidadania. Na opinião de José Murilo de Carvalho, a antecipação dos direitos sociais, em relação aos direitos civis e políticos, fazia com que os direitos não fossem vistos como tais, como independentes da ação do governo, mas como um favor em troca do qual se deviam gratidão e lealdade. A cidadania que daí resultava era passiva e receptora antes que ativa e reivindicadora.17
No período imperial que antecede a Constituição da República de 1891, o catolicismo era a religião oficial do Estado e a religião era ensinada nas escolas, entretanto, já nos últimos anos do reinado de Dom Pedro II, alunos de outras religiões ficaram dispensados das aulas do ensino religioso.
Até 1759, as únicas escolas existentes no Brasil eram as escolas jesuítas que prestavam esses serviços a uma elite constituída de filhos de grandes latifundiários há três séculos, durante todo o período da colonização.
Em 1º de outubro de 1878, o Imperador visitou a Escola Americana, embrião do Mackenzie College, na Rua São João, números 138 e 139, na capital da Província de São Paulo, para verificar em loco o que ouvira falar da pedagogia inovadora norte-americana. É importante gizar a obra do Professor Marcel Mendes, Tempos de Transição, de relevante valor histórico para a educação, na qual o referido professor assevera que: “As notícias publicadas na imprensa local consignaram com que Sua Majestade Imperial encantara-se com o que vira, ainda que tivesse opinião divergente quanto à orientação confessional – nitidamente presbiteriana – imprimida pela Escola Americana18”.
16 TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL. Série inclusão: a luta dos analfabetos para garantir seu direito
ao voto na república. Disponível em http://www.tse.jus.br/noticias-tse/2013/Abril/serie-inclusao-a-luta-dos-analfabetos-para-garantir-seu-direito-ao-voto-na-republica: Acesso em 06/dez./2013.
17 CARVALHO, José Murilo de. Op cit, p. 126.
18 MENDES, Marcel. Tempos de Transição: a nacionalização do Mackenzie e sua vinculação
Vale ressaltar que aquela escola que o Imperador visitara havia começado em 1870, como uma experiência bem-sucedida do casal missionário presbiteriano norte-americano, George Whitehill e Mary Annesly Chamberlain que atraíram, para a sala de jantar de sua residência, três crianças, duas filhas de protestantes e a outra filha de católicos, com o intuito de alfabetizá-las.
Em 1871, quando foi fundada a Escola Americana, passou a adotar uma metodologia de ensino diferenciada de tudo que existia no país até então. Meninos e meninas estudavam na mesma sala de aula, independentemente da classe social. As aulas já não precisam ser memorizadas e tampouco era permitido aos professores utilizarem de castigos físicos, uma tradição do sistema educacional jesuíta.
A fundação da Escola de Engenharia Mackenzie, em 1896, denominado de Mackenzie College, criou a primeira instituição privada a ter os cursos de Engenharia Civil, Elétrica e Mecânica, no entanto, veio a se transformar em universidade somente em 1952, ou seja, 56 anos depois.
No período da República Velha, que vai de 1889 a 1930, ainda predominava o pensamento de que a universidade, instituição medieval que havia servido ao Velho Continente, era totalmente anacrônica para servir às necessidades dos tempos modernos.
Somente em 1920 foi fundada a primeira universidade brasileira com o nome de Universidade do Rio de Janeiro, voltada mais ao ensino profissionalizante do que propriamente à pesquisa. Em princípio, não foi fundada com a função precípua de abrigar a ciência nem a pesquisa científica. Observa-se que até os anos de 1930, o sistema educacional brasileiro não apresentava vocação para a existência de universidades, mas somente faculdades e escolas técnicas inteiramente voltadas para o tecnicismo.
discutir as questões filosóficas relativas às finalidades da sociedade, função da universidade, porém em produzir para atender as necessidades de consumo da sociedade. Como preconiza Comparato, uma das características da civilização contemporânea é o predomínio do saber para fazer. A civilização atual é a civilização do Homo faber, aquele que se distingue não pela ação ou pelo pensamento, pela contemplação, porém pela fabricação.19
Considera-se que a primeira universidade institucionalizada foi a Universidade de São Paulo, fundada em 25 de janeiro de 1934, integrando as Faculdades de Filosofia, Ciências e Letras, já existentes naquele momento que, na primeira metade do século XX, procuravam reduzir o atraso cultural e educacional e, sobretudo, transformar e modernizar o ensino superior no país.
