FUNDAÇÃO
GETULIO
VARGAS
- FGV.
AVALIAÇÃO
ORGANIZACIONAL
DE
UMA
UNIVERSIDADE
PÚBLICA:
UMA
ABORDAGEM
NÃO-PARAMÉTRICA
DA
UNIVERSIDADE
FEDERAI
DO
RIO
DE
JANEIRO-
UFR.I
DISSERTAÇÃO
SUBMETIDA
à CONGREGAÇÃO
DA
ESCOLA
DE
PÓS-GRADUAÇÃO
EM
ECONOMIA
(EPGE)
PARA
OBTENÇÃO
DO
TÍTULO
DE
DOUTOR
EM
ECONOMIA.
POR
ALEXANDRE
MARINHO.
Rio
de
Janeiro,
RJ.
SUMARIO
I - INTRODUÇÃO
1.1
-APRESENTAÇÃO.
1.2
- JUSTIFICATIVA
1.3
- OBJETIVOS.
II - ECONOMIA
E ADMINISTRAÇÃO
DA
ORGANIZAÇÃO
UNIVERSITÁRIA:
Experiência
de trabalho
na UFRJ.
II. 1. INTRODUÇÃO:
II.2
A ORGANIZAÇÃO
UFRJ:
Representação
Inicial.
11.3.
DESCENTRALIZAÇÃO
E COORDENAÇÃO:
11.4.
O ORÇAMENTO:
como
Mecanismo
de Incentivo
e de Coordenação.
11.5.
AVALIAÇÃO
ORGANIZACIONAL:
Tarefas
Principais.
II 6. CONSIDERAÇÕES
FINAIS.
II.7-NOTAS.
III - MENSURAÇÃO
DE
EFICIÊNCIA
EM
INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS
DE
ENSINO
SUPERIOR:
Dificuldades
e Alternativas.
III.
1 - O PROBLEMA
GERAL.
111.2
- O ESTADO
DA
ARTE.
111.3
- CONSIDERAÇÕES
BÁSICAS
SOBRE
AVALIAÇÃO
DE
III.4
- UMA
SOLUÇÃO
POSSÍVEL
: ANALISE
DE
ENVOLTÓRIA
DE
DADOS (DEA).
IV - ANÁLISE
DE
ENVOLTÓRIA
DE
DADOS
- DEA:
Caracterização.
IV.
1 -GÊNESE
IV.2
- MOTIVAÇÕES
FUNDAMENTAIS.
IV.3
- O MODELO
ORIGINAL.
IV.4
- RELAÇÕES
COM
A TEORIA
DA
PRODUÇÃO.
IV.5
- O DESENVOLVIMENTO
DE
FRONTEIRAS
DE
PRODUÇÃO:
ISOQUANTAS,
EFICIÊNCIA
E ANÁLISE
DE
ENVOLTÓRIA
DE
DADOS.
IV.6
- A FUNÇÃO
DE
CUSTO
E A ANÁLISE
DE
ENVOLTÓRIA
DE
DADOS.
IV.7
- ALOCAÇÃO
DE
RECURSOS
E EFICIÊNCIA
NO
SETOR
PÚBLICO.
IV.7.1
- .-í Otunizução
da
A locução
de
Recursos.
IV.7.2
- Retornos
de Escala
e a Análise
de Envollõna
de Dad
'os.V - OS
PRINCIPAIS
MODELOS
DE
ANÁLISE
DE
ENVOLTÓRIA
DE
DADOS.
V. I - PANORAMA
GERAL.
III
V.3
- O MODELO
BCC.
VI - UM MODELO
NÃO-PARAYIÉTRICO
SIMPLIFICADO
PARA
A
REPRESENTAÇÃO
DE
l MA
UNIVERSIDADE
PÚBLICA.
VI.
1 -PRÓLOGO.
VI.2
- ANÁLISE
DE
EFICIÊNCIA
EM
UNIVERSIDADES:
VI.3
- UM
MODELO
SIMPLES
PARA
REPRESENTAÇÃO
DO
PROCESSO
PRODUTIVO
DE
UMA
UNIVERSIDADE
PUBLICA.
VI.3.1
- Outputs.
VI.3.2 - Inpuis.
VI. 3.3 - DMUs.
VI.3.4
- Variáveis
de
Interesse
Disponíveis
na
LJFIU.
VI.4
- OS
MODELOS
PROPOSTOS.
VI.4.1
- As
Razões
da
Escolha.
VI.4.2
- Os
Modelos
Implementados.
VI.4.3
- Os
Modelos
e os
Resultados.
VI.4.4
- Análise
dos
Resultados
: enfoque
macro.
VI.5
- O PRODUTO
POTENCIAL
DA
UFRJ.
IV
VII
- ANÁLISE
DA
EFICIÊNCIA
DOS
CENTROS
DE ENSINO
DA
l FRJ:
Os
Pormenores.
VII.
1 -INSERÇÃO.
VII.2
- ESPECIFICAÇÃO
DA
EFICIÊNCIA
DAS
DMUs.
VII.2.1
- Hiperplanos
e Medidas
de
Eficiência.
VII.2.2
- Projeção
para
a Fronteira
Eficiente:
os
"largets
".
VTI.2.3
- A Natureza
dos
Retornos
de
Escala
dos
('entros
de Ensino
da UFR.J.
VII.2.4
- As
DMUs
de
Referência
para
Projeção:
os "peers
".
VTI.3
- ESTABELECENDO
UM
RANKING
PARA
OS
CENTROS
EFICIENTES:
O MODELO
ANDERSEN
& PETERSEN.
VII.
3.1
-Apresentação.
VII.3.2
- Apresentação
dos
Resultados.
VII.3.3
- Análise
dos
Resultados.
VII.4
- ALGUNS
COMENTÁRIOS.
VII.5
- TESTANDO
A UNICIDADE
DA
FRONTEIRA
EFICIENTE
DOS
CENTROS
DE
ENSINO
DA
UFRJ.
