A ENFERMAGEM BRASI LEI RA E A PROFI SSI ONALI ZAÇÃO DE NÍ VEL TÉCNI CO: ANÁLI SE
EM RETROSPECTI VA
1Leila Bernarda Donat o Göt t em s2 Elioenai Dornelles Alves3 Roseni Rosangela de Sena4
O artigo apresenta análise retrospectiva da traj etória percorrida pela enferm agem brasileira no processo de pr ofissionalização dos t r abalhador es de nív el t écnico e pr opor ciona algum as pist as sobr e os r um os do desenv olv im ent o pr ofissional. A sínt ese da r eflex ão indica que a educação pr ofissional de nív el t écnico na enfer m agem , ao ocupar , ao longo de m ais de quat r o décadas, a agenda das polít icas públicas, pr oduziu acum ulação int elect ual e conceit ual, servindo de referência para a form ulação de novas ações volt adas para os dem ais profissionais de nível t écnico que desenvolvem cuidados diret os à população. I ndica, t am bém , que, após o Proj et o de Profissionalização dos Trabalhadores da Área de Enferm agem ( PROFAE) , houve redesenho do problem a da qualificação profissional da enferm agem , recolocando no debat e a necessidade de m elhorar a qualidade dos processos form ativos e da oferta extensiva de form ação continuada aos trabalhadores j á inseridos no t rabalho, para fazer as const ant es m udanças no sist em a de saúde brasileiro.
DESCRI TORES: educação t écnica em enferm agem ; educação em enferm agem ; recursos hum anos em saúde
BRAZI LI AN NURSI NG AND PROFESSI ONALI ZATI ON AT TECHNI CAL LEVEL: A
RETROSPECTI VE ANALYSI S
This article presents a retrospective analysis of the Brazilian Nursing concerning the professionalization of workers at technical level. I t also provides som e indication about the trends of professional education. There is a clear indication of increased intellectual and conceptual accum ulation in the four decades the professional education in nursing at technical level has been part of the public policy agenda. This experience serves as reference for the form ulation of new actions directed to other professionals of technical level who deliver direct care to the population. The study shows that there was reform ulation of the nursing professional qualification issue, including in the discussion the need to im prove the quality of educational processes and extensive supply of continuous education to workers already inserted in the process, in order to keep the constant changes in the Brazilian Health system .
DESCRI PTORS: educat ion, nursing, associat e; educat ion, nursing; healt h m anpower
LA ENFERMERÍ A BRASI LEÑA Y LA PROFESI ONALI ZACI ÓN DE NI VEL TÉCNI CO: UN
ANÁLI SI S EN RETROSPECTI VA
El artículo presenta análisis en retrospectiva de la trayectoria recorrida por la enferm ería brasileña en el proceso de profesionalización de los trabajadores de nivel técnico y proporcionar algunas pistas sobre los rum bos del desarrollo profesional. La sínt esis de la reflexión indica que la educación profesional de nivel t écnico en enferm ería, al ocupar a lo largo de m ás de cuatro décadas la agenda de las políticas públicas, produjo acum ulación intelectual y conceptual, sirviendo de referencia para la form ulación de nuevas acciones dirigidas para los dem ás pr ofesionales de nivel t écnico que desar r ollar cuidados dir ect os a la población. I ndica t am bién que, t r as el PROFAE, hubo un rediseño del problem a de la calificación profesional de enferm ería, recolocando en debat e la necesidad de m ej orar la calidad de los procesos form ativos y de la oferta extensiva de form ación continuada a los trabaj adores ya inclusos en el trabaj o, para hacer constantes cam bios en el sistem a de salud brasileño.
DESCRI PTORES: graduación en auxiliar de enferm ería; educación en enferm ería; recursos hum anos en salud
1 Trabalho extraído de Dissertação de Mestrado; 2 Dout oranda na Universidade de Brasília, Brasil, Professor do curso de enferm agem da Universidade Cat ólica
de Brasília, Brasil, e- m ail: leilad@ucb.br; 3 Doutor em Enferm agem , Professor Titular na Universidade de Brasília, Brasil, e- m ail: elioenai@unb.br; 4 Doutor
I NTRODUÇÃO
O
o b j e t i v o é a p r e se n t a r u m a a n á l i se r e t r o sp e ct i v a d a t r a j e t ó r i a p e r co r r i d a p e l a e n f e r m a g e m b r a si l e i r a n o p r o ce sso d e pr ofissionalização dos t r abalhador es de nível m édio e pr opor cion ar algu m as pist as sobr e os r u m os do desenvolvim ent o profissional da enferm agem , no que se r e f e r e à f o r m a çã o t é cn i ca . Est a r e f l e x ã o f o i p r od u zid a t en d o com o p on t o in icial a an álise d o d o cu m e n t á r i o d a Asso ci a çã o Br a si l e i r a d e En f er m ag em ( ABEn ) 1 9 2 6 - 1 9 7 6 , a p ar t ir d o q u al procedeu- se à consult a a t eses, dissert ações, livros e ar t ig os cien t íf icos com o ob j et iv o d e am p liar e atualizar a descrição e contextualização dos principais m om en t os d a t r aj et ór ia d a p r of ission alização d os t r abalh ador es de n ív el m édio da en f er m agem . As t eses e disser t ações for am ident ificadas no acer v o físico da bibliot eca da ABEn e os ar t igos cient íficos publicados em per iódicos e liv r os for am lev ant ados u san do- se os descr it or es, n as bibliot ecas v ir t u ais, especialm ent e w w w.bir em e.br e w w w.scielo.br, com dat as de publicações super ior es a 1980. Relat ór ios de pr ogr essos do PROFAE, disponíveis nos ar quivos d o Mi n i st é r i o d a Sa ú d e ( MS) , t a m b é m f o r a m consult ados para confirm ação de inform ações sobre o proj et o.A p e sq u i sa cl a ssi f i ca - se co m o a n a l i se d o cu m en t a l , em i n en t em en t e q u a l i t a t i v a , q u e se const it ui em abordagem que pode desvelar aspect os novos de um t em a ou problem a e t om a com o font e de inform ações quaisquer m at eriais escrit os sobre o com portam ento hum ano( 1). Esse m étodo é apropriado
