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A reforma tributária do governo Fernando Henrique Cardoso numa perspectiva da Public Choice

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Resumo

A presente dissertação utiliza o instrumental teórico da Public Choice para analisar a política dos tributos indiretos proposta pelo Gov~rno Fernando Henrique Cardoso (1995/1998), enfatizando a interação e a motivação individual dos diversos agentes envolvidos no processo : políticos, burocratas, grupos de interesse, poder judiciário, grupos externos, cidadão/ contribuinte.

Como resultado dessa análise, duas questões relevantes são levantadas :

1. a grande influência do sistema eleitoral brasileiro na elaboração das normas

tributárias~

(4)
(5)

índice

GLOSSARlO ... 2

INTRODUÇÃO ... 3

I. l:-JFORMAÇÓES PRELIMINARES ... 3

2. OBJETIVO E DELIMITAÇÃO DO ESTIJDO ... 5

3. RELEV Ã."JCIA DO ESTIJDO ... 5

4. DEFI:-JIÇÃO DOS TERMOS ... 6

-I. J. Tributo ... 6

-/.2. Imposto ... ... 6

-/.3. Não-cumulatividade e valor agregado ... 8

-1.-/. Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI) ... 8

-/.5. O Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS) . ... 10

-1.6. O Imposto sobre Prestação de Serviços (ISS) . ... J 2 -1.7. Principios de Destino e de Origem . ... J 3 -I.H. Sistema Eleitoral ... ... J 7 5. TIPO DE PESQUISA ... 18

6. UNIVERSO E AMOSTRA ... 19

7. COLETA DE DADOS ... 19

8. TRATAMENTO DOS DADOS ... 20

9. LIMITAÇÕES 00 MÉTOOO ... ..: ... · ... 20

CAPÍTULO I - O INSTRUMENTO ANALÍTICO ... 22

I . I. INFORMAÇÓES PRELIMINARES ... 22

I . 2. BREVE PERSPECTIVA HISTÓRICA. ... 23

I. 2.1. A As.sociaçdo entre Liberalismo Econômico e a Liberdade democrática ... 23

I. 2.2. A teoria Geral de Keynes . ... 27

I. 2.3. A Public Choice . ... 32

I . 3. O MODELO DAS ESCOLHAS COLETIVAS ... · ... · ... · .. · 35

/ . 3. /. O Funcionamento da Legislatura . ... 36

1.3.2. O Comportamento da Burocracia ... · .... · ... · .... -II I. 3. 3. A açdo de grupo de interesses . ... 44

I . 3../. O Jogo do Cidaddo/Eleitor ... ... 45

I . 4. O "JOGO" FISCAL ... · .... · ... 46

I. -1.1. O Agente Político (Legislativo/Executivo) . ... -16

I. -1.2. O Agente Burocrata . ... -18

I . -1.3. O Agente Grupo de Interesses . ... -18

1. -1.-1. O Agente Contribuinte ... · ... · ... ... -19

I . -1.5. O Agente Judiciário . ... 5 I /. -1.6. () Agente Externo . ... 52

CAPÍTULO 11 - O "JOGO" FI.SCAL DE 1988 ... ~4

CAPÍTULO 111 -O "JOGO" FI.SCAL CONTEMPORÂNEO ... 61

1I1 . I. INFORMAÇÓES PRELIMINARES ... 61

111 . 2. As REVOLUÇÓES ... · ... 62

m.

2.1. O Imposto cJnico ... 62

m

2.2. () Projeto de Emenda Constitucional nll. 17 ... 64

lIl. 3. As PROPOSTAS DE REFORMA ... 73

III . 4. A PROPOSTA 00 GoVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO ... 81

III . 5. O JOGO FISCAL CONTEMPORÂNEO ... · ... · .. · .. · ... · .. · ... 85

CONCLUSÃO ... 97

BIBLIOGRAFIA ... 101

(6)

Glossário

COFINS - Contribuição sobre o fim social.

CONF AZ - Conselho Nacional de Política Fazendária.

FPI: - Fundo de Participação dos Estados.

FPM - Fundo de Participação dos Municípios.

ICE - Imposto sobre Comércio Exterior.

ICMS - Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços.

IL - Imposto sobre o Lucro.

IPI - Imposto sobre a Propriedade Industrial.

IPUR - Imposto sobre a Propriedade Imobiliária Urbana.

IR - Imposto de Renda.

IRPF - Imposto de Renda Pessoa Física.

IRP

J -

Imposto de Renda Pessoa Jurídica.

IS - Imposto sobre a produção, circulação, distribuição, ou consumo de bebidas,

veículos, tabaco, petróleo e combustíveis, assim como seus derivados e serviços

de telecomunicações.

ISS - Imposto sobre a Prestação de Serviços.

ITF - Imposto sobre a produção, circulação, distribuição ou consumo de bebidas,

veículos, tabaco, petróleo e combustíveis, assim como seus derivados e serviços

de telecomunicações.

Iur - Imposto Único sobre Transações Financeiras.

IV A - Imposto sobre o Valor Agregado.

IVVC - Imposto sobre Vendas a Varejo de Combustível.

PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público.

PEC

I

17 - Projeto de Emenda Constitucional nl! 17.

PIB - Produto Interno Bruto.

(7)

Introdução

1. Informaçóes Preliminares.

A atual discussão sobre a reforma tributária no Brasil apontava que a principal mudança no sistema deveria ser a criação do imposto sobre o valor agregado (IV A), resultante da fusão dos seguintes impostos : sobre a circulação de mercadorias e serviços (ICMS), sobre a propriedade industrial (IPI), e sobre a prestação de serviços (ISS).

As vantagens do IV A são amplamente apregoadas pela literatura: do ponto de vista econômico, o IV A permite ampla abrangência da base, com a inclusão de todos os produtos e serviços, e possibilita a desoneração dos bens de capital. A substituição de um conjunto de tributos por um único imposto de base abrangente facilita a harmonização fiscal e dá maior visibilidade às práticas adotadas em cada país. Em um mundo cuja tendência é a integração regional e global, esse fator é de extrema importância.

As principais propostas de redesenho do sistema tributário, apresentadas nos anos 901 mostraram que as tendências, quanto à revisão da tributação sobre o fluxo de

produtos e serviços no Brasil, seriam :

• manutenção do ICMS ou ampliação de sua base pela inclusão dos serviços e conseqüente supressão do ISS~

(8)

• eliminação do IPI, evitando a existência no país de dois impostos sobre o

valor adicionado;

• criação de um imposto seletivo - sobre fumo, bebidas, veículos,

combustíveis, energia elétrica e comunicação - como fonte de recursos da

União;

• eliminação das contribuições incidentes em

cascata (COFINS e

PIS-PASEP), bem como do imposto municipal sobre vendas a varejo de

combustíveis (IWC);

• manutenção dos impostos incidentes sobre o comércio exterior.

Durante o primeiro semestre de 1995, a equipe econômica do atual Governo

Fernando Henrique Cardoso demonstrava, através de diversas declarações em jornais

2

a intenção da criação do IV A como principal mudança do sistema tributário.

No entanto, contrariando as expectativas dominantes, o projeto governamental

propõe como principal alteração a extinção do IPI e sua substituição por uma alíquota

federal incidente sobre a mesma base do ICMS estadual. O ISS não é integrado ao

ICMS, embora, o governo, em sua proposta, defenda sua futura implementação

3

.

