UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
INCLUSÃO SOCIAL DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS: ESTUDO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E DA
EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DECENTE EM NATAL/RN
Raquel Maria da Costa Silveira
INCLUSÃO SOCIAL DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS: ESTUDO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E DA
EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DECENTE EM NATAL/RN
Dissertação apresentada à Banca de defesa no Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais – Mestrado, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, sob orientação do Prof.: Dr. Fábio Fonseca Figueiredo, como requisito parcial para titulação de mestre.
UFRN. Biblioteca Central Zila Mamede.
Catalogação da Publicação na Fonte
Silveira, Raquel Maria da Costa.
Inclusão social de catadores de materiais recicláveis : estudo da política nacional de resíduos sólidos e da efetivação do trabalho decente em Natal/RN / Raquel Maria da Costa Silveira. – Natal, RN, 2015.
177 f. : il.
Orientador: Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo.
Dissertação (Mestrado) – Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais.
1. Políticas públicas municipais – Dissertação. 2. Catadores de materiais recicláveis – Dissertação. 3. Inclusão social – Dissertação. 4. Política nacional de resíduos sólidos – Dissertação. 5. Trabalho decente – Dissertação. I. Figueiredo, Fábio Fonseca. II. Universidade Federal do Rio Grande do Norte. III. Título.
TERMO DE APROVAÇÃO
INCLUSÃO SOCIAL DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS: ESTUDO DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS E DA
EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DECENTE EM NATAL/RN
Texto submetido à apreciação da banca examinadora, composta pelos membros abaixo denominados, em 24 de fevereiro de 2015:
__________________________________________________________ Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN (Orientador)
__________________________________________________________ Prof. Dr. Cláudio Roberto de Jesus
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE - UFRN (Examinador)
__________________________________________________________ Elimar Pinheiro do Nascimento
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - UNB (Examinador Externo)
É um grande desafio agradecer a todos que, a sua maneira, fizeram parte dessa jornada trilhada ao longo de dois intensos anos. O aprendizado foi imenso e somente possível em razão da presença de cada uma daquelas pessoas que cruzaram o caminho que busquei construir.
A Deus agradeço pelo amparo nos momentos difíceis, pela inspiração de cada dia, por mostrar as saídas quando os caminhos se estreitavam, por sua presença, luz e força.
Aos meus pais, o meu eterno muito obrigada por sempre primarem pela minha educação. Obrigada pela compreensão nos vários momentos em que precisei estar ausente, seja para estudar, viajar ou, simplesmente, por estar mergulhada nas preocupações em torno deste trabalho. Obrigada pelos ouvidos sempre abertos para me ouvir e pelas palavras sempre doces de incentivo. Sem vocês, tenho certeza, nada disso teria sido possível. A minha família, de modo geral, agradeço pelo esforço da compreensão.
Ao meu orientador, Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo, agradeço por cada minuto de orientação, por cada observação escrita em meus textos, por cada email, cada ensinamento, cada palavra de incentivo e até pela presença em meu trabalho de campo. Meu muito obrigada por acreditar na minha capacidade e apostar no meu crescimento até mais que eu. Ainda agradeço por orientar não somente minha dissertação de mestrado, mas buscar conduzir-me no caminho da academia, apresentando-me o lado humano da pesquisa com o qual, a cada dia, aprendo mais.
pela oportunidade de visualizar o cotidiano da atividade e por cada conversa informal durante as visitas.
Aos catadores anônimos, com os quais cruzei nas ruas e avenidas puxando seus carrinhos ou conduzindo suas carroças, agradeço por cada olhar, por vezes triste, que me fez perceber a necessidade de estudar a realidade dessa categoria. Foi contra a invisibilidade, a dor e o silêncio que escrevi cada linha, na esperança de que esse contexto um dia se transforme em reconhecimento, esperança e dignidade a cada um.
Agradeço à Companhia de Serviços Urbanos de Natal (URBANA), na pessoa de seu Diretor de Planejamento no ano de 2014, pelas informações pacientemente concedidas para o enriquecimento dessa pesquisa e pela busca da inclusão dos catadores como primado da gestão.
Ao Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte e ao Programa de Pós Graduação em Estudos Urbanos e Regionais pela oportunidade de crescer academicamente utilizando-me de suas dependências físicas e dos seus mestres. A cada professor do PPEUR da UFRN registro a minha gratidão: obrigada pelos ensinamentos e pelas demonstrações inspiradoras de sabedoria e humildade que me fazem ver a grandeza da docência. Agradeço, ainda, à Secretaria do Programa de Pós Graduação em Estudo Urbanos e Regionais, na pessoa de Rosângela Costa.
Aos mestres amigos que, ao longo dessa caminhada, se fizeram presentes com suas palavras de incentivo, agradeço de forma específica: pelas palavras de força e pelo sorriso diário de Lindijane Almeida; pelas conversas e pela experiência de Zoraide Pessoa e Terezinha Albuquerque. A Glenda Dantas meu sincero agradecimento por cada desabafo, por cada lágrima enxugada e cada sorriso compartilhado. É certo que a sua presença diária durante esses dois anos deixaram marcas na dissertação e na maneira de conduzir cada adversidade.
Não há como deixar de agradecer à banca de qualificação deste trabalho por cada observação e pela leitura atenta que engrandeceu a pesquisa.
nos momentos difíceis.
No meio da caminhada foi possível ainda criar novos laços, cada um desses, não menos importante que os antigos, foram importantes em um momento específico, contribuindo de sua forma para a minha formação: muito obrigada a Camila Furukava, pela amizade que construímos; a Sara Raquel Fernandes, pelas conversas sempre produtivas e instigantes; a Ana Patrícia Dias, pelas ricas observações e ensinamentos valorosos.
Essa pesquisa contou também com o apoio financeiro da CAPES pelo qual sou grata.
Eu sei que para muitos tudo é um sonho cujos horizontes se perdem nas brumas do irrealizável. Todavia, não faz mal sonhar, contanto que, acordados, não permaneçamos passivos, mas, de cabeça erguida, braços arregaçados, possamos nos lançar à luta.
Com a vigência da Política Nacional de Resíduos Sólidos, a partir de 2010, a Administração Municipal figura legalmente como responsável pela gestão integrada dos resíduos sólidos urbanos no Brasil. De acordo com essa lei, os municípios devem incentivar a operacionalização da coleta seletiva com a participação de entidades de catadores de materiais recicláveis, objetivando a inclusão social desses trabalhadores. Porém, as ações planejadas nesse sentido nem sempre alcançam os objetivos legais, visto que inserem estes trabalhadores no contexto da coleta oficial, mas os mantem despidos de certos direitos laborais básicos que proporcionariam a concretização do Trabalho Decente. Este deve ser compreendido, segundo a Organização Internacional do Trabalho, como o labor devidamente remunerado e exercido em condições de liberdade, equidade, segurança e apto a proporcionar uma vida digna ao trabalhador. Neste sentido, a presente pesquisa investigou o processo de efetivação das diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos no município do Natal, a partir da análise da inserção socioprodutiva dos catadores de materiais recicláveis. Fundamentado no método qualitativo, o estudo utilizou como principais percursos metodológicos a consulta bibliográfica e documental. Na pesquisa de campo realizada entre os anos de 2013 e 2014 nas cooperativas de catadores de Natal, foram realizadas observações in loco do trabalho da catação, bem como entrevistas semiestruturadas com representantes das organizações pesquisadas. A fim de investigar a efetivação do Trabalho Decente no cotidiano da catação, foram estudadas as ações municipais para inclusão de catadores em Natal, investigando-se tanto a gestão municipal, quanto as cooperativas de catadores, com a finalidade de refletir acerca dos avanços e dificuldades vivenciadas no trabalho da coleta seletiva sob a chancela da municipalidade. Verifica-se que, mesmo apoiadas pelo poder público, as cooperativas atuantes no município de Natal ainda enfrentam dificuldades de diversas ordens. O desempenho do trabalho oferece riscos aos catadores, sem um ambiente de trabalho seguro e/ou adequado à saúde daqueles trabalhadores. Persistem ainda o estigma da ocupação e a baixa renda obtida pelos indivíduos, o que distancia a atividade estudada dos parâmetros do Emprego Verde e Trabalho Decente. Por outro lado, a pesquisa apontou potencialidades como a busca incessante das cooperativas pela obtenção de melhorias para os trabalhadores.