VII.5.1
-O
Problema..
V
VII.5.3
- Estatísticas
Kão-Paramétncas
e Análise
de
EnvoUóna
de
Dados.
VII.5.4
- Os
Modelos
Escolhidos.
VII.5.5-r;.v
Testes.
VII.5.6
- Os
Resultados.
VI 1.5.7
- Análise
dos
Resultados.
VII.6
- COMENTÁRIOS
ADICIONAIS.
VIII
- O MODELO MEC
- ANDIFES
E A ALOCAÇÃO
GERAL
DE
RECURSOS
NAS
INSTITUIÇÕES
FEDERAIS
DE
ENSINO
SUPERIOR:
O
Problema
do
Incentivo.
VIII.
1. DESCRIÇÃO
DO
MODELO.
VIII.
1.1
-O
modelo
de
Output.
VIII. 1.2. - O modelo de Input.
VIII.2
- O MONTANTE
DE
RECURSOS
ENVOLVIDOS.
VIII.3
- A QUESTÃO
DA
EFICIÊNCIA.
VIII.4
- APLICAÇÃO
DE
ANALISE
DE
ENVOLTORIA
DE
DADOS
AO
MODELO
MEC-ANDIFES.
VIII.5
- ANALISE
FATORIAL
E ANÁLISE
DE
ENVOLTORIA
DE
DADOS
COMO
INSTRUMENTOS
DE
AVALIAÇÃO
DAS
IFES
VIII.6
- ANALISE
DE
ENVOLTORIA
DE
DADOS
E TEORIA
DOS
JOGOS.
VIII.6.1
- O trabalho
de
Banker
(19X0).
VII.6.2
- O trabalho
de
Sengupta
f/990).
VIII.6.3
- O
Trabalho
de
Bogetoft
(1994).
VIII.7
- O PROBLEMA
DO
INCENTIVO
E A ALOCAÇÃO
DE
RECURSOS
EM
UNIVERSIDADES
PUBLICAS.
VIII.
8 - CONSIDERAÇÕES
ADICIONAIS
SOBRE
A ALOCAÇÃO
DE
RECURSOS
PÚBLICOS
EM
UNIVERSIDADES
PÚBLICAS.
IX
- CONSIDERAÇÕES
E SUGESTÕES
FINAIS.
VII
AGRADECIMENTOS.
Eu
gostaria
de
poder
agradecer
à todas
as
pessoas
e Instituições
que,
diretamente
ou
não,
me
auxiliaram
na
elaboração
desta
dissertação.
A
Fundação
Getulio
Varuas
e a
Universidade
Federal
do
Rio
de
Janeiro
concederam-me
todo
o suporte
institucional
necessário
para a
realização
deste
trabalho
que
demandou
recursos,
disponibilidades
e
atenções
de
grande
envergadura.
Espero
ter
correspondido
à confiança
em
mim
depositada.
Aos
meus
Orientadores,
Professores
Clovis
de
Faro,
Frederico
Carvalho,
e Luis
Otávio
Façanha
eu
devo
muito:
ensinamentos,
paciência,
abnegação,
e sobretudo,
os
exemplos
de
seus
comportamentos
humanos
e profissionais
inolvidáveis.
Aos
Professores
Carlos
Ivan
Simonsen
Leal
e José
Antônio
Ortega,
membros
da
egrégia
Banca
Examinadora
da
minha
tese,
eu
devo
a lição,
de
valor
incalculável,
relacionada
às
incertezas
positivas
de
qualquer
processo
de
aprendizado.
Sinto-me
particularmente
honrado
e esclarecido
com
os comentários
e observações
extremamente
esclarecedores..
Sou
grato
ao
Professor
Antônio
Mana
da
Silveira
pelo
apoio
integral
e pela
confiança
em
relação
aos
resultados
desta
dissertação.
Ao
Professor
Fernando
de Holanda
Barbosa
agradeço
pelos
freqüentes
incentivos
ao
longo
de toda
a minha
trajetória
nos
cursos
de Mestrado
e Doutorado
da EPGE.
Aos
demais
Professores
e Colegas
da
EPGE
eu
agradeço
pelas
lições
e pelo
convívio
de elevado
nível.
Aos
funcionários
da Fundação
Getulio
Vargas
eu agradeço
pela
atenção
e pelos
préstimos.
Particularmente,
sou
grato
ao
Professor
Carlos
Alberto
dos
Santos
Silva,
chefe
da
Secretana-Geral
da
EPGE,
pelo
excepcional
atendimento
que
VIII
Ao
Magnífico
Reitor
da
Universidade
Federal
do
Rio
de
Janeiro,
Professor
Paulo
Alcântara
Gomes
e ao
Senhor
Vice-Reitor,
Professor
José
Henrique
Vilhena
de
Paiva
eu
devo
a oportunidade
ímpar
de
realização
deste
trabalho.
A
Sub-Reitona
de
Patrimônio
e
Finanças
- SR-3,
através
de
todos
os seus
funcionários,
e de
seu
Sub-
Reitor
e meu
Orientador,
Professor
Luis
Otávio
Façanha,
tornou
este trabalho possível.
O Professor
Nelson
Maculan,
ex-
Reitor
da
UFRJ,
e a Professora
Heloísa
Mana
C.
Barbosa
Leite,
ex-Sub-Reitora
de
Pessoal
e Serviços
Gerais,
me
deram
a primeira
oportunidade
de
trabalho
nesta
grande
Universidade.
Finalizando,
alguns
colegas
e ex-colegas
de
trabalho
da
UFRJ
colaboraram
em
muito
em
todas
as
minhas
atividades.
Correndo
o risco
de
omissões
injustificáveis
eu
gostaria
de
citar
o Professor
Carlos
Bielschowsky,
o Professor
Armando
Leite,
a Professora
Névia
S. Aquino,
o Sr.
Paulo
Vianna, o
Professor
Marcelino
J. Jorge,
a Sra.
Marta
M.
Manfredo,
o Sr.
Carlos
Moreira,
e o Sr.
