FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORlvIAÇÃO ACADEMICA E PESQCISA CURSO DE iVIESTRt\DO EM ADMINISTRAÇÃO Pl13LICA
REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BR.\.SILEIRO:
A
PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR E O PAPEL DO ESTADODISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA
BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA PARA A OBTENÇÃO DO GRAU
DE MESTRE EM ADMINISTRAÇ ÃO
PÚBLICA
MARIA TEREZA DE MARSILLAC PASINATO
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO:
A PREVIDÊNCI A COMPLEMENTAR E O PAPEL DO ESTADO
Dissertação de mestrado apresentada por: Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Aprovada em 19 de março de 2001 Pela Comissão Examinadora
Luís Cesar Gonçalves de Araujo (Doutor em Administração de Empresas)
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer às Mulheres Maravilhosas que fazem parte da minha vida e
me deram a estrutura necessária para acreditar nos meus projetos; ou desde a origem como
no caso das minhas mães - Eunice, Maria Izabel e Lucília - ; ou se incorporaram ao longo
do caminho e jamais me abandonaram como no caso da minha "irmã" - Maria Paula.
Ao Kaizô - meu "chefe", amigo e "torturador" - não tenho palavras para descrever
os oito anos de convívio, em que apesar de todas as brigas e diferenças de pontos de vista,
nada suplanta a alegria de poder desfiutar da enorme capacidade intelectual e técnica deste
orientador/educador.
Devo agradecer, também, aos meus amigos e companheiros de trabalho do IPEA e
da ENCEIIBGE, que muito contribuíram para meu entendimento mais "generalista" da
realidade econômica, política e social que estudamos. Destes gostaria de ressaltar toda a
ajuda de: Ana Amélia Camarano, Carlos Frederico Braz de Souza, Daniele Manao,
Fernanda Paes Leme Peynau, Francisco Eduardo Oliveira, Luiza LaChroix, Marta
Castilho, Neide Patarra e Paulo Tafner.
Quanto ao corpo docente e administrativo da EBAP/FGV, agradeço a enorme
paciência e dedicação com que sempre fui tratada. Em especial gostaria de agradecer aos
professores Frederico Lustosa, Luís César Araújo, Paulo Motta, Sônia Fleury, Valéria e
Déborah. Não poderia jamais esquecer, também, da enorme dedicação e simpatia da
Vaninha, do Joarez, do Jorge, do Paulinho e do Zé Paulo, que com 'Jeitinho" sempre
conseguiram consertar minhas confusões "institucionais".
Ao CNPq tenho que agradecer pelo financiamento dos meus estudos durante o
RI:SUMO
Apesar do indiscutível avanço que os sistemas previdenciários representaram no
campo social verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto à necessidade de
se repensar sua estrutura. As recentes transformações da estrutura demográfica, do mercado de trabalho e do processo de globalização da economia, nos remetem a uma nova realidade
e ao imperativo de buscar novas soluções para assegurar a proteção social. Por outro lado, o
Estado, enquanto promotor do desenvolvimento e de redução das desigualdades, se
encontra sob severo questionamento, ao passo que a moral individualista e os méritos do
mercado gozam de crescente prestígio. Como resultado destas múltiplas pressões, o Brasil,
a exemplo de vários outros países, vem experimentando um processo de ajustes e reforma
de seu sistema previdenciário, no qual o fortalecimento do elo entre contribuições e
beneficios tem-se constituído o principal elemento. Nesse sentido, o desenvolvimento do
regime complementar privado ocupa um espaço cada vez maior na formulação e execução
de políticas públicas.
Com a aprovação da Emenda Constitucional no. 20 (em dezembro de 1998) foram
lançadas as novas diretrizes para o sistema previdenciário brasileiro. O trabalho analisa as
iniciativas estatais até o momento realizadas, e sua contribuição para a construção de um
arcabouço regulatório para a área, mais adequado às novas demandas sociais, econômicas e
ABSTRACT
Despite the unquestionable advances the social security systems represented in the
social arena, it can be observed, in the whole world, an increasing consensus about the
necessity of rethinking its structure. The recent changes in demographic and labor market
structure, and the process of globalization of the economy, bring the imperative of a new
reality and the need to reach new solutions to assure social protection. On the other hand,
the State in charge of the development and reduction of inequalities, is under severe
questioning, while the individualistic moral and market advantages enjoy an increasing
popularity. As result of these multiple pressures, Brazil, as many other countries, is passing
through a process of adjustments and reforms of the social security system, where the link
between contributions and benefits represents the main element. The development of the
private pension system occupies an ever increasing space in the arena of planning and
implementing public policies.
