CONSTITUCIONAIS ENTRE ESTADOS E UNIÃO
Vanessa Elias de Oliveira
Introdução
1O federalismo tem sido cada vez mais estudado e discu-tido pela ciência política brasileira, sob os mais variados aspectos: fiscal, nos trabalhos sobre distribuição de recur-sos entre estados e guerra fiscal; eleitoral, no que tange à questão da representatividade dos estados nas Câmaras Alta e Baixa; social, atinente à produção de políticas sociais e variações nessas políticas nos diferentes governos, estados ou municípios. Esses são temas indubitavelmente relevan-tes, e suas análises têm trazido contribuições importantes tanto para o desenvolvimento da ciência política brasilei-ra, quanto para o aprimoramento de políticas públicas no Brasil. No entanto, uma importante questão vem escapan-do aos olhos escapan-dos estudiosos escapan-do federalismo, em que pese a sua relevância para a compreensão do funcionamento das
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federações: o papel do Judiciário nestes sistemas, como um importante ator político no julgamento de litígios entre entes federados.
O presente artigo tem por objetivo trabalhar com a influência do Poder Judiciário no federalismo brasileiro, sob um aspecto específico: a forma pela qual o Supremo Tri-bunal Federal (STF) tem julgado as ações diretas de incons-titucionalidade (Adins) impetradas por estados contra a União, ou pela União contra os estados, no período que vai de 1988 a 2002. Ele demonstra empiricamente que as Adins impetradas pela União contra os estados têm maiores chan-ces de “suchan-cesso” do que aquelas impetradas pelos estados contra a União, o que pode ser o indício do desenvolvimen-to, no país, de um federalismo centralizador, representando a União um poderoso “Duque”, ao invés de um federalismo estadualista, com seus vários “barões”.2
Tais conflitos federativos, ou seja, conflitos diretamente relacionados à busca, pelos entes federados, da limitação do poder dos demais, são frequentes em federações, e mais frequentes nelas do que nos estados unitários. Conforme lembrou Stepan (1999), ao analisar as razões pelas quais as federações democráticas são restritivas do poder cen-tral, nesses sistemas os diferentes níveis de governo (fede-ral, estadual e, no caso brasileiro, municipal) dão pesos e investem esforços variados nas áreas passíveis de políticas públicas – saúde, educação, meio ambiente etc., gerando maiores conflitos de interesse, menos consenso e, portan-to, maiores chances de questionamentos judiciais das ações governamentais. Nas palavras do autor,
“os limites do que é por consenso uma área de interesse do governo de uma unidade territorial, ou de preocupação do
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governo federal, estão em permanente fluxo. A adjudicação de limites é, portanto, mais essencial e mais difícil em um sistema federativo do que em um sistema unitário. Assim, outro importante ator político cuja competência legislativa não se deve à verificação periódica do conjunto de cidadãos da polis (demos), ou mesmo dos cidadãos das unidades territoriais da federação (demoi), os tribunais, geralmente desempenham um papel mais importante em um sistema federativo do que em um sistema unitário” (Stepan, 1999).
Sendo assim, o STF tem um papel primordial no fede-ralismo brasileiro, julgando conflitos constitucionais entre entes federados, nos quais está em jogo a adjudicação de limites aos poderes da União, estados e municípios. Em resumo, as ações diretas de constitucionalidade (Adins) expressam não apenas os conflitos federativos em si, no que diz respeito aos temas questionados, mas também a relação de poder entre as esferas de governo envolvidas – no nosso caso – estados e União.
A questão constitucional em sistemas federativos é tão importante que Riker, um dos principais teóricos do federa-lismo, embora afirme que
“é difícil fugir à conclusão de que as particularidades do federalismo (ou seja, os detalhes constitucionais e administrativos) não fazem nenhuma diferença”, salienta que “os advogados, principalmente os constitucionalistas, têm um pouco mais de trabalho em uma federação do que em um sistema unitário; salvo isso, não há muita diferença [entre os sistemas]” (Riker, apud Stepan, 1999).
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Acrescenta-se ainda o fato de que, como demonstra-remos adiante, parece haver uma tendência a favorecer o poder central, em detrimento dos poderes regionais, num cabo de guerra no qual a União é, em geral, a vencedora. Esse “cabo de guerra”, em jogo no Brasil e em outras federa-ções, torna ainda mais relevante a necessidade de compre-ensão da relação de poder entre governos central e regio-nais nos sistemas federativos. Conforme asseverou Wheare, no seu clássico estudo sobre federalismo,
“parece-nos que, na maioria dos governos federativos, o apaziguamento de disputas acerca dos termos da divisão de poderes é confiado a um corpo vitalício, nomeado pelo governo central. O resultado é que as Supremas Cortes – ou equivalentes – têm sido acusadas, de tempos em tempos, de uma parcialidade indevida, em favor do governo central” (Wheare, 1953, p. 62).