Dentro desse complexo jogo fiscal, que agentes e regras institucionais

determinaram a mudança das propostas tributárias do governo Fernando Henrique

Cardoso

?

Quais as motivações desses agentes

?

Esse é o problema que essa

dissertação pretende responder.

Executivo Federal, do Projeto de Emenda Constitucional nQ

17, do Deputado Flávio Rocha e do Substitutivo do Relator do Projeto, do Deputado Luis Roberto Ponte.

2 Ver bibliografia [34 a 38].

(9)

2. Objetivo

e

Delimitaçao do Estudo.

A pesquisa tem como objetivo fornecer subsídios para o entendimento das formulações de políticas públicas na área tributária.

No entanto, não pretendemos abordar todos os aspectos da reforma tributária do governo Fernando Henrique Cardoso, o que tomaria o trabalho extenso. Nosso intento está, pois, em um campo mais restrito, visando identificar, dentro do jogo fiscal, as forças que determinam a política de tributação sobre o fluxo de produtos e serviços no Brasil.

3. Relev~ncia do Estudo.

A arrecadação obtida através dos tributos indiretos

é

bastante expressiva. No agregado, o IPI e o ICMS arrecadaram perto de 9 % do

pm

em 1992 ou 35 % da arrecadação nacional. O Brasil é o único país ocidental em que o imposto que lidera o "ranking" da arrecadação ( o ICMS) pertence ao nivel estadual.

Dessa forma, um estudo que analisa os determinantes das mudanças nos tributos indiretos certamente contribuirá para o delineamento de diretrizes políticas, econômicas e administrativas desses tributos.

(10)

4.

Definiç~o

dos Termos.

4.1. Tributo

Toda prestação pecuniária compulsória em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituído em lei e cobrado mediante atividade administrativa plenamente vinculada ( art. 32 do Código Tributário

Nacional, [6] ).

4.2. Imposto

É

o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma Situação independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte ( art. 162 do Código

Tributário Nacional, [6] ).

Os impostos são divididos, comumente, em diretos e indiretos, quando, respectivamente, se confundem, ou não, na mesma pessoa, as figuras do contribuinte de direito e do contribuinte de fato. Entende-se por contribuinte de direito aquele a quem a lei atribui o encargo de calcular e recolher o tributo. Nesse sentido, é contribuinte de direito, por exemplo, um estabelecimento industrial ou comercial. Já contribuinte de fato é aquele sobre quem recai o ônus financeiro efetivo do tributo, como o consumidor final, nos casos de aquisição de bens. São exemplos

(11)

o

quadro abaixo mostra os principais tributos do Brasil.

Quadro 1.

Ano: 1992

IMPOSTOS

Comércio Exterior

Importação

Exportação

UNIÃO

Produtos Industrializados

Fumo

Automóveis

Bebidas

Vinculado

à

Importação

Outros (Exceto vinculado

à

importação)

Renda

Pessoas Físicas

Pessoas Jurídicas

Retido na Fonte

Operações de Câmbio, Crédito e Seguro

Território Rural

Grandes Fortunas

Provisório s/ Movimentação Financeira

CONTRIBUIÇÓES SOCIAIS

Empregados e Empregadores

COFINS

PIS/PASEP

Lucro Líquido

Salário Educação

Seguridade do Servidor

ESTADOS

Circulação de Mercadorias e serviços

Transmissão de Bens Imóveis "causa mortis"

Propriedade de Veículos Automotores

Adicional do Imposto de renda

MUNICÍPIOS

Predial e Territorial Urbano

Serviços de Qualquer Natureza

Venda a varejo de Combustíveis

Transmissão de Bens Imóveis "inter vivos"

US$ milhões

73.716,0

38.719,0 1.715,0 1.713,0 2,0 9.647,0 1.844,0 727,0 938,0 933,0 5.205,0 17.197,0 909,0 5.785,0 10.503,0 2.879,0 31,0 7.250,0 34.997,0 20.433,0 5.028,0 4.644,0 3.710,0 994,0 188,0

29.936,7

29.272,7 45,0 455,0 164,0

2.320,0

1.547,0 228,0 227,0 318,0

TOTAL

~---~---~~--~

105.972,7

Fonte: Documento "Reforma Tributária, Uma Agenda Política", mimeo, 1995, da Secretaria de

(12)

4.3. Não-cumulatividade e valor agregado

Tanto o IPI como o ICMS são impostos que tributam o valor agregado, pois incidem em todas as etapas de produção e comercialização deduzindo o imposto pago na etapa precedente para fins de apuração do débito fiscal em cada etapa do ciclo. Dessa forma, esses impostos são não-cumulativos, já que se compensa o que é devido em cada operação relativa a circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas operações anteriores (Constituição Federal, art. 155,

I

2!! , inc. I, [7])

4.4. Imposto Sobre Produtos Industrializados (IPI).4

o

IPI é um imposto do tipo valor adicionado, que alcança a cadeia produtiva

dos produtos manufaturados desde a etapa do processamento dos bens intermediários até a conclusão do produto final. As operações internas são tributadas de modo uniforme no território nacional. As importações são tributadas, mas exportações, livros, jornais, e o papel destinado a impressão, gozam de imunidade constitucional.

o

imposto tem como fato gerador a saída do produto do estabelecimento industrial para o mercado interno ou para outro estabelecimento a ele equiparado, além do importador.

o

débito tributário é calculado com base no valor do produto na saída do estabelecimento industrial, sobre o qual é aplicado a respectiva alíquota, deduzindo-se desse resultado os créditos tributários provenientes da aquisição de matérias- primas, produtos intermediários e material de embalagem utilizados em cada etapa do processo

4 As definições dos ítens 4.4 a 4.7 foram feitas com base no trabalho" A Reforma Fiscal e a

(13)

produtivo (excluindo-se os produtos isentos ou submetidos à alíquota zero, e a aquisição de bens para o ativo permanente). Nas importações, a base de cálculo do imposto é o valor utilizado para cômputo das tarifas aduaneiras, acrescido dos tributos e encargos cambiais exigidos do importador. O cálculo do débito tributário de bebidas e fumo é feito através do estabelecimento de pautas fixadas mensalmente com base em pesquisas de preços de mercado, sobre as quais aplicam-se alíquotas previstas na legislação.

As alíquotas são bastantes variadas - a mais elevada é de 365 % aplicada ao cigarro e a mais baixa (zero) aplica-se a vários produtos alimentares, têxteis, vestuário e calçados. As alíquotas variam em função de interesses fiscais (arrecadação), motivos

SOCIaIS (essencialidade dos produtos) e razões econômicas (incentivo

à

industrialização)

Do ponto de vista da política econômica, o IPI tem sido utilizado para conter a alta de preços, reativar setores em crise e promover a desconcentração espacial da atividade produtiva. No presente, o setor automotivo, a construção naval, os produtores de açúcar e álcool do Nordeste, e os empresários da Zona Franca de Manaus, estão entre os que mais usufruem de vantagens governamentais.

O conjunto das renúncias fiscais no âmbito do IPI atinge cerca de 6 % da receita total do imposto, ou 0,7 do Pffi.

(14)

ordem de 2,5 % do PIB. A sua importância mede-se também por sua extrafiscalidade. Além de ser um importante instrumento econômico, do ponto de vista político tem sido um importante fator de equilíbrio na medida em que as receitas obtidas nas regiões mais industrializadas do território nacional são distribuídas para outras menos industrializadas.