With the approval ofthe Constitutional Amendment no. 20 (in December of 1998),
new parameters for the Brazilian social security system have been defined. This work
analyzes the State initiatives carried through for this area till now, and its contribution for
the construction of a regulatory framework, more adjusted to the new social, economic and
íNDICE
L\TRODUÇ40 _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 2 C4PÍTUL01
PROTEÇAo SOCIAL N4S SOCIEDADES l\fODERAA..S' _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 5 1.1- Proteção Social e os Contratos Sociais _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 6
1.2 - Origem e Evolução dos Sistemas de Previdência Social 8
1.3 - Crise e Reestruturação 14
C4PÍTUL02
1\f4RCO CONCEITUAL DOS SISTEM4S PREI WENCIARlOS E O P4PEL REGULADOR DO ESTADO 22
2.1- Definição de um Sistema Pre,idenciário 23
2.2 - As Falhas de Mercado e a Illtenrenção do Estado 30
2.3 - O Arcabouço Regulatório para a Pre,idência Complementar 34
2.3.1 - Estrutura Conceitual 37
2.3.2 - Regulação sobre a Estrutura e Confofilação das entidades 38 2.3.3 - Limites de Investimentos, Regras de Rentabilidade Nlinirna e G'dl"antias Estatais 42 C4PÍTUL03
EVOLUÇJio Do SISTEJL4 PREHDENCLt.RIO BRASILEIRO _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 45 3.1- O Regime Geral de Pre,idência Social _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 46
3.1.1 - Vinculação por Empresa 47
3.1.2 - Vinculação por Categoria Profissional 49
3.1.3 - Unificação lnstitutional 52
3.1.4 - Universalização da Cobertura 53
3.1.5 - Crise e Reestrururação til
3.2 - Regimes Especiais dos Senidores Públicos _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ 65
3.3 - Pre,idência Complementar 73
3.3.1 - Liberalismo Econômico -: 4
3.3.2 - Desenvolvirnentismo Estatal 75
3.3.3 - Crise Econômica e globalização financeira _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ .. C4PÍTULO 4
REFORMA DO SISTEMA PREIWENCIARlO EEsTRUTURA REGULA TÓRlA DA PREIWÊNCIA
COMPLElfENTAR: A EXPERIÊNCIA INTER1v:4CIONAL E O C4S0 BRASILEIRO 84
4.1- Regulação da Pre,idência Privada: A Experiência Internacional 89
4.1.1 - Definição de uma política de regulação 90
4.1.2 - Atividade Reguladora: seus lnstnunentos e l\'1ecanismos 98
4.1.3 - Fiscalização 102
4.2 - Reforma da Pre,·idência no Brasil e as Implicações sobl"e o Regime Complementar 89
4.2.1 - Lei 6.435 e a Estrutura Regulatória 105
4.2.2 - Refonna da Previdência e a Proposta para a Nova Estrutura Regulatoria 115
CONCLUS.40 127
INTRODUÇÃO
o
Brasil, realizou nos últimos anos da década de 1990 a primeira etapa da reforma do sistema previdenciário - ou, dito de outra forma, uma série de ajustes finos - necessária para asua adequação às demandas sociais, econômicas e políticas desta nova etapa de acumulação do
modo de produção capitalista e das instituições que o conformam e delineiam seu
funcionamento. Dessa forma, as medidas aqui adotadas não diferem tanto das medidas adotadas
na grande maioria dos países desenvolvidos, ou em desenvolvimento em todo o mundo, onde a
grande questão que se coloca é: o novo papel do Estado e o desenvolvimento de mecanismos
que assegurem a ordem social em economias cada vez mais transnacionais.
Apesar do indiscutível avanço que os sistemas previdenciários representaram no campo
social verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto à necessidade de se
repensar sua estrutura. As recentes transformações da estrutura demográfica, do mercado de
trabalho (e da própria organização da produção), do processo de globalização da economia, e
na arena política, nos remetem a uma nova realidade e ao imperativo de buscar novas soluções
para assegurar a proteção social. Por outro lado, o Estado, enquanto agente promotor do
desenvolvimento e de redução das desigualdades, se encontra sob severo questionamento, ao
passo que a moral individualista e os méritos do mercado gozam de inusitado prestígio. Como
resultado destas múltiplas pressões, os países, em todo o mundo, têm experimentado processos
de crises e de rápidas - e, algumas vezes radicais - mudanças no campo previdenciário.
As duas últimas décadas foram marcadas pelo sem número de iniciativas em todo
mundo de reformas que procuravam equacionar os graves problemas de desequilíbrio
financeiro-atuarial verificado em praticamente todos os países que contavam com sistemas previdenciários
de longa data. À medida em que os regimes previdenciários básicos em regime de repartição
entram em colapso, face à pressão inexorável dos fatores demográficos e econômicos, a
esmagadora maioria das reformas os substitui por alguma forma de capitalização: em conta
individual ou coletiva, compulsória ou voluntária; que possibilitem o fortalecimento do elo entre
contribuições e beneficios. Assim, os chamados fundos de aposentadorias e pensões, em
conjunto com as instituições financeiras e seguradoras que atuam nesse mercado, já representam
regimes de Previdência Privada existentes hoje no mundo administrám recursos estimados em
cerca de US$ 7,0 trilhões (OLIVEIRA e outros, 1997) Estes recursos representam parcelas
muito significativas quando comparados ao PlB, denotando sua relevância enquanto mecanismos
de captação e alocação da poupança interna. Nos Estados Unidos esses recursos alcançam
aproximadamente 70 % do PlB. Mais ainda, a tirar pela experiência chilena, onde, em um período inferior a 20 anos, o patrimônio acumulado pelas Administradoras de Fundos de Pensão
atingiu cerca de US$ 20 bilhões em junho de 1996, tendo passado de 0,8% do PIB em 1981 para
aproximadamente 40 % do PIB em 1996 (EMEDIATO, 1998), tem-se um imenso potencial para
o desenvolvimento do setor. As reformas já realizadas em praticamente todas as regiões do
mundo - América Latina, países da OECD (Organização Econômica para a Cooperação e
Desenvolvimento), Leste Europeu e Ásia - tendem, dessa forma, a ampliar ainda mais o mercado
de previdência privada no mundo.