ABSTRACT
The integrated management of municipal solid waste in Brazil is held legally responsible by the city council administration. This is done since the year 2010 with the publication of the National Solid Waste Policy term. According to the policy and law, each city must encourage the implementation of selective collection and the participation of waste picker´s entities aiming social inclusion. However, these actions haven’t yet reached its legal aims. These workers are considered regarding collection actions but are stripped of certain basic labor rights not in conformation with the Decent Work concept. This type of work, according to International Labour Organization, must be seen as work that is properly paid for and must be done regarding conditions of freedom, equity, security and able to provide workers with a dignified life conditions. Thus, this work aims to investigate the implementation process regarding the Solid Waste National Policy in Natal-Rio Grande do Norte in Brazil. This is done considering socio-productive insertion of recyclable material collectors. The research is substantiated by a qualitative approach as well as documental and bibliographical research. A field research considering the cooperatives as well “in locco" observation and semi-structured interviews were carried out between the time span of 2013 and 2014. In order to investigate decent daily working conditions the research emphasized municipal management actions in Natal towards social inclusion that aim to reflect on the progress and difficulties experimented. It is seen that even when these cooperatives receive government support there are still important struggles that need to be overcome. The worker´s tasks are risky, the work environment in not safe or is adequate in terms of health issues. There is the stigma of it being considered an occupational task, the low individual income distancing the activity regarding parameters of the Green Employment and Decent Work concept. On the other hand, the survey showed potential as the relentless pursuit on behalf of the cooperatives that still search better work condition improvement.
Figura 1: Catação autônoma em Natal, bairro de Alecrim, junho de 2013. 91 Figura 2: Catação autônoma em Natal, bairro de Tirol, março de 2014. 92 Figura 3: Quantidade de catadores por estado, região nordeste (2010). 96 Figura 4: Percentual de catadores em relação ao restante da população nos
estados da região Nordeste do Brasil. 97
Figura 5: Destaque do bairro de Cidade Nova em Natal, onde se localizam as
duas cooperativas de catadores estudadas. 132
Figura 6: Localização dos galpões de triagem das cooperativas de catadores de Natal. Acima o galpão da COOPCICLA e abaixo da COOCAMAR. 132 Figura 7: Entrada dos galpões de triagem da COOPCLICLA – novembro de
2013. 133
Figura 8: Galpões de triagem da COOCAMAR – novembro de 2013. 133 Figura 9: Catação de materiais recicláveis realizada na COOPCICLA –
setembro de 2013. 137
Figura 10: Catação de materiais recicláveis realizada na COOPCICLA –
setembro de 2013. 137
Figura 11: Acúmulo de pneumáticos no galpão da COOPCICLA, 2013. 138 Figura 12: Pneus acumulados ao lado do galpão da COOPCICLA – novembro
de 2013. 138
Figura 13: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA – setembro de 2013.
139
Figura 14: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA – setembro de 2013.
139
Figura 15: Exterior do galpão de triagem da COOPCICLA – setembro de 2013.
140
Figura 16: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA – setembro de 2013.
140
Figura 17: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA – novembro de 2013.
141 Figura 18: Interior do galpão de triagem da COOCAMAR– novembro de 2013.
Cidade Nova, setembro de 2013. 142 Figura 20: Resíduos acumulados na estação de transbordo de Natal, bairro de
Cidade Nova, setembro de 2013. 142
Figura 21: Resíduos acumulados na estação de transbordo de Natal, bairro de
Cidade Nova, novembro de 2013. 143
Figura 22: Catação autônoma em Natal, bairro de Tirol, março de 2013. 145 Figura 23: Catação autônoma em Natal, bairro do Planalto, novembro de 2014.
146
Figura 24: Máquina do ateliê de costura da COOPCICLA, dezembro de 2014.
151 Figura 25: Confecções de bolsas com material de lona na COOPCICLA,
dezembro de 2014. 152
Figura 26: Ateliê para confecção de vassouras com material pet -
COOPCICLA, dezembro de 2014. 152
Figura 27: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA, dezembro de 2014.
154
Figura 28: Interior do galpão de triagem da COOCAMAR– dezembro de 2014.
154
Figura 29: Material coletado durante festa privada em Natal, depositado na
área externa da COOCAMAR, dezembro de 2014. 155
Figura 30: Resíduos acumulados na estação de transbordo de Natal, bairro de
Cidade Nova, dezembro de 2014. 155
Figura 31: Interior do galpão de triagem da COOPCICLA – dezembro de 2014.
156 Figura 32: Estrutura que abriga a esteira de triagem de materiais recicláveis
em Natal, dezembro de 2014. 157
Figura 33: Esteira de triagem de materiais recicláveis desativada, Natal-RN,
Tabela 1: Aspectos relacionados à inclusão socioeconômica de catadores previstos na Política Nacional de Resíduos Sólidos 89
Tabela 2: Número de catadores em área urbana conforme região do país em
2008 94
Tabela 3: Quantidade de catadores por região do Brasil em 2010 96
Tabela 4: Número de organizações de catadores em área urbana conforme
Quadro 1: Recortes de análise e procedimentos metodológicos da pesquisa 29
INTRODUÇÃO ... 17
METODOLOGIA ... 22 Instrumentos metodológicos de pesquisa ... 25
Capacidade administrativa-institucional de planejamento e gestão de resíduos sólidos em Natal ... 25
Atividade da catação: estudo de caso nas cooperativas de catadores de materiais recicláveis de Natal ... 26
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: O DESAFIO DA CONJUGAÇÃO DO ECONÔMICO COM O AMBIENTAL ... 31
1.1 A QUESTÃO AMBIENTAL E OS DEBATES SOBRE A SUSTENTABILIDADE ... 31 1.2 ABORDAGENS SOBRE O DESENVOLVIMENTO ... 39
2 VIÉS SOCIAL DO DESENVOLVIMENTO: TRABALHO COMO ELEMENTO ESSENCIAL AO HOMEM E OS ENTRAVES NA SUA REALIZAÇÃO ... 45
2.1 O TRABALHO COMO ELEMENTO DE REPRODUÇÃO INDIVIDUAL ... 46 2.2 A CRISE DO FORDISMO E A REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA: MUDANÇAS NA ATUAÇÃO DO ESTADO E NO MUNDO DO TRABALHO .... 49 2.3 A EXCLUSÃO COMO ENTRAVE AO DESENVOLVIMENTO ... 58
3 ESTUDO DAS ALTERNATIVAS: A BUSCA PELO DESEMPENHO DE UM TRABALHO COM QUALIDADE ... 66
3.1 O ESTADO COMO MINIMIZADOR DOS REFLEXOS PERVERSOS DO MUNDO DO TRABALHO ... 67
3.1.1 A busca por um desenvolvimento includente: o trabalho como elemento redutor de disparidades ... 67 3.1.2 O cooperativismo e suas faces: alternativa ao desemprego ou precarização das relações trabalhistas? ... 70 3.1.3 Trabalho Decente e dignidade no desempenho da atividade ... 76
4 RESÍDUOS SÓLIDOS: UMA TEMÁTICA AMBIENTAL E SOCIAL ... 83
RESÍDUOS SÓLIDOS: OPÇÃO DO LESGISLADOR PARA UM ANTIGO PROBLEMA SOCIAL ... 88
4.2.1 Principais características da catação de materiais recicláveis ... 93 4.2.2 Emprego verde e a indispensabilidade da concretização do trabalho decente ... 103 4.3 A GESTÃO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS: REFLEXÃO À LUZ DO PAPEL DO ENTE MUNICIPAL ... 106
5 INCLUSÃO SOCIAL DE CATADORES DE MATERIAIS RECICLÁVEIS EM NATAL: A PERSPECTIVA DA GESTÃO MUNICIPAL ... 114
5.1 HISTÓRICO E ATUAL CONTEXTO DA DESTINAÇÃO FINAL DOS RESÍDUOS E INCLUSÃO DE CATADORES EM NATAL ... 114 5.2. INCLUSÃO SOCIAL DE CATADORES NA PERSPECTIVA DO GESTOR MUNICIPAL ... 119
6 AVANÇOS E DIFICULDADES PARA A INCLUSÃO SOCIAL E A EFETIVAÇÃO DO TRABALHO DECENTE SOB A PERSPECTIVA DO CATADOR DE NATAL ... 131
6.1 PRIMEIRAS APROXIMAÇÕES COM O AMBIENTE DE PESQUISA ... 131 6.2 INCLUSÃO DE CATADORES E CONCRETIZAÇÃO DO TRABALHO DECENTE – NOVOS RUMOS E VELHOS PROBLEMAS ... 147
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 163
INTRODUÇÃO
A partir da década de 1970, com a crise estrutural do capital internacional, as nações começaram a adotar políticas para fins de superação da estagnação econômica que se instalara. Tais políticas de viés neoliberal, que partiram dos países desenvolvidos, são posteriormente disseminadas para outras nações do globo. Isso se deu, principalmente, após o Consenso de Washington (1989), refletindo em diversas transformações na sociedade contemporânea. Nesse contexto, a partir da década de 1990, o planejamento das políticas públicas no Brasil passou por mudanças, com o objetivo de incorporar à atuação da administração pública os valores neoliberais, como a desregulamentação, a privatização e a mudança nos padrões produtivos. Para Antunes (1999), duas das manifestações mais perceptíveis do rearranjo político-institucional brasileiro foram a precarização do trabalho e a degradação ambiental.