4.5. O Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicações (ICMS).

Único imposto sobre o consumo de competência dos estados brasileiros, é o mais importante tributo desta categoria no conjunto tributário brasileiro. A sua arrecadação é bastante concentrada regionalmente : o Estado de São Paulo responde por quase 40 % da receita global e as Regiões Sul e Sudeste são responsáveis por cerca de 80

%

do total arrecadado.

O

ICMS arrecada

um

montante equivalente a 6,5 % do PIB.

o

ICMS é um tributo do tipo valor agregado que alcança todas as etapas do processo produtivo, desde a produção primária até a venda a varejo.

Todas as pessoas fisicas ou jurídicas que executam operações de compra e venda de mercadorias são contribuintes do imposto, além dos prestadores dos serviços incluídos no campo de aplicação do tributo.

o

principal fato gerador do imposto é a saída de mercadoria do

(15)

produtos primários e semi-elaborados. No caso dos serviços do seu âmbito, o ICMS é devido na execução de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e na geração, transmissão, retransmissão ou recepção de comunicação de qualquer natureza.

o

cálculo do débito tributário obedece ao método do crédito fiscal : a alíquota legal é aplicada ao valor da venda da mercadoria, da importação, ou do preço da prestação de serviço, deduzindo-se deste montante os créditos oriundos da aquisição de mercadorias e serviços efetuada no período.

Enquanto os estados são autônomos para fixar a alíquota do imposto no interior de suas fronteiras estaduais, as alíquotas interestaduais, assim como as aplicáveis

à

exportação, são estabelecidas pelo Senado Federal. A alíquota núnima nas operações intraestaduais não pode ser inferior às alíquotas interestaduais.

(16)

A lei complementar n2 65/91 estabelece critérios para a cobrança do ICMS nas

exportações de produtos semi-elaborados. Para fins de aplicação do ICMS, são

considerados semi-elaborados os produtos que resultem de matéria-prima animal,

vegetal ou mineral que não tenham sofrido modificações em sua natureza química

durante a transformação e para os quais o custo da matéria-prima referida representa mais de 60 % do custo de produção. Sendo assim, na lista dos semi-elaborados organizada pelo CONF AZs estão ferro, farelo de soja, fumo, suco de laranja, carne

bovina, suínos e frangos, celulose, ....

A

maior parte desses produtos gozam do

beneficio da redução da base de cálculo.

Micro e pequenas empresas, em função do art. 179 da Constituição Federal, gozam de tratamento tributário diferenciado. No âmbito do ICMS, esse tratamento

dá-se de duas formas alternativas: idá-senção e/ou adoção de um regime simplificado para

pagamento do tributo. Nesse último caso, adota-se geralmente o pagamento por

estimativa, onde o imposto é estipulado como percentagem do faturamento mensal,

podendo o contribuinte solicitar um acerto de contas no final do exercício, caso tenha

pago a mais.

4.6. O Imposto sobre Prestação de Serviços (ISS).

o

ISS é um imposto que abrange os serviços prestados por pessoas fisicas ou

jurídicas no âmbito do território nacional. O imposto incide sobre uma lista de

5 O CONF AZ (Conselho Nacional de Política Fazendária)é um organismo que reúne o Ministro da

Fazenda, os Secretários de Fazenda e Finanças dos Estados e do Distrito Federal. Foi criado para

evitar diversas distorções, tais como:

• isenções indiscriminadas, oferecidas pelos estados, configurando um quadro de guerra fiscal; • incentivos inadequados a determinadas atividades econômicas;

(17)

serviços, definidas pela Lei Complementar 56/87, na qual destacam-se os serviços de reparação e montagem, a construção civil, os serviços bancários e financeiros, o turismo e os serviços pessoais.

A maior parte da lista dos serviços tributados refere-se a atividades de consumo final, e, nesses casos, o ISS tem a característica de um tributo monofásico incidente sobre a etapa final de consumo. Em alguns casos, como na construção civil, ele onera atividades intermediárias, assumindo caráter cumulativo.

o

fato gerador do tributo é a prestação de serviços e a respectiva base de calculo é a receita mensal do contribuinte (para serviços de prestação continuada) ou o preço do serviço prestado (para serviços de caráter eventual ou isolado).

As alíquotas do ISS são variáveis em função natureza do serviço prestado. A alíquota mais utilizada é de 5 % para a maioria dos serviços e de 2 % para a construção civil, mas os municípios são autônomos para instituir suas alíquotas.

Em termos globais, o ISS responde por 37 % da receita própria municipal, gerando recursos da ordem de 0,4 % do Pffi. No conjunto dos impostos que oneram indiretamente o consumo de mercadorias e serviços o ISS tem uma participação aproximada de 3,5 %.

4.7.

Princípios de Destino e de Origem.

(18)

tributário de cada unidade subnacional de governo sobre as demais seja minimizado; a utilização de barreiras fiscais nas fronteiras seja dispensada; amplo grau de autonomia fiscal para os Estados seja assegurado.

A soberania fiscal de um país (ou a autonomia fiscal das unidades de uma federação) pode ser definida como a liberdade para realizar três tipos de escolha: o que tributar (a base impositiva), como tributar (o tipo de imposto) e com que intensidade (alíquotas).

Em uma economia aberta, onde podem existir fluxos de bens, de renda e de indivíduos do exterior e para o exterior, a escolha da base requer a definição do tipo de tributação - geração ou utilização ? Além do método de tributação dos fluxos internos, é necessário se definir regras para o tratamento do setor externo da economia (os ajustamentos fiscais de fronteira), pois, como há importações e exportações, o conjunto de bens produzidos no país difere do conjunto de bens utilizados. A renda gerada e a utilizada no país não é a mesma.

Os ajustamentos fiscais de fronteira implementam dois diferentes princípios territoriais na tributação do fluxo de bens: origem e destino. A adoção do princípio de origem significa tributar todos os bens produzidos no território do país, inclusive as exportações, enquanto as importações são isentas. O princípio de destino significa tributar todos os bens utilizados no país, inclusive as importações, não se onerando as exportações. Dessa forma, a isenção para as exportações

é

uma regra inerente

à

(19)

Praticamente todos os países do mundo adotam o princípio de destino. Em um mundo com mobilidade de bens, fatores de produção e indivíduos, qualquer tipo de imposto induz alteração no padrão de mobilidade caso as alíquotas sejam diferenciadas entre os países. No entanto, as mobilidades de produtos e serviços, capital, trabalho e indivíduos têm intensidades diferentes. Imposto sobre a utilização geram estímulo à

alteração na localização de indivíduos e impostos sobre a geração estimulam movimentos de fatores. Como indivíduos são menos móveis do que o capital, os impostos sobre a utilização têm menor impacto alocativo que os sobre a geração quando as alíquotas são diferenciadas. Em um mundo cada vez mais integrado, esta conclusão é importante se o objetivo é manter o mais elevado grau possível de soberania fiscal.

o

Brasil adota um sistema de tributação na ongem para as operações interestaduais, sendo a alíquota interestadual menor que a aplicável às operações internas. Essa redução de alíquota tem gerado "passeios da mercadoria e da nota fiscal", emissão de nota fiscal sem que exista a mercadoria (reforçando os créditos fiscais de algum parceiro em outro estado), circulação de mercadoria destinada ao estado X com nota fiscal endereçada ao estado Y.

