Estratégias comerciais e absorção de mão-de-obra no Brasil

'"

SÉRIE PESQUISAS EPGE N~ 1

l

JOS~

LUIZ CARVALHO

Professor da Escola de Pós-Graduaoçlo em Economia

da Fundaçlo Getulio Vargas

CLÁUDIO

L.

S. HADDAD

Professor da Escola de Pós-Graduaçlo em Econo'llia

da Fundaçlo Getulio Vargas

ESTRATÉGIAS COMERCIAIS

E ABSORÇÃO DE MÃO-DE-OBRA

NO BRASIL

19aOOR 1 AM

FGV - Instituto de Documentação Editora da Fundação Getulio Vargas

í

Direitos reservados desta ediljão à Fundação Getulio Vargas Praia de Botafogo, 190 - 22253

CP 9.052-20.000 Rio de Janeiro - Brasil

É vedada a reprodução total ou parcial desta obra Copyright © da Fundação Getúlio Vargas

1 ~ edição - 1980 FGV -Instituto de Documentação

Diretor: Benedicto Silva

Editora da Fundação Getulio Vargas Chefia:Mauro GartUl

Coordenação editorial: fIIalter Barboltl da Silva

Supervisão gráfica: Helio Lourenço Netto

Supervisão de editoração: Maria Regina de LirtUl Renzo Capa:Leon Algamis

Composição: Composita Ltda.

Impressão: IMPRINTA

C8J'Yalho, José Luiz.

11ILlOHCA F.Aç10 '-10 'AMAS

Estratécias comerciais e absorçfo de m((Hle-obra no Brasil! José Luiz Carvalho

Cláudio L.S. Haddad. - Rio de Jaíteiro:Fundaç(o Getulio Vargas, 1980_ 273p.: tab. - <Rdat6rios de pesquisa EPGE)

Bibliografia: p. 205-207.

1. Brasil- Política comercial. 2. MI<HilH)bra - Brasil. I. Fundação Getulio Vargas. 11. Título. (Série).

~

I

I

I

PREFÁCIO

Em julho de 1975, durante uma Conferência em Bogotá, na qual se discutiam os resultados fmais de um projeto de pesquisa, desenvolvido sob os auspícios do NBER, sobre Políticas Governamen-tais e Desenvolvimento Econômico, Anne Krueger nos convidou para participar de um novo projeto de pesquisas, também patrocinado pelo NBER. Este novo projeto, uma extensão natural do projeto anterior, deveria compor-se de um estudo comparativo para 10 países, sobre políticas comerciais e emprego. Desde então, estivemos em contato com um grupo de pessoas bastante amáveis e capazes, explorando e trocando experiências sobre um assunto extremamente interessante. Embora tenhamos nos esforçado, limitações diversas nos impedi-ram de tratar este assunto da forma que gostaríamos. Entretanto, esperamos que este estudo incentive pessoas no Brasil, em especial nossos alunos, para prosseguirem de onde paramos. Esperamos ainda que este trabalho se constitua num forte instrumento de pressão para a produção de melhores e mais consistentes informações estatísticas, através do tempo. Exatamente por limitação de dados, o estudo para o Brasil não pode ser facilmente comparável com os dos demais países, embora tenham sido desenvolvidos sob a mesma orientação metodoló-gica concebida e explicitada por Anne Krueger no trabalho-embrião deste projeto: Project on Alternatives Trade Strategies and Em-ployment (NBER - Projec.t Working Pape r n9 1).

Durante o tempo que trabalhamos Oeste projeto, nos beneficia-mos bastante dos Seminários de trabalho, promovidos pelo NBER. Também nos beneficiamos das discussões nos Seminários de pesquisa econômica, da Escola de Pós-Graduação em Economia (EPGE) da Fundaça"o Getplio· Vargas (FGV), onde este estudo foi apresentado, por várias vezes, de f<xma fragmentada.

Embora estejamos certos de omitir nomes, gostaríamos de agradecer a Anne O. Krueger pelos seus comentários e orientação durante o período de elaboraça"o deste trabalho; Hal Lary, pelos seus comentários meticulosos e sugestões editoriais; Arnold C. Harberger, pelo tempo que nos dedicou, lendo e discutindo conosco este trabalho

durante suas curtas mas bastante proveitosas visitas à EPGE, ao longo

destes dois últimos anos; Hugo Barros de Castro Faria, pela sua assistência e por repartir conosco sua larga experiência com dados do comércio internaciOnal do Brasil; Carlos Alexandre Tardin Costa, pela sua assistência na preparação de programas para computadores; Nerine Miriam Leinemann. Sonia Tereza Terra Figueiredo, José Maria Cardoso Vasconcelos Filho e Luiza Ribeiro Fernandes Braga, pela

V I

eficiência e cuidado com que nos assistiram como estagiários; Rairnunda Georgina Ribeiro Mattos, Man1ia Anguiano Resende, Araci Benites dos Santos Pugliese e Maria Stela Pereira do Nascimento, por datilografarem, pacientemente, as várias versões de manuscritos muitas vezes indecifráveis.

Gostaríamos de agradecer todo o suporte logístico fornecido pela EPGE durante a elaboraçfo desta pesquisa.

Finalmente, gostaríamos de agradecer ao Ministério da Fazenda que, por meio de um convênio com a FGV/EPGE, proporcionou, qUaSe- que totalmente, os recursos fmanceiros necessários para a execuçlo deste trabalho. Ajuda fmanceira f(j também obtida do NBER, nos primeiros estágios do desenvolvimento deste trabalho, através de uma conta especial repassada pela United States Agency for International Development (USAID).

Como é de praxe, nenhuma das pessoas ou instituições

mencionadas. é responsável pelos erros que ainda permaneçam, ou

mesmo pelas interpre~s e conclusões expressas aqui.

VI

sUMÁRIo

Prefácio V

1. Introduça'o 1

2. Políticas de comércio exterior no Brasil: wn resumo 7

3. O processo de substituiça'o de importações e a proteça'O efetiva 25

4. A prornoçfo de exportações: a experiência brasileira até 1974 51

5. Mercado de fatores no Brasil 81

6. Comércio internacional e emprego no Brasil 125

7. Distorções nos mercados de fatores: comércio internacional e

em-prego reconsiderado 175

8. Resumo e conclusões 203

Bibliografia 207

Apêndice 21 J

(ndice analítico 277

VII

I

1.

INTRODUÇÃO

o

Brasil tem apresentado um crescimento econômico

relativa-mente acelerado, há quase meio século, especialrelativa-mente após a 11 Guerra Mundial. Talvez por este fato, generalizou-se a idéia de que o

crescimento industrial brasileiro iniciou-se após 1945. Esta crença foi

recentemente contestada por, pelo menos, dois estudos sérios:· De

acordo com Haddad (1974), de 1911 a 1947 o produto industrial

brasileiro cresceu a uma taxa média anual de 6,5% enquanto neste

mesmo período a população crescia a 2, I % ao ano. Isto implica um

crescimento no produto industrial per capita de 4,4% ao ano que, para

aquele período, era uma taxa bastante elevada, em termos

internacio-nais.2

Após a 11 Guerra Mundial, o Produto Interno Bruto (PIB) real

cresceu a urna taxa média anual de 7,1 %, sendo que o setor industrial

cresceu mais rapidamente do que a agricultura, como se pode observar na tabela I.

Desde os tempos coloniais, as atividades econômicas brasileiras têmse relacionado com o comércio internacional e grande parte das

políticas de incentivo à industrialização, até o início dos anos 50, foi

produzida para resolver problemas de balanço de pagamentos. Com o fim da 11 Guerra Mundial a promoção da industrialização se baseou num conjunto de políticas, criado precisamente com aquele propósito, dando início ao processo de industrialização com substituição de importações.

O Brasil pode ser descrito como um populoso país em desenvolvimento, cuja população é de cerca de 110 milhões de habitantes (crescendo a uma taxa de 2,7% ao ano), com uma área de

8.511.965 km2

. Mesmo levando-se em conta todas as restrições ao

comércio internacional, o Brasil tem uma economia bastante aberta. Em 1976 as importações e exportações brasileiras, consideradac; conjunt:i.mente. correspondiam a cerca de 25% do PIB e, além disso, a participação da poupança externa tem sido muito importante na formação de capital no Brasil. O país importa, primordialmente, máquinas e equipamentos de alto conteúdo tecnológico (cerca de 25% do total das importações), petróleo (cerca de 25%), metais não-ferro-sos, carvão e trigo. Produz quase todos os bens de consumo duráveis que são demandados internamente e cerca de 35% de suas exportações consistem em manufaturas: veículos e suas peças, maquinaria leve.