Marcelo
Gonçalves.
As
Secretárias
da
SR-3,
Sra.
Ana
Maria
de
Moraes
e Sra.
Margareth
C. Rios.
me
auxiliaram
de
modo
permanente
e
extremamente
competente.
O
Professor
Marcelo
Resende
deu
importantes
contribuições
técnicas
e provas
da
grande
amizade
que
nos
une.
Andréa
Sá
de Oliveira,
como
Estagiária,
foi
essencial
em
todas
as etapas
do
trabalho.
Esta
dissertação
foi
apoiada
pela
Fundação
CESGRANRIO.
I-INTRODUÇÃO.
1.1
- APRESENTAÇÃO.
Universidades
são
organizações
sociais
complexas.
Elas
estão
sujeitas
aos
problemas
clássicos
de controle
e coordenação,
e ao problema,
igualmente
clássico,
da
alocação
eficiente
de
recursos,
universidades
também
se caracterizam
por
gerarem
múltiplos
bens
e serviços,
através
da transformação
de múltiplos
fatores
de produção.
Este
é um
estudo
sobre o
processo
produtivo
e sobre
a alocação
de
recursos
na
Universidade
Federal
do
Rio
de Janeiro
- UFRJ,
a maior
Instituição
Federal
de Ensino
Superior
do
Brasil.
A metodologia
básica,
os objetivos,
e a forma
de apresentação
da
pesquisa
serão
detalhadamente
descritos
nos
capítulos
que
se seguem,
mas
podem
ser
brevemente
resumidos
nesta
Apresentação.
Imediatamente
após
este
Capítulo
Introdutório,
onde
apresentamos
a
dissertação,
as Justificativas
para
a sua
realização,
e os nossos
principais
Objetivos,
consta
o Capitulo
II,
onde
apresentamos
parte
de
nossa
experiência
de
trabalho
na
UFRJ,
enquanto
colaboradores
de
seu
processo
de Gestão
Orçamentária.
A título
de
referência,
que
julgamos
bastante
esclarecedora,
e não
como
parte intrínseca
desta
dissertação,
incluímos
nela,
com
ligeiras
modificações
que
não
afetam
o seu
conteúdo,
o trabalho
intitulado
-'Economia
e Administração
da Organização
Universitária:
Experiência
de trabalho
na UFRJ",
que
elaboramos
em
co-autoria
com
os Professores
Luís
Otávio
Façanha
e Marcelino
J. Jorge.
Neste
trabalho,
a ser
publicado na
Revista
de
Administração
Pública
- RAP.
da
Fundação
Getulio
Vargas,
ir 6, Nov/Dez,
1996;
as
sao detalhadamente
descn.as.
den.ro
dos prece.tos
fundamenta.s
da Econom.a
n.ema
das Organ12aÇaes.
Tra,a-se
de reterenc.a
rUndamen,a,
e de mo,*
bas.ca
Para
elabora*
desta
,eSe,
e a ela recorremos
com
bastan.e
fcquenc,a.
Queremos
de.xar
regrados
os nossos
apeamentos
pe,a
perm.ssSo
de utl|l2açâo
dfl anffio
^
dema.s
autores,
ass.m
eomo
assumir
a lotal
resPonsabi|,dade
por even.ua.s
falhas
na
utilização
do
mesmo.
No Capúulo
, .en.a.os
esclarecer
as d.ficu.dades
de quannficaçào
e aval.acío
dos bens
e servas
gerados
por
or8an,zaçoes
produtoras
de
^
^
pnnc,pa,raente
as ,Igadas
ao Ens.no
e a Pesqu,s,
As aLema^as
para
a supera*
destes
óbices
são
brevemente
apresentadas.
No Capítu,o
,V descrevem0s
uma
abordagem
que Julgamos
promissora
como
suporte
para
a anáhse
da eficiénca
organ.zacona.
da UHU,
e como
mecan.s.o
auxihar
de alocado
in.ema
de recursos
desta
Un.vers.dade,
Esta
abordagem
esta
baseada,
prmcpalmente.
» _.
ní,,.pammélrKa
Je ,,,m
^^
^
^
a,,,
a,raves
da combinação
de uma
me,odo,og,a
conbecda
como
»ula
,pnKn, Amlym (Analise Je Envo|tórja ^ Dados
estatísticos
nSo-parametncos
e descritivos
ma,s
trad.ciona.s,
No Capitu.»
V uma
deserção
forma,
desta
me,odo,og,a
e apresentada
ass,m
como
suas
Pr,nc,Pa,s
caractenst.cas
.ecn.cas,
bem como
sío anal,sados os
pnncpa.s
modelos
que
utilizamos
nesta
dissertação.
No cap,,u,o
V, uma pnme.ra
abordagem
da UFRJ
e realça,
pnncpalmente
no
Sen,,do
de se estabelecer
uma
represento
des.a
Un.vers.dade
cm um comexu,
de
é aprofundada,
de
modo
a explicitar
as
características
individuais
dos
Centros
de
Ensino da UFRJ.
No
capítulo
VIII,
consideramos
o problema
relacionado
a distribuição
de
recursos
públicos
para
as
Instituições
Federais
de
Ensino
Superior
(IFES),
com
a
exposição
e análise
do
atual
modelo
de
alocação,
e de
nossas
sugestões
no
sentido
de
melhorar
esta
alocação.
Particularmente,
o problema
do
incentivo
é enfocado.
No
Capítulo
IX,
tecemos
nossos
Comentários
e Considerações
Finais.
1.2
- JUSTIFICATIVA
O ensino
público
de
nível
superior
é extremamente
importante
em
todos
os
países.
Em
países
em
desenvolvimento
como
o Brasil,
esta
importância
é ainda
maior,
tendo-se
em
vista
que
as instituições
que
o ministram
são
responsáveis
por
expressivas
parcelas
da geração
e transmissão
de conhecimentos,
da
produção,
apoio
e divulgação
de pesquisas,
da reprodução
da inteligência
nacional,
da preservação
e difusão
de nossa
Cultura,
e da
prestação
de
serviços
diversos
à Nação.