No período da Nova República (1930-1945), o presidente Getúlio Vargas criou o Ministério de Educação e Saúde e nomeou como titular Francisco Campos, jurista e político mineiro, que aprovou, em 1931, o Estatuto das Universidades Brasileiras que vigorou até 1961. É importante salientar que o governo de Getúlio, por meio da Constituição de 1934, incentivou o desenvolvimento do ensino médio e ensino superior assegurando que a educação era um direito de todos assim como o ensino primário público e obrigatório. Provavelmente, baseado em escolas americanas, defendia grades curriculares distintas para meninos e meninas.
A Constituição Brasileira de 1937, por meio de seu artigo 128, preconizava que a arte, a ciência e o ensino são livres à iniciativa individual e à de associações ou pessoas coletivas públicas e particulares. Desse modo, o governo abria mão do controle absoluto da educação, franqueando essa tarefa à iniciativa privada. Conforme preceitua Anísio Teixeira, em Ensino Superior no Brasil, “a partir de 1940, rompem-se os diques de resistência e o ensino superior entrou em expansão indiscriminada”20.
A Lei de Diretrizes e Bases, sob o número 4.024 de 20 de dezembro de 1961, foi a primeira lei que estabeleceu as diretrizes e as bases da educação nacional do pré-primário ao ensino superior. Muito embora seu projeto tivesse sido apresentado
ao Congresso Nacional em 1948, somente em 1961 foi aprovado. Nelson Piletti preconiza que duas correntes radicalizaram suas posições; sendo uma dos defensores da escola pública representada principalmente pelos educadores filiados ao movimento da educação nova, e a outra representada pelos defensores da escola privada, ligada aos meios católicos21. Apesar das forças divergentes, chegou-se ao conchegou-senso, conforme artigo 66 desta lei, que o ensino superior teria por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento das ciências, letras e artes, e a formação de profissionais de nível universitário.
A formação de profissional da indústria se faria necessária, uma vez que o Brasil vivia sob o alvissareiro Plano de Metas de Juscelino Kubitschek com investimento maciço de capital estrangeiro na indústria automobilística. Anísio Teixeira informa que, no período de 1930 a 1960, foram criadas 404 escolas e de 1960 até 1968 foram instaladas mais 375 novas escolas, totalizando no final desse ano 779 instituições de ensino, acolhendo 280 mil estudantes do ensino superior22.
Em 1960, as instituições de ensino superior contavam com 93.202 alunos matriculados, enquanto em 1989, o número de matrículas já atingia 1.518.904, evidenciando um acréscimo de 1.530% no período de 29 anos, resultando num crescimento médio de 52.7% ao ano, conforme gráfico abaixo. O número de instituições de ensino superior saltou de 260, sendo 146 públicas e 114 privadas para 920 instituições, sendo 220 instituições públicas e 682 instituições privadas que representam 74% do total das instituições de ensino superior no Brasil naquele momento.
Gráfico 1: Evolução das matrículas do ensino superior – 1960/198923
Esse crescimento vertiginoso veio acompanhado de um alunado com muitas deficiências de conhecimentos básicos e, de modo geral, as instituições educacionais não estavam preparadas com uma infraestrutura adequada para propiciar o apoio acadêmico, financeiro e administrativo que esse aluno necessitava.