• Veja Haddad (1974); Villela e Suzigan (1973).

r

Tabela 1

Brasil: taxas de crescimento do PIB real

-total, agricultura e indústria - 1951-74

Produto real Anos

Total (PIB) Agriculturaa lndústriab

1951 6,0 0,7 6,4

1952 8,7 9,1 5,0

1953 2,5 0,2 8,7

1954 10,1 7,9 8,7

1955 6,9 7,7 10,6

1956 3,2 -2,4 6,9

1957 8,1 9,3 5,7

1958 7,7 2,0 16,2

1959 5,6 5,3 11,9

1960 9,7 4,9 5,4

1961 10,3 7,6 15,0

1962 5,3 5,5 7,8

1963 1,5 1,0 0,2

1964 2,9 1,3 5,2

1965 2,7 13,8 4,7

1966 5,1 -3,2 11,7

1967 4,8 5,7 3,0

1968 9,3 1,4 15,5

1969 9,0 6,0 10,8

1970 9,5 5,6 11,1

1971 11,1 11,4 11,2

1972 10,4 4,5 13,8

1973 11,4 3,5 15,0

1974 9,5 8,5 8,2

Penodos Médias

1952-73 7,1 4,9 8,9

1952-78 6,7 4,8 8,8

1959-64 5,9 4,3 7,6

1965-73 8,1 5,4 9,1

1968-73 10,1 5,4 12,9

Fonte: Canjuntura Econômica. Um novo conj\Ulto de estimativas das contas nacionais foi recentemente publicado pela FGV (Canjuntura Econômica, 31 jul. 1977) mas contém infonnações a partir de 1965. As taxas de crescimento aqui apresentadas se referem às estimativas anteriores.

a Participação da agricultura: 1953: 26,1; 1963: 19,8; 1973: 14,8. Caça e pesca estão incluídos no produto agrícola. .

b Participação da indústria: 1953: 23,1; 1963: 26,8; 1973: 31,8. Além de' manufaturados, construção, mineração e utilidades públicas estão incluídas no produto industrial.

têxteis, mobiliário, calçados e alimentos em conserva (inclusive café). O restante de suas exportações se constitui principalmente de soja, açúcar, café, oúnério de ferro e outros produtos agrícolas.

A renda

per capita

do Brasil, na atual (1978) taxa de câmbio, é

de cerca de USI 1.100 mas sua distribuição é relativamente

concen-trada e este grau de concentração aumentou no período 1960-70.3 _A

participação do Estado é substancial, seja em termos de regulamenta-ções ou em termos de empresas governamentais.

O Brasil tem passado por um processo inflacionário desde o início do século e a inflação agravou-se consideravelmente após a 11 Guerra Mundial. Neste período, não observamos nenhuma taxa anual de inflação inferior a 10%, conforme tabela 2. A taxa de inflação atingiu seu pico em 1964 e, desde então, tem sido gradualmente reduzida. No final do ano de 1973, a alta nos preços do petróleo contribuiu para acelerar o processo inflacionário brasileiro, principalmente porque o Brasil importa cerca de 80% do petróleo que consome. Entretanto, a aceleração da inflação não pode ser atribuída

somente à crise do petróleo. Tanto a política monetária como a fiscal

se tornaram extremamente frouxas a partir de 1974, quando o excesso de capacidade produzido nos anos de baixo crescimento, 1962-67, já havia sido eliminado.

O objetivo deste trabalho é investigar e analisar as implicações

para o emprego de mã~de-obra das políticas comerciais adotadas pelo

Brasil durante o período do pós-guerra. Basicamente, as políticas comerciais se constituem de promoção de exportações ou de substituição de importações. Embora equivalentes em termos de seu efeito sobre o balanço comercial, para uma dada taxa de câmbio, estas duas políticas podem produzir resultados bastante diferentes no que

se refere à produção interna, absorção de mão-de-obra e salários.

Nossa principal preocupação será sobre os efeitos das políticas

comerciais na absorção de mã~de-obra. Assim, parte de nosso

trabalho consiste em responder à seguinte questão: quanto se utiliza a

mais de mã~de-obra, pelo aumento de demanda final, em Cri 1

milhão de exportação ou de substitutos de importação? Como se poderá observar no decorrer desta obra a limitação de dados só nos pernútiu formular uma resposta em termos de valor da produção e não, como se desejaria. em termos de valor adicionado doméstico.

Diferentes políticas comerciais afetam a econooúa de diferentes formas. Vamos considerar somente três destes aspectos: a) eficiência; b) composição do produto; c) emprego de fatores. Neste trabalho, não tentaremos inferir os efeitos das políticas comerciais adotadas no Brasil sobre o nível geral de eficiência na economia. Não porque o

3 Veja Langoni (1973).

r

assunto seja irrelevante, mas, principalmente, devido à sua complexi-dade, falta de informações e de recursos apropriados para quantificar-mos esses efeitos.

Tabela 2

Brasil: taxas de inflação - 1951-74 (variações percentuais)

Índice geral de preço~

IPA2 ICV-RP Deflator

Anos _impb'citol

Média1 Dez.-Dez2

1951 16,5 11,9 17,4 10,8 12,0

1952 ll,8 12,9 9,4 20,4 13,2

1953 14,8 20,8 25,0 17,6 15,3

1954 27,0 25,6 22,3 25,6 21,4

1955 16,4 12,4 15,9 18,9 16,8

\956 19,9 24,4 26,2 21,8 23,2

1957 14,2 7,0 3,8 13,4 13,2

1958 13,0 24,4 35,1 17,3 11,1

1959 37,8 39,5 36,0 51,9 29,2

1960 29,2 30,5 34,5 23,8 26,3

1961 37,0 47,7 53,2 42,9 33,3

1962 51,6 51,3 45,5 55,8 54,8

1963 75,4 81,3 83,2 80,2 78,0

1964 90,5 91,9 84,5 86,6 87,8

1965 56,8 34,5 31,4 45,5 55,4

1966 38,0 38,8 42,1 41,2 38,8

1967 28,3 24,3 21,2 24,1 27,1

1968 24,2 25,4 24,8 24,5 27,8

1969 20,8 20,2 18,7 24,3 22,3

1970 19,8 19,2 18,7 20,9 19,8

1971 20,4 19,8 21,3 18,1 20,4

1972 17;0 15,5 16,1 14,0 17,0

1973 15,1 15,7 15,0 13,7 15,5

1974 28,7 34,5 35,2 33,7 34,0

Períodos Médias

1952-73 30,9 31,0 31,1 32,9 30,4

1952-58 16,7 18,2 19;7 19,3 16,3

r959~4 53,6 57,0 56,2 56,9 51,6

1965-73 26,7 23,7 23,3 25,1 27,1

1968-73 19,6 19,3 19,2 19,3 20,5

Fonte: Con;untullI Econômico, FGV.

I Médias anuais.

2 Variações dezembr~ezembro.

a O índice geral de preços é uma média ponderada entre o IPA (0,6), ICV-RJ (0,3) e o Úldice de custo de construção (0,1).

A composiçã'o do produto não será analisada de per si, mas através de seus efeitos sobre a absorção de mão-de-obra e do sistema

de preferências tarifárias adotado pelos governos brasileir~ em favor

do setor industrial, seja pela política de substituição de importações ou pela política de promoção de exportações.

O emprego de fatores é, na realidade, nossa principal preocupa-çfo. Políticas cOOlerciais alternativas podem afetar o uso de fatores por direcionar o esforço produtivo para produtos intensivos em

trabalho ou capital. Este redirecionamento da produção pode ser

obtido por subsídios ao capital, direta ou implicitamente, por meio de taxas de câmbio especiais para a importação de bens de capital ou via

crédito.

De

um modo geral, um processo de substituição de

importaç(5es num país menos desenvolvido está sempre associado a subsídios ao capital, enquanto que a estratégia de promoção de exportações pode, em princípio, favorecer qualquer fator de produ-çfo. Além disso, o processo de substituição de importações para bens industriais, num país menos desenvolvido, produzirá mudanças tecno-lógicas substanciais que, de um modo geral, são intensivas no uso do fator capital.