Quanto às principais modificações ocorridas no mundo do trabalho, podem ser citadas a redução do proletariado fabril, o aumento e diversidade de formas de precarização do trabalho e, ainda, o aumento na informalidade das ocupações. Assim, é preciso compreender as metamorfoses ocorridas nesse contexto, bem como seus significados e efeitos. Igualmente, torna-se necessário refletir acerca das transformações em curso e dos valores existentes por detrás da elaboração das políticas públicas atuais, as quais ocorrem em um espaço urbano desigual e sob a égide dos ditames neoliberais.
Existem várias formas de conceituar as políticas públicas. De forma geral, essas são compreendidas como ações provenientes do Estado para a solução das mais diversas problemáticas (SOUZA, 2006). O objetivo principal de uma política é justamente dar respostas a demandas da sociedade.
Em 2010, entrou em vigor no Brasil a Lei 12.305, que estabelece a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS – (BRASIL, 2010a). Tal legislação confere competência aos municípios para a gestão integrada dos Resíduos Sólidos (conforme exposto em seu art. 10). Um de seus objetivos é a integração dos catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis às ações que envolvam a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto (BRASIL, 2010a). Trata-se, nesse sentido, da busca pela inclusão socioprodutiva desses trabalhadores, que devem se agregar a cooperativas ou associações para se tornarem alvo das políticas oficiais de inclusão social. Todavia, os objetivos legais da PNRS devem ser alvo de reflexão a fim de que sejam garantidas adequadas condições de trabalho aos catadores. Tal preocupação se justifica por ser a catação ainda essencial para o modelo de gestão de resíduos adotado no Brasil, constituindo-se fundamental para a coleta seletiva, já que seus agentes se constituem em fornecedores de matéria prima para as indústrias de reciclagem dos materiais.
Ressalte-se que as ocupações no setor na reciclagem, a exemplo da catação, são percebidas, em sua grande parte, dentro da categoria dos Empregos Verdes. Este é compreendido como o labor que busca racionalizar o consumo de energia, matérias primas e água por meio de estratégias eficazes que descarbonizam a economia e reduzem as emissões de gases de efeito estufa, minimizando as formas de contaminação, protegendo e restaurando os ecossistemas e a biodiversidade (KON E SUGAHARA, 2012). Entretanto, o Emprego Verde não se perfaz sem que se constate a configuração do Trabalho Decente, de modo que caracterização de uma atividade como “verde” não é possível se a reflexão estiver despida de sua concepção social (PNUMA, 2008).
Organização Internacional do Trabalho (OIT), busca a redução da violação dos direitos fundamentais, ao considerar como trabalho digno e apto quando um determinado trabalho promove os valores da dignidade da pessoa humana, desenvolvendo-se conforme os parâmetros estabelecidos pela OIT.
Conforme se depreende, além de abranger as temáticas ambientais, a Política Nacional de Resíduos Sólidos também se preocupa com espectos sociais, que precisam ser relacionados a temas igualmente essenciais às análises sucitadas pelo estudo desta legislação. Com isso, afirma-se aqui que a inclusão social de catadores referida por essa lei deve estar em consonância com a busca pela formalização da atividade, mas também com a concretização do trabalho digno, visto que a efetivação do labor dentro dos parâmetros estabelecidos como trabalho decente configura-se como um compromisso assumido entre o Brasil e a OIT desde junho de 2003.
De acordo com a Classificação Brasileira de Ocupações do Ministério do Trabalho e Emprego – MTE –, os trabalhadores da coleta de material reciclável são responsáveis por coletar, selecionar e vender o material coletado, realizando a manutenção do ambiente de trabalho e divulgando o trabalho da reciclagem (BRASIL, 2002). Conforme dados do MTE, a catação é exercida a céu aberto, em horários variados, sendo o trabalhador exposto a variações climáticas, a riscos de acidente na manipulação do material, a acidentes de trânsito e à violência urbana (BRASIL, 2002).
O Movimento Nacional de Catadores de Materiais Recicláveis – MNCR – estima que cerca de 800 mil pessoas se dedicam à atividade, mas apenas 60 mil são associados ou cooperados, representando 7,5% do total (MNCR, 2009). Esses sujeitos fazem parte de um estrato social desprovido de possibilidades e oportunidades de ascensão social. Conforme Figueiredo (2012), esses indivíduos compõem a parte mais fragilizada de uma poderosa indústria que socializa os custos da coleta dos materiais recicláveis, utilizando-se da mão de obra do catador para a obtenção de sua matéria prima a baixos custos.
garantia de sua segurança. Em outra margem, encontra-se o catador que atua em cooperativas ou associações, organizações percebidas como formas de geração de renda e de inclusão para o trabalhador.
A inserção de indivíduos em cooperativas e associações foi a forma escolhida pela Política Nacional de Resíduos Sólidos para promover a inclusão social do catador. Um dos instrumentos de efetivação das diretrizes dessa lei consiste no “(...) incentivo à criação e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis” (BRASIL, 2010a, art. 8º, IV).
Essas organizações são percebidas como facilitadoras da transformação da realidade desses indivíduos por fomentar o reconhecimento da atividade e a garantia dos diversos direitos postos formalmente à categoria (GUTBERLET, TREMBLAY e PEREDO, 2010). Porém, apesar da previsão legal em norma Federal e da busca pela minimização da exclusão e da pobreza dos catadores, muitos são os entraves para a inclusão desses indivíduos até mesmo por meio dessas organizações.
Assim, em função desse aspecto e da vasta gama de elementos envolvidos na gestão dos resíduos, em agosto de 2010, entrou em vigor a Política Nacional de Resíduos Sólidos, uma legislação inovadora e específica que expressa as diretrizes nacionais para a gestão dos resíduos sólidos no Brasil e que deve ser aplicada pelos três entes federativos (União, estados e municípios).