Anísio Teixeira declara que:
Este crescimento, por certo espantoso, fez-se pela multiplicação dos estabelecimentos existentes, pela criação de estabelecimentos novos até então existentes e sua imediata multiplicação, e pela diversificação de cursos nos estabelecimentos com currículos diferenciados, como a faculdade de engenharia, a de filosofia, a de economia e a de artes24.
A consequência desse crescimento desestruturado, nos dias de hoje, acabou resultando numa evasão escolar média de 58,2% dos 50 cursos de maior número de concluintes da rede privada em todo território nacional no ano de 2010. Analisando o gráfico abaixo, pode-se verificar que a taxa de retenção média é de 41,8%. Excetuando os cursos de medicina e odontologia com taxas de retenção de 75,7% e 60,6% respectivamente, os demais 48 cursos têm taxas de retenção abaixo de 55%. Para surpresa de muitos de militam na seara do direito, a taxa média nacional de retenção do curso de Direito ficou em 42,6%.
Infere-se, por meio do gráfico abaixo, que há um liame mais forte do candidato com relação ao curso. Quanto mais difícil for o processo seletivo de acesso a esse curso, maior será o índice de retenção do aluno. Por conseguinte, tem-se que considerar, sobretudo, que há certo percentual de alunos que também faz suas escolhas equivocadas de cursos, outro tanto que desistem porque chegam à universidade com uma deficiente formação oriunda do ensino fundamental e do ensino médio, não conseguindo acompanhar o conteúdo programático da grade curricular universitária.
Gráfico 2: Taxa de retenção – cursos presenciais da rede privada25
Na Constituição Federal de 1988, a educação é considerada um direito de todos e dever do Estado e da família, conforme estatui o artigo 205: “A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua participação para o trabalho.”26
A vinculação dos recursos financeiros estipulados no artigo 212 ultrapassa os limites estabelecidos nas Constituições de 1934, 1945, 1967, atribuindo ao governo federal assim como ao governo estadual um percentual maior em relação à arrecadação de impostos, determinando que a “União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por
25 SINDATA - Sistema de Informações do Ensino Superior Particular, do Semesp. Disponível em
http://www.sindata.org.br/aplicacao/inicial.asp?associado=semesp. Acesso em 18/dez./2013.
cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida e proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino”.27
A Constituição Federal de 1988, denominada de “Constituição Cidadã”, é a primeira Constituição a estatuir, no seu artigo 207, “que as universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e de gestão financeira e patrimonial, e obedecerão ao princípio de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão”.28
Isso significa que o papel da universidade é ensinar, transmitir conhecimento, fazer pesquisas e levar o conhecimento à sociedade. Desse modo, para desenvolver estas atividades não poderá sofrer nenhuma intervenção, nem limitação do poder constituído.
Com base nessa autonomia, o desenvolvimento da gestão administrativo-financeira passou a ser a grande prioridade das universidades e faculdades brasileiras. Nos últimos 15 anos, essas instituições passaram por um processo de profissionalização bastante acelerado e o planejamento estratégico foi implantado nas instituições com bastante êxito. Há que se salientar que pouco foi feito pelas instituições educacionais para empreender uma reformulação na gestão do ensino-aprendizagem. Continuou-se a aplicar, com raríssimas exceções, a mesma metodologia de ensino que eram aplicadas nos anos 90. Em quase nada evoluiu-se nesse terreno. Com o surgimento e propagação das mídias sociais, essa discrepância entre ensino tradicional em sala de aula e o mundo real tem ficado cada vez mais acentuada.
No entanto, há que salientar que, com o advento do Código de Defesa do Consumidor, Lei nº 8.078 de 11 de setembro de 1990, as instituições educacionais começaram a demonstrar uma maior preocupação com a qualidade dos serviços prestados ao seu alunado. A administração dos índices de inadimplência foi aprimorada nesses anos e as instituições que implantaram suas políticas de cobrança adequadas estão experimentando índices de inadimplência abaixo de dois dígitos.