Como
decorrência
do
reconhecimento,
por
parte
da
sociedade
brasileira,
da
importância
das
Instituições
Públicas
de Ensino de
Nível
Superior,
e da grave
crise
por
que
passa
o Setor
Público
Brasileiro,
no
qual
elas se
inserem,
estas instituições
atravessam,
já há
algum
tempo,
um
período
de turbulências,
inquietações
e questionamentos.
Para
se colocarem
a altura
da missão
que
o País
lhes
outorga,
estas
instituições,
notadamente
as
Instituições
Federais
de
Ensino
Superior
(IFES),
terão,
necessariamente,
de
interagir
plenamente
e humanas
do
Setor
Público
Brasileiro
reduzem,
dramaticamente,
os graus
de
liberdade
com
os
quais
as
IFES
vinham,
ainda
que
penosamente,
trabalhando
até
então.
A Universidade
Federal
do
Rio
de
Janeiro-UFRJ.
e a
maior
Instituição
Federal
de
Ensino
Superior
brasileira,
comportando
aproximadamente
40.000
alunos
de
graduação
e
pós-graduação,
10.500
servidores
técnicos-administrativos
e
3.500
professores.
Ela
subdivide-se
em
06
(seis)
Centros
Universitários
(Centro
de
Ciências
Matemáticas
e da
Natureza,
Centro
de
Ciências
Jurídicas
e Econômicas,
Centro
de
Ciências
da
Saúde,
Centro
de
Letras
e Artes,
Centro
de
Filosofia
e Ciências
Humanas,
e
Centro
de
Tecnologia)
que,
por
sua
vez,
subdividem-se
em
várias
dezenas
de
Unidades,
desenvolvendo
atividades
de
ensino
e
pesquisa,
inclusive
08
(oito)
Hospitais
Universitários,
o Museu
Nacional,
o Fórum
de
Ciência
e Cultura,
a Casa
da
Ciência
e o
Observatório
do
Valongo,
espalhados
por
vários
campi.
A
complexa
estrutura
simplificadamente
descrita
no
parágrafo
anterior,
foi
responsável
em
1995
pela
gestão
de
recursos
repassados
pelo
Tesouro
Nacional,
por
intermédio
do
Ministério
da
Educação
e do
Desporto
- MEC,
no
valor
de
R$
45.280.000,00
para
a execução
de
todas
as suas
atividades
exceto
pagamentos
de
pessoal.
Os
gastos
de
pessoal
atingiram
a cifra
de
RS
466.100.000,00
em
1995.
Devemos
adicionar
ainda
RS
22.208.000,00
em
recursos
gerados
pela
própria
UFRJ,
com
a venda
de
serviços
e produtos
diversos,
além
de
outras
rendas,
no
mesmo
ano.
Convênios
diversos,
incluindo
as
diversas
modalidades
de
bolsas
de
estudo,
representaram
um
total
de
R$
10.834.467,96
em
1995.
Produziu,
no
mesmo
ano,
2.695
diplomas
de Graduação,
783
teses
de Mestrado
e 270
teses
de Doutorado.
Com
responsabilidades
de
tais
ordens,
a UFRJ
não
ficara
à margem
do
novos
tempos,
que
demandam,
inclusive,
o
estabelecimento
de
paradigmas
que
permitam
a efetivação
da
Autonomia
destas
Instituições.
A
necessidade
do
estabelecimento
de
critérios
claros,
simples
e racionais
para
avaliação
das
Instituições
Públicas
de
Ensino
Superior
no
Brasil
é um
tema
candente.
A preocupação
da
sociedade
brasileira
com
o assunto
tem
se materializado
diariamente
na
imprensa
e,
mais
substancialmente,
através
de
manifestações
de
autoridades
governamentais
a respeito
do
assunto,
denotando
inclusive, a
intenção
do
governo
de
legislar
sobre a
matéria
o mais
rapidamente
possível.
O Ministério
da
Educação
e do
Desporto
- MEC,
a Associação
Nacional
dos
Dirigentes
das
Instituições
Federais
de
Ensino
Superior
- ANDIFES,
a própna
Universidade
Federal
do
Rio
de
Janeiro
- UFRJ,
e algumas
outras
Instituições
e
Universidades
têm
demonstrado
preocupações
com
o tema.
Apesar
de
toda
a urgência,
não
conseguimos
encontrar
na
Literatura,
um
arcabouço
conceituai
definido
para
Avaliação
Organizacional
de
nossas
Universidades.
Esta
lacuna
se faz presente,
por
um
lado.
no
que
se refere
ao
problema
de
mensuraçào
da
eficiência
operacional.
Por
outro
lado,
o que
entendemos
seja
ainda
mais
preocupante,
também
não
conseguimos
vislumbrar
aparatos
conceituais
teóricos
ou
metodológicos,
que
permitam
promover
a eficiência,
através
de
uma
alocação
de
recursos
racional.
Neste
contexto,
é que
se
inserem
os
Objetivos
da
1.3
- OBJETIVOS.
Esta
dissertação
está
norteada
pelos
seguintes
objetivos:
(1)
Estabelecer
condições
metodológicas
que
permitam,
dentro
dos
paradigmas
clássicos
da
Teoria
Econômica,
avaliar
a eficiência
de
instâncias
organizacionais
de
uma
Instituição
Pública
de
Ensino
Superior.
(2)
Aplicar
os conhecimentos
adquiridos
nos
esforços
para
a consecução
do
item
(1)
anterior,
na
avaliação
de unidades
tomadoras
de
decisões
da
Universidade
Federal
do
Rio
de Janeiro
- UFRJ,
notadamente,
daquelas
responsáveis
pela
Gestão
Orçamentária
desta
Universidade.
(3)
Criar
condições,
atingidos
os
itens
(1) e (2)
precedentes,
para a
melhoria
da
alocação
geral
de recursos
na Universidade
Federal
do
Rio
de Janeiro
- UFRJ.