Para efeito deste trabalho, a abordagem ficará circunscrita à esfera municipal. A lei expressa que o titular do serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos priorizará a organização e o funcionamento de cooperativas ou outras formas de associação de catadores de materiais reutilizáveis e recicláveis (BRASIL, 2010a, artigo 36, §1º). O objetivo dessa previsão legal é a inclusão social e a emancipação econômica dos indivíduos que compõem essa categoria de trabalhadores no Brasil (BRASIL, 2010a, art. 15, V).
cumprimento da lei 12.305/2010. Isto se afirma não apenas por questões legais, mas, sobretudo, por envolver questões socioambientais, as quais, nos últimos anos, têm ocupado lugar de destaque no processo de planejamento e de gestão das cidades.
Caso a política municipal de resíduos sólidos, mesmo pautada nas diretrizes da PNRS, não seja adequadamente planejada – desconsiderando-se o viés social que a permeia –, não será possível criar um ambiente propício ao desempenho de um trabalho seguro e digno para o catador. Neste sentido, o trabalho incentivado pela legislação nacional precisa estar pautado nos atributos que o tornam decente. Pelo que foi sumariamente demonstrado, o trabalho na catação pode distanciar-se dos parâmetros estabelecidos pela OIT, aproximando-se mais do trabalho degradante, em razão da situação de trabalho insalubre, sem proteção habitual e da péssima remuneração recebida pelos indivíduos. O conceito de trabalho decente continuará sendo algo distante caso a dignidade da pessoa humana não seja buscada como meta principal das políticas provenientes da Lei 12.305/2010.
Diante disto, questiona-se: de que forma a atual política de gestão dos resíduos sólidos de Natal/RN proporciona o desempenho do trabalho decente e a concretização do Emprego Verde ao catador de materiais recicláveis?
A presente pesquisa objetiva investigar o processo de efetivação das diretrizes da Política Nacional de Resíduos Sólidos no município de Natal, a partir da análise da inserção socioprodutiva dos catadores de materiais recicláveis. Como objetivos específicos, pretende-se: a) Identificar o arcabouço institucional-administrativo do município do Natal na área de gestão de resíduos sólidos; b) Investigar se as ações planejadas para os catadores de Natal apresentam alternativas para que se concretize o trabalho decente para os indivíduos e c) Analisar a instituição de cooperativas e associações como fatores positivos para o desempenho do trabalho decente de forma efetiva.
a finalidade de solucionar a questão ambiental dos resíduos e a problemática social que a permeia e, por anos, tem sido ignorada.
A pesquisa tem como recorte espacial o município do Natal, investigando-se as ações municipais para a inclusão social de catadores. Conforme dados oficiais em 2010, 0,39% dos resíduos coletados em Natal eram destinados à coleta seletiva (NATAL, 2011). Atualmente, os recursos financeiros das duas cooperativas existentes advêm de contrato firmado com a Prefeitura de Natal para a realização da coleta seletiva, sendo que a ineficiência dessa política torna ínfima a renda dos catadores e, por consequência, dificulta a emancipação econômica da categoria.
Apesar destes dados, a política municipal de Natal é divulgada como modelo de inclusão social de catadores e um caso de sucesso a ser seguido (NATAL, 2012), principalmente em razão da parceria existente entre as organizações e o ente local, o que gera a necessidade de análise das ações municipais, que poderão vir a ser replicadas em outras cidades brasileiras.
O recorte temporal da pesquisa será o quadriênio 2010-2014. Em 2010, tem-se o início da vigência da Política Nacional de Resíduos Sólidos que, conforme delineado anteriormente, expressa as diretrizes que devem ser cumpridas pelos demais entes federados, dentre eles, os municípios. Em 2014, por sua vez, há o prazo legal para a erradicação de lixões no Brasil, acontecimento que implica na construção de destinações ambientalmente adequadas para os rejeitos, mas também no fechamento do local de trabalho de catadores que desempenham a catação nos lixões, devendo esses serem alvos de ações municipais de inclusão. A seguir, serão apresentados os instrumentos utilizados para a coleta das informações durante a pesquisa.
METODOLOGIA
de pesquisa se torna essencial para que o pesquisador possa cumprir seus objetivos.
A pesquisa científica apresenta peculiaridades de acordo com a área em que é desenvolvida. Em certas áreas do conhecimento, não só os procedimentos e ferramentas disponíveis são peculiares, mas também os objetivos da pesquisa. Para Ragin e Amoroso (2011), a vida social é infinitamente complexa e cada situação é única. Alguns fenômenos dessa ordem são mais fáceis de serem explicados, outros mais complicados. Diante dessa complexidade, em seu trabalho, um pesquisador busca identificar a ordem e a regularidade na vida social.
Desta forma, esse seria o objetivo fundamental da pesquisa, embora outros possam ser citados como, por exemplo, a geração de conhecimento com potencial de transformar a sociedade. Os pesquisadores que detêm essa finalidade esperam que seu trabalho tenha impacto mais amplo ao influenciar as políticas públicas ou na direção de mudanças sociais, conforme delinearam os autores:
Another fundamental goal exists for many social scientists: to generate knowledge with the potential to transform society. These social scientists conduct research with the hopes that their findings will lead directly to social change. They hope, their work will have a broader impact on society – by affecting public policy or influencing the direction of social change. (RAGIN e AMOROSO, 2011, p. 33).
Um fator que contribui para a diversidade de objetivos da pesquisa social é que a pesquisa reflete a sociedade e esta é diversa por si. Ragin e Amoroso (2011) identificam sete objetivos relacionados à pesquisa: 1) Identificar padrões gerais; 2) Testar e refinar teorias; 3) Fazer predições; 4) Interpretar cultural e historicamente fenômenos significativos; 5) Explorar a diversidade (o pesquisador ignora o padrão e foca nas variações que existem); 6) Dar voz; e 7) Avançar novas teorias.
qualitativa para estudar semelhanças, a comparativa para estudar a diversidade e os métodos quantitativos para estudar relações entre variáveis.
No caso da presente pesquisa, visualizando-se os objetivos listados por Ragin e Amoroso (2011), pode-se destacar, especificamente, a finalidade de “dar voz”, valendo-se, para tanto, da pesquisa qualitativa. De acordo com os autores citados, às vezes, o investigador estuda a diversidade para dar voz ao grupo analisado. Assim, uma pesquisa com essa finalidade apresenta duplo objetivo: aumentar o conhecimento sobre diferentes processos sociais, ao mesmo tempo em que se conta a história de certo grupo social como uma forma de aumentar a sua visibilidade na sociedade.
Para os autores, os grupos que são alvos desses tipos de pesquisa, muitas vezes, são marginalizados pela sociedade, de forma que a aproximação do pesquisador explicita a premissa de que todos eles têm uma história a relatar. Assim, conforme explicitam Ragin e Amoroso (2011, p. 47):
In research of this type, social theories may help the research identify groups without voice and may help explain why these groups lack voice, but theory is not considered a source of hypotheses to be tested. When the goal of a project is to give voice to research subjects, it is important for the researcher to try to see the world through their eyes, to understand their social world as they do.
Acerca desse tipo de investigação, os autores ainda ressaltam a possível crítica de que pesquisas que objetivam dar voz acabam funcionando como uma “advocacia” ao grupo analisado. Assim, como poderia esse tipo de estudo ser conduzido de forma neutra? É inevitável ao pesquisador favorecer aspectos positivos: “in reality, most social researchers are committed to objectivity and neutrality in much the same way that most journalists are” (Ragin e Amoroso, 2011, p. 47). A fim de afastar o pesquisador da parcialidade nesse tipo de pesquisa, Ragin e Amoroso sugerem, dentre outros aspectos a necessidade de que sejam apresentados os pontos positivos e negativos constatados na pesquisa, examinando-se os eventos a partir de vários pontos de vista.
mudanças sociais, apresentando os pontos positivos e os negativos vislumbrados em campo. A seguir, serão demonstradas as ferramentas de investigação utilizadas a fim de adentrar na perspectiva do grupo estudado.