27 CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm. Acesso em 19/dez./2013.
Somente a partir de 2010, algumas instituições começaram a se preocupar com os índices de retenção de seus alunos, ou como os primeiros trabalhos acadêmicos preferem denominar – o índice de evasão. Embora seja um tema relativamente novo no segmento educacional, há muitas políticas e práticas que podem ser desenvolvidas nas instituições educacionais, com o objetivo de contribuir para aprimorar a qualidade dos serviços educacionais, resultando na permanência dos alunos em suas respectivas instituições até a formatura.
1.3 Educação como direito social
A Constituição Federal de 1934, inspirada na Constituição de Weimar de 1919, foi a primeira Carta a estatuir os direitos sociais e econômicos no capítulo denominado “Da ordem social e econômica”.
implícitos, e uma força jurídica (eficácia) reforçada a partir do art. 5º, § 1º, da CF/8829.
Na esteira do pensamento supracitado, verifica-se que o artigo 6º da CF/88 consagra o direito à educação como um direito tipicamente social, uma vez que o Estado deverá propiciar ao cidadão, por meio de prestações positivas, o direito de participar do bem-estar social.
Afirma José Afonso da Silva que a norma explicitada nos artigos 205 e 227 da CF/88:
[...] a educação, direito de todos e dever do Estado e da família [...], significa, em primeiro lugar, que o Estado tem que se aparelhar para fornecer, a todos, os serviços educacionais, isto é, oferecer ensino, de acordo com os princípios estatuídos na Constituição (art. 206); que ele tem que ampliar cada vez mais as possibilidades de que todos venham a exercer igualmente este direito. [...]30.
Conforme já mencionado, o artigo 205 da Constituição Federal preconiza que a educação é um direito de todos e dever do Estado e da família que será incentivada com a colaboração da sociedade, visando o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Nesse mesmo diapasão, sustenta José Afonso da Silva31, citando J.J. Gomes Canotilho e Anísio Teixeira, que a educação como processo de reconstrução da experiência é um atributo da pessoa humana, e, por isso, tem que ser comum a todos. É essa concepção que a Constituição agasalha nos artigos 205 a 214, quando declara que ela é um direito de todos e de dever do Estado.
Não paira a menor dúvida de que a educação é um elemento transformador da sociedade. O líder africano Nelson Mandela32 já afirmava que a educação é a arma mais poderosa que uma pessoa pode utilizar para mudar o mundo. O cidadão bem educado tem participação determinante no produto interno bruto, contribui com o pagamento de tributos para investimento em obras de infraestrutura e garantia dos direitos sociais, desfruta de melhores serviços de saúde e tende a cometer menos
29 SARLET, Ingo Wolfgang, apud DIMOULIS, Dimitri (org.). Dicionário Brasileiro de Direito
Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2012, p. 151,
30 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 24. ed. São Paulo: Malheiros,
2005, p. 313,
31 Ibidem, p. 837.
crime, desonerando o governo e a sociedade com despesas de carceragem e, consequentemente, reduzindo os custos da segurança. Esta contribuição social coletiva da arrecadação de tributos e redistribuição para sociedade por meio de serviços na saúde, transporte, segurança e educação, acaba sendo a maior contribuição social para a sociedade, superando, desse modo, os benefícios individuais auferidos pelo cidadão que teve acesso à educação superior.
A escola é um veículo transmissor do conhecimento intelectual, cultural e técnico que tem como missão o dever de preparar o cidadão para o exercício pleno da cidadania, embora se saiba que o exercício pleno da cidadania requer o usufruto do conjunto dos direitos civis, políticos e sociais, objetivo ainda longe de ser alcançado na nossa sociedade.