(4)
Subsidiariamente,
tornar
o aparato
conceituai
desenvolvido,
tanto
quanto
possível,
aplicável
ao
Planejamento
e à Avaliações
inter-institucionais,
dentro
do
II.-
ECONOMIA
E
ADMINISTRAÇÃO
DA
ORGANIZAÇÃO
UNIVERSITÁRIA:
Experiência
de
trabalho
na
IFRJ
Este
capitulo,
que
visa
explicitar
as
nossas
motivações
iniciais
para
envolvimento
com
o
tema
desta
tese,
reproduz,
praticamente
na
íntegra,
como
referência
que
julgamos
essencial,
mas
não
como
parte
intrínseca
desta
dissertação,
o
trabalho
intitulado
"Economia
e Administração
da
Organização
Universitária:
Experiência
de
trabalho
na
UFRJ'?
(Revista
de
Administração
Pública
da
Fundação
Getúlio
Vargas
-RAP n- 6, Nov/üez, 1996). Conforme já assinalamos na Apresentação da dissertação,
este
artigo
foi
elaborado
por
nós,
em
co-autoria
com
Luis
Otávio
Façanha
e Marcelino
José Jorge. Entendemos que a reprodução do artigo seja oportuna, em virtude de que
aspectos vivos e cruciais da Organização UFRJ e da prática orçamentária no Setor
Público estão nele retratados. A inserção da análise de eficiência que aqui realizamos,
no escopo mais amplo de um processo de Avaliação Organizacional, também está
retratada no artigo, e é essencial, para que não sejamos vitimados por uma possível
frieza dos números.
II.1.
INTRODUÇÃO:
Desde janeiro de 1995, estão em vigor na Universidade Federal do Rio de
Janeiro-UFRJ o Orçamento Interno para Dispèndios em Manutenção, e novo modelo de
gestão de recursos orçamentários. Desde fases iniciais de elaboração, estas iniciativas
foram prestigiadas e contaram com a colaboração direta de Unidades. Centros, e
A experiência
já justificaria
a elaboração
do texto
a seguir,
dados
os ingredientes
e expectativas
de
motivação,
de
incentivo,
de
aprendizado
e de
programação.
O texto
procura
enfatizar
a
importância
e antecedência
de
questões
de
efetividade
organizacional,
e de exequibilidade
das
missões
institucionais
da Universidade,
frente
a considerações
normat.vas
de eficiência,
mas
a esse
respeito
há motivações
imediatas
a
serem apresentadas.
Uma
delas
decorre
de
considerações
de
políticas
intennstitucionais,
e de
desdobramentos
que
são
intrínsecos
à, e constrangem
a proposta
de gerenciamento
de
recursos.
O teto
orçamentário
anunciado
pelo
Ministério
da Educação
e do
Desporto
-MEC
à UFRJ
revelou-se
insuficiente
para
dar
conta
de
dispêndios
essenciais
da
Universidade.
Tal
restrição,
e as
de políticas
de governo
às quais
o fato
se associa,
vêm
dificultando
o gerenciamento
interno
de
recursos,
e a administração
da
eficiência
organizacional
da
Universidade.
Como
o teto
é flagrantemente
irrealista,
e as
orientações
quanto
à limitação
futura
de recursos
não
são
precisas,
o orçamento
deixa
de
cumprir
a função
precípua
de
organizar
a programação
de
dispêndios
e a
administração
da escassez
de recursos.
Perde,
portanto,
o papel
primordial
de estruturar
objetivos
da organização.
Ao
invés
de promover,
sufoca
a organização.
Com
isto,
ficam
prejudicados
os compromissos
da UFRj
para
com
suas
missões
institucionais,
e para
com
padrões de
efetividade
e eficiência
que
se considera
desejáveis
e alcançáveis.
Esses
fatos
levam
à terceira
motivação
principal
para
o texto.
As
insuficiências
de
recursos
referem-se
exclusivamente
a d.spènd.os
com
manutenção,
e o déficit
estimado
não
contempla
reparos
de dívida
considerável
para
com
o Patrimônio
Público
administrado
pela
UFRj.
Frente
a limitações
globa.s
de recursos,
e dados
os montantes
circunscrito
de
renegociaçes
orçamentarias
junto
ao
MEC.
e em
prazo
curto.
Com
essa
perspectiva,
a postergação
de
algumas
das
soluções
possíveis
para
o problema
da
reconstrução
patrimonial
implica
em
depreciações
e desinvestimentos
ainda
mais
consideráveis
e danosos.
No
entanto,
a UFRJ
vem
prestigiando
políticas
de
auto-financiamento
e investimentos
que.
de
certo,
ampliarão
o escopo
do
orçamento
interno,
assim
como
a credibilidade
da
orçamentação.
o que
pode
contribuir
positivamente
para
renegociações
futuras
de
dotações
futuras
de
recursos.
A
pauta
para
discussão
não
é de
forma
alguma
limitada
(1),
e o texto
não
pretende
esgotar
os
temas
em
jogo.
Muitos
dos
problemas
a
serem
abordados
transcendem
a área
de
especialização
dos
autores,
enquadrando-se
na
rubrica
do
que
se
convencionou
denominar
de
Administração
Universitária,
uma
das
que
mais
desafiam
esforços
diretos
de
gerenciamento,
e a reflexão,
inclusive
a que
diz
respeito
às
dimensões
da
reforma
do
Estado
que
afetam
mais
diretamente
as
Universidades
Públicas.
O título
do
texto
denota,
portanto,
intenções
de
delimitar
as
questões
a serem
tratadas,
e preocupações
com
a operacionalização
de
algumas
tarefas
práticas
a serem
mais imediatamente cumpridas.
A Seção II.2 procura estabelecer ponto de partida, esboçando uma representação
visual da Organização-UFRJ. A Seção II.3 trata do tema da descentralização. A Seção
II.4
discute
alguns
problemas
relacionados
a orçamentos
e à
dinâmica
de
processos
de
orçamentação
e de
execução
orçamentária.