O presente artigo lida com essa questão, procurando demonstrar que há uma tendência do Poder Judiciário em favorecer o Governo central, em detrimento dos governos estaduais, nas questões de ordem constitucional que che-gam ao STF. Assim, conforme Souza (2002), em oposição ao que aponta parte da literatura brasileira (Abrucio, 1998; Abrucio e Costa, 1998), o governo federal não se tornou um “jogador menor” dentro do jogo federativo, marcado por uma centralização nos estados e nos governadores. Contra-riamente, existe uma divisão de funções e de poder e, em alguns casos, como mostraremos a seguir, o governo federal ganha vantagem no jogo.
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impetradas por estados contra o governo federal, ou deste contra aqueles e, então, discutiremos o papel do Judiciá-rio brasileiro no julgamento de conflitos federativos. Por fim, partiremos para as conclusões acerca da relação entre Judiciário e Federalismo no Brasil, apontando ainda alguns temas relacionados, que precisam ser mais explorados pela ciência política brasileira, com o intuito de avançarmos no entendimento sobre o federalismo no Brasil.Vale salientar que existe uma vasta literatura, tanto internacional quanto nacional, sobre a atuação política do Judiciário, a chamada “judicialização da política”.3 Embo-ra relevante, inclusive paEmbo-ra uma discussão sobre o papel do Judiciário nas federações, não iremos aqui abarcá-la, uma vez que o foco do trabalho não é entender se existe ou não, ou mesmo em que grau, um papel “político” do Judiciário. Tomamos como pressuposto o caráter político da atuação do Judiciário na resolução dos conflitos federativos entre estados e governo federal.
O papel do Poder Judiciário nas Federações
Um dos temas centrais no que diz respeito ao funcionamen-to do federalismo, embora pouco trabalhado no Brasil, é o papel do Poder Judiciário como árbitro de conflito entre os níveis de governo. No Brasil, cujo sistema federativo se destaca por seu caráter trino (União, estados e municípios são entes federados), esse papel é ainda maior, dada a exis-tência de um elevado número de atores envolvidos em pos-síveis conflitos federativos.
Um trabalho de referência sobre o funcionamento dos sistemas federativos é o de Wheare (1953), no qual ele tra-ta das federações que possuem não apenas “constituições
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federativas”, mas que também apresentam uma “prática federativa de governo” – distinção essa fundamental para o autor. Dentre os países que se enquadram nessa distin-ção e que serão analisados pelo autor estão os Estados Uni-dos, o Canadá, a Suíça e a Austrália. O trabalho salienta que embora existam muitos outros países federativos, esses são os países que, na prática, possuem as duas característi-cas centrais desses sistemas: independência e coordenação entre as esferas de governo. Ao focar-se nessas característi-cas, ele demonstra a sua principal preocupação com relação às federações, qual seja, o seu funcionamento.
Não há como tratar da questão do funcionamento das federações sem passar pelos conflitos federativos dela resul-tantes e, somado a isso, ao papel de árbitro desses conflitos exercido pelo Poder Judiciário. Esse papel varia imensa-mente de país para país, de acordo tanto com o poder que é dado ao Judiciário para exercer o seu papel de árbitro, como com o desenho institucional adotado pelas federa-ções, no que tange aos limites de ação das esferas de gover-no, o que pode alterar o grau de questionamento, colocado à disposição dessas esferas, acerca das ações adotadas pelas demais esferas que com elas se coordenam. Obinger, Castles e Leibfried (2005a) apresentam de forma clara as principais diferenças entre as cortes constitucionais (ou Supremas, dependendo do país) de seis federações:
Quadro 1
Corte constitucional em seis federações
Austrália Áustria Canadá Alemanha Suíça EUA
Nome High Court Verfassungs-geristshof
Supreme Court
Bundesver-fassungsgericht Bundesgericht
Supreme Court
Estabelecida 1901 1920 1875 1949 1948/1874 1789
Número
229
Recruta-mento por
“Governor-General”
Presidente Primeiro
Ministro Eleição Eleição Presidente
Influência das unidades federadas via
Consulta Bundesrat (3 juízes) Consulta
Bundesrat (8 juízes)
Ständerat via Bundes-versammlung
Senado
Revisão
judicial Sim Sim Sim Sim
Não (legislação
federal)
Sim
Fonte: Obinger, Castles e Leibfried (2005).