Sob o ponto de vista teórico, os mercados de previdência privada caracterizam-se por
uma extrema complexidade e alto grau de imperfeição. São mercados claramente assimétricos e
de baixa transparência, onde vendedores e compradores têm niveis de informação totalmente
díspares. Com efeito, dada a própria complexidade do produto transacionado - planos de
previdência - compradores têm pouca percepção / informação que venha a instruir o seu
processo decisório; em contrapartida, vendedores, usualmente, dominam plenamente todos os
aspectos técnicos e mercadológicos. Em se tratando de uma modalidade de seguro, também a
previdência privada está sujeita a situações de risco moral (moral hazard) - quando os agentes
alteram seu comportamento após a realização do contrato - e, de carona (jree rider) - ou seja,
alguém que recebe o máximo pagando o mínimo. Decisões tomadas hoje poderão influenciar os
resultados em prazos extremamente dilatados, muitas vezes abrangendo todo o ciclo de vida dos
indivíduos. Nestas situações, decisões equivocadas podem ter resultados irreversíveis e de
efeitos catastróficos ao nivel individual. Finalmente, dadas as economias de escala existentes
neste tipo de atividade e caso haja padronização do produto, há uma nítida tendência à
concentração de capital, resultando em comportamentos oligopolísticos indesejáveis por parte
de operadoras de previdência privada.
Esta enorme importância e complexidade das atividades de previdência privada, tanto ao
nível micro (indivíduos e empresas) quanto macro (estoque de capital, poupança agregada,
etc.), aliada às "falhas de mercado" impõem, por sua vez, um enorme desafio em termos de
políticas públicas: o estabelecimento de um patamar socialmente acordado para a provisão
previdenciária básica e a construção de um aparato regulatório para as atividades de previdência
privada que garanta, simultaneamente, transparência, competitividade, segurança e rentabilidade
nestes mercados.
Para o bom entendimento da questão faz-se necessária uma análise do contexto
institucional que propiciou o surgimento dos sistemas previdenciários e um breve retrospecto
histórico das origens, consolidação e transformações de que foram objeto, neste, quase, século
de sua existência. Estes aspectos serão tratados no primeiro capítulo.
O segundo capítulo tem por objetivo; definir a estrutura de um sistema previdenciário e
das várias partes (ou no vocabulário técnico adotado, os pilares que o conformam); identificar
os problemas ou dificuldades referentes ao seu bom funcionamento resultantes dos conflitos
inerentes ao setor - falhas de mercado - e o papel do Estado na resolução dos mesmos; e, por
último os mecanismos regulatórios tradicionalmente adotados.
No terceiro e quarto capítulos são abordadas as especificidades do sistema brasileiro,
enfocando, especialmente, a crescente participação da previdência privada; sua evolução (objeto
da análise do terceiro capítulo) e as recentes transformações e perspectivas futuras à luz do que
CAPíTULO
1
PROTEÇÃO SOCIAL NAS SOCIEDADES MODERNAS
"t\.:1ecanismos d~ redistrihuição de renda ~ntre indivíduos economicamente ativos e
inativos sempre existiram, quaisquer qu~ s~jam as sociedades analisadas. Todo individuo em
idade ativa está s~ieito aos riscos sociai..., de perda de sua capacidade de trabalho decorrentes d~
contingências sócio-econômicas, tais como: idad~, doença, invalid~z, desemprego, matemidad~,
reclusão e morte.
As sociedades contemporâneas, geralmente, organizam formas de proteção social para o
caso dessa perda da capacidade laboral baseadas em três mecanismos básicos, podendo sempre
ocorrer uma combinação dos mesmos, determinando para cada caso um padrão de intervenção
do Estado (PINHEIRO, 1998).
• transferências informais, baseadas na tradição e cultura, internas às famílias ou
comunidades das quais os individuos fazem parte;
• contratação de seguros individuais junto a organizaçõ~s especializadas, normalmente,
privadas; ~,
• programas estatais compul..,órios e contributivos.
Esses mecanismos não são mutuamente exclusivos. Mesmo que ainda hoje as transferências
informais, baseadas na solidariedade familiar e comunitálla como por exemplo o conceito de
farrúlia extendida., ainda sejam largamente utilizadas, pode-se perceber uma clara evolução após
o advento da industrialização, e a conseqüente dissociação entre unidade familiar, produtiva e
organizacional, no sentido da adoção dos outros dois mecanismos. Estes dois mecanismos
contratação de seguros privados e programas estatai.., compulsórios, ou sua articulação
-conformam os sistemas previdenciários, como atuahnente são entendidos e -conformam o objeto
de estudo do presente trabalho.