Do exposto acima, podemos tirar as seguintes conclusões :

(20)

relações com o exterior, o que é essencial para integração econômica e, particularmente, para o Mercosul~

2. as alíquotas aplicáveis a operações interestaduais devem ser semelhantes às internas para evitar distorções e reduzir a sonegação.

A implantação de um imposto cobrado pelo princípio de destino pode ser feito de 2 modos:

a) adoção de alíquotas zero para vendas a outro membro da Federação~

b) adoção da alíquota do destino, cobrada na ongem, realizando-se a compensação de débitos e créditos entre estados.

o

primeiro caso consistiria em levar ao extremo o que hoje se pratica com o ICMS, ou seja, não mais ter-se-ia a combinação de alíquotas diferenciadas (quando os estados do Sul e Sudeste exportam para outra Regiões estabelecem alíquota de 5 % nas fronteiras deixando que no destino sejam capturadas os outros 12 %), mas sim a alíquota zero para todas as saídas de qualquer estado. Esta sistemática contudo, pode constituir-se um torte estimulo ao aumento de sonegação e de evasão além da já existente.

(21)

"Càmara de Compensação" do débitos e créditos provenientes do comércio interestadual.

4.8. Sistema Eleitoral

Trata-se do procedimento utilizado em uma eleição para transformar os votos dos eleitores em poder parlamentar ou de governo. Ele é peça fundamental da engenharia política democrática, pois ele determina as regras mediante as quais as preferências eleitorais dos cidadãos se transformam em poder parlamentar para os partidos em cada eleição. Garantir a estabilidade política e a expressão dos vários pontos de vista de uma sociedade são duas das funções de um sistema eleitoral.

o

Brasil adota um sistema misto majoritário para os cargos executivos

(Presidente, Governadores e Prefeitos), proporcional para o legislativo. A

representação majoritária tem raízes na concepção medieval de representação territorial. Na Inglaterra, desde o século XIII os delegados dos condados eram convocados pelo rei para dar seu consentimento para os novos impostos a serem cobrados dos súditos. Nas eleições desses representantes lançava-se mão de procedimentos que seriam conhecidos como Sistema Eleitoral. Eles não representavam idéias, mas comunidades.

(22)

o

sistema eleitoral adotado na Alemanha após o término da Segunda Guerra apresenta uma situação invejável em relação a outras democracias : um pequeno número de partidos, alta proporcionalidade representativa e uma grande estabilidade dos gabinetes de governo. As principais características desse Sistema (Distrital-Misto) são as seguintes :

a) a Alemanha é dividida em 328 distritos eleitorais, com cerca de 225 mil habitantes cada um~

b) nas eleições parlamentares cada eleitor dá dois votos: com o primeiro ele escolhe o representante de seu distrito na Câmara dos deputados (Reichstag); com o segundo o partido de sua preferência. Ao votar no partido o eleitor está escolhendo uma lista de candidatos ordenada previamente. Os dois votos podem ser para partidos diferentes~

Com base no segundo voto calcula-se a votação nacional de cada partido. Somente os partidos que obtiverem, pelo menos, 5 % dos votos dados à lista ou vencerem no mínimo em três distritos terão representação no Reichstag.

Fonte: Nicolau, Jairo Marconi. Sistema Eleitoral e Reforma Política - Foglio Editora,

RJ,

1993 [17].

5.

Tipo de Pesquisa.

(23)

Explicativa - considerando que visa tornar inteligível os agentes implicados no "jogo" fiscal, bem como suas motivações.

b) Quantos aos meios.

Bibliográfica - visto que desenvolve um estudo sistemático a partir de material publicado em livros, revistas, jornais, ou seja, materiais acessíveis ao público em geral.

Documental - pois analisa dados da Receita Federal e da Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro, tais como relatórios, registros, etc, que não foram publicados.

6. Universo

e

Amostra.

o

Universo da pesquisa constitui-se dos setores econômicos que sofrerão os efeitos da reforma tributária, sendo que a amostra escolhida foi a elaboração normativa da política dos tributos indiretos, dentro do referencial teórico da Public Choice ..

7. Coleta de Dados.

Os dados foram coletados da seguinte forma:

Pesquisa Bibliográfica - Na coleta de dados gerais pertinentes ao assunto, foram analisados livros, jornais e revistas. A finalidade dessa pesquisa foi identificar os principais conceitos e tendências relacionados à reforma tributária.

(24)

encontrados na Receita Federal, na Secretaria de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro e no Congresso Nacional, bem como em Institutos e Centros de Pesquisas.

8. Tratamento dos Dados.

Através das pesquisas bibliográfica e documental foi levantado o discurso dos agentes implicados no ')ogo" fiscal (governo, legisladores, burocratas, contribuintes), com relação à Reforma dos tributos indiretos durante o ano de 1995.

Esse material foi interpretado utilizando-se a teoria da· Public Choice, visando compreender os arranjos institucionais, dentro dos quais se dá o ')ogo" fiscal e a elaboração das normas dos tributos indiretos.

9. Limitaçóes do Método.

A teoria da Public Choice é apenas uma das formas de se acessar a realidade que nos cerca. A realidade, devido a sua complexidade, admite uma multiplicidade de interpretações subjetivas. Esta teoria tenta se colocar em um ponto intermediário do aspecto científico : de um lado busca construir modelos exatos e passíveis de testes empíricos, pôr outro lado tem a consciência da restrição do comportamento individual caótico dos agentes econômicos e da flexibilidade do ambiente institucional em que se dá a interseção desses agentes.

(25)

() /TIovimento contraditório do real. síntese de múltiplas determinações em constante

(26)

22

Capítulo I - O Instrumento Analítico.

I .

1.

Informações Preliminares.

o

pensar econômico com um enfoque político surgiu do reconhecimento de que as atividades políticas e econômicas não podem seguir racionalidades tão distintas. Pressupor que na passagem do ambiente econômico para o político o ser humano mude de comportamento, deixando de ocupar-se de interesses pessoais para ocupar-se de interesses públicos, exige a construção de um modelo qúe explique tal mudança comportamental, o que ainda não existe. Dessa forma, a Economia Política construiu seu instrumental teórico supondo uma única lógica para o agente político e econômico.

Porém de nada serve um instrumental analítico se não contribui para fornecer respostas adaptivas a uma sociedade em crise. Dessa forma, usaremos a corrente analítica da Public Choice para analisar a reforma tributária proposta pelo Governo Fernando Henrique Cardoso, sabendo que por esta questão passam pontos fundamentais do redesenho do estado, tais como : seu tamanho, função social, forma de financiamento, dentre outras. A reforma tributária faz parte de um conjunto de reformas que tentará dar ao país as pré-condições institucionais para a retomada de um crescimento sustentado com a conseqüente melhoria dos indicadores, principalmente

(27)

I . 2. Breve Perspectiva Histórica.

I . 2.1. A Associação entre Liberalismo Econômico e a Liberdade democrática.

I. 2. 1. 1. Adam Smith.

o

desenvolvimento da economia política, a partir do final do século XVIII, sofreu a influência marcante de Adam Smith e dos "Founding Fathers", os pais fundadores da democracia americana.