nesta situação, um a vez que a reconstrução de fatos h i st ó r i co s q u e co m p u se r a m a t r a j e t ó r i a d a pr ofissionalização dos t r abalhador es de nível m édio de en fer m agem é possív el por m eio dos r egist r os e m d o cu m e n t o s o f i ci a i s, r e l a t ó r i o s, t e se s e dissert ações, m ais do que em art igos cient íficos, os quais se fazem present es a part ir do final da década de 80. Quant o ao m érit o, é fundam ent al dest acar a cen t r alidade dos t r abalh ador es de n ív el m édio n o â m b i t o d a co m p o si çã o d a ca t eg o r i a p r o f i ssi o n a l enferm agem , e os aspect os de relevância hist órica e social do const ant e debat e t ravado sobre a form ação desses t r abalhador es.
O t r abalho da enfer m agem é car act er izado p o r se r so ci a l e h i st o r i ca m e n t e d e t e r m i n a d o , int egrando as prát icas dos dem ais t rabalhadores de saúde, com div isão t écnica hor izont al e v er t ical. A
d i v i sã o h o r i zo n t a l se m a n i f e st a p e l o com part ilham ent o, cooperação e com plem ent aridade do seu t r abalho nos ser viços de saúde, ao int egr ar e q u i p e s co m p o st a s p o r o u t r a s ca t e g o r i a s p r of ission ais, t ais com o m éd icos, f ar m acêu t icos, nut r icionist as e out r os( 2). A divisão ver t ical( 3) se dá
pelas diferentes categorias de trabalhadores, segundo nív eis de for m ação que com põem a enfer m agem -enferm eiro com nível superior, técnico de -enferm agem com en sin o m éd io, au x iliar d e en f er m ag em com ensino fundam ent al, sendo essa um a divisão int erna do t r abalh o dessa pr of issão. A div isão in t er n a do t rabalho da enferm agem( 4), que é um a caract eríst ica
q u e v e m d e sd e a su a i n st i t u ci o n a l i za çã o co m o p r o f i ssã o , a p a r t i r d o sé cu l o XI X, m e r e ce se r d e st a ca d a p e l a i n f l u ên ci a q u e t em n o e x e r cíci o cot idiano do t r abalho, nas r elações com as dem ais ár eas da saúde e na qualidade da assist ência. Na div isão de r esponsabilidades e dos papéis ( div isão vertical) , cabe ao enferm eiro as atividades de ensino, supervisão e gestão e ao pessoal técnico e auxiliar, a m aioria das at ividades de assist ência.
Destacam - se três aspectos im portantes sobre o cont ext o at ual do desenvolvim ent o da profissão de enferm agem e sua t raj et ória: a posição da cat egoria de enferm agem m anifestada por m eio dos seus órgãos de classe sobre a profissionalização dos trabalhadores d e n ív el t écn i co , a r eg u l am en t ação d o ex er cíci o profissional por m eio das leis e as principais iniciativas j á en cam p ad as p elo p od er p ú b lico p ar a in d u zir e pr om ov er a pr of ission alização de n ív el m édio dos t r abalh ador es de en fer m agem n o âm bit o do set or saú de.
P R O F I S S I O N A LI Z A ÇÃ O D O S
TRABALHADORES DE NÍ VEL MÉDI O E SUA
CONSTRUÇÃO HI STÓRI CA
A b u sca p e l a p r o f i ssi o n a l i za çã o d o s t r abalhador es de nív el m édio na enfer m agem t em sido pr ior idade na agenda da ABEn e das polít icas públicas, em especial de saúde e de educação, com ên f ase a p ar t ir d os an os 7 0 . A ABEn , em 1 9 4 8 , r e co m e n d a v a q u e n o Br a si l se f o r m a sse m o enferm eiro para o qual se exigiria o ginásio e para o bacharel em enferm agem , o curso colegial. Regist ros indicam que a ênfase desse debate ocorreu nos anos de 1950- 60, sem pr e à luz das Leis de Dir et r izes e
Nesse período, a educação dos trabalhadores de enferm agem era regulam ent ada pela Lei 775/ 49 que dispunha sobre o ensino de enferm agem no País, por m eio de dois cursos: a form ação do enferm eiro de nív el super ior e de aux iliar de enfer m agem , os quais seriam m inist rados pelas escolas públicas. Sem p r et en são d e g r an d e ap r of u n d am en t o sob r e essa qu est ão, aqu i cabe dest acar an álise m in u ciosa j á realizada sobre as circunst âncias polít icas, sociais e econôm icas que deram am biência à oficialização do curso de auxiliar de enferm agem pela publicação do supracitado instrum ento legal, assim com o os debates t ravados pelas lideranças da enferm agem na época, destacando a “ considerável rej eição à idéia de adm itir um out ro curso para pessoal de enferm agem ” com o est rat égia de lut a pela conservação dos espaços t ão d u r a m e n t e co n q u i st a d o s p e l a s e n f e r m e i r a s, e m contraposição à pressão sentida por essas enferm eiras p ar a r esolv er o p r ob lem a d a f alt a d e p essoal d e enferm agem para at ender as necessidades do País( 6).