Instrumentos metodológicos de pesquisa
A pesquisa realizou-se com base no método indutivo, utilizando-se, inicialmente, da análise de dados bibliográficos e documentais. Em seguida, o estudo partiu de dois cortes metodológico-analíticos básicos que, ao final, foram relacionados para a melhor compreensão do tema.
No primeiro recorte, fez-se leitura e análise da capacidade administrativa-institucional de planejamento e gestão de resíduos sólidos em Natal. Isso permitiu o desenvolvimento do segundo recorte de forma que, por meio do estudo de caso nas duas cooperativas de catadores de Natal, foi possível compreender como se dá a efetivação das diretrizes e dos objetivos da Política Nacional de Resíduos Sólidos no município de Natal.
Para tanto, os principais instrumentos de pesquisa utilizados foram a observação do trabalho da catação, bem como a realização de entrevistas junto aos gestores municipais e representantes dos catadores integrantes das cooperativas, as quais recebem apoio do município para a operacionalização da coleta seletiva.
Ao final, as informações foram relacionadas para a melhor compreensão da política desenvolvida no município. Os procedimentos metodológicos utilizados na pesquisa de acordo com cada recorte serão abordados a seguir.
Capacidade administrativa-institucional de planejamento e gestão de resíduos sólidos em Natal
análise da dimensão institucional-administrativa do município no que diz respeito à gestão dos resíduos sólidos.
A fim de proporcionar essa leitura da capacidade administrativa e institucional, além da análise de documentos, planos e leis, realizou-se entrevista com gestor municipal, com a finalidade de obter as informações sobre a gestão dos resíduos e a inclusão dos catadores no município, elaborando, por fim, um diagnóstico do contexto pesquisado. A entrevista1 foi conduzida de forma parcialmente estruturada, sendo guiadas por uma relação de pontos de interesse explorados de acordo com o pesquisador (GIL, 2009).
Por meio desses instrumentos de pesquisa, buscou-se a identificação dos órgãos responsáveis pelo planejamento e gestão da política de resíduos sólidos; o mapeamento do arcabouço normativo-legal, dos programas e projetos no âmbito municipal na área de gestão de resíduos sólidos; a verificação da existência de políticas públicas destinadas a catadores organizados e autônomos. Ademais, analisou-se a possibilidade de desenvolvimento dos indivíduos e da concretização do trabalho decente e do Emprego Verde, o que se deu por meio do estudo das alternativas disponíveis; do mapeamento de atores e da articulação entre os agentes que operam na gestão de resíduos e do planejamento das ações que visam à inclusão de catadores.
Atividade da catação: estudo de caso nas cooperativas de catadores de materiais recicláveis de Natal
A partir da leitura impetrada no primeiro corte analítico, foram realizadas visitas às cooperativas de catadores de Natal para a efetivação de estudo de caso que se utilizou, principalmente, de entrevistas semiestruturadas. Estas constituem a base da análise acerca da contribuição que essas organizações exercem no sentido de garantir a inclusão efetiva e o desempenho do trabalho decente pelos catadores de materiais recicláveis.
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Acerca do estudo de caso, Gerring (2009) afirma que o termo “caso”
possui conotação de um fenômeno delimitado espacialmente (uma unidade) observado por um período específico. O estudo de caso é entendido como uma análise aprofundada com vistas a entender uma classe mais ampla de casos. Conforme Gil (2009, p. 54) o estudo de caso “consiste no estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos, de maneira que permita seu amplo e detalhado conhecimento (...)”.
Esse estudo foi realizado nas duas cooperativas de catadores de materiais recicláveis de Natal, localizadas na estação de transbordo que recebe parte dos resíduos coletados no município. Para tanto, foram utilizadas ferramentas de pesquisa tais como a entrevista semiestruturada e a observação da atividade laboral dos catadores de materiais recicláveis.
As entrevistas semiestruturadas proporcionaram à pesquisa maiores detalhes acerca da atividade realizada, permitindo o questionamento de novos aspectos surgidos durante a conversa. Os entrevistados consistiram nos representantes das cooperativas de catadores que se encontravam no cargo à época da pesquisa, indivíduos que, ao mesmo tempo em que exercem a atividade, cuidam dos aspectos administrativos das organizações.
O instrumento da observação serviu para, inicialmente, desfazer o distanciamento entre o grupo de catadores em análise e a pesquisadora. Realizou-se mais de uma visita às cooperativas de catadores, buscando-se conhecer o cotidiano dessas organizações e visualizar o desempenho da catação e as dificuldades no desempenho dessa atividade para a concretização do trabalho decente.
Durante a aproximação com as cooperativas de catadores, buscou-se conhecer as organizações pesquisadas; observar a infraestrutura física interna e os instrumentos de trabalho disponíveis às cooperativas; investigar o nível de autonomia da organização em relação ao poder público municipal; bem como analisar o desempenho da atividade da catação de materiais recicláveis nas cooperativas de catadores em Natal no que diz respeito aos elementos que configuram o trabalho decente.
monitoramento do progresso do Trabalho Decente no Brasil. Em 2008, o Conselho de Administração da OIT aprovou uma metodologia específica voltada para avaliar e monitorar as políticas de promoção do trabalho decente. Tal metodologia trabalha com indicadores que se agrupam em dez dimensões fundamentais do trabalho decente, como as oportunidades de emprego; rendimentos adequados e trabalho produtivo; jornada de trabalho decente; combinação entre trabalho, vida pessoal e familiar; trabalho a ser abolido; estabilidade e segurança no trabalho; igualdade de oportunidade e tratamento no emprego; ambiente de trabalho seguro; seguridade social e diálogo social e representação de trabalhadores e empregadores.
A observação do trabalho da catação e as análises das informações coletadas levaram em conta a conceituação geral de trabalho decente segundo a OIT. A fim de elaborar o roteiro das entrevistas realizadas com os catadores neste trabalho, optou-se por utilizar os eixos temáticos presentes na metodologia de avaliação e monitoramento do progresso do trabalho decente no Brasil, como forma de obter um parâmetro para a investigação qualitativa dos fatores que remetem ao trabalho decente.
A adoção da concepção do trabalho decente como parâmetro a ser buscado no cotidiano da catação justifica-se, aqui, pelo fato de constituir-se em um mecanismo de gestão das políticas públicas de trabalho, emprego e proteção social e de redução das desigualdades sociais, devendo ser promovido por todas as esferas de governo, principalmente, por ser um compromisso firmado pelo Brasil com a OIT desde o ano de 2003.
A seguir, apresenta-se um quadro com os recortes de análise da pesquisa e os procedimentos metodológicos utilizados na investigação:
Quadro 1: recortes de análise e procedimentos metodológicos da pesquisa. Recorte de análise Procedimentos
metodológicos
Principais pontos buscados na pesquisa
Capacidade administrativa-institucional de gestão
do Plano de Gestão Integrada de Resíduos
Sólidos em Natal/RN
Análise de documentos,
planos e leis a. Identificação dos órgãos responsáveis pelo planejamento e gestão dos resíduos;
b. Identificação e
Mapeamento do arcabouço normativo-legal, dos programas e projetos no âmbito municipal;
c. Verificação das políticas públicas destinadas a catadores;
d. Mapeamento de atores e análise do grau da articulação entre os agentes que operam na gestão de resíduos e planejamento das ações para inclusão de catadores.