A Seção
II.5
apresenta
e discute
a atividade
de avaliação organizacional, que integrou o orçamento aprovado da UFRJ. A Seção 11.6
apresenta considerações finais. Algumas notas foram adicionadas ao texto, a título de
10
que não
recorra
de
imediato
as mesmas,
uma
vez
que
não
são
consideradas
essenciais
para
a compreensão
e leitura
critica
dos
pontos
discutidos.
H.2
A ORGANIZAÇÃO
l FRJ:
Representação
Inicial.
Organizações
sociais
em
geral
e, em
especial,
organizações
sociais
do
setor
público
costumam
ser
reconhecidas
por
meio
e por
força
de
suas
missões
institucionais.
As
missões
identificam
os atores e
agentes
que
integram
a organização,
referenciando
seus
atributos
e os recursos
com
que
contam
para
desempenhar
suas
atribuições.
Referenciam
também
resultados
e objetivos
gerais
esperados
e,
retroativamente,
anunciam
expectativas
quanto
à natureza
das
relações
sociais
e ações
mtra-institucionais
a serem
gerenciadas
e implementadas.
Das
missões
decorrem
regras
de
posicionamento
dos
atores
na
estrutura
organizacional.
Como
linguagem
socialmente
legitimada
e referências
para
regras
de conduta
as missões,
e os padrões
de
comportamento
daí
decorrentes
comunicam,
para
seus
integrantes
e para
o restante
da
Sociedade,
a identidade
da organização
pública.
A Organização-UFRJ
incumbe-se
de
importantes
missões
outorgadas
pela
sociedade
a universidade.
A UFRJ
e organização
de ensino
e pesquisa.
Cabe
a UFRJ
gerar,
sistematizar e
difundir
conhecimentos
científicos
e cultura.
A UFRJ
contempla
amplo
espectro
de produtos
e serviços
considerados
de
relevância
para seus
usuários
diretos
e indiretos,
como
os
de
preparar
estudantes
com
perspectiva
humanista
e
habilitados
para
a vida
profissional
na universidade
e em
outros
setores
da sociedade.
A
UFRJ
mantém
compromissos
com
a missão
de zelar
e valorizar
o patrimônio
publico
gerenciada
por
expressivo
contingente
de
servidores,
técnicos
e
docentes,
com
especialidades variadas, renomadas e promissoras competências.
A UFRJ
é uma
organização
social
complexa
e peculiar.
Complexa,
por
força
de
sua
história,
e de
desequilíbrios
e assimetrias
daí
herdadas,
que
afetam
o espaço
tísico,
e a ambientação
de
suas
atividades
de
graduação,
pós-graduação,
pesquisa
e extensão.
Complexa,
por
força
de
suas
dimensões,
e da
variedade
de
recursos
que
mobiliza,
nos
quais
se
inclui
número
expressivo
de
estudantes
em
todos
os
níveis
de
aprendizado.
Complexa,
por
força
da
multiplicidade
de
produtos
e serviços
que
elabora
e oferece
à
Sociedade,
assim
como
da
diversidade
de
públicos-alvos
que
deve
atender.
Complexa,
ainda, por força das relações inter-institucionais em que se insere e que gerencia.
Ademais,
trata-se
de
organização
social
peculiar
porque,
como
organização
e
hierarquia
profissional,
a
UFRJ
tem
como
base
(em
sentido
a ser
esclarecido
e
acentuado)
renomadas
e promissoras
competências.
Porque,
dentre
a multiplicidade
de
instituições
e regras
de
conduta
que
administra
(como,
aliás,
as
organizações
sociais
em
geral),
a UFRJ
produz
ciência
e administra
a instituição
da
ciência.
Peculiar
porque
estas
tarefas
são
cumpridas
levando-se
em
conta
orientações
e restrições
de
qualificação
profissional, de mérito, de relevância social e de credibilidade/prestígio acadêmico e
profissional. Porque, afinal, como organização de ensino, pesquisa e extensão, a UFRJ
"tem exatamente os objetivos gerais de ampliar reservas de conhecimento útiF (2).
Como se procurará tornar mais explícito na penúltima seção do texto (v. Quadro
III como referência), tais especificidades merecem ser devidamente representadas,
caracterizadas e inter-relacionadas, uma vez que constituem expressão sintética da
dinâmica da Organização-UFRJ. E, para que isto seja feito, inexistem recursos
De
fato.
as características
apontadas
referem-se
a recursos,
e a
capacitações
já
adquiridas
e armazenadas
ao longo
da
historia
da
UFRJ.
As
"reservas
de
conhecimento
únr
acumuladas
e passíveis
de
serem
mobilizadas.
Dizem
respeito
à estrutura
e
desenho
organizacional
da
universidade,
assim
como
à "forma
de
se
fazer
as coisas"
nesta
organização
e hierarquia
profissional,
em
particular.
Associam-se ao
leque
de
produtos
e
serviços
aí
gerados,
que
incorporam
e
carregam
complexidades
consideráveis.
Devem
portanto
revelar,
como
pré-condição
para
a
adequada
representação
do
valor
que
a
UFRJ
agrega
a seus
produtos
finais,
as
grandes
dificuldades
de
coordenação
e gerenciamento
que
se apresentam
ao
corpo
de
servidores
da
universidade,
cuja
adequada
superação
antecede
os
resultados
e produtos
finais,
pretendidos e efetivos.
Assim
é que,
tomando-se
por
ponto
de
partida
os
problemas
de
coordenação
sugeridos, no Quadro I a seguir se oferece uma primeira representação (representações
são
referências
para
a definição
de
tarefas
de
avaliação
descritiva
e analítica)
da
Organização-UFRJ.
No
caso,
a UFRJ
é apresentada
em
organograma,
forma
consagrada
de
se
representar
uma
hierarquia
e a
estrutura
de
gerenciamento
da
universidade.