A referida Lei int eriorizou alguns conflit os na com posição da enferm agem , em sua divisão vert ical e n o s m ecan i sm o s d e f o r m ação : a) p r o p u n h a a co l o ca çã o d o s d o i s cu r so s d e e n f e r m a g e m n a s universidades; b) aut orizava as escolas a receberem candidat os apenas com cert ificado de curso ginasial ( prim eiro grau ou ensino fundam ental) ; c) definia que a fiscalização dos cur sos de enfer m agem e aux iliar d e e n f e r m a g e m f o sse r e a l i za d a p o r i n sp e t o r e s i t i n e r a n t e s e d i p l o m a d o s e m En f e r m a g e m , su b o r d i n ad o s à D i r et o r i a d e En si n o Su p er i o r d o Minist ério da Educação ( MEC) ; d) haveria subvenção do Est ado às escolas que fossem fundadas par a a form ação da enferm agem e am pliação da subvenção às j á exist ent es, e e) regulam ent ava a form ação das e n f e r m e i r a s o b st é t r i ca s q u e f u n ci o n a v a m independent es da form ação das enferm eiras( 5- 6).
Ant e a grande necessidade de form ação de p r of ission ais d e en f er m ag em em u m con t ex t o d e baix a escolar idade da população e insuficiência de vagas no ensino superior, foram propost as m udanças nas exigências de escolaridade para a form ação, com a cr iação do cur so de aux iliar de enfer m agem e a subvenção do Est ado com o indução e est ím ulo para a criação de novas escolas de enferm agem . O curso de enfer m agem passou a ser de nív el univ er sit ár io som ente em 1962, porque, em bora “ essa lei passasse a exigir o secundário com pleto para o ingresso, dada a escassa procura pelo curso, tal exigência foi adiada por sete anos e depois por m ais cinco anos,
aceitando-se com o requisit o de adm issão apenas o cert ificado de conclusão ginasial”( 7). A pr ópr ia Lei do Exer cício
Pr ofissional de Enfer m agem de 1956, Lei 2995/ 56, prorrogou o prazo que rest ringia as exigências para a m at rícula nos cursos de enferm agem .
Na traj etória histórica dos m ecanism os legais q u e co n f o r m a r a m a f o r m a çã o t é cn i ca d e en f er m agem , cit am - se a Lei 2 3 6 7 / 5 4 e o Pr oj et o 3 . 0 8 2 / 5 7 . A pr im eir a dispu n h a sobr e o en sin o de enferm agem de nível m édio em cursos volantes. “ Tais cursos poderiam ser realizados em localidades onde n ão ex ist issem escolas d e en f er m ag em , m as q u e dispusessem de hospit ais com possibilidades r eais para a form ação de auxiliares”( 5). Já o proj et o, que
t r am it av a em 1 9 5 7 n o Pod er Ex ecu t iv o, p r ev ia o ensino de enferm agem e da obst et rícia, t endo com o d i r e t r i z p r o p o r ci o n a r a p r o f i ssi o n a l i za çã o e m en f er m ag em aos j ov en s com d if er en t es n ív eis d e escolar idade. Esse pr oj et o per m aneceu aguar dando a p r o m u l g a çã o d a Lei d e D i r et r i zes e Ba ses d a Educação Nacional ( LDB) .
Em 1962, com a prom ulgação da LDB 4024/ 61, a qual definiu a educação nacional em três níveis de ensino ( prim ário, m édio e superior) , a form ação de t écnicos em grande escala, em nível de segundo ciclo, em qualquer dos ram os de at ividades, passou a ser prioridade no País. Nessa Lei, m ereceu destaque o ar t igo 47 que r egulam ent av a os cur sos de nív el t écnico nas áreas indust rial, agrícola e com ercial, e delegava a regulação das dem ais áreas aos diferentes si st e m a s d e e n si n o . Em 1 9 6 3 , a Co m i ssã o d e Leg i sl a çã o d a ABEn en ca m i n h o u à s a u t o r i d a d es co m p e t e n t e s e x t r a t o d e t r a b a l h o d e n o m i n a d o “ Observações sobre o ensino da enferm agem auxiliar no país”, afirm ando que a ABEn, desej ava três níveis de curso: “ m anutenção dos atuais, o nível superior e o de auxiliar de enferm agem ; e a criação de curso interm ediário, possivelm ente de três anos letivos, para form ar, possivelm ent e em dois anos, o t écnico para a en f er m ag em h o sp i t al ar e em u m t er cei r o an o adicional, o da enfer m agem obst ét r ica e de saúde p ú b l i ca”( 5 ). Tan t o à d u r ação q u an t o ao cu r r ícu l o
d e se j a v a - se q u e f o sse m a p r o v a d o s p o r ó r g ã o nacional, garantindo- se a validade do título de técnico de enferm agem em t odo o país. O curso seria válido com o colégio.