Em a Riqueza das Nações, Smith defende a tese de que o interesse individual é o motor dos sistemas baseados na livre iniciativa e observa que os indivíduos, se deixados livres para negociarem uns com os outros, agem geralmente em beneficio da própria sociedade. Mesmo pretendendo apenas a proteção própria, uma "mão invisível" os guia a um caminho que não fazia parte de suas intenções. Diz Smith :

Dá-me aquilo que desejo, e terais isto que desejas, é o significado de toda oferta assim, e é destarte que obtemos uns dos outros a franca maioria dos bons oficios que necessitamos. Não é da benevolência do açougueiro, ou padeiro, que e!Jperamos nosso jantar, mas de sua preocupação por seu próprio interesse. Dirigimo-nos não à sua humanidade. mas a seu amor próprio, e nunca lhes falamos de nossas necessidades, mas das vantagens deles. 6

Os indivíduos, para Smith, são basicamente iguais em suas motivações, o que os distingue são suas atividades ocupacionais.

A diferença entre os caracteres mais dissemelhantes, entre um filósofo e um simples carregador, por exemplo, parece surgir não tanto da natureza como do hábito, costume e educação. Quando vieram ao mundo, e pelos primeiros seis ou oito anos de suas existências, eram quiçá muito semelhantes, e nem seus pais

6 Adam Smith. Uma Investigação sobre a Natureza e Causas da Riqueza das Nações, Hemus Editora

(28)

24

011 companheiros presumiriam qualquer diferença notável. Por

volta daquela idade, 011 pouco depois, passam a empregar-se em

várias ocupações. A diferença de talentos vem então a ser notada

7

Assim, o grande motivador da atividade econômica

é

o esforço de todo homem

para melhorar a sua condição, ou seja, o seu próprio interesse - base principal dos

mercados auto-regulados.

Como corolário do pensamento liberal, a interferência governamental nos

mecanismos de mercado não

é

admitida, pois tal interferência seria vantajosamente

substituída pelo livre jogo do sistema de preços, conduzido pelo interesse próprio e

pela competição empresarial livre. No entanto, Smith reconhece que o Estado deve

cuidar da ordem pública, da defesa das instituições e da salvaguarda da nação contra

agressões estrangeiras, interferindo no domínio econômico apenas nos setores que não

apresentassem qualquer interesse

à iniciativa privada. Dessa forma, ainda que dentro

de padrões limitados, o próprio Smith reconhece que a ausência total do Estado é

impraticável. Minimizá-la parece ser o objetivo.

I. 2. 1. 2. Founding Fathen

James Madison, Alexander Hamilton e John Jay, os Fouding Fathers, ao longo

de oito meses de 1787 e 1788 escreveram uma série de 85 artigos. Defendem, dentre

outros, os princípios básicos de política econômica que mais tarde constituiriam o

cerne da constituição americana.

A

preocupação central de muitos economistas

políticos

é

colocada logo na introdução desses artigos.

(29)

Depois de uma inequívoca demonstração da ineficiência do atual governo federal, sois chamados a deliberar sobre a nova Constituição dos Estados Unidos da América. O assunto düpensa comentários quanto à própria importância, incluindo em suas conseqüências nada menos do que a existência da União, a segurança, o bem-estar das partes que a compõem e o destino de um império que é, sob vários aspectos, o de maior interesse do mundo. É comum ressaltar-se que parece ter sido reservado ao povo deste pais, por sua atuação e exemplo, decidir a importante questão: se as sociedades humanas são realmente capazes de criar um bom governo utilizando a ponderação e o voto, ou se elas estão sempre condenadas a depender para suas constituições políticas, do acidente e da força. 8

Os conceitos de liberdade democrática e liberdade econômica determinam o desenvolvimento da economia política a partir do final do século XVIII, que se limitou a construir modelos analíticos que tratavam dos mecanismos do livre mercado. Esses conceitos sofreram forte influência do pensamento político de Locke (1632 - 1677). Para Locke, os homens no estado natural (no qual não existe organização política) podem violar os direitos

e liberdades dos demais

(portanto, o homem, em

estado

natural, não é necessariamente bom), mas também é certo que no estado natural os homens contam com uma lei moral natural, descoberta pela razão : a lei moral impõe limites à consciência e à conduta dos homens. Além da lei moral, os homens possuem naturalmente outros direitos. Entre os direitos naturais, Locke insiste - de acordo com as circunstâncias sócio-econômicas da sua época - no direito de propriedade. Os homens possuem um direito natural a propriedade cujo fundamento é o trabalho.

No estado natural, torna-se dificil uma defesa natural dos direitos individuais (e, muito especialmente, do direito de propriedade), quer porque o indivíduo é incapaz de repelir por si as agressões dos outros, quer porque, ao repelí-las, se exceda

(30)

desnecessariamente e de modo arbitrário. Toma-se então necessário uma organização política que remedeie as desvantagens do estado natural.

As idéias fundamentais de Locke acerca da organização dos indivíduos em sociedade são as seguintes:

I. a sociedade política não é anti-natural, ela é útil e adequada para salvaguardar o exercício pacífico de direitos naturais~

2. a sociedade política é fundamentada racionalmente no consenso, no consentimento de todos os indivíduos, logo sua origem é o acordo, o pacto de todos os indivíduos. Através desse pacto os indivíduos renunciam a parte de sua liberdade, para dela poderem gozar com maior segurança, aceitando submeter-se à vontade da maioria.

Locke desenvolve uma teoria política através de idéias muito geraIs. No entanto, é importante sua idéia de que aqueles que exercem o poder político têm um mandato popular e são responsáveis perante o povo pelo desempenho da sua missão, que consiste em promover o bem comum. A teoria de Locke veio a converter-se em princípios básicos comumente aceitos em todo o estado democrático.

Contudo, seja lá o que for que os lisonjeiros venham dizer para divertir os entendimentos da gente, não conseguem impedir que os homens sintam; e quando percebem que qualquer homem, seja qual for sua situação está fora dos limites da sociedade civil a que eles pertencem, e que não tem qualquer maneira de apelar na Terra contra o malefício que poderão receber dele, .ficam em condições de pensar que encontram no estado de natureza com relação àquele, e que devem tratar de, tão depressa quanto possível, conseguir a segurança e salvaguarda na sociedade civil a favor das quais se constituiu esta, e para as quais tão-só nela entram. E portanto, embora a princípio ... certo homem bom ou mesmo excelente, tendo adquirido preeminência sobre todos os demais, conseguiu tal deferência por causa da bondade e vontade como se fosse uma espécie de autoridade natural, que

() mando principal, com o arbitramento das dissenções entre

(31)

qualquer outra precaução senão a certeza que tinham da sua co"eção e sabedoria; contudo, quando o tempo, dando autoridade e ... consagração aos costumes que a inocência negligente e balda de previsão das primeiras idades começara, introduziu sucessores de outro feitio, o povo verificando que a propriedade não estava segura sob o governo que tinha - visto como o governo não tinha outro fim senão a preservação da propriedade - viu que não poderia jamais gozar de segurança ou tranqüilidade na sociedade civil enquanto o poder legislativo não passasse às mãos de corpos coletivos de homens, chamem-se "senado ", "parlamento" ou o que se quiser ... Ninguém pode na sociedade civil isentar-se das leis que a regem ... 9

I . 2.2. A teoria Geral de Keynes.

Vivendo os anos da grande depressão, Keynes procurou investigar as causas fundamentais do nível de equilíbrio geral. Os liberais clássicos supunham que grandes crises econômicas não ocorreriam se o sistema fosse governado pelo livre jogo das forças de mercado, desprezando, assim, o exame das causas detenninantes do nível de produção, da renda e do volume do emprego.