A Suprema Corte do Canadá, cujos membros são apon-tados pelo Executivo, é a corte final de apelação de todas as leis nacionais e decide sobre as disputas sobre divisão de poderes entre os entes federados. Em um caso importante de 1937, a Suprema Corte canadense ampliou o papel das províncias, ao repassar a elas a responsabilidade pelo pro-grama de Seguridade Social, até então sob tutela federal. A justificativa era a de que as políticas sociais entrariam no rol de poderes provinciais sobre “propriedade e direitos civis” e “questões de natureza local ou privada” (Banting, 2005, p. 93). Também na Austrália disputas federativas (limites dos poderes constitucionais da Commonwealth e dos estados) são decididas pela Alta Corte da Austrália.
Na Suíça, por outro lado, a última palavra sobre confli-tos constitucionais nem sempre cabe ao Tribunal Federal. Este pode declarar leis cantonais inválidas, mas deve acei-tar as leis federais como válidas. De acordo com Wheare (1953),
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uma vez que ainda resta o poder, exercido pelos 30.000 cidadãos ou 8 cantões, de que qualquer lei aprovada pela legislatura federal deve ser submetida à aprovação popular pelo referendum. Assim, num caso de disputa, o eleitorado tem o poder, se ele optar por exercê-lo, de decidir quando uma lei do governo federal é ou não válida” (Wheare, 1953, p. 61).
Os únicos dois países (dos seis analisados acima) nos quais os juízes da corte constitucional não são nomeados, mas, sim, eleitos, são Alemanha e Suíça. Essa nos parece uma diferença importante no que se refere à parcialidade das Cortes no julgamento de questões federativas, e parece--nos razoável supor que a eleição de juízes produz maior autonomia para eles no julgamento destas questões, quan-do comparaquan-dos com juízes nomeaquan-dos por uma das partes do litígio – em geral, o governo federal. Todavia, somente estudos comparativos podem medir o efeito dessa variável (eleição ou nomeação de juízes) sobre o resultado dos jul-gamentos de conflitos federativos.
Nos Estados Unidos4, sobre a qual há uma grande pro-dução acadêmica acerca da atuação do Judiciário, a última palavra sobre questões constitucionais e de divisão de pode-res cabe à Suprema Corte, cujos membros são apontados pelo chefe do Executivo, o Presidente, com a aprovação do Senado. Isso remonta à Convenção de 1787, já havendo a concordância sobre a necessidade de um “Supremo Tribu-nal”, federal, para efetuar a autoridade nacional e conter as diversidades estaduais. A Corte deveria ser a balança entre a Nação e os estados, protegendo os interesses legítimos de ambos. Nas palavras de Katz:
231
“Durante toda a história americana, a Suprema Corte tem sido uma importante instituição e tem servido para aumentar o poder do governo nacional, muitas vezes em detrimento ao dos estados” (2001, s.p.).
Neste cenário, a revisão judicial seria um mecanismo para proteger o governo nacional das tendências centrífu-gas do federalismo.
O autor divide a história da Suprema Corte em três perí-odos principais: (a) de 1803 a 1865, marcado pelos conflitos acerca da natureza da união que a Constituição americana havia criado; (b) de 1865 a 1937, caracterizado pela rápida expansão da industrialização e consequente problema de definição da relação entre o governo e a nova ordem indus-trial; (c) de 1954 a 1968, período marcado pelos desafios de justiça social, equidade e liberdade individual.
Analisando a atuação da Suprema Corte nestes perío-dos, Katz demonstra que, em todos eles, a atuação da Corte tendeu ao fortalecimento do governo nacional, e não à sua limitação, diante do poder dos estados.5 Com isso, o autor assevera que três grandes questões constitucionais ainda rondam o tema do federalismo, que são:
1. Existe alguma limitação constitucional ao governo federal, dada a expansão do poder deste?
2. Dada a larga autoridade do poder central, qual o papel deixa-do aos estadeixa-dos na regulamentação das esferas social e econô-mica de seus cidadãos?
3. Se a Suprema Corte tornar-se menos atenta e “agressiva” na proteção das liberdades e direitos civis, as Cortes estaduais cobrirão esta lacuna e estarão atentas à defesa das liberdades individuais?