No capítulo 2 discutimos brevemente as políticas comerciais adotadas pelo Brasil após a 11 Guerra Mundial. O processo de substituiçfo de importações e a crescente proteçfo à produção doméstica são discutidos no capítulo 3. A política de promoção de

exportações é analisada no capítulo 4 onde funções de exportação são

estimadas para bens do tipo NRB, isto é, intensivos em recursos naturais, e para manufaturas.

Os efeitos das políticas comerciais sobre emprego de

mão-de-obra são analisados e estimados nos capítulos 6 e 7. No capítulo 6, a análise não leva em conta as distorções nos mercados de fatores de

produçãO. Est~ mercados são examinados de forma agregada no

capítulo 5 e damos ênfase às distorções geradas pela iegislação

previdenciária e pelo subsídio concedido ao capital. No capítulo 7, as distorções no mercado de fatores são englobadas na análise dos efeitos das estratégias comerciais sobre o emprego de mão-de-obra.

Os dados utilizados neste trabalho são apresentados em um apêndice, onde o leitor poderá encontrar todas as informações necessárias sobre sua qualidade, fontes, bem como as transformações feitas nestes dados. No capítulo 8, apresentamos um resumo do trabalho com suas principais conclusões.

2. POLtnCAS DE COMÉRCIO EXTERIOR NO BRASIL:

UM RESUMO

As políticas "de comércio exterior no Brasil feram estudadas extensivamente por Fi.sh1ow em trabalho desenvolvido dentro de um

pr~eto de pesquisa patrocinado pelo NBER, sob o título Foreign trade regimes and economic development. Como o trabalho de Fishlow não foi publicado e de modo a tornarrnos nossa análise mais completa, apresentamos neste capítulo um resumo das políticas de comércio ex~erior adotadas pelo Brasil a partir da fi Guerra Mundial. Na seção 2.1 discutiremos o processo de substituição de importações e na 2.2 a estratégia de promoção das exportações.

2.1 O processo de substituiçlo de importações

As pdíticas de comércio exterior brasileiras, particularmente aquelas voltadas para o que se convencionou chamar de industrializa-ção pelo processo de substituiindustrializa-ção de importações, iniciado nos primórdios dos anos 50, já foram analisadas em vários estudos anteriores. Dentre estes estudos, devemos mencionar Baer (1965), Bergsman (1970) e Fishlow (1962 e 1975). O resumo que apresenta-mos aqui se baseia fundamentalmente nestes estudos, embora apresenta- mostre-mos novas evidências com relaçfo ao processo de substituiçlo de importações de 1959 a 1970, com base em dados mais desagregados. As citações aos referidos trabalhos serão, entretanto, mantidas a um mínimo possível, de modo a evitar repetiçlXls sucessivas.

O processo de substituição de importações que tenninou, ou melhor, que se modificou radicalmente nos anos 1965-68, anos estes que marcam o início de uma política consciente de promoção das exportações, é geralmente dividido em cinco subperíodos com características distintas. Analisaremos a seguir cada um d,.<üs períodos.

2.1.1 Período anterior à II Gue"a Mundial

observado no pós-guerra em dois importantes aspectos: primeiro, não existia uma política consciente de industrialização, uma vez que as tarifas i.i.ilham como principal objetivo proporcionar receita ao Governo e, segundo, o processo de substituição de importações, pelo menos até a metade dos anos 30, foi conduzido num contexto bastante liberal, com um mínimo de intervenção governamental (o café se constitui nwna exceçlo), flexibilidade geral dos preços (inclUSive taxa de câmbio) e ausência de controles ou incentivos seletiva;.

Em um tal ambiente político e econômico associado a

um

sistema de barreiras tarifárias que, apesar de elevadas para os padrões da época, seriam consideradas extremamente baixas pelos padrões de hoje, não é surpreendente observar que os setores industrializados que cresceram mais rapidamente foram exatamente aqueles para os quais,

a priori, o Brasil possuía vantagens comparativas, tais como têxteis (o. raml) da indústria mais importante no Brasil durante a primeira

metade do século XX), calçados, bebidas e alimentos. Estima-se que,

entre 1900-02 e 1945-47, o setor industrial brasileiro cresceu em

média a uma taxa de 6% ao ano~

A partir de 1930 o liberalismo foi gradualmente abandonado e o Governo passou a intervir mais, direta e indiretamente, na economia, através de empresas governamentais e de ampliaçã'o de esquemas de

contrde e políticas seletivas. Entretanto, foi somente após a

11

Guerra

Mundial que estas políticas, especialmente aquelas relacionadas ao setor do comércio exterior, foram intensificadas.

2.1.2 Os primeiros anos: 1946-53

A principal característica deste período foi a sobrevalorização

da taxa de câmbio, conforme se pode observar na tabela 3. De modo a

manter a paridade de 1937-38, em termos reais, o Governo deveria ter desvalorizado o cruzeiro em cerca de 42% imediatamente após a

11 Guerra Mundial. É interessante observar, entretanto, que embora a

taxa de câmbio de 1946 estivesse altamente sobrevalorizada em

relação à paridade de 1937-38, ela permaneceu mais ou menos

constante em termos reais até 1951, caindo significativamente apenas em 1952.

Como conseqüência da sobrevalorização da taxa de câmbio, observa-se um rápido crescimento das importações brasileiras após a eliminação das restrições impostas pela guerra. Nem mesmo o substancial aumento do preço externo do café (mais que duplicou de 1948-51) foi suficiente, com exceção do ano de 1950, para equilibrar a balança comercial.

Anos

1938-39 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952

Tabela 3

Taxa de câmbio real - 1938-53

Taxa de Indice de t"ndice de câmbio preços por preços por

(Crs atacado no atacado nos antigos/US S) Brasil EUA

(a) (b) (c)

16,9 100,0 100,0

19,6 255,8 155,5

18,7 278,9 190,5

18,7 298,1 206,3

18,7 311,7 196,0

18,7 319,5 203,7

18,7 386,8 226,8

18,7 435,5 220,5

Taxa de câmbio real [(a). (b)/(c)]

16,9 11,9 12,8 12,9

11,8

11,9 11,0 9,5 Fontes: (a) Taxa de câmbio oficial (Conjuntura econômica).

(b) De 1938-39 a 1946, Haddad (974). Para os outros anos, Conjuntu-ra Econômica OPA).

(c) Statistica[ Abstract.

Ao invés de desvalorizar o cruzeiro, as autoridades procuraram,

a partir de 1947, controlar as importações através de um sistema de

licenças prévias. As receitas cambiais obtidas com as exportações eram

distribuídas entre as importações conforme a essencialidade do

produto e a potencialidade do competidor doméstico.

Três razões podem ser aventadas para explicar a preferência por controles às importações em relação à desvalorização cambial. Primeiro, acreditava-se que as exportações brasileiras era.J!l inelásticas e, no caso do café, sua demanda era também considerada inelástica, de modo que uma desvalorização provocaria ou quase-rendas aos exporta-dores, ou uma queda nos preços internacionais que, por sua vez, mais do que compensaria a desvalorização. Conseqüentemente, a

desvalori-zação cambial não traria incentivo algum à exportação. Segundo,

como produto da filosofia intervencionista iniciada nos anos 30, havia clara preferência por controles discricionários em relação às livres forças de mercado, preferência esta que permanece ainda hoje. Terceiro, a existência de um mito entre os responsáveis pelas políticas econômicas e por parte da opinião pública, de um modo geral, com relação ao nível da taxa de câmbio, que era tido como termômetro da saúde do país. Além disso, o recém-concluído acordo de Bretton Woods ratificou, de uma certa forma, aquele mito, impondo um alto

custo político no que se refere à desvalorização cambial.

Como Fisblow enfatiza, "o custo de tal política recaiu inequivo-camente sobre o exportador".5 Entretanto, as exportações cresceram em valor de 1946 a 1951. Isto ocorreu exclusivamente devido à alta dos preç(li do café. Em termos de quantidade, as exportações de café permaneceram mais ou menos constantes durante todo o período, e as exp<rtações. exclusive café, decresceram, de 1946 a 1952, em cerca de

50%.

A queda violenta da taxa real de câmbio em 1952 associada à pciítica doméstica expansionista e à estabilização dos preços do café

produziu um déficit em conta-corrente de USS 286 milhões naquele

ano, e um déficit no balanço de pagamentos de USS 615 milhões, que representavam 43% do total das nossas exportações. A existência deste déficit motivoo mudanças importantes na política econômica brasilei-ra no que se refere ao balanço de pagamentos.