Demonstrarei que os postulados da teoria clássica se aplicam apenas a um caso especial, e não ao caso geral, pois a situação que ele supõe se acha no /imite das situações de equilíbrio possíveis. Além disso, as características desse caso especial não são as da sociedade econômica em que realmente vivemos, de modo que os ensinamentos daquela teoria resultariam ilusórias e nefastos se tentassem aplicar as suas conclusões aos fatos da experiência. la

Rejeitando os mecanismos da doutrina clássica, Keynes argumenta que o pleno emprego e, consequentemente, a estabilidade do sistema e o equilíbrio geral constituem uma função da renda nacional : enquanto a renda nacional for alta, o nível de emprego será alto; baixando a renda nacional, o emprego baixará com ela.

'I Locke. John _ Segundo Tratado sobre o governo - ffiRASA - Instituição Brasileira de difusão Cultural SA - 1963 -p. 58 - 59. [13]. . ' .

(32)

Dessa forma, a teoria de keynes admite que o sistema pode ser controlado pelo Governo e que as perturbações da atividade podem ser atenuadas e corrigidas pela interferência do Estado na economia, pois, como o montante da renda nacional é dado pelo montante do consumo mais o montante do investimento realizado e mantido pelo Governo, este pode adotar uma política fiscal compensatória para suprir as eventuais deficiências do investimento e do consumo e elevar para níveis dirigidos o montante da renda Nacional e o volume de emprego.

Diz Keynes em suas Notas sobre a Filosofia Social :

As conseqüências da teoria exposta rios capítulos anteriores parecem a outros respeitos bastante conservadoras. Embora essa teoria indique ser de importância vital atribuir a órgãos centrais determinado poderes de direção hoje confiados em sua maioria à iniciativa privada, nem por isso respeita menos um largo domínio de atividade econômica. No que conceme à propensão a consumir, o Estado terá de exercer sobre ela uma influência orientadora através do seu sistema de impostos, fixando a taxa de juros e talvez ainda por outros meios ... creio, portanto, que uma socialização algo ampla dos investimentos será o único meio de assegurar uma situação aproximada de pleno-emprego

... Não é a propriedade dos meios de produção que convém ao

Estado assumir. Se este for capaz de determinar o montante global dos recursos destinados a aumentar esses meios e a taxa básica de remuneração aos seus detentores, terá realizado tudo o que lhe co"esponde. J J

Temos, assim, o âmago do debate entre Keynesianos e os defensores do livre mercado: a atuação do governo. Keynes faz economia normativa ao propor receitas de uso do instrumental representado pelo sistema de tributação. O conceito de Estado para Keynes é, dessa forma, o de um ser benevolente que produzirá normas institucionais de influência orientadora a fim de promover o bem-estar social. Mas, ao

11 Kevnes. John Maynard _ Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro - Editora Fundo de

(33)

reconhecer as vantagens da descentralização e do jogo de interesse pessoal, Keynes parece compreender a importância de se restringir o Estado totalitário .

... A existência de órgãos centrais de direção necessários para

alcançar o pleno emprego implica, naturalmente, uma grande extensão das funções tradicionais do governo. Aliás, a própria teoria clássica moderna chamou a atenção sobre os diversos casos em que pode ser necessário moderar ou dirigir o livre jogo das forças econômicas; mas nem por isso deixará de subsistir um largo domínio em que podem exercer-se a iniciativa e a responsabilidade privadas, e nesse domínio as vantagens tradicionais do individualismo conservarão todo o seu valor. Paremos um momento a recordar essas vantagens. Em parte são vantagens de eficiência - resultantes da descentralização e do jogo de interesse pessoal. Do ponto de vista da eficiência, as vantagens da descentralização das decisões e da responsabilidades individual são talvez maiores do que julgou o século XIX ... Porém, acima de tudo, o individualismo é a melhor salvaguarda da liberdade pessoal, se pode ser purgado de seus defeitos e abusos no sentido de que amplia mais do que qualquer outro sistema o campo das decisões pessoais. É também a melhor salvaguarda da variedade de vida, que brota justamente desse extenso campo das decisões pessoais, e cuja perda é mais sensível de todas as que acarreta o estado homogêneo ou

I

' ,.

12

tota ItarlO ...

o

comportamento humano individual para Keynes é uma variável exógena ao modelo, pois ao invés de considerar os aspectos comportamentais individuais negativos como dados e, a partir daí, construir normas institucionais que estimulem a geração de um sistema de incentivos para que, a nível agregado, o comportamento individual negativo desapareça, Keynes afirma que o "individualismo é a melhor salvaguarda da liberdade pessoal, se pode ser purgado de seus defeitos e abusos". As motivações altruístas da racionalidade governamental também não são eliminadas. O agente-governo é tratado de forma rarefeita, como um conjunto de contas nacionais, personagem acéfalo dentro do jogo interativo dos agentes econômicos.

I::

K~'nes.

John Maynard _ Teoria Geral do Emprego, do Juro e do Dinheiro - Editora Fundo de

(34)

A Revolução Keynesiana trouxe à luz um outro aspecto importante: a ênfase na política fiscal como um meio de controle de demanda agragada; em resumo, o governo deveria aumentar seus gastos e reduzir a tributação durante uma depressão, de modo a recolocar a economia, em pleno-emprego. No entanto, os economistas monetaristas têm se mostrado céticos com relação a essa polftica fiscal, pois, para eles, um deslocamento do investimento privado ocorre quando se adota uma política fiscal expansionista (significando um aumento do dispêndio governamental ou uma redução de impostos - déficit governamental), resultando em uma queda da demanda privada de investimento.

Uma política fiscal expansionista pode reduzir a demanda de investimento da seguinte maneira: se o governo aumenta seu dispêndio ou reduz impostos, o seu déficit aumenta. Portanto, ele recorre aos mercados financeiros para obter crédito, de modo a cobrir seus déficits. Estes empréstimos ao governo tendem a elevar as taxas de juros (i); por sua vez, taxas de juros mais altas causam um movimento ao longo da curva de Eficiência Marginal de Investimento (EM!) - a demanda de investimento

(35)

r,i

(%)

i2

i2

o

,

EMI

"~

O

, ,

'"'--~'~~

'~

C

12

11

Figura 1 : Deslocamento do investimento privado : a visão monetarista.13

Ao lançarem dúvidas sobre a eficácia da política fiscal, os monetaristas fazem uma importante qualificação : se o déficit for financiado pela emissão de moeda, a política fiscal terá um poderoso efeito sobre a demanda agregada. Todavia, os monetaristas atribuiam este efeito

à

variação dos meios de pagamento, e não ao dispêndio governamental por si mesmo. Eles vêem a política fiscal pura (ou seja, uma variação do dispêndio governamental ou de impostos, desacompanhada por qualquer variação na taxa de crescimento do estoque monetário) como tendo pouco efeito sobre a demanda agregada. Sendo assim, não consideram a teoria de Keynes como modelo de crescimento, desenvolvimento e fiscalismo.

(36)

32

Em suma, durante a primeira metade do século XX, faltou uma metodologia

analítica que desse o instrumental para analisar o mercado politico

14 ,

que é a

principal alternativa ao mercado privado. A diferença principal entre os mercados

político e privado está nos mecanismos e instituições que cada um usa para

determinar e satisfazer as preferências individuais e o tipo de bens que serão providos

da forma mais eficiente.

I • 2.3. A Public Choice.

o

precursor dessa corrente teórica que procura entender o mercado político foi

Thomas Hobbes (1558 - 1679). Hobbes tentou estabelecer uma ciência dedutiva para

o comportamento humano, orientando o pensamento analitico para o setor público.