232
Ainda que não apresente respostas às questões, levan-tando-as como questionamentos a serem esclarecidos por pesquisas empíricas, Katz conclui:
“Durante sua história, a Suprema Corte norte-americana tem sido uma força integrativa e nacionalizadora na vida americana. Desde a sua fundação, ela esteve mais do lado do governo nacional do que do dos estados. Este padrão continua atualmente. A dificuldade é que o atual desafio do federalismo não é o das forças centrífugas advindas da diversidade dos estados; é da centralização de poder em Washington. [...] Dada a centralidade da Suprema Corte americana na política deste país, não deve haver dúvida de que a Corte continuará a ter um papel de fiel da balança” (Katz, 2001, s.p. – grifos meus).
Considerando, portanto, as semelhanças existentes nas estruturas federativas norte-americana e brasileira, a per-gunta que se segue é: podemos supor que o comportamen-to das Supremas Cortes desses dois países são semelhantes, no que tange às disputas federativas, ou seja, contendas entre estados ou de estados contra o governo federal e vice-versa? Embora os Estados Unidos sigam a tradição do direito consuetudinário, cuja regra principal é a impor-tância da precedência, conforme lembrou-nos Tsebelis,6 ao passo que o Brasil segue a lógica do direito civil, segun-do a qual “[...] os juízes interpretam as leis, mas não as fazem” (2009, p. 316), o autor chama a atenção para o fato de que, ainda que essa distinção seja importante para se analisar a atuação das Cortes Supremas, as análises mais recentes indicam uma convergência desses dois sistemas. O que importa, do ponto de vista dos atores com poder de
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veto analisados, é a capacidade das Cortes Supremas de interferirem nos sistemas políticos, e não tanto os sistemas legais nacionais. Mas não entraremos aqui nesta discussão. Em que pese essa diferença, vejamos como se comporta o Judiciário brasileiro na resolução desses conflitos, obser-vando dados empíricos sobre o julgamento pelo STF das Adins que a ele chegaram, entre 1988 e 2002, envolvendo estados e a União.Os conflitos entre estados e governo federal no Brasil
O Supremo Tribunal Federal (STF), Corte Suprema brasi-leira, é composto por onze Ministros e exerce a função de “guardião da Constituição”. Esta tarefa de velar pela Cons-tituição tornou-se ainda mais central nas atribuições do STF quando se deu a criação, pela Constituição Federal de 1988, do Superior Tribunal de Justiça, que absorveu par-te das atribuições anpar-teriormenpar-te conferidas ao STF, refor-çando dessa forma a sua função de controle constitucional das leis.7 A Constituição de 1988 não modificou a estrutu-ra do Supremo; o que houve foi uma redefinição de suas competências no sistema político-institucional brasileiro. Paralelamente, a Constituição ampliou a possibilidade de postular ação direta de inconstitucionalidade junto ao STF (Oliveira, 2003).As ações diretas de inconstitucionalidade são um instru-mento de questionainstru-mento da constitucionalidade de atos governamentais. De acordo com o artigo 103 da Constitui-ção de 1988, podem propor Adin (e aConstitui-ção declaratória de constitucionalidade) (a) o Presidente da República; (b) a Mesa do Senado Federal; (c) a Mesa da Câmara dos Depu-tados; (d) a Mesa da Assembleia Legislativa ou a Câmara Legislativa do Distrito Federal; (e) o Governador de Estado
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ou do Distrito Federal; (f) o Procurador Geral da Repúbli-ca; (g) o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil; (h) partido político com representação no Congres-so Nacional; (i) confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
O conjunto de dados que vamos aqui analisar é forma-do por 305 Adins (ações diretas de inconstitucionalidade), impetradas no período de 1988 a 2002, e fazem parte de um banco de dados mais amplo,8 formado por 941 ações acerca de questões federativas, ou seja, ações que têm como requerentes e requeridos órgãos federais, estaduais ou municipais. Utilizamos as Adins como objeto de análi-se, pois são elas o instrumento judicial para averiguação da constitucionalidade dos atos dos governos estaduais e fede-ral, permitindo-lhes questionar, via Adin, a extensão da atu-ação dos demais níveis de governo no que diz respeito ao poder de legislar.