É importante salientar que os direitos sociais garantem ao cidadão uma participação efetiva na riqueza nacional. Como assevera José Murilo de Carvalho, os “direitos sociais incluem o direito à educação, ao trabalho, ao salário justo, à saúde, à aposentadoria”. O autor prossegue sobre a importância dos direitos sociais. “Os direitos sociais permitem às sociedades politicamente organizadas reduzir os excessos de desigualdade produzidos pelo capitalismo e garantir o bem-estar para todos. A ideia central em que se baseiam é a da justiça social”33.
O salário justo a que se refere o autor, na sociedade em que se vive hoje, está diretamente relacionado com o nível de educação que o cidadão tem. Muito embora existam poucos estudos brasileiros para mensurar o impacto da educação no nível salarial, sabe-se que quanto mais alto o grau de educação, maior será a remuneração desse cidadão no mercado de trabalho.
1.4 Objetivos e princípios da educação na CF/88
O artigo 205 da CF/88 estabelece três objetivos básicos da educação, estipulando:
(a) o pleno desenvolvimento da pessoa; (b) o preparo da pessoa para a cidadania e (c) a qualificação da pessoa para o trabalho. Na opinião de José Afonso da Silva, a consecução prática desses objetivos só se realizará num sistema educacional democrático, em que a organização da educação formal (via escola) concretize o direito de ensino, informado por alguns princípios com eles coerentes, que, realmente, foram acolhidos pela Constituição, tais são: universalidade (ensino para todos), igualdade, liberdade, pluralismo, gratuidade do ensino público, valorização dos respectivos profissionais, gestão democrática da escola e padrão de qualidade, princípios esses que foram acolhidos pelo art. 206 da Constituição [...]34.
Acredita-se não haver mais dúvidas de que o objetivo primordial da educação é propiciar ao cidadão a oportunidade de se realizar como ser humano, participar ativa e qualitativamente do Estado Democrático de Direito e ainda qualificar o cidadão para desempenhar o exercício pleno da cidadania, exercendo uma profissão que será responsável por sua inserção na vida social e econômica do país. Corroborando este ponto de vista, Zélia Luiza Pierdoná apregoa que o objetivo da educação “pleno desenvolvimento da pessoa” está estritamente relacionado ao fundamento da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III da CF), uma vez que esta somente terá efetividade com o pleno desenvolvimento da pessoa.35
O artigo 6º da CF/98 estabelece que são direitos sociais, a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desemparados.
Nessa mesma esteira, o artigo 2º da Lei 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, assevera que a educação, dever da família e do Estado, inspirada nos princípios de liberdade e nos ideias de solidariedade humana, tem por finalidade o pleno desenvolvimento do educando, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.
34 SILVA, José Afonso da. Op cit, pp. 311-312.
O dispositivo institucional acima mencionado poderia ser complementado pelo artigo 3º, inciso I, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional que apregoa a indispensabilidade de o ensino ser ministrado com base no princípio de igualdade de condições para o acesso e permanência36 na escola. Embora esta condição de igualdade estatuída na Lei de Diretrizes e Bases seja um princípio bastante louvável, não ocorre quando se experimenta a realidade brasileira. A verdade é que não existem escolas públicas de qualidade, com raríssimas exceções, e os educandos chegam ao ensino superior com uma séria defasagem de conhecimento, impossibilitando, desse modo, a permanência no ensino superior.
O dispositivo da LDB supramencionado não é cumprido a partir do momento que as próprias autoridades governamentais deixam de investir na estrutura e fortalecimento da rede pública de ensino, perpetuando a desigualdade social, uma vez que aqueles que têm recursos pagam boas escolas privadas, propiciando a seus filhos ingresso nas instituições públicas de ensino superior totalmente grátis.
1.5 Políticas públicas educacionais
Preliminarmente, cabe mencionar que o debate sobre políticas públicas tem crescido nos últimos anos, visto o crescimento da democracia em quase todos os países e o número de alinhamentos dos governos, do ponto-de-vista institucional37, debate esse que se faz imprescindível para que haja uma situação política estável que possibilite que o Estado implemente os seus programas de governo, isto é,
36Permanência: o objetivo do presente trabalho versa sobre este tema que será desenvolvido mais
detalhadamente em seção específica.