Sua filosofia política remete para a distinção fundamental introduzida pelos sofistas

entre natureza e convenção :

é

necessário estabelecer qual é o estado natural do ser

humano, a fim de nele fundamentar racionalmente a sociedade política.

Os homens no estado natural são livres e iguais entre si. Pois bem, como

é

possível pensar ou estabelecer a passagem do "estado natural" ao "estado social"

?

Ou, o que

é

o mesmo, como determinar o originar-se da sociedade e o laço, vínculo

ou contrato em que se funda e desenvolve a vida social e política?

(37)

Hobbes, para quem o homem é o lobo do homem ("homom homini lupus") e o

estado de natureza é um estado de violência e guerra de todos contra todos, considera

que só uma força superior e a submissão pode estabelecer o vinculo ou o contrato entre os homens.

Por último, o acordo vigente entre essa criatura é natural, ao passo que o dos homens surge apenas através de um pacto, isto é, artificialmente. Portanto, não é de se admirar que seja necessário alguma coisa mais, além de um pacto, para tornar constante e duradouro seu acordo " ou seja, um poder comum que os mantenha em respeito, e que dirige suas ações no sentido do beneficio comum.

A única maneira de instituir um tal poder comum, capaz de defendê-los das invasões dos estrangeiros e das injúrias um dos outros, garantindo-lhes assim uma segurança suficiente para que, mediante seu próprio labor e graças aos frutos da terra, possam alimentar-se e viver satisfeitos, é conferir toda a sua força e poder a um homem, ou a uma assembléia de homens, que possa reduzir suas diversas vontades, por pluralidade de votos, a uma só vontade .

... Feito isto, à multidão assim unida numa só pessoa se chama Estado, em latim Civitas.

É

esta a geração daquele grande Leviatã, ou antes daquele Deus Mortal ,ao qual devemos, abaixo do Deus Imortal, nossa paz e defosa.15

Com a crise dos anos trinta sérias dúvidas foram levantadas quanto a capacidade do mercado privado, na sinalização da estrutura de preços, alocar de

forma ótima os bens, serviços e anseios das pessoas. Foi nessa época que a teoria da

Public Choice toma um impulso definitivo na criação de um modelo que tenta

explicar as complexas interações institucionais que acontecem dentro do setor

político. Essa teoria essencialmente procura descrever o comportamento de atores

individuais no setor governamental (o comportamento das pessoas em suas várias nuances como eleitores, burocratas, legisladores, líderes ou membros de partidos

políticos), oferecendo uma alternativa para a correção das ineficiências do mercado

(38)

Uns dos pnnclprus representantes dessa teoria são Buchanan e Tullock, integrantes do chamado grupo de Virgínia. Eles se colocam como uma alternativa à macrocconomia Kcynesiana. A visão desse grupo é a de que os indivíduos que maximizam suas utilidades procuram trocas e não conflitos. Esses indivíduos enfrentam uma situação de conflito clássico da teoria dos jogos do tipo "dilema dos prisioneiros"16. A visão contratual da economia daí decorrente, posicionou o Governo como uma fonte de instabilidade, sempre que não existirem, de forma claramente definidos, direitos de propriedades e outros aspectos legais. Buchanan e Tullock concentram seus estudos nos longos periodos entre as eleições e nas instituições que exercem maior influência nas relações entre os indivíduos, apontam para o desperdício de recursos via arranjos institucionais ineficientes, interessam-se pela demanda de serviços públicos não atendida, consideram as soluções de política econômica sob o ponto de vista da ambientação constitucional.

Em suma, a Public Choice, quando colocada em uma breve perspectiva histórica, nasce como resposta a dois problemas básicos: oferece, em primeiro lugar, uma teoria para o mercado político, alternativa complementar (mas não substituto) para o mercado privado~ em segundo lugar, cria um instrumental analítico para a construção de arranjos institucionais mais eficientes, dentro dos quais dar-se-á o jogo econômico e, em especial, a elaboração normativa de política econômica.

(39)

Veremos, a segUIr, o desenvolvimento maIs apurado desse instrumento analítico. A idéia é aplicar esse instrumental na análise e interpretação da estrutura tributária atual, e das propostas que estão em análise no Congresso Nacional.

I . 3. O Modelo das escolhas Coletivas.

o

modelo desenvolvido aqui baseia-se no trabalho do professor da Escola Brasileira de Administração Pública da Fundação Getúlio Vargas e da Pontificia Universidade Católica do Rio de Janeiro, Jorge Vianna Monteiro, intitulado ''Políticas Públicas e Instituições, [16] . Segundo Vianna, a Public Choice constitui-se em uma nova moldura de análise de políticas públicas a qual acentua os seguintes aspectos: a) a diferenciação de papéis desempenhados pelo político, burocrata, grupo de

interesses, e pelo cidadão, ao longo do processo politico~

b) a predominância nesses desempenhos de uma motivação diferenciada, ou seja, esses diferentes agentes de decisão percebem de modo muito particular o seu envolvimento na interação social;

(40)

A figura abaixo resume os componentes do modelo.

Figura 2 - Modelo das Escolhas Coletivas

Veto Executivo

1

Legislatura • Processo Orçamentário

I Presidente

~

Burocracia _ _ _ _ Polltlca EconOmlca

i

t

r

Revls80 .Judicial

r

.---~, T~---~

Judlclár10 i ~ Desempenho EconOmlco e Social

j

Grupo de Interesse

Prooe_o Polltlco r

---~.

CldadAo

Regras Constltuolonals

t

t

Voto

A condicionante institucional mais ampla das políticas públicas

é

dado pela

Constituição, onde se definem mecanismos básicos para o funcionamento da

legislatura, de seu relacionamento com o Executivo, e de outras características do

processo político majoritário.

I . 3.1. O Funcionamento da Legislatura.

Nesse modelo as escolhas políticas são entendidas como escolhas coletivas,

pois são N membros que compõem uma legislatura e uma decisão ou escolha nessa

legislatura ocorre por regra de maioria.

Para se entender a motivação do Governo-Legislatura é necessário ter em

mente que a base de representação política

é

essencialmente geográfica (região,

(41)

preocupação com os impactos positivos (beneficios) e negativos (custos) da política pública sobre sua base de representação (ou reduto eleitoral).

A motivação do político pode ser formulada formalmente da seguinte forma:

b(x) - valores dos beneficios decorrentes de uma política pública P(x). bj{x) - beneficios que incidem sobre a base eleitoral.

bj{ x) - beneficios que incidem sobre os demais membros da legislatura.

o

político preocupa-se com bj(x) e não com bix), donde podemos separar a motivação individualista da motivação altruísta.

Quanto aos custos associados a P(x) podem ser decompostos em:

a) C\(x)

=

gastos públicos, que geram empregos, oportunidades de negócios na base j e fora da base j, ou seja:

C1(x) = C1j(x)

+

C1j(x)

Dessa forma, C1j{x) é visto positivamente pelo político e seus potenciais eleitores de base j.

(42)

38 Complementarmente, há a incidência tributária que supõe ser a fonte de financiamento de P(x) e implica num rateio tj de carga tributária nos N redutos eleitorais

n

A avaliação de uma política pública, para o politico ou legislador, se dá pelo impacto de P(x) em seu reduto eleitoral:

a) bj(x) e C1ix) são vistos positivamente.

b) C2j e a incidência tributária são vistos negativamente.

c) quanto mais específicos e concretos sejam bj(x) e C1ix), melhores as

possibilidades de se capitalizar em termos de apoio popular a incidência P(x). A política de "abertura de vagas para merendeiras nas escolas" do município em que

o político tem sua base eleitoral, é mais "personalizável" politicamente do que a política para mais verbas para educação.