2.1.3 1953-57: as taxas múltiplas e os leilões de ctimbio

As mudanças na política cambial foram marcantes. Do lado das exportações, (li exportadores puderam, a princípio, transacionar as

divisas (até o limite de 50%) no mercado livre. Entretanto, no fmal de

1953 esta permissão foi abolida, sendo introduzido um sistema de taxas múltiplas de câmbio. Do lado das importações, as cambiais disponíveis foram divididas em cinco categorias e leiloadas. Algumas mercadorias, como trigo, petróleo e derivados e papel de impressão, feram excluídas do sistema de leilão, sendo suas divisas negociadas a custo de câmbio, isto é, a uma taxa aproximadamente igual à taxa

média das exportações. Estas mercad<rias especiais correspondiam a

cerca de 30% do total das importações_6

A tabela 4 apresenta taxas de câmbio reais e nominais durante este período. Uma vez que a taxa de câmbio oficial em 1952 era de CrS 18,90 por dólar, pode-se observar que em 1953 houve uma desvalorização cambial para todas as categorias. Entretanto, esta desvalorização difere significativamente, conforme o destino fmal das divisas. As desvalorizações foram extremamente altas para produtos de consumo fmal, um pouco mais baixas para os produtos alimentares, e assim sucessivamente, apresentando, portanto, a mesma estrutura em cascata, tão característica das barreiras tarifárias. Uma vez que é

indiferente para o importador se é a taxa de câmbio ou a tarüa que

são altas, toma-se aparente pelos resultados da tabela 4 que o sistema de taxas múltiplas de câmbio propiciou uma base sólida para o processo de substituição de importações, substituição esta que se

5 Fish10w (197S),p. 18. 6 Bergsman (1970), p. 30

desenvolveria conforme o grau de processamento do produto. Quanto mais acabado o produto, maior era o incentivo para substituir sua importaçlo por produção interna.

Por outro lado, o viés contra o exportador é também evidente nos resultados da tabela 4. A taxa de câmbio de exportação, exclusive café, é sempre inferior às taxas de câmbio de importação, estando próxima ao custo de câmbio, que era a taxa privilegiada usada para a importação de petróleo, trigo e outros produtos. Na realidade, comparada com a taxa oficial de 1952, a desvalorização da taxa de câmbio de exportação em 1953 foi de cerca de 30% em termos reais,

não sendo portanto suficiente para restaurar a paridade de 1947-8. Desta forma, a taxação implícita sobre as exportações foi maior no período 1953-57 do que no analisado anteriormente (1947-52). A

taxa de câmbio para o café foi mantida abaixo das outras por se considerar que a demanda extema pelo café brasileiro era inelástica e que, portanto, os ganhos em termos de receita total (cambiais) mais que compensariam a perda interna dos produtores.

Pode-se ainda observar que as taxas de câmbio de importação também se desvalorizaram, embora lentamente, em termos reais, de

1953 a 1956, enquanto que as taxas de câmbio de exportação pennaneceram mais ou menos constantes. Por outro lado, em 1957 todas as taxas foram apreciadas em termos reais. A taxa de câmbio livre em 1957 era de cerca de 21,5% abaixo da paridade, em termos reais, de 1953.

Um outro aspecto interessante da tabela 4 é que uma análise não muito profunda de seu conteúdo nos leva a superestimar a desvaloriza-ção implícita da taxa de câmbio nas cinco diferentes categorias de importação. Na realidade, ao examinarmos o comportamento da taxa de câmbio média das importações' (importações totais em cruzeiros divididas pelo seu valor correspondente em dólares), podemos constatar que a desvalorização da taxa de câmbio para as importações como um todo não foi muito grande. De fato, a taxa de câmbio média para importaçOes desvalorizou-se lentamente em termos reais, de 1953 a 1956, sendo marginalmente superior à taxa de câmbio média das exportações, exc1usive café, como se pode verificar na tabela 4.

As três principais razões para isto são: primeiro, muitos itens da pauta eram importados a custo de câmbio (derivados de petróleo, trigo etc.); segundo, a maioria dos demais produtos importados estava concentrada nas categorias I e lU, que segundo Kafka absorviam cerca

, Devemos observar que o cálculo de uma taxa de câmbio obtido pela divisão do valor em CIUZeiros pelo correspondente valor em dólares, pode estar suje ito a enos, dependendo da distnbuição da quantidade exportada ou importada ao longo do ano.

de 80% do total das taxas cambiais transacionadas nos leilOes.8 Uma vez que as taxas de câmbio das categorias I a III estavam muito abaixo

Tabela 4

Taxas de câmbio nominal e real por categorias - 1953-57 (Cr$ antigos/US$)

1953 1957

Categoria

(out.-dez.) 1954 1955 1956 Oan.-ago.)

Importllçtio

ExportaÇtfo

Café Exclusive

Caféb Taxa livre de

câmbio Nominall Real Nominal' Real Nominal3 Real Nominal' Real NominaiS Real Nominal Real Nominal Real Nominal Real Nominal Real 31,2 31,2 37,8 37,8 44,0 44,0 48,8 48,8 81,S 81,5 n.d.d n.d- d 23,4 23,4 28,4 28,4 49,2 49,2

41,8 63,8 73,8 58,3 33,9 42,7 42,1 29,7 44,9 66,0 81,3 74,S 36,4 44,2 46,3 38,0 57,8 82,4 103,2 100,6 46,8 55,2 58,8 51,3 68,3 86,3 115,6 138,3 55,3 57,8 65,9 70,S 110,8 171,6 222,4 299,1 89,7 115,0 126,8 152,5 33,8 46,1 58,0 n.d. 27,4 30,9 33,1 n.d. 27,4 36,4 36,7 38,8 22,2 24,4 20,9 19,8 36,3 43,0 50,0 55,0 29,4 28,8 28,S 28,1 62,2 73,S 73,6 75,7c 50,4 49,2 42,0 38,6 Fontes: Taxa nominal obtida de Fishlow (1975), p. 23a Elas são originárias do EPEA, Setor de Comércio Internacional. Diagnóstico helimiTlllr. Rio de Janeiro, 1967; SUMOC. Re/gtório Anua/, Anudrio Estat(stico; IMF. InternatiaTlll/

FiTlllncilll StafÍStics.

As taxas reais foram calcuIlldas como o produto da taxa nominal pelo índice de preços no atacado para os EUA dividido pelo IPA do Brasil.

, Produtos químicos e farmacêuticos, bens de capital para as indústrias de base. Matériasllrimas essenciais e peças.

!

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~;:í~::~~:~:'::~sbe~:e:~r~:~sumo.

5 Bens de consumo fmais.

a Total das importações em dólar dividido pelo valor em cruzeiros. b Média aritmética das três diferentes taxas (Fishlow, 1975). c Média anual.

d Não-dispon{vel.

daquelas para as categorias IV e V, este fato contribuía para reduzir o valor da taxa de câmbio média. Esta constatação, ao invés de implicar um possível relaxamento da contenção de importações, aponta, de fato, para o enorme grau de distorção do sistema. A taxa de câmbio média das importações era baixa, porque as importações nas categorias mais altas estavam sujeitas a taxas proibitivas, o que gerava um incentivo substancial para a entrada de investimentos diretos no Brasil, objetivando principalmente a produção de bens duráveis de consumo. A terceira razão, relacionada à entrada de investimentos estrangeiros, era a Instrução 113 Ganeiro de 1955) que permitiu às fmnas estrangeiras a importação de bens de capital sem cobertura cambial. Nestes casos, o pagamento era feito pela aquisição de ações das firmas existentes ou recentemente criadas. Uma vez que a taxa de câmbio para transferências fmanceiras era baixa, este fato contnbuiu para reduzir a taxa de câmbio média de importação.

Neste particular, cumpre mencionar que a Instrução 113 tem sido vista como uma medida discricionária em favor de fmnas estrangeiras (Baer, Bergsman, Fishlow). A explicação dada é que a taxa de câmbio de importação para a categoria III (bens de capital para a produção de bens de consumo) estava acima da taxa de câmbio oficial, usada nas transações fmanceiras. Como se pode ver na tabela 4, essa diferença em 1956 era de cerca de 40%.