37 O arranjo institucional de uma organização pública deve ser projetado para fortalecer suas
condições apropriadas para que haja estabilidade governamental. Assim, a partir dessas condições, as autoridades governamentais têm disposição para implementar suas políticas públicas.
Pode-se falar que o surgimento das políticas públicas no cotidiano da sociedade contemporânea é novo e indiscutível. De uma, ou de outra forma, todas as pessoas são usuárias, favorecidas, por alguma política pública. Conforme mencionado, nos últimos anos essas políticas passaram a integrar o vocabulário de todas as instâncias governamentais, sejam elas, federal, estaduais e municipais, dos partidos políticos, sindicatos, e outras organizações.
Quanto à definição de políticas públicas, para Bobbio, Matteucci e Pasquino (1998, apud FUNDAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO):
A linguagem política é notoriamente ambígua. A maior parte dos termos usados no discurso político tem significados diversos. Esta variedade depende tanto do fato de muitos termos terem passado por longa série de mutações históricas, quanto da circunstância de não existir até hoje uma ciência política tão rigorosa que tenha conseguido determinar e impor, de modo unívoco e universalmente aceito, o significado dos termos habitualmente utilizados. A maior parte destes termos é derivada da linguagem comum e conserva a fluidez e a incerteza dos confins. Da mesma forma, os termos que adquiriram um significado técnico através da elaboração daqueles que usam a linguagem política para fins teóricos estão entrando continuamente na linguagem da luta política do dia-a-dia, que por sua vez é combatida, não o esqueçamos, em grande parte com a arma da palavra, e sofrem variações e transposições de sentido, intencionais e não-intencionais, muitas vezes relevantes.38
Considerando a detalhada definição de serviço público de Celso Antonio Bandeira de Mello, a opinião de Odete Medauar e de Eros Roberto Grau, definição essa apresentada no item abaixo, foi escolhida a opinião deste último por entender que a relevância da educação superior a qualifica como um dos principais elementos de políticas públicas do Estado. Para Bucci: “políticas públicas são programas de ação governamental visando a coordenar os meios à disposição do Estado e as
38 BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Brasília:
Editora da UnB, 1998, apud FUNDAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO (FUNDAP).
atividades privadas para a realização de objetivos socialmente relevantes e politicamente determinados”.39
Segundo o dicionário da Fundação do Desenvolvimento Administrativo (FUNDAP):
Políticas públicas são fatos complexos, dinâmicos e multifocais. Não podem
ser reduzidos ao momento “administrativo”. São formas de exercício do
poder e resultam da abrangente interação entre Estado e sociedade. Trata-se de uma intervenção estatal, de uma modalidade de regulação política e de um expediente como qual se travam lutas por direitos, justiça social e espaços políticos. Sobre elas, pesam diferentes aspectos da economia, da estrutura social, do modo de vida, da cultura e das relações sociais.40
Do ponto-de-vista jurídico, as políticas públicas possuem suportes legais distintos. Consoante Bucci, essas políticas podem ser expressas em leis, disposições constitucionais ou até mesmo em normas infralegais (portarias, decretos, contratos de concessão de serviço público).41
Vale destacar que a Constituição Federal de 1988 prevê um capítulo que versa sobre políticas públicas: Capítulo II, Das Finanças Públicas, do Título VI, Da Tributação e Orçamento, mais especificamente estabelece instrumentos orçamentários como o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária, considerados como voltados às políticas públicas.