Esse modelo analítico deixa claro a importância das instituições políticas na

determinação das políticas públicas, ficando evidente que P(x) reflete, entre outros

aspectos:

a) ser uma escolha que congrega o apoio de uma maioria~

b) que a formação dessa maioria é fortemente influenciada pelo significado

potencialmente eleitoral que P(x) pode ter para seus membros, dada a base de representação desse processo político.

Existe, ainda, alguns complementos na especificação do quadro institucional

(43)

a) o eleitorado não é uniforme em termos de conhecimento, interesse e sofisticação política, e tem pouco incentivo para se manter informado sobre as opções eleitorais. A classe política, consciente desse fato, tende a olhar a coletividade muito seletivamente, tentando localizar a fração do eleitorado politicamente ativa. Dessa forma, grupos minoritários nesse eleitorado poderão exercer uma influência desproporcional na formação das preferências na legislatura.

Como em toda política pública existem os que "perdem" e os que "ganham" (que sempre poderão ser, respectivamente, identificados com os que pagam impostos e os beneficiários de subsídios) a influência que ganhadores (Ig) e perdedores (lp) podem exercer no processo político tem por determinantes: :

• os "Iobbies", as ameaças, as desobediências (como cobrança de ágios ou a ocultação de produtos, por ocasião de um controle de preços), as migrações (na mudança de atividade ou localização geográfica para evitar o impacto de um imposto), entre outras pressões políticas, tanto dos que ganham quanto dos que perdem;

• o número relativo dos que ganham;

• a maior ou menor proximidade de uma data eleitoral.

Desse modo, nos processos políticos majoritários, uma condição básica para sustentação de uma política pública é que :

Ig> Ip,

(44)

40

b) a sintonia da atuação legislativa com as preferências do eleitorado

é

condicionada

por dois mecanismos institucionais relevantes:

• a "ilusão fiscal", isto

é,

o cidadão tem uma visibilidade parcial dos custos e

beneficios associados a uma política, sendo que a pulverização do ônus

tributário, enquanto há uma incidência concentrada dos beneficios, pode

levar o cidadão a superestimar o beneficio líquido das políticas públicas.

• a existência de um ciclo político-eleitoral na políticas públicas, como

mostra a próxima figura :

Figura

3 -

Ciclo Politico Eleitoral na Politica Pública.

Encargos

Benefícios

P1t

(t)

Pt

,

\

,

!

i

.l.. _ _ _ _ _ ~_ ..

(t

+

n) Tempo

o

fluxo

de políticas públicas P

t

indica o perfil de encargos

tributários/beneflcios patrocinado pela coalizão majoritária na legislatura formada

(45)

maioria de eleitores, a racionalidade dos políticos tende a aproximar PI de Pu , tanto mais próxima for a data eleitoral (t+n).

c) um determinado tema de política pública pode induzir a uma aglutinação de interesses, os quais serão distribuídos em três subgrupos : altas demandas, demandas medianas, baixas demandas. Um legislador eleito em região ou estado em que se concentra a indústria naval será muito sensível a propostas de políticas públicas que concedam ou alterem incentivos à indústria naval, enquanto que um representante eleito em região ou estado de lavoura de café sinalizará suas altas demandas frente a outros temas.

Dessa forma, os N membros da legislatura, frente a uma política pública, formarão subgrupos de acordo com o potencial ou efetivo conteúdo eleitoral dessa política. No cenário do Congresso Nacional, as comissões são exemplos de formalização das altas demandas, pois uma comissão é uma unidade de decisão descentralizada formada por legisladores com o maior interesse nos temas de sua jurisdição. Sendo assim, a política pública estabelecida no processo majoritário da legislatura acaba condicionada pela atuação de interesses minoritários.

I . 3.2. O Comportamento da Burocracia.

A burocracia é um tipo sui-generis de organização governamental formada por conselhos, ministros, secretarias, superintendências, empresas estatais, a qual concretiza a política pública, sendo caracterizada pelos seguintes atributos :

(46)

(maiores staffs, melhores instalações fisicas, mais mordomias) permite ao burocrata

se apropriar de volumes de recursos orçamentários mais elevados.

b) parcela expressiva de seus recursos advem de dotações sancionadas por outra( s)

organização( ões).

o

burocrata

é

orientado pelo objetivo de obter ascensão hierárquica, prestígio,

influência, poder, fatores subjetivos correlacionados com uma circunstância muito

objetiva : a obtenção e o controle de maiores volumes de dotações orçamentárias.

Dessa forma, o burocrata participa do processo de formulação e operacionalização de

políticas públicas buscando aprovar junto a seu(s) patrocinador(es) (a legislatura) o

maior orçamento possível. Logo, existe uma tendência endógena da burocracia a

crescer.

o

relacionamento

legistraturalburocracia

pode

ser

estabelecido

institucionalmente por "condicionamento de custos" e por "condicionamento de

demanda". No primeiro caso, a burocracia encaminha à legislatura uma proposta

orçamentária revelando seus custos. No segundo caso a legislatura encaminha à

burocracia a sua demanda que servirá de parâmetro no problema da decisão do

(47)

Figura 4 - A Relação Legislatura-Burocracia.

- ---,

Altas

Demandas

D(x)

; - - - . - - . _ - . _ _ o

---.. --- -- -

---.--.----, ___ C(x)

. . . . - - - . _ _ o . " . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ - - _ _ A O _ A O _ O . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _

Demandas

Medianas

Baixas

Demandas

Processo Orçamentário

Legislativo

D(x) : demanda pela atividade (x) da burocracia. C(x) : custo pela atividade (x) da burocracia. O(x) : orçamento compatível com D(x). ... Relação de Supervisão

O(x)

Burocracia

(48)

f • 3.3. A ação de grupo de interesses.

As políticas públicas geram custos e beneficios que incidem sobre contingentes muito amplos de sociedade que diferem quanto a setor de atividades, renda e patrimônio, idade e localização geográfica. Em conseqüência, é dificil imaginar que cada um desses segmentos afetados tenha percepção unifonne desses impactos e que sejam propensos a empreender, qualquer tipo de ação política, isto é, atuar, como grupo de pressão no processo político.

Todavia, há tipos de políticas públicas que geram a .fonnação de grupos de interesses, tais como : a incidência fragmentada sobre setor ou ramo da atividade econômica (indústria de calçados, ou exportadores de café), segmento profissional (trabalhadores em metalurgia, ou a classe médica), a região ou localização geográfica (ABe paulista, ou área de plantio de soja).

Atualmente, uma característica de intervenção de governo é a crescente especialização das políticas públicas, e, assim, dos interesses que se aglutinam em tomo delas: seja para sustentá-las (os beneficiários efetivos ou potenciais), seja para combatê-Ias(os prejudicados efetivos ou potenciais).

Imagem

Figura  1 : Deslocamento do investimento privado  : a visão monetarista. 13
Figura  3 - Ciclo Politico Eleitoral na Politica Pública.
Figura 4 - A Relação Legislatura-Burocracia.  - ----------------,  Altas  Demandas  D(x)  ; - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Referências

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