O
Quadro omite, intencionalmente, referências explícitas á máquina burocrática que se
situaria acima do topo da Organização (4).
O topo da hierarquia estabelece a comunicação direta com órgãos e orientações
de
Governo,
com
as
clientelas
da
Universidade,
e com
outras
instâncias
decisórias
da
Organização. Integram-no o Conselho Universitário, o Conselho Superior de
Coordenação Executiva, o Conselho de Graduação e Corpo Discente, o Conselho de
Pós-Graduação e Pesquisa e, associados a estes, os Conselhos Superiores de Centros e
13
compromissos
com
as
missões
institucionais
da
Organização.
Na
base
- e este é
o ponto
que
convém
assinalar
e enfatizar
- os
compromissos
com
as
missões
institucionais
são
efetivados.
Localizam-se
ai
as
atividades
e
os
profissionais
de
mais
destacadas
especializações da universidade, o que justifica caracterizar a organização como
hierarquia
profissional.
Consequentemente,
a autoridade
deixa
de
ser
atributo
de
posição
específica
na
hierarquia,
e resulta
das
relações
sociais
que
a hierarquia
auxilia
a
14
Quadro I:
A Organização - UFRJ
CONSELHOS
SUPERIORES
REITORIA
ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL
DECANIAS
CT
CLA
CCS
CFCH
CCJE
CCMN
PATRIMÔNIO
DIRETORIAS
UNIDADES
MANUTENÇÃO ATIVIDADE ACADÊ M1CA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS
Legenda
CT - Centro de Tecnologia
CLA - Centro de Letras e Artes
CCS - Centro de Ciências da Saúde
CFCH - Centro de Filosofia e Ciências Humanas
CCJE - Centro de Ciências Jurídicas e Econômicas
CCMN - Centro de Ciências Matemáticas e da Natureza
OBS; A base da Organização-UFRJ é composta por 58 Unidades de ensino e
pesquisa,
que
congregam
3500
servidores
docentes
e
10500
servidores
técnico-administrativos.
Nela
também
se
incluem
150
cursos
de
graduação.
136
cursos
de
pós-graduação
oferecidos
a seus
40.000
estudantes,
e 8 hospitais,
que
oferecem
cerca
de 1000
leitos
à população
e cerca
de
40.000
atendimentos
15
As setas adicionadas ao organograma expressam, portanto, funções de
coordenação e relações de interdependência, da base para o topo, e do topo para a base,
assim como interdependências horizontais e relações dinâmicas. Ou seja, o artifício das
setas
procura
enfatizar
a idéia
de
que
as
instâncias
hierárquicas
são
antes
de
tudo
instâncias de coordenação, que viabilizam incentivos à organização como um todo,
administram contratos das mais variadas naturezas, incluindo naturalmente os contratos
derivados
de
políticas
acadêmicas,
e processam
informações.
À luz
destas
funções,
a
hierarquia viabiliza a descentralização do gerenciamento da organização.
É assim
recomendável
assinalar,
através
das
setas,
que
orientações
e políticas
genéricas formuladas no topo da hierarquia nutrem-se de informações emitidas a partir
de instâncias intermediárias, que devem conter, indispensável e principalmente,
informações
relevantes
pertinentes
à base.
Se
tal
não
ocorrer,
o processamento
de
informações (e uso das mesmas para fins de formulação de políticas) no topo tende a se
tornar mais oneroso, correndo também o risco de se dissociar de interesses,
necessidades e restrições associadas à base (ver seção II.4 para considerações
adicionais). A hierarquia deve ser interpretada como meio de transmitir
(eficientemente) informações da base para o topo. Por outro lado. permite também
economizar a informação requerida pela base para fins de tomada de decisão.
Na base da hierarquia, como já se apontou, desenvolvem-se atividades de alta
especialização, centradas em indivíduos e/ou pequenos grupos. Departamentos e
Conselhos Departamentais, que têm na programação e no planejamento flexíveis e
permanentes sua orientação primordial de sobrevivência e renovação. Convém acentuar
a esse respeito que ciência e cultura não se desenvolvem de forma completamente
16
precisamente
definidos.
Ao
contrário,
a
informação
completa,
(que
objetivos
e
programações
rigidas
requerem)
é produto
tipico
do
desenvolvimento
destas
atividades,
e de estratégias aí estruturadas e implementadas.
Além disso, a universidade e sua base pressupõem manutenções e conservações
permanentes,
incluindo
as
do
espaço
físico
em
que
desenvolvem
suas
atividades.
Assim
como
investimentos
consideráveis,
vitais
para
organizações
com
grandes
dimensões
e
que
empreendem
pesquisas,
muitas
delas
laboratoriais.
O
que
sugere
necessidades
de
orientações
e
incentivos
permanentes,
acompanhamentos
e avaliações
regulares,
e
conhecimento/controle
da
organização,
coordenações,
enfim.
Aliás, não é por outra razão que, diferentemente de outros tipos de organizações,
nas
hierarquias
profissionais
os
especialistas,
gerentes,
tomadores
de
decisão,
e
planejadores
situam-se
em
todas
as
instâncias
da
estrutura
organizacional.
Como
já
se
assinalou,
a autoridade
é atributo
sistêmico,
não
está
associada
a posição
definida
na
hierarquia.
Esta
é parte
da
resposta
aos
desafiadores
problemas
de
coordenação
com
que se defrontam essas organizações. As hierarquias profissionais são basicamente
fluxo e rede de comunicações. Desenho organizacional a que se associam,
naturalmente, padrões de conduta também específicos.
Referindo-se a Universidades em geral, e a organizações/hierarquias
profissionais, um agudo observador e pesquisador assinalou que "ironicamente, tudo se
passa como se a orientação estratégica global das [Universidades e] organizações
profissionais permanecesse surpreendentemente estável, ao passo que as estratégias
individuais parecem estar em estado de mudança permanente" (5). Para a universidade,
17
membro
do Conselho
Universitário
da UFRJ
assinalou
que
"a universidade
ê modelo
de
organização
onde
se compatibilizam
tradição
e continuidade,
mudança
e inovação".