Nesse pnrnerro capítulo são abordados: o contexto institucional que propicIou o surgimento dos sistemas previdenciários e um breve histól;co de suas origens. consolidação e transfonnações.
1.1 -
Proteção Social e os Contratos SociaisOs sistemas previdenciários se desenvolveram com base em esquemas securitários, nos quais as garantias sociais estavam associadas a seguros obrigatórios com cobertura dos principais "riscos" que os individuos passaram a enfrentar em decon'ência da nova estrutura laboral ocasionada pelo processo de industrialização e transferência do "locus" de análise da sociedade, d..1 fanúlia para as organizações. Nas sociedades tradicionais, o ptIDcípio de coesão social faz parte da própria estrutura das mesmas. As hierarquias e as distinções, como as equiv'alências, ligaram os homens entre si de modo orgânico. O vinculo social era percebido como algo natural. A sociedade moderna se vê às voltas com tennos completamente diferentes, fazendo-se necessário buscar novos tipos de relacionamento entre os homens. Ou seja, ocorre a transposição de uma estrutura social-organizacional basead..1 no status para um estrutura
contratual. Este fenômeno pode ser identificado no pen<;amento de Marx como a mercantilização das relações sociai" e em Weber como o processo de orientação para o mercado da sociedade moderna (MACEDO Jr., 1998). É nesse contex'1o que surgem as doutrinas relacionadas ao direito contratual e, consequentemente aos contratos relacionados aos direitos sociais.
Com o triunfo do capitalismo liberal no século XIX e concomitantemente da ideologia liberal que reduziram a influência dos princípios paternalistas fortaleceu-se a idéia de que o Estado deveria intervir o mínimo possível na vida dos indivíduos e a justiça deveria ser entendida essencialmente como a obediência aos acordos finnados.
Ao longo do siculo XiX várias mudanças ocorreram de forma a alterar profundamente
os conceitos básicos que articulavam o pensamento contratual clássico. Talvez uma das mais
importantes transformações, especialmente no que tange ao objeto do trabalho, se refere à questão da igualdade. O reconhecimento da exist~ncia de diferenças substantivas entre
individuos (ou grupos de) permitem a progressiva legitimação dos direitos sociais. Nessa nova
perspectiva a pertin~ncia a determinados grupos de atores sociais passa a determinar o tipo de
regime contratual que regulará as relações das quais os mesmos fazem parte e determinará padrões específicos e particulares de regulação pública/estatal.
O Direito Social passa a estabelecer discriminações positivas, no sentido de proteger as
partes mais vulneráveis da relação (o trabalhador, o idoso, o pobre, etc.). O advento da
Seguridade Socia~ em meados do século XX, nas economia') desenvolvidas, dessa forma,
sinalizou claramente a insuficiência dos princípios liberais de mercado e a busca por ideais
"emergentes" de justiça distributiva e igualdade.
As origens do conceito de segurança e, na sua forma específica de gestão social nos
remete aos seguintes entendimentos práticos (ROSANVALLON, 1998): a) técnica') de controle e
previsão de riscos surgimento dos cálculos atuariais; b) práticas de reparação de danos
-representando uma aproximação do direito contratual com o direito sobre respon')abilização
civil (ex. acidentes do trabalho); c) instituições de segurança pública e privada.
O contrato social clássico, fundamentado na noção de troca, é substituído pela noção
de acordos de solidariedade, fundamentados na idéia de justa distribuição ou eqüitativa alocação
dos ônus e lucros sociai'). Nesse sentido, o Direito Social passa, cada vez mais, a ser o resultado
do equilíbrio entre interesses conflitantes formalizado com um acordo que sempre implicará
sacrificios mútuos (ainda que com concomitantes ganhos). Nos sistemas de Seguridade Social
capitaneados pelo Estado, c11am-se fOlmas de solidariedade que passam a regular os conflitos.
O Direito Social é um Direito das desigualdades e toma-se um instrumento político e
administrativo, à medida que orienta os C11térios de legitimação das políticas sociais e dos
acordos de cooperação econômica. Os direitos especiais e privilégios são di')tribuídos segundo
sistemas políticos e econômicos de pesos e contrapesos.
A solidariedade impõe um compromisso em torno do que acaba sendo considerado
socialmente correto. Pelmeando toda a discussão se encontra a noção de equilíbrio que em um
contrato pode ser entendida como wna medida de reciprocidade. O juízo em termos de
proventos. !vl-\CEDO Jr (1998) com base no pen~amento de Durkheim, ressalta que a
reciprocidade só pode s~r obtida atravt!s da cooperação e, isto não ocone sem divisão social do
trabalho, sendo desta forma a solidariedade o elemento de coesão social (de natureza moral)
que permit~ que os indi,·íduos fmnem contratos.