Este argumento é de fato correto. Entretanto, a forma como ele

é

apresentado esconde, a nosso ver, alguns aspectos importantes. O

primeiro é que, tomada isoladamente, a Instrução 113 faz muito sentido, uma vez que poupa uma série de custos de transação,

reduzindo o investimento estrangeiro cum importação a uma simples

operação contábil. O problema, portanto, tem origem no sistema

múltiplo de taxas de câmbio e não na Instrução 113. Na realidade, a existência de um sistema de leilão já garantia à firma estrangeira uma vantagem sobre as nacionais. Esta vantagem resulta do fato de que, quando firmas estrangeiras traziam dólares para comprar diretamente as máquinas de que necessitavam, esta operação era feita a uma taxa de câmbio mais desvalorizada do que aquela usada para transferir os dividendos resultantes de tal investimento. Portanto, suas taxas de retorno seriam maiores para o mesmo tipo de investimento do que aquelas obtidas por uma fmna nacional. Exatamente por esta ratão, as firmas estrangeiras não tinham permissão de importar equipamentos diretamente. Tinham, primeiro, que trocar os seus dólares por cruzeiros e, pelo sistema de leilão, comprá-los novamente para poder importar o equipamento desejado.

A relação com a teoria do

second best

é óbvia. Dada a existência

de uma distorção (sistema de leilão de câmbio), tornava-se necessária a criação de uma outra distorção (proibiçãO direta) para que o sistema

funcionasse devidamente. Eliminou-se uma distorção, pela Instru-ção 113, que embora correta quando vista isoladamente, na realidade sancionou os benefícios em favor da empresa estrangeira, implícitos no sistema de taxas de câmbio múltiplas. A Instrução 113, juntamente

com outros incentivos à transferência de capital concedidO!' pelo

Governo e as taxas múltiplas de câmbio que tomavam proibitivas as

importações de bens de consumo duráveis, produziram uma entrada maciça de investimentos diretos no Brasil, especialmente para a

produção daqueles bens. A indústria automobilística brasileira, por

exemplo, fcj criada durante este período.

2.1.41957-60: das taxas múltiplas de câmbio às tarifas ad valorem

O sistema de leilão de câmbio foi completamente modificado

em agosto de 1957. Produtos como petróleo e derivados, trigo, papel

de impresslo e fertilizantes continuaram a pertencer ao grupo dos mais favorecidos, isto é, baixas taxas de câmbio de importação, de um modo geral bastante próximas das taxas de exportação. Entretanto, as outras cinco categorias foram reduzidas a duas: geral e especial. Na categoria especial foram incluídos bens de consumo e outros bens que competiam com a produção doméstica, sendo os demais itens

incluídos na categoria geral. As taxas de câmbio para as duas

categorias eram determinadas em leilões, sendo que a taxa da categoria especial era aproximadamente duas ou três vezes a taxa da categoria geral.

Paralelamente, fcj introduzido um conjunto de tarifas ad

valo-rem. Estas tarifas eram de um modo geral altas comparativamente a

padrões internacionais ou à experiência anterior. Elas variavam entre O

e 10% para os produtos cujas demandas internas eram satisfeitas quase

que exclusivamente pelas importações; entre 10 e 60% para os

produtos que competiam com a produção doméstica e entre 60 e

150% para os produtos cuja denwida interna poderia, em grande parte, ser satisfeita pela produção doméstica.

Além das tarifas, outras restrições foram impostas. Criou-se o

Conselho de Política Aduaneira (CPA) com poder de modificar as tarifas, para baixo ou para cima, confmne fosse considerado

necessário. O critério geral adotado para mudança de tarifas era o da

disponibilidade de produtos domésticos. A Lei do Similar Nacional,

segundo a qual as importações de produtos disponíveis de fontes

domésticas poderiam ser proibidas, foi ativada. Entretanto, de acordo com Fishlow, o número de produtos classificados como similares no

período de 1958-63 não apresentou nenhum crescimento com relação

aos cinco anos anteriores_li Este fato, associado a outras evidências,

li Fishlow (1975), p. 29.

sugere que a Lei do Similar Nacional não impôs restrições

quantitati-vas sigt}ificantes às importações brasileiras no período em pauta.

E importante assinalar que, embora as importações de algumas -:natérias-primas estivessem sujeitas a tarifas baixas, os produtores no Bra!il eram forçados, em alguns casos, a comprar uma certa quantidade destas matérias-primas de fontes domésticas, o que provocava uma elevação substancial nos custos de produção. Um caso particularmente importante é o do carvão. Uma quantidade de até 40% do carvão utilizado na indústria de aço tinha, por lei, de ser originária das minas brasileiras, embora sendo esse carvão de qualidade

muito inferior (no que se refere à produção de aço) ao carvão

importado, e também produzido a custos maiores. A restrição imposta, neste caso, era muito maior do que a tarifa nominal observada. Este tratamento era também dado ao alumínio, chumbo e asbesto.

Com relação à exportação, a mudança de múltiplas taxas de

câmbio para umas poucas categorias, associada à maior desvalorização, prCNocou uma alta na taxa real de câmbio recebida pelos exportado-res, conforme se depreende dos dados contidos na tabela 5.

Anos 1957 1958 1959 1960

Tabela 5

Taxas de câmbio nominal e real das exportações brasileiras, exclusive café - 1957-60

Taxa nominal

(Crs antigos/USS)

53,00 65.40 114,00 160,00

Taxa real (Índice 1951 = 100)

106,9 117,1 143,2 152,6 Fontcs:Taxa nominal: Bergsman (1970), p. 38;IÍldices de preço. Conjuntura

Econômica e Statistica/ Abstract.

Nota: A taxa de câmbio real foi calculada como sendo a taxa de câmbio nominal vezes o índice de preços no atacado nos EUA dividido pelo IPA (coluna 12) brasileiro.

De 1957 a 1960 a taxa de câmbio real para as exportações

brasileiras, exclusive café, desvalorizou-se em 43%. Entretanto, isto não foi suficiente para aumentar as exportações, exclusive café, de forma significativa. As razões foram muitas. Primeiro, embora a taxa real de câmbio estivesse desvalorizada comparativamente â paridade de 1951, deve-se lembrar que essa paridade representava uma alta sobrevalorização do cruzeiro quando comparada ao nível de 1938-39.

- - -

-Na realidade, a desvalorização real observada de 1957-60 não foi suficiente para compensar a perda do poder de compra durante a 11 Guerra Mundial. Segundo, a política de substituição de importaç(Jes implicou um desincentivo às exportações, uma vez que pelo tratamen-to preferencial que tinham as indústrias de substituição de importa-ções, estas atividades passaram, com vantagens, a absorver recursos internos que eram retirados do setor exportador. Terceiro, as relaçOes de troca brasileiras se deterioraram entre 1957 e 1960. Além do café, o preço dos outros principais produtos de exportação também declinaram. Na realidade, as exportações, exclusive café, cresceram em quantidade entre 1955-57 e 1958-60 de 15,8%. embora o cresci-mento em valor tenha sido de apenas 5,3%. Quarto, as desvalorizaçOes ocorriam esporadicamente e, conseqüentemente, eram de grande magnitude, aumentando desta forma o risco das atividades associadas à exportação.

Infelizmente, durante este período a má performance das

exportações brasileiras bem como a deterioração dos termos de troca

conrrrmaram aos responsáveis pela nossa política as

teorias'desenvolvi-das pela Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) de

inelasticidade das exportações e necessidade de industrialização via

substituição de importações. Pelo menos, no que se refere à

inelasticidade das exportações, aquelas teorias mostraram~

completa-mente falsas no período posterior a 1965.

2.1.51961-64: um interlúdio

o

período de 1961-64 foi bastante difícil para a economia

brasileira. Os programas de industrialização a qualquer custo

desenvol-vidos no período de 1955-60, associados a projetos ambiciosos, como o da construção de Brast1ia, produziram déficits governamentais bastante elevados, que só poderiam ser fmanciados pelo aumento substancial da oferta monetária. A inflação aceleroo-se a partir de 1958, e em 1959 os preços cresceram em 39,5%; em 1960, em 30,5% e a oferta monetária em 38,8%.

O novo presidente eleito, Jârúo Quadros, respoodeu a este

desequilíbrio com medidas ortodoxas.