Entrevistas semiestruturadas com
gestor municipal
Estudo de caso das cooperativas de catadores de materiais
recicláveis de Natal/RN Entrevistas semiestruturadas com representantes das cooperativas de catadores de Natal/RN
a. Identificação das organizações de catadores existentes em Natal/RN, avaliando-se a infraestrutura física e instrumentos de trabalho disponíveis;
b. Investigação do nível de autonomia das organizações em relação ao Poder Público municipal;
c. Análise do desempenho da atividade da catação de materiais recicláveis em cooperativas de catadores em Natal no que diz respeito aos elementos que configuram o trabalho decente. Observação do
cotidiano das cooperativas e da realização da catação à
luz do trabalho decente (OIT)
Quanto a sua estrutura, por tratar de temática interdisciplinar, envolvendo aspectos ambientais e sociais do desenvolvimento sustentável, em seu primeiro capítulo, o presente trabalho buscará uma aproximação inicial com o referencial teórico acerca do desenvolvimento sustentável, destacando o surgimento dessa ideia e seus múltiplos pilares (ambiental, social, econômico, cultural).
O capítulo dois ressalta o viés social do desenvolvimento sustentável, considerando-se o relevo dado pela Política Nacional de Resíduos Sólidos à inclusão socioprodutiva de catadores. Essa legislação considera que a construção do desenvolvimento sustentável envolve não somente a coibição do descarte inapropriado de resíduos, mas também a solução da problemática social dos indivíduos que sobrevivem da catação. Nesse capítulo, serão analisados os principais fatores que levaram ao aprofundamento da precarização do mercado de trabalho, do desemprego e da exclusão, com destaque ao processo de reestruturação produtiva e seus principais efeitos.
No capítulo três, em contraponto ao contexto explicitado, apresenta-se a busca pelo desempenho de um trabalho decente e de um desenvolvimento includente como possíveis caminhos para minorar os efeitos perversos gerados reestruturação do capital (SACHS, 2008).
O capítulo quatro trata da temática específica dos resíduos sólidos, demonstrando ser esse um problema que envolve a degradação do meio ambiente, tratada no capítulo um, mas também os males do desemprego e da exclusão, apresentados no capítulo dois, que se configuram como realidades vivenciadas pelo catador de materiais recicláveis. É nesse capítulo que se apresenta a catação de materiais recicláveis e a legislação nacional que busca inserir essa categoria na operacionalização da coleta seletiva nos municípios.
1 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: O DESAFIO DA CONJUGAÇÃO DO ECONÔMICO COM O AMBIENTAL
A compreensão do desenvolvimento sustentável é essencial ao estudo da atividade da catação de materiais recicláveis. Esta ocorre no seio da cadeia produtiva da reciclagem, auxiliando na redução da quantidade de rejeitos enviados para a disposição final, tendo, portanto, um marcante viés ambiental.
Compreendida a necessidade desse estudo inicial, a seguir, serão apresentados os aspectos fundamentais ao entendimento da ideia de desenvolvimento sustentável. Para a sua conceituação, percebeu-se a necessidade de estudar separadamente seus termos, ou seja, indagar o que se compreende por desenvolvimento e por seu adjetivo, sustentável. Inicialmente, optou-se por apresentar uma reflexão em torno da sustentabilidade que qualifica o desenvolvimento, para que, em seguida, este seja estudado conforme as ideias de teóricos como Sachs e Sen.
1.1 A QUESTÃO AMBIENTAL E OS DEBATES SOBRE A SUSTENTABILIDADE
Pensar o desenvolvimento conduz a uma reflexão em torno da sustentabilidade, ainda mais se for considerada a atual condição de vida nos centros urbanos brasileiros, marcados pela degradação contínua do meio ambiente e pelo desequilíbrio ambiental. Em função do aumento da degradação ambiental, a busca pela sustentabilidade passou a guiar os posicionamentos em favor da proteção da natureza, existindo uma cobrança sobre o poder público em prol da preservação e conservação dos recursos naturais.
meio ambiente, dispondo acerca da necessidade de se buscar o equilíbrio ambiental, tratado como direito de todos e bem de uso comum do povo. Trata-se de um direito fundamental, impondo-Trata-se ao poder público e à coletividade sua defesa e preservação. Assim, resta configurada a obrigação constitucional do Estado de exercer suas funções pautado na tutela ecológica.
O dever de buscar o equilíbrio ambiental vincula o poder público e retira a discricionariedade estatal em tal aspecto. O Estado deve, ainda, criar normas que visam à uniformidade de condutas em prol deste equilíbrio e da ampliação da proteção ao meio ambiente. Com isso, surgem leis no Brasil, dentre as quais se destacam a Política Nacional de Meio Ambiente (Lei 6.938/1981), a Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/1998), a Política Nacional de Saneamento Básico (Lei 11.445/2007) e a Política Nacional de Resíduos Sólidos (Lei 12.305/2010) – que será estudada nesse trabalho –, dentre outras leis, buscando-se coibir comportamentos destoantes da busca pelo equilíbrio ambiental.
No entanto, a proteção legal destinada ao meio ambiente no Brasil originou-se de um debate internacional mais abrangente, o qual se deu em função de constantes abusos que, em prol do crescimento econômico das nações, causavam deteriorações desmedidas ao meio natural. Conforme Horacio Capel (2002), a intensificação da ação humana contribuiu para gerar graves problemas ambientais, os quais resultam de múltiplos processos de decisões individuais e de intervenções planificadas pelos poderes políticos.
Seguindo esse pensamento, percebe-se a existência de uma contradição entre a lógica do crescimento econômico desmedido e a manutenção do meio ambiente. Passou-se a ser necessário que a forma de desenvolvimento fosse mudada, em razão do que se propôs o conceito de desenvolvimento sustentável.
Após o surgimento das discussões em torno da ideia de desenvolvimento sustentável, teóricos, empresários e ambientalistas perceberam a possibilidade de aliar os lados opostos em um só termo. Assim, o antagonismo entre crescimento econômico e meio ambiente seria minimizado.
Contudo, mais antiga do que os debates acerca do meio ambiente é a busca do capital pelo crescimento econômico. Este último foi perseguido a todo custo, principalmente em função da adoção do modo de produção capitalista, o qual, desde o início, não poupava esforços ao crescimento. Porém, aos poucos, percebeu-se que a busca desmedida pelo lucro traria problemas não somente relacionados aos aspectos sociais de desigualdade de renda, mas igualmente quanto à garantia do equilíbrio ambiental do planeta.
As primeiras preocupações evidenciaram-se na medida em que ocorria o aumento do ritmo da produção capitalista, já que os problemas ambientais se tornaram mais presentes na sociedade. As atividades industriais aumentaram o ritmo da produção e, consequentemente, a quantidade de insumos necessários para suprir as necessidades do capital, o que trouxe risco e até mesmo contaminações efetivas ao meio ambiente.
No século XX, as indústrias começam a se distribuir pelo globo, de maneira que os problemas ambientais das primeiras nações a se industrializar chegaram aos países tardiamente industrializados, disseminando-se os males trazidos pelo mau uso da tecnologia e produção desmedida (RIBEIRO, 2001).
Houve, então, a necessidade de equilibrar dois opostos: o crescimento econômico das nações e a preservação do meio ambiente. No início, as discussões ambientais ficavam restritas à academia, não havendo debate político forte. Nos anos de 1960, iniciaram-se movimentos de oposição a essas práticas degradantes do ambiente e, como os problemas ambientais passaram a ser significativos, o meio ambiente e a qualidade ambiental começaram a ser discutidos em nível mundial.
utilização criteriosa dos recursos locais, sem um comprometimento do meio natural. Nos anos de 1980, o autor Ignacy Sachs deu continuidade ao estudo desta ideia, propondo um quadro de estratégias para o alcance do ecodesenvolvimento, fundamentando o conceito em três aspectos: eficiência econômica, justiça social e prudência ecológica (LAYRARGUES, 1997). Assim, tinha-se um comprometimento sincrônico (com a geração presente) e diacrônico (com as futuras gerações) que requeria, para sua operacionalização, o envolvimento da população e a compreensão da cultura e realidade local.