Nos últimos anos, muito tem-se enfatizado a importância das relações de confiança
para a nova configuração econômica. A confiança se reveste de elemento produtivo mais
importante, em especial dentro de uma estrutura pós-fordista de produção e, pode ser entendida
como uma expectativa mútua de que, numa troca, nenhuma parte irá explorar a vulnerabilidade
da outra. É preciso ressaltar que apesar do conceito de solidariedade comportar a idéia de
confianç~ esta última se restringe a questão da não exploração, não implicando, no entanto, na
co-responsabilidade pelos ônus e vantagens, elemento essencial para o conceito de
solidariedade.
As transformações que o sLo;;tema de produção capitalista vem sofrendo também se
reflete em uma crise de legitimação do Estado, no que se refere ao seu papel de administrador
eficiente dos problemas sociais. O Estado, a partir da década de 1980 passa a ser identificado
com um instrumental cada vez mais opaco e crescentemente burocratizado, que prejudica a
percepção de sua finalidade e provoca uma crLo;;e de legitimidade (ROSAN'/ALLON, 1998).
Sinteticamente, dois problemas cruciais surgem de imediato nessa crise de legitimação
do Estado: a desagregação dos princípios de organização da solidariedade e o fracasso da
concepção tradicional dos direitos sociais. Não se trata, do questionamento do papel do Estado,
principalmente no que se refere às potiticas previ.denciárias, como mantenedor da coesão social e, sim, a forma de readaptá-Io para que possa continuar a exercer esta função.
1.2 -
Origeme
Evolução dos Sistemas de Previdência SocialApesar do trabalho remunerado, da pobreza e da miséria já existirem nas sociedades
pré-industriais, foi somente com o trabalho assalariado e o empobrecimento na era industriaL que as
demandas por mudanças sociais mais drásticas emergiram na arena social, potitica e econômica.
V árias são as interpretações sobre o "por que" do surgimento dos sistemas de proteção social
capitaneados pelo Estado: a) estruturais - privi.legiando os aspectos econômicos envohidos no
processo de industrialização e modernização das sociedades contemporâneas ou inerentes a
questões de ord~m política e institucional como a luta de classes e as estruturas de poder
existentes na sociedade I . O Quadro 1.1 apresenta uma síntese das principais correntes.
Quadro 1- Breve descrição das principais correntes teóricas sobre as origens
dos Sistemas de Proteção Social
Teorias Determinantes Resultado
Evolucionista
Neo-marxista
Pluralista
- Lógica inerente ao processo de industrialização e suas consequências sobre organização do Estado e da estrutura social
- As demandas por direitos
sócio-econômicos surgem após a obtenção dos direitos civis e políticos
- Os sistemas de proteção social surgem como um subproduto do desenvolvimento leconômico, que implica no aumento e !generalização dos riscos
- O avanço tecnológico implica no
1-
Os sistemas de proteção social surgimento do trabalho excedente decorrem da necessidade de(exército industrial de reserva) e na iacumulação, reprodução e legitimação necessidade de intervenção estatal como Ido modo de produção capitalista forma de reprodução e controle da força I
de trabalho I
I - a organização da classe operária I
- estrutura de poder presentes na I - Os sistemas de proteção social como
sociedade (sindicatos, partidos políticos) fruto da mediação político-partidária dos coflitos de classe
- capacidade dos partidos social democratas de mediação entre os interesses do capital e trabalho Neo-Institucionalista
I Capacidade organizacional do
Estado
- Os sistemas de proteção social como Iresultado da alocação não mercantil dos Irecursos econômicos de forma a
Icompatibilizar o socialmente desejável Icom o economicamente viável
i
mediação das instituições democráticas para os conflitos de interesse presentes na sociedade
Fonte: Notas de aula do curso de formação dos espeCialistas em políticas publicas e gestão governamental (1996), ministrada pela professora Argelina Cheibub Figueiredo na ENAP.
Os pré-requisitos e as forças que impulsionaram o processo de industrialização foram,
acima de tudo, as inovações técnicas que transfonuaram a exploração dos recursos naturais e
aumentaram a produtividade do traballio. A grande novidade foi a introdução de máquinas,
geradoras de força e, sua utilização como máquinas-felTamentas. A sociedade modema
(industrial) pode ser caracterizada pela busca de emancipação em relação à natureza, que se refletiu em novas fonuas de relacionamento entre os individuos. .As relações entre
··comerciantes" e seus artífices (assistentes, aprendizes) deveriam ser acordadas Ih,Temente entre
as partes. Este fato se baseava na "suposição" de que ambas as partes possuíam o mesmo poder
de barganha nas negociações.
Por um lado, a disseminação das guildas (cooperativas de artesãos), a liberdade
comerciaL a padronização dos meios de pagamento e dos serviços postais, a estruturação dos
Estados-Nação, criaram condições politicas e legais para o desenvolvimento econômico; por
outro as liberdades individuais, bem como os contratos de trabalho influenciaram diretamente
na fonnação da '"moderna" classe trabalhista.
O final do século À'L".: assistiu ao triunfo do capitalismo industrial como sistema
econômico, ressaltando-se para isso a propriedade privada e o acesso privado ao capital. 10;;so
criou ou, pelo menos, exarcebo~ os conflitos sociais de fonna nunca antes observada,
ocasionando o histórico rompimento entre capital e trabalho. Ou seja, explicitou-se o conflito
entre os empregadores detentores dos meios de produção e, os trabalhadores assalariados
-cuja única propriedade era sua própria força de trabalho.