Em

março de 1961 o cruzeiro

foi desvalorizado em

40%,

o sistema de ieilão de câmbio foi abolido,

bem como as taxa3 de câmbio preferenciais e os privilégios de importação para derivados do petróleo, papel de impressão, trigo e outros. Isto resultou na unificação de todas as taxas de câmbio. Entretanto, foi imposto para as importações um depósito prévio igual ao valor do contrato por um período de 150 dias, remunerado a uma taxa de juros de 6% ao ano. Esta medida, no entanto, era vista como temporária.

Os depósitos prévios tinham dois objetivos: primeiro, o de uma tarifa implícita às importações, uma vez que os 6% recebidos de juros não eram sequer suficientes para cobrir a inflação que se aproximava da taxa de 30% ao ano; segundo, eles tinham também o objetivo de reduzir o excesso de liquidez, visto que, pelo menos numa fase inicial, eles equivalem a urna retirada de moeda de circulação. Na realidade, este segundo objetivo foi atingido. Embora o déficit fiscal do ano anterior tenha sido substancial, a oferta monetária cresceu apenas em

13.4% entre dezembro de 1960 e junho de 1961.10

Entretanto, pela existência de defasagens entre a política monetária e o seu efeito sobre a inflação, esta continuou elevada na primeira metade de 1961. Com a renúncia do presidente Jânio Quadros em agosto do mesmo ano, o país entrou num período de ebulição política, no qual se tornava cada vez mais difícil a manutenção de políticas econômicas austeras, ou mesmo coerentes.

A política monetária contracionista foi abandonada no último trimestre de 1961 quando a oferta monetária cresceu em 21%. A partir daí suas taxas de crescimento foram iguais a 64,1% em 1962, 64,6 em 1963 e 81,6 em 1964. As inflações anuais foram,

respectiva-mente, de 51,3; 81,3 e 91,9%. No entanto, a taxa de câmbio permane-ceu fixa até maio de 1962 quando foi desvalorizada em apenas 15%. Derivados do petróleo e trigo passaram novamente a ser importados a taxas de câmbio baixas e subsidiadas.

Portanto, além das políticas econômicas domésticas terem sido desfavoráveis ao equihbrio no balanço de pagamentos, a política cambial era completamente irreal. A tabela 6 mostra os valores das taxas de câmbio real e nominal durante este período. Como podemos observar, a taxa de câmbio real cresceu rapidamente de 1961 a 1964 sendo desvalorizada de forma substancial somente após a revolução de março. De qualquer forma, o período 1961-64 marcou o fim de políticas autárquicas que objetivavam a substituiçã"o de importações e que, implicitamente, desincentivavam as exportações. A

partir de 1965 teve início uma política de promoç~o das exportações

e, de um modo geral, a política econômica adotada pelo Brasil foi substancialmente modificada.

10 Fishlow (1975), p. 31. De fato 13,4% de crescimento em seis meses é uma taxa elevada. Entretanto, de dezembro a março de 1961, a oferta monetária já havia crescido em 8,8%, o que é extremamente alto, levando em conta o componente sazonal para baixa no prmeiro trimestre. Logo, tudo indica que os depósitos prévios contribuíram de forma sigruficativa para a redução do ritmo de crescimento dos meios de pagamento.

Tabela 6

Taxas de câmbio nominal e real- 1961-64

Anos

1961 1962 1963 1964

Nota: Veja nota da tabela S.

Taxa nominal (Crs antigos/USS)

268

390 S7S

1.284

2.1.61964-74: políticas p~comércio

Taxareal (lÍldice 1951

=

100)

182,0 176,3 148,1 181,8

Depois de 1964 as políticas comerciais mudaram drasticamente.

As novidades introduzidas se concentraram nas áreas de incentivos às

exportações e na política cambial, embora os mecanismos de controle das importações também tenham sido afetados. As políticas de promoção de exportações serão analisadas na próxima seção. Exami-naremos agora, de forma sumária, os efeitos da nova política no que

tange às importações.

Inicialmente foram eliminadas as taxas de câmbio preferenciais

e os depósitos prévios incidentes sobre a categoria geral de impo~ta­

ções, e substancialmente reduzidas as discriminações em favor da categoria especial de importação. Em março de 1967 esta categoria especial foi extinta e procedida uma reforma geral no sistema tarifário, que implicou uma queda geral no valor das tarifas nominais e, . conseqüentemente, nas tarifas efetivas sobre as importações brasilei-ras. Paralelamente, a política de desvalorização entre 1964 e 1967

provocou uma apreciação real do cruzeiro de 20% conforme podemos

observar na tabela 7. A taxa de câmbio real, ainda que não tenha

retornado ao seu nível de 1964, permâneceu mais ou menos constante entre 1969 e 1974, após a introdução do sistema das minidesvaloriza-ções em 1968.

Por certo, e é importante frisar, a apreciação real do cruzeiro

aliada à diminuição dos controles às importações só foi possível em

razão do deslocamento para a direita da curva de oferta de exportações, motivado pelas pdíticas de incentivos adotadas pelo Brasil. Assim, contrapondo-se ao período de substituição de importa-ções, quando as expoctações eram implicitamente taxadas, a política de promoçio de exportações adotada a partir de 1965 permitiu que fossem gerados incentivos às importações com conseqüente expansão do comércio. Desta forma, pode-se dividir a política comercial

Tabela 7

Taxas de câmbio nominal e reL - 1964-74

Anos 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974

Nota: Veja nota da tabela 5.

Taxas nominais (CrS/USS) 1,28 1,90 2,22 2,66 3,39 4,07 4,59 5,29 5,93 6,13 6,79

fudice de taxa real (1964

=

100)

100,0 98,1 83,9 79,9 84,7 88,9 87,0 85,1 84,7 85,8 87,7

períodos distintos: um período anticomércio, caracterizado por políticas autárquicas, de 1945 até 1964, e um período pró-comércio, de 1964 a 1974.

2.2 Políticas de promoçio de exportações

A partir da 11 Guerra Mundial até 1963, o produto brasneiro cresceu a taxas relativamente elevadas em comparaç!o com o resto do mundo. De 1950 a 1962, a taxa média real de crescimento do PIB foi de cerca de 7% ao ano, produzindo um crescimento na renda

per

capita

brasileira de 58% para o período como um todo, embora a populaçlo crescesse a taxas relativamente elevadas. I I Entretanto, o

nível das expcnações não acompanhou aquele ritmo de crescimento. Como podemos verificar na tabela 8, as exportações em valor permaneceram praticamente constantes durante aquele período, apre-sentando até uma ligeira tendência declinante.

Quais os fatores responsáveis pela má

performance

das exporta-ções? Claro que um destes fatores foi a política de substituiç!o de importações adotada nos anos 50. Infelizmente, os responsáveis pela política econômica no Brasil, não tomando consciência da natureza de equilíbrio geraI do problema, não perceberam que as restrições às

importações, implicitamente, taxavam as exportações. Este imposto

1i ConJUntulTl EconômiCll, v. 27, dez. 1973, suplemento. Boa parte da discussão que se segue é baseada em Carneiro, D.D. & Háddad, C. BrtIzU antI the

Tabela 8

Exportações e inlportações brasileiras em milhões de dólares (FOB) - 1950-74

Anos Exportação Importação Anos Exportação Importação

1950 1.359 934 1963 1.406 1.294

1951 1.771 1.703 1964 1.430 1.086

1952 1.416 1.702 1965 1.596 941

1953 1.540 1.116 1966 1.741 1.303

1954 1.558 1.410 1967 1.654 1.441

1955 1.419 1.099 1968 1.831 1.855

1956 1.483 1.046 1969 2.311 1.993

1957 1.392 1.285 1970 2.739 2.507

1958 1.244 1.179 1971 2.882 3.245

1959 1.282 1.210 1972 3.991 4.235

1960 1.270 1.293 1973 6.199 6.192

1961 1.405 1.292 1974 7.968 12.531

1962 1.215 1.304

Fontes: eonjunturrz ECOnômiCII, v. 29, jan. 1975, p. 74; Banco Central

Relatório-1974, p. 190.

implícito surge de foona indireta por meio dos efeitos das políticas de

substituição de importações sobre a produção e o consumo internos.