e n f e r m a g e m , se m p r e a m p a r a d a p e l a l e g ít i m a discussão em t or no da busca pelo r econhecim ent o social e econôm ico da profissão, pela const rução de conhecim ent o próprio, pela prim azia da sua at uação e pela sua const ant e qualificação. O segundo é que, nessa busca pelo r econhecim ent o da pr ofissão, há u m con f lit o in st alad o: o d esej o d e am p liação em t er m os quant it at iv os dos enfer m eir os esbar r av a no en t r av e, car act er izad o p r in cip alm en t e p ela b aix a escolar id ad e d a p op u lação f em in in a n o País, q u e com põe h ist or icam en t e o con t in gen t e da f or ça de trabalho de enferm agem . Em função disso, a form ação do n ív el t écn ico er a en car ada com o u m fat or qu e poder ia dim in u ir a pr ocu r a pelo cu r so su per ior de enferm agem . Essa era um a posição de um conj unt o de enfer m eir as que, m esm o diant e das dem andas concret as do set or saúde pela am pliação de t écnicos de enfer m agem , sust ent av a posição cor por at iv ist a, indo ao encont ro a essa necessidade, posição ainda presente na atualidade. O terceiro ponto é que, diante da falt a de consenso da cat egoria sobre a form ação de t écnico de enferm agem , os processos form at ivos parecem t er sido conduzidos por iniciat ivas do poder público, com o respaldo das Leis de Diretrizes e Bases d a Ed u ca çã o Na ci o n a l , se m u m a l i d e r a n ça d a cat egor ia.
O I N CREMEN TO N A FORMAÇÃO VERSUS
DÉFI CI T HI STÓRI CO
A cr iação do pr im eir o cur so de aux iliar de enfer m agem , segundo r egist r os, ocor r eu na Escola d e En f e r m a g e m An a Ne r i , e m 1 9 4 1 , a n t e s d a r egulação da for m ação da enfer m agem , que só se d eu em 1 9 4 9( 5 ). A cr iação d as p r im eir as escolas
t écnicas que for m ar iam aux iliar es de enfer m agem , em b or a com p ossív eis im p r ecisões n os r eg ist r os, ocorreu nos anos de 1965- 66 com dest aque para as seguintes iniciativas: a) em 1965, o Conselho Estadual do Est ado da Gu an abar a cr ia o Cu r so Colegial de Enferm agem , e o Conselho Est adual de Educação de Pernam buco tam bém o faz; b) em 1966, os Conselhos Est ad u ais d e Goiás e d o Est ad o d o Par an á cr iam r e sp e ct i v a m e n t e , o cu r so t é cn i co d a Esco l a d e Enfer m agem São Vicent e de Paulo em Goiânia e o Cu r so Ex per im en t al Técn ico da Escola Técn ica de Enfer m agem “ Cat ar ina Labour é”( 5).
O cu r r ícu l o d o s cu r so s d e a u x i l i a r d e enfer m agem t am bém t em sido obj et o de discussão
com v ist as à adequada for m ação dos pr ofissionais de enferm agem . Os principais pont os versam sobre o s p r é- r eq u i si t o s d e i n g r esso , p r i n ci p a l m en t e a escolar idade e o r ecor t e de cont eúdo pr opr iam ent e d i t o . An t e a b a i x a e sco l a r i d a d e d a p o p u l a çã o int er essada nos cur sos de aux iliar de enfer m agem , as r ecom en dações t êm sido, h ist or icam en t e, pela com pensação das deficiências, incluindo disciplinas t ais com o port uguês e m at em át ica. Já os cont eúdos cur r icular es são definidos confor m e a r ealidade de cad a escola, m as a p r in cip al q u est ão t em sid o a relat iva proxim idade dessa form ação com a do nível superior e com a necessidade de m elhor preparo no caso de realidades onde inexist em enferm eiros. I sso atribuía elasticidade e plasticidade ao currículo. Essas preocupações deram origem a m uitos dispositivos que r eg u lam en t ar iam essa f or m ação com o o Par ecer 3814/ 76, do Conselho Federal de Educação, que fixou os cont eúdos curriculares m ínim os para a form ação do auxiliar de enfer m agem . No ano seguint e for am publicadas as Resoluções 7/ 77, que instituiu os cursos d e t é cn i co e a u x i l i a r d e e n f e r m a g e m co m o habilit ações referent es ao Segundo Grau, e 8/ 77 do Conselho Feder al de Educação que per m it iu que o auxiliar de enferm agem fosse preparado no nível de Prim eiro Grau em carát er em ergencial( 8).
A LD B 9 3 9 4 / 9 6 i n t r o d u zi u m u d a n ça s n a educação pr ofissional, que passou a ser ent endida com o ar t iculada às difer ent es for m as de educação, a o t r a b a l h o , à ci ê n ci a e à t e cn o l o g i a( 9 ) e e st a ,
j u n t am en t e com o en sin o m éd io f oi in icialm en t e r e g u l a m e n t a d a p e l o D e cr e t o - Le i 2 . 2 0 8 / 9 7 e at ualm ent e pelo Decret o 5.154/ 04.