• Os' nwl'imentos a~'si51~nciaJistas e mutualistlls anteriores ao século _L'Y:O exemplo Inglês
Até o final do século XIX, as principais fonnas de intervenção estatal para a proteção
aos riscos sociais eram de caráter assistencialisL:1 e ocorriam ex post, ou seja apenas em casos
nos quais as fonnas tradicionais falhassem. O principal exemplo foram as Leis dos Pobres
(POOl' Lmrs) - implementadas no Reino Unido ainda no final do século XVI (1598 - Escócia) e início do século À'\!II (1601). Estas leis estabeleciam o dever de assistência aos pobres pela
sociedade civil, garantindo um padrão de vida minimo aos doentes, idosos e inválidos através de
instituições públicas onde os beneficiários recebiam alimentação e alojamento. As Poor Lmvs
eram baseadas, puramente, no princípio de caridade crist~ não representando, portanto,
medidas de proteção específicas ao trabalhador assalariado.
Essa tendência sofreria uma inflexão, apenas no final do século XVII, plincípio do século
À'VlII, quando o problema dos trabalhadores de baixa renda assume um papel mais relevante
na arena social. Nesse período, o seguro surge como um instrumento de justiça e como uma
forma de solucionar os problemas dos riscos sociais. De acordo com ROSANVALLON (1998),
dispõe-se nessa época de três modelos para a concepção do vinculo entre os indivíduos ou
grupos de: o contrato (representando o vínculo jurídico, resultante da confrontação política); o
eram rl!solvidos); I! o seguro (representando o vínculo social, criando elos de solidaril!dadl! social). }';ão é com surprl!sa datar deste ml!smo petíodo, o desl!nvolvimento das cooperativas de trabalhadores (Friendzr Societies) que podem ser entendidas como organizações de trabalhadores que se apoiam mutuamente contra detenninados riscos sociais - por exemplo, doença, desemprego, etc ..
• O mode/o securitário do Chance/er Bismark na Alemanha do final do século XIX
A plimeira instituição de um sistema prevídenciário, por parte do Estado, no entanto, ocorreu na Alemanha em fins do século XIX, e pode ser entendida, em parte, como parte da estratégia do chanceler Otto von Bismark de conter o avanço do acelerado crescimento e organização do mOvimento operário. As primeiras leiç; datam da década de 1880, quando Bismark introduziu o que, para a época, viria a ser um avançado estatuto social: Seguro Saúde para os trabalhadores (1881); Seguro Acidentes do Trabalho (1884); Aposentadorias por idade e invalidez (1889). Pela primeira vez, a proteção aos liscos previdenciários era entendida como um direito do trabalhador, ou sl!ja, a questão previdenciária saía da arena assistencial para se tornar parte integrante de um conjunto de questões mais amplas relacionadas ao mundo do trabalho da era industrial.
Essl! modelo é fortemente marcado pelo conceito de seguro, apoiado em um I!squema de financiamento tripartite, em que participam os empregados, empregadores e Estado. É um seguro compulsório visando à reposição - total ou parcial - de renda do indivíduo ou grupo familiar quando da perda da capacidade laborativa e, consequentemente, os valores das contribuições e dos beneficios deverão guardar uma estrita correspondência. Os recursos deveriam ser capitalizados coletivamente para o postelior pagamento dos beneficios.
Uma caracteristica notável desse modelo é a clara separação do regime financeiro e operacional, com custeios e adminiç;trações espl!cíficos, dos diversos programas de proteção social: aposentadorias, auxílio maternidade, liscos profissionais, desemprego, etc ..
• O JlJodelo LiberallVorte-Amencano
A sociedade norte-americana., fortemente influenciada pelos ideais liberais, representou uma das últimas iniciativas do estabelecimento de sistemas de proteção sociaL mais
esp~cificamente de previd~ncia social .capitaneada pela máquina estatal. Isso se deve em grande
parte a crença de que a responsabilidade pela proteção contra os liscos da área previdenciária
residia nos próprios indivíduos, que em última instância eram os maiores interessados na
manutenção de suas rendas no período de inatÍ\·idade.
O sistema público de seguridade social norte-americano foi estruturado apenas após a
grande crise de 1929, quando a economia americana atravessou um longo período d~ recessão.
Dentro do regime politico federativo, várias irúciativas isolad.:1s de criação de si "temas
previdenciários foram adotadas ao longo das dt!cadas de 1920 e 1930. Em 1930, 17 estados
federados já possuíam algum tipo de sistema previdenciário. O grande passo para um sistema
nacional foi dado, no entanto, em 1934, quando o então presidente Roosevelt instituiu um
Comitê (Comitee 011 Economic Security) com o objetivo de críar um plano de seguridade
social. No ano seguinte - 1935 - através do Social Security Act (SSA), foram criados
oficialmente os doi" primeiros programas do sistema de seguridade social norte-americano: o
seguro desemprego e a Aposentadoria por Idade (Old Age Benefits - OAY O sistema foi
gradualmente ampliado ao longo dos anos subsequentes, com a reformulação da aposentadoria por idade e extensão de sua cobertura aos dependentes em caso de morte do segurado (Old Age
and SunJivors 1 nsurance - O ASI) e a criação de um beneficio de aposentadoria por invalidez
(Security Disability lnsurance -DI) destinado aos afiliados que ficassem impedidos de trabalhar
antes de se aposentarem. O novo sistema expandido ficou conhecido como OASDI e incluía os
trabalhadores lUrais e autônomos.