Ainda segundo Bucci: “As políticas, diferentemente das leis, não são gerais e abstratas, mas, ao contrário, são forjadas para a realização de objetivos determinados. Princípios são proposições que descrevem direitos; políticas são proposições que descrevem objetivos”.42
Para a autora ainda, política pública refere-se a um programa de ação do governo que origina um processo ou uma série de processos regulados juridicamente (processo de governo, administrativo, eleitoral, judicial, legislativo), com o objetivo de sistematizar os instrumentos que o Estado dispõe, bem como as
39 BUCCI, Maria Paula Dallari. O conceito de política pública em direito. In: Políticas públicas:
reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). São Paulo: Saraiva, 2006, p. 38.
40 FUNDAÇÃO DO DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO (FUNDAP). Op cit. 41 BUCCI, Maria Paula Dallari. Op cit, p. 11.
atividades privadas para a consecução dos objetivos socialmente fundamentais e politicamente estabelecidos.43
Note-se que a política pública funciona numa dimensão diferente da norma tradicional estruturada sobre a coerção. [...] A estrutura da política pública, ao contrário, permite o encaminhamento e tratamento do problema de forma mais razoável e possibilitando aos agentes causadores do problema em questão uma reconceitualização de si, de suas próprias ações frente ao mundo e da realidade de seu entorno.44
Quanto aos direitos sociais, aqui abrangido o ensino gratuito, o Estado moderno baseia-se em uma Constituição, a qual fornece ao primeiro as bases de organização e de exercício de poder, bem como fundamenta o Estado de Direito. A Constituição também oferta as bases dos ordenamentos jurídicos e o modo como referidos ordenamentos são estruturados. Nesse sentido, os direitos humanos requerem, para sua proteção, um ambiente em sociedade regido por normas de convivência que assegurem a todas as pessoas, sem exceção, o respeito à dignidade da pessoa humana.
Nessa esteira, Duarte afirma que:
Tradicionalmente, no modelo do Estado Liberal clássico, a exigibilidade individual dos direitos civis e políticos sempre esteve calcada no reconhecimento de uma posição jurídica que confere aos seus titulares a possibilidade de barrarem qualquer intervenção estatal indevida em sua esfera própria de liberdade. De acordo com esta concepção, o que se pretende é uma omissão (conduta negativa) dos Poderes Públicos: não agir de forma arbitrária, ou seja, desrespeitando os parâmetros legais previamente estabelecidos. Mas a busca por um patamar mínimo de igualdade, não apenas jurídica, como também material e efetiva – grande bandeira dos direitos sociais -, exige uma posição ativa do Estado no que se refere à proteção de direitos, pois o que se pretende é criar, por parte dos Poderes Públicos, condições concretas de vida digna.45
Ou seja, as Constituições do Estado Social, que passaram a reunir um grande número de direitos sociais, o desafio, segundo a autora, é controlar os abusos ocasionados pela letargia do Estado no desempenho do dever de executar prestações positivas (políticas públicas). Nesse sentido, existe um enorme desafio,
43 BUCCI, Maria Paula Dallari. Op cit.
44 ARZABE, Patricia Helena Massa. Dimensão jurídica das políticas públicas. In: Políticas públicas:
reflexões sobre o conceito jurídico. BUCCI, Maria Paula Dallari (org.). São Paulo: Saraiva, 2006, p. 57.
45 DUARTE, Clarice Seixas. Direito público subjetivo e políticas educacionais. In: Políticas públicas:
no sentido de criar instrumentos que garantam a exigibilidade e o controle judicial do cumprimento dessas políticas, caso estas não sejam cumpridas ou cumpridas de forma insuficiente.
Como direito público subjetivo, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 208, incisos I e II, § 1º, estabelece, como direito social, o ensino obrigatório e gratuito no ensino fundamental e no ensino médio: “Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: [...] § 1º - O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo.”46
O Capítulo III da Carta Magna brasileira regulamenta a educação como um direito da sociedade e um dever do Estado.