Ao aumentarem artificialmente o preço dos produtos importados, as restrições às importações estimulam a produção destes bens

domesti-camente,

De

modo a se expandirem, as indústrias de substitutos de

importações pa&Um a abSOlVer recursos produtivos de outros setores da econclnia, aumentando seus preços relativos e, conseqüentemente, dificultando a produção de produtos exportáveis. Por outro lado, como as importações ficam relativamente mais caras, o consumidor interno passa a substituí-las por outros bens e, ao aumentarem a demanda pelos produtos internos, consomem relativamente' mais produtos exportáveis. Por menores que sejam estes dois efeitos, ambos implicam um menor vdume de bens disponíveis para a exportação,

resultado que é analiticamente semelhante ao de um imposto aplicado

às atividades exportadoras. Conseqüentemente, embora a taxa real de câmbio paga pelos importadores aumente, a recebida pelos

exportado-res se reduz. Se o preço internacional dos bens é dado para um paíS,11

este ajustamento só pode ocorrer pela apreciação da taxa de câmbio,

no caso dela ser flexível, ou pelo aumento do nível geral

.de

preços

internos, no caso do país operar com taxas de câmbio fixas.

11 Em toda a nossa argumentaçio usamos a hipótele de que o BJUil é um pais pequeno em termos de comércio internacional, Dio podendo afetar os preços neste mercado. Exceção é feita no caso do café.

Um outro fator importante na determinação da má

performance

das exportações brasileiras (veja tabela 8) foi o sistema de taxa de câmbio fIxa adotado durante o período de 1950 a 1968. Isto porque naquele período a inflação brasileira atingiu níveis recordes, como o de 1964 (90%), sendo que o nível geral de preços cresceu em mais de 120 vezes, comparativamente ao nível de 1950.13 Ainda que, em média, ocorressem desvalorizações signifIcantes do cruzeiro de modo a manter a taxa real de câmbio recebida pelos exportadores e, conseqüentemente, as taxas de lucratividade coostantes, o coeficiente de va,riação da taxa de câmbio foi alto o suficiente para introduzir um grau de incerteza elevado para a atividade exportadora, o que certamente deve ter contribuído para desencorajar o crescimento das exportações.

Finalmente, uma vez que não se permitia o abatimento dos

impostos indiretos associados à produção e comercialização dos

produtos exportados, estes produtos estavam na realidade sujeitos a uma dupla taxação, uma vez que eles são também taxados de acordo com as leis fIscais dos países de destino.

Todos estes desincentivos à exportação além de explicarem a

tendência declinante de seu volume até 1964,14 afetaram signifIcativa-mente a composição das exportações brasileiras, tomando-a extrema-mente enviesada no que diz respeito aos produtos primários, cujas

vantagens comparativas eram tão fortes que ainda assim podi~m ser

exportados com algum lucro. Em 1964, por exemplo, as exportações de café, açúcar, algodão e cacau corresponderam a 65,5% do total de

exportações. Se a estes produtos adicionarmos os outros produtos

primários, esta proporção crescerá a 85,3% do total de exportações

naquele ano. 1 5

A estratégia de crescimento introvertido adotada nos anos 50 produziu então um declínio tanto no nível de importações como no de exportações. Por outro lado, o crescimento rápido da renda real durante este período e o próprio processo de industrialização provocaram um crescimento da demanda de matérias-primas indus-triais, produtos sernimanufaturados e máquinas e equipamentos, que poderia ser atendido por meio de importações. Em 1963, o balanço de pagamentos tomou-se o principal gargalo do processo de desenvolvi-mento brasileiro, a ponto de se consfderar uma moratória para os

13 Conjuntura Econômica, 29: 99,1975.

14 Simonsen apresenta um outro fator prejudicial ao desenvolvimento das exportações, que era o medo da exaustão dos nossos recursos naturais, o que provocava uma certa relutância em se exportar matélias-primas. Ver Simonsen, M.H. Brasi/2002. p. 97-112.

15 Conjuntura EconômiaJ, v. 27, dez. 1973, suplemento.

21

pagamentos de juros e amortizações da dívida externa devido ao insucesso da negociação de reescalonamento da dívida. 1 6

Como já foi mencionado, a partir de 1963, as políticas cem relação ao comércio exterior modificaram-se drasticamente. Tendo início em 1965 e consubstanciando-se a partir de 1967, implantou-se uma política ativa de promoção às exportações, tanto no que se refere a incentivos fiscais quanto à política cambial. Como veremos no capítulo 4, pode-se separar o aspecto fISCal de tais políticas em dois tipos de . medidas: aquelas que envdvem apenas as deduçOes de impostos domésticos incidentes sobre as exportações, elirninando-se desta forma a dupla taxação a que nos referimos anteriormente, e aquelas que, na realidade, representam subsídios ao exportador.

A lista de incentivos fISCais concedidos aos exportadores

é,

sem dúvida alguma, extensa} 7 Entretanto, em várias ocasiões recentes,

certas pdíticas governamentais têm, na realidade, implicado. um imposto às exportações de certos produtos agócolas. Com o objetivo de proteger o mercado interno, restrições sob a forma de tarifas e cotas foram impostas às exportações de came e soja em 1973, logo após a alta dos preços internacionais destes produtos. Em 1974 as exportações de açúcar foram taxadas

pelo

uso destes mesmos instrumentos. Embora os preços internacionais do açúcar tivessem triplicado, os preços domésticos cresceram, em termos reais, muito lentamente. Isto implicou urna taxação substancial à produção e um conseqüente subsídio ao consumo interno daquele produto, sendo, portanto, equivalente à imposição de uma tarifa sobre a exportação de açúcar brasileiro.

Finalmente, uma das políticas que certamente influenciou o crescimento das exportações foi a introdução, em 1968, das minides-valorizações cambiais. Esta nova política, que se aproxima do sistema crawling-peg, tem cano base pequenas desvalorizações periódicas da taxa de câmbio (não excedendo geralmente a 2%). Em cada ano as desvalorizações do cruzeiro têm correspondido à diferença entre a inflação doméstica e a inflação externa, de forma que a taxa real de câmbio foi mantida mais ou menos constante até 1974.

A política das minidesvalorizações teve dois efeitos marcantes. Em primeiro lugar, eliminou a incerteza de mudanças abruptas nas taxas de câmbio, provocadas p<X' desvalorizações infreqüentes e substanciais, tão comuns na política anterior. Em segundo, ao manter a taxa de câmbio real constante, ela permitiu que os deslocamentos da

16 Skidmore, T.E., Politia in BraziJ, 1930-1964. London,Oxford University Press, 1967. p. 257.

17 No capítulo 4 quantificaremos o impacto de alg\Uls destes incentivos sobre as exportações brasileiras.

oferta de exporta~es, provocados pela política de incentivos fiscais, produzissem um rápido crescimento do volume exportado. (Volta-remos a discutir essa política mais adiante, mas não resta dúvida de que, de 1968 até 1974, esta política fa altamente favorável ao crescimento das exportações brasileiras.) Portanto, a estratégia de desenvolvimento introvertido adotada pelo Brasil após a fi Guerra Mundial, foi drasticamente modificada a pártir de 1965. Na última década adotou-se políticas pró-comércio que aClU,etaram um cresci-mento rápido das importa~s e exportações. De 1965 a 1975 as exportações aumentaram em mais de cinco vezes em valor, o que implica uma taxa anual média de crescimento para o penodo, da ordem de 18,7%.

As cüras da tabela 9 indicam· que o grande crescimento do volume total de exportações foi acompanhado por uma mudança gradual na estrutura dos produtos que compõem a pauta. A participação dos produtos primários no total caiu de 91,1% no período 1964-68 para 64,4% em 1974, enquanto que a participação dos produtos industrializados, no mesmo penodo, cresceu de 8,9 para 35,6%. Com relação aos produtos primários, pode-se perceber clara-mente a queda contínua da importância relativa do café e uma crescente importância do açúcar e da soja no total das exportações. Este último fato é devido principalmente ao aumento dos preços internacionais destes produtos no período 1970-74.