II.3.
DESCENTRALIZAÇÃO
E COORDENAÇÃO:
Originalmente,
as hierarquias
foram
definidas
por
oposição
a mercados,
e
vice-versa.
As
hierarquias
costumavam
denotar
poderes
absolutos
e discricionários,
perniciosos
aos
mercados,
e destes
desejavelmente
ausentes,
assim
como
organizações
sociais
fechadas,
nas
quais
vigorava
o planejamento
central,
isto
é, do topo
para
a base.
De
ocorrência
generalizada
e, supostamente,
substituindo
falhas
de
mercado,
assim
como
ocupando
espaços
que
os mercados
não
se revelaram
capazes
de
desenvolver
e
organizar,
as
hierarquias
transformaram-se
também
em
gigantescos
sistemas
econômicos,
nas
"miniaturas
de mercados
de capitais"
(6),
e nas
Universidades.
Em
muitos
casos
isto
ocorreu
sem
que
fossem
contrariadas
as
presumíveis
características
originais.
Ainda
recentemente,
apontou-se
que
"a
maioria
das
corporações
americanas
eram
gerenciadas
como
a Economia
Soviética,
com
ênfase
em
planos
centrais,
e detalhes
que
explicitavam
expectativas
quanto
às
ações
dos
gerentes" (7).
Por
sua
vez,
os mercados
representavam
o mundo
das
decisões
descentralizadas,
independentes,
guiadas
pelo
interesse
particular
de
agentes,
indivíduos
e firmas,
e
regulados
por
mecanismo
(presumivelmente
neutro)
de
coordenação
e controle,
a
concorrência.
As
duas formas de
organização
social
foram
submetidas
a perdas
de
prestigio,
transformações
e reorganizações
significativas.
As
hierarquias
se descentralizaram,
a
18
respeito
às formas
organizacionais
descentralizadas,
os problemas
de
interdependências
das
decisões
individuais,
e as
dificuldades
de
compatibilizar
decisões
autônomas
se
sobrepuseram
à crença
de
que
o bem
.social
estaria
assegurado
pelo guia
absoluto
dos
interesses
individuais,
e por
meio
de regulações
neutras,
da Mão
invisível.
Nos
dias
de
hoje,
reconhece-se
que
as
organizações
sociais
complexas
e, mais
acentuadamente,
a Universidade,
defrontam-se
todas
com
o problema
comum,
porém
multi-facetado
e histórica
e culturalmente
enraizado,
de estruturar
e coordenar
rotinas
e
processos
decisórios
coletivos
(8).
Trata-se
de
problema
que
antecede
(e,
portanto,
condiciona)
resultados,
previstos,
almejados,
prescritos,
declarados,
e cujas
principais
dimensões
merecem
ser
brevemente
destacadas
e comentadas.
Em
primeiro
lugar,
é comum
atribuir-se
às
organizações
dependência
(mais
estrita
que
real)
de
objetivos.
Afinal,
a inexistência
de
objetivos
pode
ser
percebida
como
falha
de
orientação
e, de
forma
igualmente
grave,
como
falha
de
motivação,
na
medida
em
que
os
objetivos
individuais
e organizacionais
(dos quais
também
se
supõe
que
os
indivíduos
participem
da
formulação
direta)
incentivam
os
integrantes
das
organizações.
Entretanto,
organizações
complexas
e,
em
particular
e mais
acentuadamente,
organizações
de
ensino
e
pesquisa
costumam
deparar-se
com
problemas
(de
coordenação)
críticos
quando
da
definição
de
seus
objetivos
e da
elaboração
do
instrumento que os condiciona e viabiliza, a saber, o orçamento.
Existem
dificuldades
de
identificar
e definir
projetos
e objetivos
individuais,
especialmente
quando
se
trata
de
produzir
novos
conhecimentos,
que
geram
a
informação
que
não
está
totalmente
disponível
a pnon.
No
caso
da
Universidade,
em
19
críticas
de
se
atribuir
preços
aos
resultados
pretendidos.
Consequentemente,
existem
também
dificuldades
de
inventariar,
agregar
e
consolidar
objetivos
e
projetos
individuais,
e de
definir
objetivos
e projetos
organizacionais
(9).
Ademais,
os
objetivos
costumam
ter
dimensões
múltiplas,
e carregar
metas
conflitantes,
alteram-se
com
a
passagem
do
tempo,
por
força
de
mudanças
organizacionais
internas,
em
função
de
políticas
governamentais
e, mais
amplamente,
porque
os
interesses
da
sociedade
e os
critérios
de
relevância
daí
emanados
podem
também
se alterar
com
freqüência.
A estas
dificuldades
se
associam,
naturalmente,
dificuldades
de
orçamentação.
Segundo
percepção
difundida,
orçamentos
individuais
pressupõem
definição
rigorosa
de
objetivos
e projetos
individuais.
Orçamentos
globais
pressupõem
a orçamentação
individual
dos
projetos
individuais.
E a operacionalização
dos
orçamentos
pressupõe,
pelo
menos, que
os
objetivos
e projetos
organizacionais
estejam
especificados
com
rigor,
e
que
os
projetos
individuais
tenham
sido
rigorosamente
definidos
e
hierarquizados
(segundo
qual
critério?
Hierarquizações
segundo
critérios
múltiplos
apresentam
dificuldades
técnicas
e práticas
consideráveis).
Há, adicionalmente, algumas compatibilizações de interesses a serem
asseguradas. Demandas sociais podem estar sendo atendidas diretamente por projetos
individuais e organizacionais, mas não a orçamentação. uma vez que orçamentos
globais
não
são
definidos,
no
caso,
por
quem
formula
as
demandas
e os
projetos.
Inexistem
também
garantias
de
que
os
atores
que
tenham
formulado
os
objetivos
organizacionais
sejam
os
mesmos
atores
que
virão
a por
em
prática
e gerenciar
os
projetos individuais e organizacionais originalmente formulados.