Segundo Duarte:
O reconhecimento expresso do direito ao ensino obrigatório e gratuito como direito público subjetivo autoriza a possibilidade de, constatada a ocorrência de uma lesão, o mesmo ser exigido contra o Poder Público de imediato e individualmente. Quanto a este aspecto, parece não haver muita polêmica. Ocorre que, como estamos diante de um direito social, o seu objeto não é, simplesmente, uma prestação individuada, mas, sim, a realização de políticas públicas, e sua titularidade se estende aos grupos vulneráveis.47
Ainda de acordo com a autora, o direito à educação não é apenas o direito da pessoa de cursar o ensino fundamental para que tenha melhores chances de emprego e contribuir para o progresso do país, visto que o sistema educacional deve possibilitar oportunidades de desenvolvimento nos planos social, moral, espiritual, criativo, físico e intelectual, além também de se preocupar em estimular valores como tolerância, respeito aos direitos humanos, participação social na vida pública, com dignidade e liberdade.
Para Comparato48, as novas atividades firmadas aos Poderes Públicos do Estado Social de Direito não se restringem à produção de leis ou normas gerais,
46 CONSTITUIÇÃO FEDERAL DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
– Seção que pactua a
educação como direito de todos. Disponível em
http://portal.mec.gov.br/setec/arquivos/pdf_legislacao/superior/legisla_superior_const.pdf. Acesso em 18/dez./2013.
47 DUARTE, Clarice Seixas. Op cit, p. 271.
48 COMPARATO, Fabio Konder. Ensaio sobre o juízo de constitucionalidade de políticas públicas,
visto que abrangem a criação e implementação de políticas públicas, as quais são os grandes eixos que orientam a atividade do Estado.
Com relação às políticas públicas educacionais, é possível verificar que nos últimos anos os países latino-americanos passaram a discutir com maior amplitude as reformas em seus sistemas educacionais, principalmente pelo fato de que concluíram, por meio de pesquisas, que esses sistemas ineficientes entravavam a reestruturação dos seus sistemas de proteção, bem como, deterioravam, cada vez mais, a relação entre o Estado e a sociedade, fugindo dos padrões exigidos pela nova ordem mundial.49
Assim, para que esses países pudessem consolidar suas posições em um mercado globalizado, eles compreenderam que a sua competitividade estava diretamente ligada à formação dos seus cidadãos e adequarem os serviços prestados no segmento educacional às demandas e necessidades que o mercado impõe.
[...] no Brasil, para realizarem estas reformas, os governos nacionais aproveitaram-se do consenso construído entre educadores brasileiros durante a luta pela democratização nas décadas de 1970 e 1980. Destacam ainda, que no período pós-ditadura para a consolidação de seus interesses, o Estado passa a utilizar o convencimento com uso mínimo de ação estatal
e de força, procurando através da persuasão “construir um novo consenso”.
Além disto, em parte, este consenso apoiou-se no fetichismo do conhecimento instrumental com o elemento essencial para a inserção dos países latino-americanos no mercado mundial.50
Para os analistas do Banco Mundial, existem inúmeras condições envolvidas, no sentido de que a educação consiga recuperar o potencial do indivíduo. Assim, esse organismo passaria a financiar programas para países que garantissem as necessidades básicas da população, principalmente quanto à educação e saúde, pois isso garantiria a estabilidade social e a participação do povo no desenvolvimento do país.51 Nesse sentido, o Banco Mundial buscou implementar
49 SANTOS, Magda. A abordagem das políticas públicas educacionais para além da relação Estado e
sociedade. Disponível em http://www.ucs.br/etc/conferencias/index.php/ anpedsul/9anpedsul/paper/viewFile/2046/147. Acesso em 18/dez./2013.
50 Ibidem, p. 8.
51 BUENO, Cristiane Aparecida Ribeiro; FIGUEIREDO, Irene Marilene Zago. A relação entre
educação e desenvolvimento para o Banco Mundial: ênfase na “satisfação das necessidades básicas”