Ainda na década de 1980, destacam-se os trabalhos da Comissão Mundial para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pela primeira ministra da Noruega Gro Brundtland. O documento de destaque da comissão foi o relatório Nosso Futuro Comum (1987), produzido com o objetivo de fundamentar as discussões que ocorreriam na Eco 92 (BURSZTYN e BURSZTYN, 2006). É neste relatório que se encontra a definição de desenvolvimento sustentável, compreendido como aquele que atende as necessidades do presente sem comprometer as gerações futuras.
Em pouco tempo, o conceito ganhou visibilidade e seus desdobramentos foram além das esferas diplomática, acadêmica e do movimento ambientalista. A mídia ajudou na disseminação da ideia, que se tornou uma panaceia, como se, ao ser evocado, todos os males do mundo pudessem ser resolvidos (BURSZTYN e BURSZTYN, 2006).
De acordo com essas discussões, a tecnologia deveria ser gerida para a melhoria das condições do crescimento econômico (LAYRARGUES, 1997). Outro ponto essencial era a necessidade de redução e da erradicação das situações de pobreza, pois no mundo em que a pobreza é endêmica haveria permanente ameaça de catástrofes. O texto do relatório enfocou a relação próxima existente entre a pobreza e o meio ambiente, afirmando que essa é uma das principais causas e efeitos da problemática ambiental. Assim, o problema não seria o crescimento econômico, mas a ausência dele, devendo este manter-se no mesmo ritmo, com alterações no que tange à tecnologia utilizada para fomentar o crescimento.
necessidade de compatibilização dos componentes ambiental e econômico, mediados pela tecnologia. Porém, o diferencial entre ambos são as estratégias para o alcance da sociedade sustentável. Para os que apoiam o desenvolvimento sustentável, o foco não estaria na redução do consumo, mas na modificação deste. Conforme Layrargues (1997, p.6):
Enfim, enquanto o ecodesenvolvimento postula com relação à justiça social, que seria necessário estabelecer um teto de consumo, com um nivelamento médio entre o Primeiro e Terceiro Mundo, o desenvolvimento sustentável afirma que seria necessário estabelecer um piso de consumo, omitindo o peso da responsabilidade da poluição da riqueza.
Percebe-se, portanto, na ideia de desenvolvimento sustentável a manutenção dos interesses capitalistas sob uma perspectiva ecológica. Layrargues (1997) afirma que se trata de um projeto ecológico do neoliberalismo, permanecendo a busca pela reprodução como prioridade, mas agora sob uma nova roupagem. Nesse mesmo sentido, Bursztyn e Bursztyn (2006), ao demonstrar o contexto em que surgiu a ideia de desenvolvimento sustentável, afirmam que a maré neoliberal que se consolidava no Hemisfério Norte nos anos de 1980, e que se alastrava ao Sul, era favorável à divisão de tarefas entre entes governamentais e não governamentais, de forma que, era responsabilidade de todos o cuidado com o meio ambiente.
Ao refletir de acordo com essa perspectiva, percebe-se que a sustentabilidade pregada na letra da legislação ambiental brasileira, como a lei 12.305/2010 enfocada neste estudo, pode revelar sua face de sustentáculo do modo de produção capitalista, distanciando-se, a depender da forma como essa ideia é utilizada, do pensamento inicial referente ao ecodesenvolvimento. Dessa forma, as ações sustentáveis nem sempre se consubstanciam na busca pela preservação e conservação da natureza, mas na possibilidade de manutenção dos interesses capitalistas.
O exemplo do uso da sustentabilidade na temática dos resíduos é esclarecedor: diante do antigo problema da destinação incorreta dos resíduos, principalmente em lixões a céu aberto e, em contraponto à ideia da redução do consumo, surge o incentivo ao consumo sustentável, baseado no desenvolvimento de produtos verdes, que reduziriam o impacto ao meio ambiente. Tal exemplificação demonstra como a sustentabilidade manteve a reprodução do capital, de forma a introduzir novos produtos, por vezes mais caros, como forma de modificar o consumo já existente sem, contudo, reduzi-lo, visto que o consumo desses produtos e a prática da reciclagem são amplamente divulgados em detrimento das ideias de redução e de reutilização de materiais.
Nesse sentido, Veiga (2008) afirma que o adjetivo sustentável transformou-se em modismo, sendo utilizado sem considerar seu significado e as demais implicações dessa ideia. De certa forma, isso corrobora com o pensamento de Bursztyn e Bursztyn (2006), quando afirmam o distanciamento entre o discurso em favor da proteção ambiental e a manutenção de práticas de degradação. Conforme asseguram, “(...) em geral, discursos são expressões que se dão formalmente. Mas apenas manifestações discursivas não asseguram comprometimento efetivo com as ações” (BURSZTYN e BURSZTYN, 2006, p. 54). Para os autores, na sociedade atual, vigoram as leis e essas definem os comportamentos em detrimento da moral, de maneira que se cumpre o que está escrito e o que determina a letra fria de uma legislação.
hegemônicos. É importante compreender que nem tudo que se transveste de ambiental carrega em si, de forma pura, a preocupação com o meio ambiente. Deve-se observar com bastante cautela os discursos que se camuflam de sustentáveis, buscando muito mais a reprodução do capital do que o bem estar ambiental.
Além dessa questão ambiental, em meio aos debates internacionais sobre o desenvolvimento sustentável, já em 1987 o relatório Nosso Futuro Comum havia afirmado que a pobreza era “uma das principais causas e um dos principais efeitos dos problemas ambientais no mundo” (ONU, 1991, p.4). A exemplo dessa constatação, em 2002, durante a Conferência de Johanesburgo, reafirmou-se que a problemática social se agravava, enfatizando-se a necessidade de erradicação da pobreza, juntamente com o trato das questões ambientais.
Dessa forma, viu-se a necessidade de adoção de duas condutas, a saber: a reversão de práticas incompatíveis com a preservação do meio ambiente e o apoio a iniciativas economicamente viáveis, socialmente justas e ecologicamente equilibradas (BURSZTYN e BURSZTYN, 2006). No mesmo sentido, Nascimento (2012) ressalta que nos debates internacionais acerca da sustentabilidade nasce uma noção de que o desenvolvimento possui, além da questão ambiental, um aspecto social, sendo a pobreza a geradora de danos ambientais, o que requer a adoção de ações em favor da equidade social.
O desenvolvimento sustentável somente pode ser entendido como um processo onde, de um lado, as restrições mais relevantes estão relacionadas com a exploração dos recursos, a orientação do desenvolvimento tecnológico e o marco institucional. De outro, o crescimento deve enfatizar os aspectos qualitativos, notadamente aqueles relacionados com a eqüidade, o uso de recursos- em particular da energia -, e a geração de resíduos e contaminantes. Além disso, a ênfase no desenvolvimento deve fixar-se na superação dos déficits sociais, nas necessidades básicas e na alteração de padrões de consumo, principalmente nos países desenvolvidos, para poder manter e aumentar os recursos base, sobretudo os agrícolas, energéticos, bióticos, minerais, ar e água.
Vislumbra-se, portanto, que a sustentabilidade não está pautada puramente em aspectos ambientais, mas em múltiplas dimensões apresentadas, conforme Sachs (2008, p. 85), no quadro que segue:
Quadro 2: Dimensões da sustentabilidade de acordo com Sachs
Dimensão Aspectos perquiridos
Social
- alcance de um patamar razoável de homogeneidade social; - distribuição de renda justa;
- emprego pleno e/ou autônomo com qualidade de vida decente; - igualdade no acesso aos recursos e serviços sociais.
Cultural
- equilíbrio entre respeito à tradição e inovação;
- capacidade de autonomia para elaboração de um projeto nacional integrado e endógeno;
- autoconfiança combinada com abertura para o mundo.