A REGU LAM EN T AÇÃO D O EX ERCÍ CI O
P R O F I S S I O N A L: ES T R A T ÉG I A D E
QUALI FI CAR O ATENDENTE
Quant o à regulação do exercício profissional dos t rabalhadores de nível m édio, dest acam - se a Lei 2 6 0 4 d e 1 9 5 5 q u e r e g u l a m e n t o u o e x e r cíci o profissional da cat egoria at é 1986 e a Lei 7.498/ 86 que o faz a partir de então. Antes da prom ulgação da Le i 2 6 0 4 / 5 5 , ca d a u m a d a s p r o f i ssõ e s q u e co m p u n h a m a e n f e r m a g e m t i n h a su a r e g u l a m e n t a çã o . Assi m h a v i a : ( a ) e n f e r m e i r o diplom ado - r egulam ent ado pelos Decr et os 20.109/ 31 ( dispunha sobre o ensino de enferm agem no país e lim itava o seu exercício) e 21.141/ 32, Lei 775/ 49 e Decr et o 2 7 . 4 2 6 / 4 9 ; ( b) au x iliar de en f er m agem -regulam entado pela Lei 775/ 49 e Decreto 27.426/ 49; ( c) do enferm eiro prát ico licenciado - regulam ent ado pelo Decret o 22.257/ 32 e 23.774/ 34; ( d) prát ico de enfer m agem - r egulam ent ado pelo Decr et o 8. 778/ 4 6( 5 ). Essa Le i d a v a d i r e i t o a o e x e r cíci o d a
En f e r m a g e m a se i s g r u p o s d e p r o f i ssi o n a i s: 1 ) enferm eiro; 2) obst et riz; 3) auxiliar de enferm agem ; 4) parteira; 5) enferm eiro prático; 6) parteira prática e cria o Conselho Federal de Enferm agem .
En q u a n t o a p r i m e i r a Le i r e co n h e ce e r egu lam en t a o ex er cício pr ofission al de u m a dada com posição da categoria de enferm agem , a segunda, parte da realidade existente, dá outra direcionalidade a essa com posição. A Lei 7 4 9 8 / 8 6 est abeleceu as diversas subcat egorias que com põem a cat egoria de enferm agem - o enferm eiro ( nível superior) , o técnico d e e n f e r m a g e m ( n ív e l m é d i o ) , o a u x i l i a r d e enferm agem ( com ensino fundam ent al) e a part eira-, r e co n h e ce u a e x i st ê n ci a d e t r a b a l h a d o r e s d e enfer m agem at uando sem qualificação pr ofissional adequada - o atendente de enferm agem - , e estipulou um pr azo de dez anos par a que a sit uação desses profissionais fosse resolvida. A aprovação da Lei não foi acom panhada, im ediatam ente, de políticas efetivas e univ er salist as par a opor t unizar aos t r abalhador es o acesso à qualificação profissional. Expirado o prazo legal, inicia- se um processo de discussão no cenário n a ci o n a l , d e cu n h o t é cn i co - p o l ít i co , a ce r ca d a qualidade, da r esolubilidade e da cont inuidade das f u n çõ e s d e e n f e r m a g e m r e a l i za d a s n o s est abelecim ent os de saúde.
As d iv er sas p osições n esse d eb at e f or am caract erizadas da seguint e m aneira( 10):
a) as lideranças dos enferm eiros e os órgãos d e f i sca l i za çã o d o e x e r cíci o p r o f i ssi o n a l d e en f er m agem pr ession av am os em pr egador es par a e n ce r r a r a p r á t i ca d e a d m i t i r a t e n d e n t e s d e enferm agem e encontrar solução im ediata para todos os que at uav am nessa condição de aux iliar es sem ce r t i f i ca çã o , o q u e e r a t r a d u zi d o , p o r e sse s t rabalhadores, com o igual à dem issão;
b) os órgãos sindicais de represent ação dos t r a b a l h a d o r e s se m ce r t i f i ca çã o p r e ssi o n a v a m o g o v er n o p ar a q u e d esse m ai s t em p o e r ecu r so s fossem oferecidos a fim de facilit ar sua t ransição a a u x i l i a r e s d e e n f e r m a g e m , d e a co r d o co m o preconizado na lei;
c) os em pregadores passaram a racionalizar ao m áx im o o uso de aux iliar es de enfer m agem e, em m uit os casos, usaram art ifícios para disfarçar o em prego de atendentes, inclusive ao contratá- los sob out r as denom inações* .
Co m p l e m e n t a - se a ca r a ct e r i za çã o d e sse cenár io, a sit uação dos r ecur sos hum anos do set or saúde no per íodo da Refor m a Sanit ár ia. A pr incipal característica era a distorção na estrutura ocupacional, com a cr escen t e of er t a d e p r of ission ais d e n ív el univ er sit ár io, pr incipalm ent e m édicos, pouca ofer t a d e p r of ission ais d e n ív el d e seg u n d o g r au e alt a in cor por ação de pessoal sem qu alificação algu m a. Com o result ado, havia fort e polarização da força de t rabalho, com profissionais qualificados, m édicos, de u m l a d o e p r o f i ssi o n a i s m e n o s q u a l i f i ca d o s, a t en d en t es e si m i l a r es, d e o u t r o . Al g u n s d a d o s ilust ram essa problem át ica. Em 1976, os at endent es d e e n f e r m a g e m d e t i n h a m 3 5 , 8 % d o t o t a l d e em pr egos em saú de, em 1 9 8 4 , 2 9 , 9 % , em 1 9 9 2 , 13,8% , e em 1999, 5,3%( 11).