As ações aqui analisadas são de três tipos: a) aquelas que têm como requerente o Procurador Geral da União, e como requeridos os governadores de estado ou as assem-bleias legislativas estaduais; b) ações que têm como reque-rentes os Governadores, e como requerido o Presidente da República, o Senado, o Congresso ou Ministro de Estado;9 c) aquelas que têm como requerentes assembleias legisla-tivas estaduais e como requerido o Presidente da Repúbli-ca ou o Congresso Nacional. Como os dois últimos tipos se
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referem a ações de estados versus União, juntamos ambos em um único grupo, o que nos forneceu dois grandes blo-cos de ações: aquelas impetradas por estados (governadores ou assembleias) contra a União, e aquelas da União contra os estados. Lembramos, ainda, que excluímos duas ações em que figurava a esfera municipal: uma de um prefeito contra o Presidente da República e outra de um governa-dor contra um prefeito.Além disso, os dados foram classificados pelo dispositi-vo legal questionado; tais dispositidispositi-vos aparecem descritos no banco de dados do STF e foram classificados aqui de acordo com o tema central ao qual se referem. Ao todo, são nove grandes temas de dispositivos legais questionados.
Vale salientar que há uma grande disparidade no núme-ro de ações impetradas pela União, em comparação com o número de ações dos estados: a União acionou pratica-mente quatro vezes mais o Poder Judiciário para questionar a constitucionalidade das leis estaduais do que os estados questionaram as leis federais. Esse fato demonstra que pro-vavelmente os atos estaduais estão “avançando mais o sinal”, em termos de desvios constitucionais, do que o governo federal. Em oposição, podemos supor também que a União não tem interferido repetidamente na autonomia das esfe-ras subnacionais, respeitando de certa forma os limites do federalismo brasileiro, dado que o número de questiona-mentos judiciais contra a interferência federal, por parte dos estados, é muito menor do que os do governo federal contra aqueles.
O julgamento do pedido de liminar
Qui-236
quadrado, o qual compara as frequências observadas com aquelas que seriam esperadas caso não houvesse relação entre as variáveis. Apresentamos na tabela o resíduo ajus-tado padronizado, que é uma medida estatística utilizada como parâmetro para avaliação das frequências observadas em cada célula da tabela, mostrando se estas frequências diferem daquelas esperadas não apenas ao acaso (quando maior ou menor do que 2).
Tabela 1 Resultado das liminares das Adins impetradas, 1988-2002
Estados × União
União ×
Estados Total
Resultado da liminar
Não prosperou
nº 39 47 86
% 68,4% 22,6% 32,5%
Resíduo
Ajustado 6,5 –6,5
Prosperou
nº 9 153 162
% 15,8% 73,6% 61,1%
Resíduo
Ajustado –7,9 7,9
Aguardando julgamento
nº 9 8 17
% 15,8% 3,8% 6,4%
Resíduo
Ajustado 3,3 –3,3
Total* nº 57 208 265
% 100,0% 100,0% 100,0%
* Excluídas 40 Adins que não entraram com pedido de liminar. Pearson Chi-square: 63,3. Significância: p < .000
Fonte: www.stf.gov.br. Elaboração da autora.
pros-237
peraram”, o que significa que já foram julgadas, mas não foram deferidas – no todo ou em parte. Somado a isso, as liminares que prosperaram correspondem a apenas 15,8%, exatamente a mesma quantidade de liminares que se encon-travam aguardando julgamento.No caso das Adins impetradas pelo governo federal, um novo padrão se apresenta, comparado ao das Adins estaduais: 73,6% conseguiram deferimento, no todo ou em parte. Isto significa que, em quase três quartos dos casos, se conseguiu, por intermédio do Judiciário, suspender os atos estaduais considerados inconstitucionais. Mesmo que algumas liminares tenham sido posteriormente cassadas, elas tiveram um efeito imediato sobre as ações estaduais, e, além disso, demonstram que o Judiciário teve grande efi-cácia no julgamento das liminares requeridas pelo gover-no Central.
Salientamos que não estamos analisando o resultado encontrado pelo pedido de liminar caso a caso, assim como não o faremos para o resultado do mérito, com o intuito de sentenciarmos se houve ou não um julgamento político das Adins. Uma análise do resultado do mérito pode trazer dados interessantes sobre o âmago das decisões acerca das ações impetradas pelos entes federados, embora se corra o risco de, nesse caso, prevalecerem julgamentos pessoais sobre o resultado da sentença judicial – se justo ou injusto, se politicamente parcial ou imparcial.
Embora os dados já deixem clara a diferença entre os resultados das Adins, de acordo com o impetrante, apresen-tamos as porcentagens dos resultados do pedido de liminar em um gráfico, tornando mais clara a comparação.
238
deferidas em parte. Os resíduos ajustados comprovam que os pedidos de liminar impetrados pela União têm maiores chances de prosperar (7,9) do que os dos estados contra a União (–7,9). Efetivamente, a União foi mais bem sucedida no cabo de guerra com os estados, em seus pedidos de limi-nar contra a inconstitucionalidade dos atos governamentais estaduais.