Itens I. Total

11. Produtos primários Caféll

Açúcar Soja Algodão Minério de ferro Outros

Tabela 9

Exportações brasileiras em milhões de dólares (FOB) segundo categorias de produtos - 1964-74

1964-68 1966-70 1971 1972 1973 1974

Valor Valor % Valor % Valor % Valor % Valor % 1.660 100,0 2.065 100,0 2.882 100,0 3.991 100,0 6.199 100,0 7.968 100,0 1.512 91,1 1.657 80,22.110 73,22.839 71,1 4.357 70;35.l30 64,4 754 45,4 826 40,0 822 28,5 1.057 26,5 1.344 21,7 1.002 12,6 70 4,2 101 4,9 147 5,1 404 10,1 553 8,9 1.259 15,8 25 1,5 21 1,0 24 0,8 128 3,2 494 8,0 585 7,3 108 6,5 137 6,6 137 4,8 189 4,7 218 3,5 91 1,1

III. Produtos industrializados

98 5,9 133 6,4 237 8,2 232 5,8 363 5,9 571 7,2 457 27,6 439 21,3 743 25,8 829 20,8 1.385 22,3 1.622 20,4 148 8,9 408 19,8 772 26,8 1.152 28,9 1.842 29,7 2.838 35,6

3. O PROCESSO DE SUBSTITUIÇÃO DE

IMPORTAÇÕES E A PROTEÇÃO EFETIVA

3.1 Introdução

Neste capítulo apresentamos os dados relevantes à análise do processo de substituição de importações no Brasil durante o período 1955-72. Podemos distinguir com certa facilidade duas fases: a primeira, que vai de 1955 a 1965, caracteriza·se por aumentos drásticos nas taxas das tarifas efetivas e substanciais reduções na participação das importações dos diferentes setores industriais no total de consumo destas manufaturas. O oposto ocorre na segunda fase, de 1966 a 1972, quando um substancial progresso foi feito no sentido de qberalização do comércio, refletido no declínio da proteção efetiva, coincidente com o aumento das participações das importações no consumo total por setor industrial. Em 1972 estas participações atingiram níveis tão altos quanto aqueles observados para o ano de 1955.

As participações das importações líquidas no total do consumo, por gênero de indústria, são apresentadas na seção 3.2, a um nível de agregação de dois e quatro dígitos. Na seção 3.3 discutimos as taxas de proteção efetiva na indústria brasileira e suas relações com outras variáveis.

3.2 Dados básicos

De modo a classificarmos os bens manufaturados comercializa· dos (bens do tipo HOS) em bens de importação e de substituição de importações, calculou·se o coeficiente t defmído como:

onde,

M = importações; P = produção doméstica;

X = exportações.

M-X

t= P+M-X

Desta forma, t mede a proporção das importações líquidas no consumo doméstico (inclusive variação de estoque). O estudo da

25

evoluçD:o dos t's ao longo do tempo é bastante útil para a interpretação do processo de substituição de importações brasileiras.

A dificuldade maior para se calcular os t's, reside nas diferentes

classificações a que as estatísticas de comércio e de produção estão sujeitas no Brasil. As estatísticas de produção são coletadas pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e classificadas de acordo com o censo. As estatísticas de comércio, entretanto, são classificadas de forma distinta e a conciliação entre essas duas classificações é difícil e até certo ponto arbitrária.

Além disso, há o problema da agregação. Os dados de produção

são publicados anualmente a um nível de desagregação de dois dígitos.

Isto, na realidade, dificulta a análise porquanto, pela grande variação

dos produtos dentro de cada setor, a extensão do processo de substituição de importações não pode ser claramente percebida. Exatamente por isto computamos para os anos de 1959 e 1970 (anos

de censo) o conjunto de coeficientes t a um nível de desagregação de

quatro dígitos ..

As razões t calculadas a um nível de dois dígitos, apresentadas

na tabela 10, foram obtidas com base nos dados de produção e

comércio, registrado em cruzeiros, conforme tabelas A.l, A.4 e A.6 (do apêndice). Podemos observar imediatamente que em todos os

setores os coeficientes t caem continuamente de 1955 a 1964, período

no qual o processo de substituição de importações se acelerou. A queda destes coeficientes foi particularmente drástica no ano de 1958, provavelmente devido à reforma tarifária de 1957, e nos anos de 1962 e 1963, anos de dificuldades econômicas internas e problemas com o

balanço de pagamentos. De 1964 a 1972, a tendência declinante dos

t's inverteu-se, provavelmente como uma resposta às políticas de

hberação do comércio. Especialmente, após 1966, todos os

coeficien-tes t começam a crescer novamente e, em 1972, a média dos t's para

todas as manufaturas era apenas ligeiramente menor do que o nível observado em 1955.

PodeJlXlS notar que o maior t calculado para este período foi de

0,522 (mecânica, 1951), e sua média geral para a indústria manufatu-reira foi sempre inferior a 0,113. Estes valores indicam que todas as manufaturas brasileiras poderiam ser consideradas como substitutas de importações. Entretanto, este resultado carece de qualificação, dado o

alto nível de agregaçD:o para o qual os coeficientes t foram calculados,

conforme verenx>s mais adiante.

Para ter-se uma idéia melhor do comportamento dos t's, durante

o período 1955-72, calcularam-se, por setor, valores médios de t para os

Tabela 10

Coeficientes t - 1955-72 (dois dígitos)

t= M-X

P+M-X

Setores 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963

1. Minerais não-metálicos 0,049 0,038 0,026 0,028 0,039 0,040 0,037 0,032 2. Metalurgia 0,115 0,104 0,112 0,0677 0,1149 0,074 0,1167 0,1128 3. Mecânica 0,310 0,456 0,522 0,398 0,412 0,494 0,402 0,363 4. Material elétr. e de comunicações 0,1936 0,1548 0,1648 0,1338 0,1428 0,169 0,145 0,103 5. Material de transporte 0,389 0,365 0,353 0,278 0,192 0,150 0,143 0,096 6. Madeira 0,018 0,015 0,010 0,006 O -0,001 -0,001 -0,002 7. Mobili.dio 0,0004 0,0002 0,0002 0,0001 0,0003 O O O 8. Papel e papelão 0,172 0,156 0,164 0,123 0,114 0,110 0,109 0,086 9. Baracha 0,0096 0,007 0,006 0,008 0,005 O,QIO 0,005 0,003 10. Couros e peles 0,013 0,011 0,009 0,067 -0,023 -0,005 -0,002 0,001 11. Químicaa

Tabela 10

Coeficientes t - 1955-72 (dois dígitos)

M-X

t= P+M- X

(concluslo)

Setores 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970b 1971 1972

(Censo)

1. Minerais nio-metálicos 0,021 0,G25 0,031 0,016 0,024 0,031 0,025 0,017 0,028 2.ltfetalurgia 0,059 0,055 0,116 0,084 0,093 0,104 0,099 0,132 0,091 3. Mecânica 0,272 0,267 0,239 0,256 0,302 0,288 0,332 0,338 0,334 4. Material elétr. e de c6municações 0,070 0,061 0,093 0,128 0,140 0,185 0,179 0,173 0,204 S. Material de transporte 0,054 0,054 0,074 0,098 0,093 0,115 0,124 0,119 0,099 6. Madeira ..o,oo9 -0,012 ..o ,024 ..o ,025 ..o,036 -0,055 -0,059 -0,065 -0,057 7. Mobilwio 0,004 ..o .001 ..o ,00 1 .o ,002 -0,001 -0,005 -0,008 -0,007 8. Papel e papelão 0,050 0,040 0,057 0,066 0,103 0,086 0,091 0,095 0,086 9. Borracha .o,o25 -0,012 ..o ,001 0,004 0,005 .0,010 0,008 0,032 0,031 10. Couros e peles -0,009 -0,033 ..o ,076 -0,058 -0,037 -0,097 -0,101 -0,099 -0,200 11. Qulmicaa 0,077 0,090 0,108 0,117 0,142 Q,123 0,153 0,168 0,159 12. Produtos farmacSuticosa 0,030 . 0,031 0,030 0,028 0,035 0,028 0,044 0,063 0,066 13. Perfumariaa ~,O08 -0,005 ..o ,003 -0,008 -0,003 -0,008 -0,003 -0,008 -0,009 14. Matéria plástica 0,0006 0,002 0,001 0,002 0,004 0,005 0,008 0,006 0,008

15. Têxtil .o,o04 -0,009 -0,007 O 0,007 0,003 0,003 0,003 -0,010

16. Vestuário e calçados O 0,001 .o,oOl -0,001 0,003 -0,002 . -0,011 -0,053 -0,113 17. Produtos alimentícios 0,012 0,006 0,012 0,012 0,005 O 0,002 -0,013 -0,017 18. Bebidas 0,005 0,005 0,006 0,011 0,019 0,ol0 0,013 0,012 0,015 19. Fumo .o ,003 O .o ,0048 -0,005 ..o ,00 3 -0,006 -0,006 -0,007 -0,006 20. Editorial e gráfica 0,041 0,036 0,0438 0.0408 0,0298 0,026 0,030 0,024 0,020