CAM I N H OS JÁ PERCORRI D OS PARA A
P R O F I S S I O N A LI Z A ÇÃ O D O S
TRABALHADORES DE NI VEL MÉDI O
A form ação profissional dos trabalhadores de n ív el t écn ico em en f er m agem t em sido obj et o de i n i ci a t i v a s a ssu m i d a s p el o Est a d o . D est a ca m - se aqu elas im plan t adas em n ív el n acion al: Pr ogr am a
par a For m ação de Aux iliar es de Enfer m agem par a a s Re g i õ e s No r t e , No r d e st e e Ce n t r o - Oe st e , im plant ado em 1963, pelo Minist ério da Saúde ( MS) em convênio assinado com o Minist ério da Educação, Or g an ização Pan - Am er ican a d a Saú d e ( OPAS) , a Or g an ização Mu n d ial d a Saú d e ( OMS) e o Fu n d o I nternacional de Socorro à I nfância ( FI SI ) atualm ente denom inado Fundo das Nações Unidas para a I nfância ( UNI CEF) , que perdurou no período de 1963 a 1973( 5);
o Program a de Form ação em Larga Escala de Pessoal d e Saú d e ( Pr oj et o Lar g a Escala) , im p lan t ad o n os diversos Estados Brasileiros( 12- 14); a criação progressiva
das Escolas Técnicas de Saúde do Sist em a Único de Saúde ( ETSUS) e Cent r os For m ador es de Recur sos Hum anos em Saúde ( Cefor)( 12- 13) e, por fim , o Proj eto
d e Pr o f i ssi o n a l i za çã o d o s Tr a b a l h a d o r e s d e En f e r m a g e m ( PROFAE) , f i n a n ci a d o p e l o Ba n co I nt eram ericano de Desenvolvim ent o ( BI D) e Tesouro Nacional, im plant ado pelo MS em t odos os Est ados brasileiros( 14).
Prim eiro período: décadas de 60 e 70
Em 1 9 6 3 , i m p l a n t a d o o Pr o g r a m a p a r a Fo r m ação d e Au x i l i ar es d e En f er m ag em p ar a as Reg i õ es No r t e, No r d est e e Cen t r o - Oest e, co m o obj et iv o de for m ar aux iliar es de enfer m agem par a os ser v iços de assist ência m édico- sanit ár ia dest as Reg iões, m ed ian t e a aj u d a f in an ceir a às escolas. Em bor a os r esult ados não t enham sido r elev ant es para a resolução do déficit quant it at ivo de auxiliares de enferm agem( 5), é im port ant e ressalt ar os debat es
ocorridos à época que j á sinalizavam para aspect os nort eadores da m elhoria da qualidade da form ação. No m esm o ano, est udos realizados e discut idos, no XV Co n g r e sso Br a si l e i r o d e En f e r m a g e m recom endavam o aperfeiçoam ent o do corpo docent e e a r ev isão dos cur r ículos desses cur sos, incluindo disciplinas v olt adas par a a saúde pública e par a a saúde m at er no- infant il. Além disso, r ecom endav am a ofert a dos cursos em nível de prim eira e segunda sér ies ginasiais.
Em 1 9 6 7 , f oi r ealizad o u m sem in ár io em Re ci f e p a r a a v a l i a r o p r i m e i r o q ü i n q ü ê n i o d o p r o g r a m a , o n d e se r e co m e n d a v a : 1 ) q u e f o sse au t or izado às escolas de f or m ação de au x iliar de e n f e r m a g e m a r e a l i za çã o d e cu r so s e m r e g i m e int ensivo para candidat os com segunda série ginasial concluída; 2) que fossem acrescent ados disposit ivos d e m od o a p er m it ir q u e as escolas of er ecessem
t a m b é m o cu r so d e u m a n o , d e ca r á t e r ex clusiv am ent e pr ofissional.
Em 1971, foi r ealizado, em Cur it iba, out r o sem inár io par a av aliação no qual se r ecom endav a: 1 ) a el ab or ação d e u m si st em a d e av al i ação d e est u dan t es, t om an do com o r ef er ên cia os m odelos cont idos no Guia sobre Currículo do Curso I nt ensivo de Auxiliar de Enferm agem , e 2) que o corpo docente f o sse m a i s b e m q u a l i f i ca d o , co m p l e t a n d o su a form ação com a licenciat ura em enferm agem .
Segundo período: décadas de 80 e 90
ex per iência cot idiana no pr ocesso de for m ação dos t rabalhadores( 12- 13,15- 16).