O julgamento do mérito das Adins
Analisando agora o resultado do mérito, temos que nenhuma ação impetrada por estados prosperou, ou seja, foi deferida. A maioria (61,5%) não foi sequer aprecia-da, e encontrava-se aguardando julgamento. O restante (38,5%) já foi julgado e o mérito foi indeferido ou a ação foi extinta.
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10% 0%
Estados × União
Não prosperou Prosperou Aguardando julgamento União × Estados Figura 1
Comparação da distribuição dos resultados obtidos pelas liminares das Adins impetradas pelos estados e pela União, 1988-2002
239
Tabela 2
Resultado do mérito das Adins impetradas, 1988-2002
Estados × União
União ×
Estados Total
Resultado do mérito
Não prosperou
nº 25 58 83
% 38.5% 24,2% 24,2%
Resíduo
Ajustado 2,3 –2,3
Prosperou
nº 0 54 54
% ,0% 22,5% 17,7%
Resíduo
Ajustado –4,2 4,2
Aguardando julgamento
nº 40 128 168
% 61,5% 53,3 55,1%
Resíduo
Ajustado 1,2 –1,2
Total* nº 65 240 305
% 100,0% 100,0% 100,0%
Pearson Chi-square: 19,1. Significância: p < .000.
Fonte: www.stf.gov.br. Elaboração da autora.
240
Com relação ao resultado do mérito das Adins, uma das características verificadas nas ações estaduais também foi encontrada para o caso federal: mais da metade das ações ainda se encontra aguardando o julgamento do mérito, o que demonstra que, embora o Judiciário tenha um bom nível de eficiência nas respostas ao pedido de liminares, o mesmo não se comprova no caso do resultado do mérito. Neste ponto, entramos na questão anteriormente levantada, de que talvez o Judiciário não queira intervir em ações de cunho político que envolvam o conflito entre as esferas de governo. E, sobretudo, o STF não quer interferir nas ações impetradas contra a União.
Por outro lado, ao passo que nenhuma ação estadu-al teve seu mérito julgado procedente, 22,5% das Adins federais tiveram seu mérito julgado e prosperaram. Isto demonstra que também no caso do mérito das ações, o governo federal tem sido mais bem sucedido junto ao Judi-ciário do que os governos estaduais. Somado a isso, a não apreciação das ações da União (53,3%) é menor do que a porcentagem de ações dos estados que não foram apre-ciadas (61,5%), ainda que a análise do resíduo ajustado demonstre que a diferença entre o esperado e o encon-trado não é significativa. Ou seja, mesmo tendo que lidar com um número menor de ações dos estados, se compa-rado à União, o STF não as aprecia, o que parece indicar que há uma maior “disposição” do Supremo Tribunal em julgar umas às outras.
esta-241
dual ter prosperado, em contendas contra a União, ao passo que metade das ações federais prosperou, contra os governos estaduais, pode significar um favorecimen-to do Poder Judiciário ao governo federal, produzindo algum grau de centralização do federalismo brasileiro? Essa é uma questão a ser aprofundada e, embora não seja aqui esgotada, os dados comparados ajudam a clarear o debate.Assim como no caso das Adins dos estados, a análise dos resíduos ajustados nos mostra que as Adins impetradas pela União prosperam mais (4,2), na apreciação de seus méri-tos pelo Judiciário, do que aquelas impetradas pelos estados (–4,2). Esses dados comprovam que, para os casos analisa-dos, a União se beneficiou mais da utilização de Adins como instrumento de questionamento da constitucionalidade dos atos dos governos subnacionais (e, portanto, do julgamento proferido pelo Judiciário) do que o contrário, tanto no que
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Estados × União
Não prosperou Prosperou Aguardando julgamento União × Estados Figura 2
Comparação do resultado do mérito das Adins dos estados e da união, 1988-2002
242
diz respeito à obtenção de liminar, quanto no julgamento do mérito das Adins propriamente ditos.