Há que se ressaltar o marcante papel do mercado de pre\.i.dência complementar ptivado
na estrutura previdenciária norte-americana4
, na qual os primeiros planos privados de
aposentadoria datam de 1870. Ao longo de todo o desenvon·i.mento de planos privados de
aposentadorias e pensões nos Estados Unidos, o Estado jamais se furtou do entendimento de
seu importante papel como entidade de normatização e fIScalização para o setor. Ainda em
1921, o lnternational Revenue Code estipulou algumas diretrizes a serem seguidas pelos planos
privados de seguridade. Ao longo do tempo, essas diretrizes foram sofrendo uma série de
modificações e o govemo exercendo uma fiscalização mais rigorosa sobre os planos de
No campo assistencial, no entanto, se verificavam algumas iniciativas privadas ou públicas ao nível de estados e municipios.
3 Esse sistema entrou em vigor em Janeiro de 1937, e os primeiros beneficios pagos datam de 1940.
previdência privada. Um momento importante foi a promulgação, em 1947,· da Lei
Taft-Hartley, que contemplava a obrigatoriedade da negociação coletiva de salários e condições de
trabalho; tendo sido consideradas, a partir do ano posterior, a'l aposentadorias e pen'lões no
critério condições de traballio. A partir de então, o setor atravessou um periodo de grande
dinamismo, com a proliferação nas décadas de 1950 à 1970 de inúmeros planos e fundos de
aposentadorias e pensões para grupos profissionais ou para grupos de empresas vinculados a
uma detenninada organização sindical. Em 1974 foi aprovada a primeira legislação mai'l
abrangente sobre fundos de pensão privados - o Employee Retirement lncome Acf (ERISA).
Três foram os principais objetivos que orientaram a elaboração do ERISA. O primeiro buscava
impedir a discriminação entre participantes de um mesmo fundo evitando, por exemplo, que
funcionários graduados sofressem tratamento privilegiado "Ís-à-vÍs traballiadores menos
graduados. O segundo era aumentar a segurança das aplicações dos fundos, de modo a garantir
os recursos necessários para o pagamento dos beneficios futuros, tendo sido criada uma
instituição garantidora dos beneficios (Pension Benefit Guarantee Corporatiol1 - PBGC).
Finalmente, o terceiro buscava dar incentivos à criação de novos fundos.
• O Estado do Bem-Estar de Lord Bel'eridge do Pós-Guerra
Após a Segunda grande guerra, em 1948, é adotado na Inglaterra um novo modelo de
proteção social, fortemente influenciado pelas políticas Ke)nesianas de estimulo a demanda
agregada, cobrindo todos os riscos sociais e assegurando as necessidades essenciais dos
cidadãos para além daquelas exclusivamente previdenciárias. Esse sistema foio baseado nas
recomendações do relatório de Lord Beveridge, elaborado em 1942/ e tinha como alguns de
seus princípios fundamentais: uniformidade de cobertura do beneficio básico; unifonnidade da
alíquota de contribuição, unificação da respon'labilidade administrativa, suficiência do beneficio
básico para a manutenção das condições de subsistência e universalidade de cobertura.
Nesse modelo OCOITe um di'ltanciamento do conceito estlito de seguro e uma
aproximação à lógica da seguridade social, sendo dessa forma, o sistema entendido como uma política integrada de previdência social, assistência à saúde, assistência social, seguro
desemprego, auxilio maternidade, entre outros, de fonna a proteger o individuo i cidadão de todos os riscos sociai'l. Os países nórdicos, como por exemplo a Suécia, foram os que mal'l
avançaram em direção a um amplo si'itema de proteção social. no qual a intervenção estatal visa
reduzir as desigualdades sociais como forma de reduzir as distorções produzidas pelo mercado.
Em termos de organização e operacionalização, esse processo se reflete na unificação e
centralização dos distintos programas. Para arcar com os novos gastos implicitos na ampliação
da abrangência do si<.;tema, diversificam-se as fontes de financiamento, uma vez que nesse caso,
toda a população deve contribuir para a construção de uma sociedade mais justa, com uma
distribuição de renda mais equânime.
É importante ressaltar que o modelo propõe a cobertura das necessidádes básicas dos indivíduos pelo sistema público estatal, indicando que a complementação desse mínimo deveria
ser de iniciativa do próprio indivíduo. De acordo com o próprio Lord Beveridge;;: como era
para ser apenas um rrúnimo (básico, essencial), permitia espaço e incentivo para que os
indivíduos aumentassem sua própria poupança previ.denciária segundo seus desejos e
capacidades pessoais.