A p r og r essiv a cr iação d e escolas t écn icas públicas, sob a r esponsabilidade de Secr et ar ias de Saúde, que ocorreu nas décadas de 80 e 90, pode ser creditada à experiência de im plantação do Larga Escala. Essas escolas foram concebidas com o escola “ função”, com est r u t u r as t écn ico- ad m in ist r at iv as en x u t as e flex ív eis, ut ilizando os r ecur sos físicos, m at er iais e hum anos do próprio sistem a de saúde, com a m issão de form ar profissionais para o t rabalho em saúde e requalificação dos profissionais de nível t écnico. Sua criação foi respaldada legalm ente pela Lei 5.692/ 71 e Par ecer CFE 6 9 9 / 7 2 q u e t r at av a d a ed u cação d e adultos, do ensino supletivo, da qualificação profissional e da escola função. Na atualidade, encontram respaldo na legislação educacional e represent am im port ant es espaços públicos de form ação profissional na área da saúde no país* .
Em 1996, t am bém houve a im plant ação do Plano Nacional de Educação Profissional do Minist ério do Trabalho - PLANFOR, com recursos do Fundo de Am paro ao Trabalhador cuj os recursos foram usados para a profissionalização dos t rabalhadores da área de saúde, financiando iniciat ivas locais propost as por escolas e univ er sidades. As infor m ações r efer ent es aos seu s r esu lt ad os n ão f or am lev an t ad as n est e t rabalho por dificuldade de acesso.
Terceiro período: A part ir de 2000
Ne sse ú l t i m o p e r ío d o f o i i m p l a n t a d o o PROFAE, m otivado inicialm ente pela estim ativa de que e x i st i a m , e m 1 9 9 9 , a p r o x i m a d a m e n t e 2 5 0 m i l t rabalhadores prest ando assist ência de enferm agem , sem qualificação for m al, const at ado pela r ealização de dois cadast r am en t os n acion ais par a lev an t ar a d e m a n d a r e a l . Ut i l i zo u - se d a s e sco l a s t é cn i ca s ex ist en t es n o País, pú blicas e pr iv adas, par a, em quatro anos, oferecer cursos de form ação profissional p a r a t o d o s o s t r a b a l h a d o r e s ca d a st r a d o s. Essa iniciat iv a possibilit ou a ofer t a de cur sos de aux iliar d e en f er m ag em , com p l em en t ação d o au x i l i ar d e e n f e r m a g e m p a r a t é cn i co d e e n f e r m a g e m e com plem en t ação do en sin o f u n dam en t al e f or m ou apr oxim adam ent e 280 m il t r abalhador es.
A o p e r a ci o n a l i za çã o se d a v a co m a çõ e s específicas com o int uit o de pr opor cionar for m ação com qualidade, de form a descentralizada e controlada. D est a ca m - se: a ) f i n a n ci a m en t o d o s cu r so s co m r e p a sse d e r e cu r so s à s e sco l a s d e f o r m a çã o profissional cont rat adas; b) form ulação e dist ribuição de livros didáticos aos alunos do curso de auxiliar de enferm agem , que continham os conteúdos necessários para a form ação; c) criação e im plant ação do curso d e Esp e ci a l i za çã o e m Fo r m a çã o Pe d a g ó g i ca e m Educação Profissional de Nível Técnico para a Saúde, o f e r e ci d o a t o d o s o s e n f e r m e i r o s i n se r i d o s n o s ser viços de saúde que at uavam com o docent es; d) su p er v isão m en sal d os cu r sos p or en f er m eir os e out r os pr ofissionais afins, cont r at ados por m eio de i n st i t u i çõ e s e st a d u a i s, co m m e t o d o l o g i a d e m onit oram ent o e avaliação m ensal que alim ent ava a gest ão n acion al com in for m ações par a o pr ocesso decisór io; e) cr iação da Rev ist a For m ação, com o o b j e t i v o d e r e g i st r a r e x p e r i ê n ci a s, so ci a l i za r inform ações e estim ular a produção de conhecim ent o na área da form ação profissional para o setor saúde; f ) cr iação d e m ecan ism os d e in cen t iv o t écn ico e financeiro para a m odernização das escolas t écnicas públicas; g) elaboração de um sist em a de avaliação e cert ificação dos egressos dos cursos de auxiliar e t écnico em enferm agem( 14).
É possível afirm ar que o PROFAE alcançou seus p r i n ci p ai s r esu l t ad o s em r el ação à f o r m ação d e cont ingent e ex pr essiv o de aux iliar es e t écnicos em enferm agem , form ação de enferm eiros especialist as para atuarem na docência e m odernização dos espaços públicos de form ação técnica em saúde. Contudo, foram realizadas pesquisas avaliat ivas sobre o im pact o da qualificação pr ofissional dos t r abalhador es egr essos do PROFAE na qualidade dos serviços de saúde, com o int uit o de conhecer e com preender as relações ent re qualificação pr ofissional, cont ex t o de t r abalho e os indicador es de qualidade - incidência de úlcer a de p r e ssã o , i n ci d ê n ci a d e e r r o s d e m e d i ca çã o e desem pen h o de t écn icas de en f er m agem( 1 7 - 1 9 ). Os
r esult ados indicam que a despeit o da for m ação de quant it at ivo expressivo de t rabalhadores, o cont ext o d o t r a b a l h o d e e n f e r m a g e m a i n d a r e q u e r “ invest im ent os expressivos na profissionalização e na educação per m anent e por que, t ant o a qualificação
t écnica dos t r abalhador es est á com pr om et ida com o t am bém o cont ex t o assist encial, com inadequações na infra-estrutura especialm ente no quadro de pessoal e n a o r g a n i za çã o d o t r a b a l h o co m i n su f i ci e n t e acom panham ent o por enferm eiros”( 17). A recorrência
de indicadores de qualidade da assist ência bast ant e com p r om et id os com o as alt as t ax as d e er r os n a adm inist ração de m edicam ent os pelos t rabalhadores de enferm agem , m esm o após processos form at ivos, apont am que est rat égias de qualificação profissional não acom panhadas de m udanças na organização das pr át icas e m elhor ias das condições de t r abalho são insuficient es para m elhorar a qualidade dos serviços de saúde* .