Os dispositivos legais questionados
Os dados acima parecem demonstrar uma tendência do Poder Judiciário brasileiro em favorecer a União, em detri-mento dos estados, no julgadetri-mento de questões de consti-tucionalidade de ordem federativa. Todavia, uma questão merece ser levantada: o que faz os resultados serem dife-rentes? Uma das possíveis respostas encontra-se no tipo de questionamento que a União e os estados fazem ao Poder Judiciário. Não podemos nos aprofundar na “qualidade” das Adins, em termos de consistências no questionamento realizado, mas podemos atentar para o temado questionamen-to. Assim, uma nova dúvida surge: é a União que é favoreci-da pelo Poder Judiciário, ou são os temas que ela questiona que são os “vitoriosos”, nas contendas entre a União e os estados? Enfim, o sucesso é da União, ou dos temas de dis-positivos legais por ela questionados? Ao desagregarmos os dados por tipos de dispositivos legais questionados, confor-me classificados no Quadro 1, novidades aparecem.
Quadro 2
Descrição das categorias legais questionadas nas Adins
Categorias dos Dispositivos Legais Questionados
Descrição das Categorias
1. Administração Pública • Regulação das instituições públicas e divisão de unidades político – administrativas;
Conflito de atribuição entre os três
•
Poderes;
Crimes de responsabilidade do Estado.
•
2. Servidor Público • Legislação sobre carreiras, remuneração, organização e aposentadoria do serviço público;
Regime jurídico dos servidores.
243
3. Política Social • Normas que tratam do sistema de seguridade social não afetos ao funcionalismo público;
Legislação reguladora de acesso a
•
diferentes benefícios sociais.
4. Políticas Econômicas • Normas de regulação da economia (políticas cambial, monetária e de preços); Propostas orçamentárias de estados e
•
municípios
Reforma agrária e direito de greve.
•
5. Privatizações • Alienação de bens do Estado; Concessão de serviço público;
•
6. Regulação Econômica do Setor Público
Dívidas, débitos e precatórios judiciais do
•
Estado;
Distribuição de verbas entre três Poderes.
•
7. Política Tributária • Normas que tratam da definição da base de arrecadação e da alíquota de impostos; Lei de Responsabilidade Fiscal.
•
8. Regulação da Sociedade Civil • Normas que ordenam as relações entre particulares;
Produção legislativa sobre o meio
•
ambiente e populações indígenas.
9. Competição Política • Normas relativas às eleições e aos partidos políticos.
10. Relações de Trabalho • Normas que regulam o mundo do trabalho – direitos do trabalhador e organização sindical.
Fonte: Elaboração da autora.
244
Tabela 3
Dispositivos legais questionados, Adins, 1988-2002
Estados × União
União × Estados Total
Dispositivo questionado
1. Administração Pública
nº 10 101 111
% 15,6% 43,2% 37,2%
2. Servidor Público nº 9 84 93 % 14,1% 35,9% 31,2%
3. Política Social nº 4 4 8
% 6,3% 1,7% 2,7%
4. Política Econômica
nº 3 8 11
% 4,7% 3,4% 3,7%
5. Privatizações nº 6 2 8
% 9,4% ,9% 2,7%
6. Regulação Econômica do Setor
Público
nº 19 10 29
% 29,7% 4,3% 9,7%
7. Política Tributária nº 9 6 15
% 14,1% 2,6% 5,0%
8. Regulação da Sociedade Civil
nº 3 19 22
% 4,7% 8,1% 7,4%
9. Competição Política
nº 1 0 1
% 1,6% ,0% ,3%
Total* nº 64 234 298
% 100,0% 100,0% 100,0%
* Excluídas 6 Adins, que se encaixavam em mais de uma categoria, e 1 para a qual não havia informação.
Fonte: www.stf.gov.br. Elaboração da autora.
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pública; em terceiro, empatados, os dispositivos sobre oser-vidor público e de política tributária. Dentre os principais temas das disputas dos estados contra o governo federal no Brasil, podemos citar, como exemplos, ações que tratam do cálculo e do controle das liberações dos recursos do Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal – FPE e do Fundo de Participação dos Municípios – FPM, ou ações ati-nentes a medidas provisórias acerca das diretrizes e incenti-vos fiscais para o desenvolvimento regional.
Quanto às ações impetradas pelo governo federal, percebemos que o “tipo de dispositivo legal questionado” é diferente daquele das ações do nível estadual. Nas fede-rais, existem duas grandes áreas de concentração: admi-nistração pública e servidor público. Podemos citar como exemplos de questionamentos de constitucionalidade do governo federal contra os governos estaduais a criação de cargos públicos, a criação de municípios sem a realização de plebiscito ou, ainda, legislação sobre “pesca artesanal” nos estados.
A questão que surge, a partir dessa divisão dos temas questionados, é: dado que as ações da União se concentram em duas áreas, administração pública e servidor público, será que o fato de ela ser mais bem sucedida do que os esta-dos não está relacionado com o sucesso que tais dispositivos têm junto ao Judiciário?