Ecológica
- preservação do potencial do capital natureza na sua produção de recursos renováveis;
- limitação do uso dos recursos não renováveis
Ambiental - respeito e realce da capacidade de autodepuração dos ecossistemas naturais
Territorial
- eliminação das inclinações urbanas nas alocações do investimento público; - melhoria do ambiente urbano;
- superação das disparidades inter-regionais;
- conservação da biodiversidade pelo ecodesenvolvimento
Econômico
- desenvolvimento econômico intersetorial equilibrado; - segurança alimentar;
- capacidade de modernização contínua dos instrumentos de produção; - razoável nível de autonomia na pesquisa científica e tecnológica.
Política (nacional)
- democracia definida em termos de apropriação universal dos direitos humanos; - desenvolvimento da capacidade do Estado para implementar o projeto nacional, em parceria com todos os empreendedores;
- coesão social.
Política (internacional)
- eficácia do sistema de prevenção de guerras da ONU;
- um pacote Norte-Sul de co-desenvolvimento, baseado no princípio da igualdade;
- controle institucional efetivo do sistema internacional financeiro e de negócios; - controle institucional efetivo da aplicação do Princípio da Precaução na gestão do meio ambiente e dos recursos naturais; prevenção das mudanças globais negativas; proteção da diversidade biológica; e gestão do patrimônio global; - sistema efetivo de cooperação científica e tecnológica internacional.
Como se observa por meio da leitura do quadro, a percepção de Sachs traduz-se em uma ampliação da ideia do desenvolvimento sustentável, prevendo-se aspectos ambientais, ecológicos, sociais, políticos e culturais como conformadores do que se denomina sustentabilidade. Trata-se, conforme, Nascimento (2012), da percepção de que a sustentabilidade não deve ter apenas “três folhas”. Para Sachs (2008), o desenvolvimento sustentável deveria ser desdobrado em socialmente includente, ambientalmente sustentável e economicamente sustentado no tempo, visto que esses elementos são indissociáveis em sua conformação.
A seguir, serão estudados os enfoques acerca do desenvolvimento – utilizando-se as ideias de Sachs e Amartya Sen para a compreensão desse conceito que, juntamente com a sustentabilidade, compõe uma nova visão do desenvolvimento almejado.
1.2 ABORDAGENS SOBRE O DESENVOLVIMENTO
O desenvolvimento é tratado pelos estudiosos de formas distintas. Veiga (2008) apresenta três abordagens, sendo duas delas tratadas por ele como extremas e uma terceira abordagem compreendida pelo autor como o “caminho do meio”. A primeira percepção é aquela que o percebe como sinônimo do crescimento econômico, sendo suficiente para sua quantificação a observação do produto interno bruto de uma nação, por exemplo. Porém, ao longo dos anos, essa relação entre o crescimento e o desenvolvimento, tornou-se frágil, surgindo um debate internacional em torno do significado do termo. Assim, o desenvolvimento foi diretamente relacionado com o crescimento econômico até os anos de 1970 (VEIGA, 2008).
entendimento acerca do termo. Na década de 1990, começaram a surgir as primeiras noções mais completas sobre o tema, visões essas consideradas por Veiga (2008) como um “caminho do meio”. A exemplo disso podem ser citadas as ideias de Sen e Sachs.
Amartya Sen (2000) analisa o desenvolvimento em contraposição ao ponto de vista restritivo que o relaciona puramente a fatores como renda pessoal, crescimento do Produto Interno Bruto e industrialização. Para o autor, o crescimento econômico, longe de ser um fim em si mesmo, constitui uma parte do que compreende como desenvolvimento (SEN, 2000). Neste sentido, a pobreza significa privação de capacidades básicas e não apenas de renda. O aumento da renda individual pode constituir-se em um meio importante para se desenvolverem as capacidades das pessoas, mas também significa um resultado presumível do desenvolvimento.
Esse, para que seja concretizado, deve levar em conta os aspectos qualitativos de melhoria das condições de vida dos sujeitos e o aumento das liberdades individuais. Nessa abordagem, o desenvolvimento seria o aumento da capacidade do sujeito de atingir seus fins e seus estilos de vida. Dessa forma, o desenvolvimento relaciona-se diretamente com as liberdades (capacidade de atingir a vida que deseja). Segundo Sen (2000, p. 18):
Sob tal viés, desenvolver um país, uma comunidade ou um grupo de indivíduos significa ampliar as capacidades de cada membro, a fim de que estes possam viver conforme almejam. Uma política pública deve buscar tais objetivos para ser efetiva, de maneira que, igualmente, a avaliação de uma ação estatal que se propôs a gerar desenvolvimento deve medir os efeitos dessa intervenção sobre as capacidades dos indivíduos. Isso porque o poder público, ao invés de deter-se a aspectos puramente econômicos, deverá destinar a devida atenção a condições gerais de vida como acesso aos sistemas de saúde, educação, habitação, saneamento básico e lazer.
Para Sen (2000), o êxito de uma sociedade deve ser medido de acordo com as liberdades substantivas2 (conjunto de opções disponíveis e que podem ser alcançadas pelos indivíduos – entre tais liberdades encontram-se aquelas referentes a não submeter-se a fome e desnutrição, ser alfabetizado, participar da vida política) que, se instituídas, evitam as privações que se opõem ao desenvolvimento. Essa expansão de liberdades, por sua vez, depende de outros fatores determinantes, como educação, sistema de saúde e assistência social; o aumento da renda surge apenas como um elemento importante para a expansão das liberdades, mas não sua essência. Conforme Sen (2000, p. 26), “com oportunidades sociais adequadas, os indivíduos podem efetivamente moldar seu próprio destino e ajudar uns aos outros”.
Dessa forma, o alcance do desenvolvimento relaciona-se também com a extinção das principais formas de privação como a pobreza e a ausência de prestação de serviços públicos. Neste sentido, Veiga (2006, p. 34) afirma que “(...) a liberdade de entrar em mercados – a começar pelo mercado de trabalho – pode ser ela própria, uma contribuição importantíssima para o desenvolvimento”. Para Sen (2000), só ocorre desenvolvimento quando os benefícios do crescimento levam à ampliação das capacidades do indivíduo. As capacidades são entendidas como o conjunto de coisas que este indivíduo
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pode ser ou fazer3. Trata-se, logo, da liberdade de atingir vários estilos de vida. Assim, ao apresentar sua teoria do desenvolvimento como liberdade e expansão de capacidades, Sen oferece uma perspectiva do desenvolvimento ampla e multidimensional.
Além de Sen (2000), outros autores podem ser referências ao estudo do desenvolvimento. Um dos mais importantes deles é Ignacy Sachs, para o qual “(...) o desenvolvimento não se presta a ser encapsulado em fórmulas simples” (SACHS, 2008, p. 25). Sachs (2008) compreende o desenvolvimento como um conceito também multidimensional relacionado a objetivos sociais e éticos. Já o crescimento econômico teria um valor puramente instrumental.
Frise-se que o primeiro é dependente direto do segundo, mas, este não garante, por si, a ocorrência daquele, podendo, até mesmo, estimular o mau desenvolvimento, compreendido como os casos em que o crescimento do PIB é acompanhado por desigualdades sociais, desemprego e pobreza. Para Sachs (2008, p. 35), o desenvolvimento:
(...) pretende habilitar cada ser humano a manifestar potencialidades, talentos e imaginação, na procura da auto-realização e da felicidade, mediante empreendimentos individuais e coletivos, numa combinação de trabalho autônomo e heterônomo e de tempo dedicado a atividades não produtivas.
Assim, os aspectos qualitativos são essenciais na concretização do desenvolvimento, de maneira que a produção de meios de existência não pode se apoiar em esforços excessivos, empregos mal remunerados e realizados em condições insalubres, bem como na provisão inadequada de serviços públicos. Tais termos configuram-se como fundamentos da inclusão justa proposta pelo autor e que será analisada posteriormente (SACHS, 2008).