SÍ NTESES E NOVAS QUESTÕES
Analisando o cenário, é possível apontar que a form ação profissional de nível m édio em enferm agem sem pr e foi debat ida pela cat egor ia de enfer m agem no âm bit o dos seus ór gãos de classe, em bor a não t enha t ido consenso sobre um a post ura favorável ao se u e st ím u l o , p e l o e n t e n d i m e n t o d e q u e se u crescim ento contrapõe- se ao crescim ento quantitativo e qualitativo dos enferm eiros. No entanto, essa posição v ai ao encont r o da cr escent e necessidade do set or saúde que, dem onstrados pelos dados do m ercado de t r ab alh o, in d icam a in cor p or ação p r og r essiv a d e profissionais de nível m édio no setor.
O e s t ím u l o e s u b v e n ç ã o d o Es t a d o à f or m ação d e au x iliar es d e en f er m ag em é p r át ica an t ig a, p ois d at a d a d écad a d e 6 0 e sem p r e f oi assum ida em par cer ia ent r e o sist em a de saúde e o s i s t e m a d e e d u c a ç ã o . O p r i m e i r o , c o m o f in an ciam en t o e com a d em an d a e ab sor ção d os t r a b a l h a d o r es e o seg u n d o , co m a s i n st i t u i çõ es e s c o l a r e s q u e c o m p õ e m o s i s t e m a e t o d o o ar cabou ço legal qu e dá r egu lar idade e legalidade aos processos de form ação. A educação profissional d e n ív e l t é cn i co n a e n f e r m a g e m , p o r t a n t o , a o o cu p ar, ao l o n g o d e m ai s d e q u at r o d écad as, a a g e n d a d a s p o l ít i c a s p ú b l i c a s d e f o r m a ç ã o d e r ecu r sos h u m an os em saú d e, t am b ém acu m u lou m at ur idade int elect ual e conceit ual que pode ser vir d e r ef er ên cia p ar a a f or m u lação d e n ov as ações
de for m ação v olt adas par a os dem ais pr ofissionais de n ív el m édio qu e desen v olv em cu idados dir et os à população. É possív el dizer que o PROFAE, com o a m a i s r e c e n t e p r o p o s t a g o v e r n a m e n t a l p a r a in t er v ir n a r ealid ad e d a f or m ação p r of ission al d e n ív e l m é d i o e m e n f e r m a g e m , c o n g r e g o u a s p r i n c i p a i s r e i v i n d i c a ç õ e s , r e c o m e n d a ç õ e s e a p r e n d i z a d o s d a s p r o p o s t a s i m p l a n t a d a s a n t e r i o r m e n t e e s e u s r e s u l t a d o s p r o v o c a r a m r ed esen h o d o p r ob lem a d a p r of ission alização d os t r abalhador es de nív el t écnico.
Profissionalização e qualificação profissional dos trabalhadores de nível m édio representa o m elhor cam inho para fazer frent e à crescent e incorporação de novas t ecnologias e m udanças na divisão t écnica do t rabalho, um a vez que a força de t rabalho passa por sucessivas e constantes alterações em term os de com posição ocupacional, qualificação e escolaridade, assim com o se m odificam as dem andas da população por cuidados em saúde. A insuficiência quantitativa de trabalhadores form ados - pelo m enos na enferm agem - n ão p ar ece ser o p r ob lem a, in d ican d o q u e é a qualidade e a cont inuidade da form ação que devem ocupar o cenário de debates. As escolas de form ação t écnica em saúde, port ant o, devem se ocupar com a m e l h o r i a d o s p r o ce sso s f o r m a t i v o s, i n cl u i n d o a ca p a ci t a çã o co n st a n t e d o co r p o d o ce n t e , a r e f o r m u l a çã o d o s se u s p r o j e t o s p e d a g ó g i co s, o est ím ulo à const rução de novos conhecim ent os sobre o trabalho em saúde em suas diferentes dim ensões, a criação de m ateriais didáticos entre outras estratégias. Significa dizer que a ar t iculação ent r e educação e trabalho precisa se traduzir em ações conjuntas entre a escola, os serviços de saúde, a gestão e as instâncias d e co n t r o l e so ci al , v o l t ad o s ao s p r o f i ssi o n ai s j á inseridos no t rabalho.
A am pliação da base de at uação da saúde e da en f er m agem , qu e v em se con f igu r an do com a am pliação da ofer t a de ser v iços e de incor por ação d e n ov as t ecn olog ias, r eq u er, além d e f or m ação a d eq u a d a e p er m a n en t e, o d esen v o l v i m en t o d e cont ínuos processos de const rução de conhecim ent o, um a vez que a qualidade do cuidado e da form ação estão relacionados à reflexão crítica sobre a realidade do processo de trabalho e a capacidade de intervenção e proposição de m udanças nessa realidade.
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