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que pode trazer importantes descobertas sobre o padrão de atuação do Poder Judiciário em contendas federativas. Mais do que isso, considerando que nenhuma Adin dos estados teve seu mérito julgado como procedente, não poderíamos comparar, com base no banco de dados aqui utilizado, o sucesso das ações por temas, em relação ao seu impetran-te. Somente trabalhos mais específicos, com análises mais aprofundadas de alguns casos, podem trazer avanços nesse campo de pesquisa.
Conclusão
Os dados acima analisados, embora deem apenas um impul-so para discussões futuras acerca do papel do Poder Judiciá-rio em sistemas federativos, em especial no federalismo bra-sileiro, trazem indícios de duas possíveis hipóteses, a serem aprofundadas.
Em primeiro lugar, dado o alto número de ações não julgadas pelo STF (quase 60% do total), a questão que parece pertinente é: podemos dizer que o Judiciário está se eximindo de julgar os conflitos federativos e, portanto, não está cumprindo o papel de “freio e contrapeso” no cabo de guerra entre os entes federados no federalismo brasileiro? Talvez o alto número de Adins não julgadas não signifique uma escusa do Poder Judiciário de julgar os conflitos fede-rativos, mas apenas demonstrem a fragilidade desse instru-mento, como árbitro de contendas judiciais, para a resolu-ção de questões federativas, ainda mais se consideramos a necessidade de respostas rápidas para casos de disputa de poder como, por exemplo, guerra fiscal entre estados com interferência do governo central.
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tamos anteriormente? O trabalho de Figueredo eLimon-gi (1999), dentre outros, mostrou que o Executivo federal conseguiu importantes vitórias no Legislativo, inclusive con-trárias aos interesses dos estados, questionando a hipótese de que os governadores seriam os grandes “barões da fede-ração” a partir de 1988. Talvez os dados acima apresentados apontem para o fato de que o governo federal venha sendo, também na arena judicial, o principal vencedor, embora isso não signifique que seja o único, sempre.
Uma justificativa possível, para a apontada propensão do Judiciário em atentar mais para os pedidos de revisão da constitucionalidade impetrados pelo governo federal do que àqueles dos governos estaduais, pode ser dada pela relação de proximidade entre o Supremo Tribunal e o Executivo federal, já que seus membros são nomeados por este. Madison (2003), no artigo 51 d’Os Artigos
Federa-listas, afirma que é sempre desejável haver uma separação
de poderes como forma de garantir a liberdade e, para isso, dever-se-ia evitar que os membros de cada um dos três Poderes fossem nomeados por membros dos outros Pode-res. Todavia, lembra o autor, o caso do Judiciário seria uma exceção, dada a necessidade de se garantir a excelência do profissional, e porque a garantia de permanência no car-go “destruiria” qualquer dependência de autoridade que pudesse haver.
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central não é tanto se a “dependência” do Judiciário ao Exe-cutivo federal produz ou não um bom governo, no sentido mais amplo e idealizador do termo, mas se produz ou não distorções na divisão de poderes dos sistemas federativos, com o favorecimento do governo central, em detrimento dos governos estaduais.
Diante dessas essas questões, e analisando o julgamen-to das Adins dos governos estaduais e federal pelo STF, devemos nos perguntar até que ponto não estaria o Poder Judiciário brasileiro favorecendo certa centralização do sistema federativo brasileiro, tal como parece ocorrer na divisão de funções entre esferas de governo no que tange à elaboração de diretrizes de políticas sociais, conforme já aventado por Almeida (2005), como também na divisão de poderes legislativos mais abrangentes, sobre questões outras como, por exemplo, regulação econômica do setor público e política tributária, tornando os estados perdedo-res reiterados no jogo do cabo de guerra federativo. Essa parece ser uma tendência no federalismo norte-america-no, conforme apontamos, que talvez esteja se mostrando procedente também para o caso brasileiro. Enfim, esse é um tema atual e relevante, que merece ser aprofunda-do pelos estuaprofunda-dos sobre o Judiciário e sobre o federalismo na ciência política brasileira, objetivando uma visão mais abrangente acerca do funcionamento do sistema federati-vo no Brasil, bem como sobre a chamada judicialização da política, avançando e indo além das questões já tratadas pela literatura. Os dados apresentados pretenderam ape-nas dar o pontapé inicial para essa compreensão, buscan-do aguçar a curiosidade buscan-dos pesquisabuscan-dores envolvibuscan-dos com estes dois temas.
Vanessa Elias de Oliveira
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