1.3 -
Crisee
ReestruturaçãoApesar do indiscutível avanço que representam no campo social, como se tentou
demonstrar, verifica-se, em todo o mundo, um crescente consenso quanto a necessidade de se
repensar a estrutura dos sistemas de seguridade social. As recentes transformações da estrutura
demográfica, do mercado de trabalho (e da própria organização da produção), do processo de
globalização da economia, e no processo político, nos remetem a uma nova realidade e ao
imperativo de buscar novas soluções para assegurar a proteção social.
O envelhecimento demográfico nas sociedades industrializadas bem como na maioria
dos países em desenvolvimento, tem por causa a queda da fecundidade e o aumento da
esperança de vida. Sob o ponto de vista da seguridade social, este inexorável e incontrolável
processo apresenta fortes impactos. No que se refere ao seguro social, uma maior longevidade
implica em periodos mais longos de pagamento de beneficios. Por outro lado, a queda da
fecundidade tende a fazer com que as sucessivas gerações de contribuintes' sejam,
proporcionalmente, cada vez menores. No mercado de trabalho os fatos mai<.; relevantes são o
desemprego bem como o aumento do emprego informal e/ou precário, sem a tradicional
:. É interessante notar que várias das medidas propostas por Lord Beveridge em 1942 já tinham sido apresentadas, por ele mesmo, no pós I' guerra mundi~ quando toram derrotadas.
relação trabalhista e previd~nciária. A qu~stão do desempr~go, qu~ hoje atinge proporções
alarmantes em alguns países da Europa, parec~ ter caráter estrutural ou seja" ocorre
independentemente da conjuntura econômica. Ao contrário dos ciclos passados de inovação do capitalismo, os excedentes de mão de obra redundantes na modernização dos processos
produtivos parecem não encontrar absorção no mundo contemporâneo. AssinL os sistemas de
proteção social, que, via de regra, tomam o emprego como a norma e o desemprego como uma
condição excepcional e transitória estIío sob intensa pressão.
Ainda no que diz respeito ao mercado de trabalho, um segundo fenômeno, que, nos países do terceiro mundo, muitas vezes ocorre concomitante ao desemprego, é o da
informalização e/ou precarização dos mercados de trabalho. Sob o ponto de vista da seguridade
social este fenômeno implica em redução do número de contribuintes e, dependendo do
desenho dos programas, numa pressão por aumento nos beneficios. Outros fenômenos do
mercado de trabalho também de grande importância para o sistema previdenciário são o
mgresso em massa das mulheres do terceiro mundo na força laboral e a aceleração da
mobilidade.
Já a globalização pressiona os sistemas de múltiplas formas. Obrigadas a competir em
mercados internos cada vez mais concorrenciais, as empresas perdem a capacidade que tinham
de repassar aos mercados domésticos, antes protegidos, seus custos com contribuições
previdenciárias. Por outro lado, nos mercados internacionais, estes custos podem, muitas vezes,
ser determinantes do grau de competitividade. Finalmente, do lado dos trabalhadores, a redução
de direitos sociais e das respectivas contribuições é, normahnente, uma agenda de dificil
trânsito.
Finalmente, no campo político-ideológico, há uma série de transformações cUJos
impactos se fazem sentir profundamente sobre a Previdência Social. O Estado, enquanto agente
promotor do desenvolvimento e de redução das desigualdades, se encontra sob severo questionamento. Por outro lado, o individualismo e os méritos do mercado gozam de inusitado
prestígio. Como resultado destas múltiplas pressões, os países em todo o mundo têm
expetimentado, durante as últimas décadas, processos de crises e de rápidas - e, algumas vezes
radicai. .... - muc41nças.
Ainda que alguns pensem que estas crises são sempre de natureza exclusivamente
econômica e que uma insolvência de fato ou iminente seja a única motivação, normalmente as
-; CO!teris paribus
causas das reformas têm sido múltiplas: fragmentação de regimes - não raro com grupos de
e:\1remo Pli\.i1égio - redistribuição regressiva, bai'\o nível de cobertura administração ineficiente,
são apenas alguns dos muitos fatores motivadores destas reformas.
As duas últimas décadas foram marcadas pelo sem número de iniciativas, em todo
mundo, de reformas que procuravam equacionar os graves problemas de desequilíbrio
financeiro-atuarial verificado em praticamente todos os países que contavam com sistemas
previdenciários de longa data. De acordo com Fox e PALMER (2000) podem-se observar três
principais tendências nesse processo de reforma: 1) os países estão modificando seus sistemas
financiados em regime de repartição de forma a obter elos mai., fortes entre contribuições e
beneficios; 2) a participação do setor privado na administração dos sistemas está crescendo: e,
3) países com grandes volumes de dívidas previdenciárias estão encontrando cada vez maiores
dificuldades para realizar transições em direção a sistemas capitalizados.
Desde a grande reforma do sistema previdenciário chileno, ainda na década de 1980,
várias têm sido as alternativas implementadas, nas mais diversas economias. As reformas podem
ser subdivididas em 4 tipos (1viESA-LAGO, 1998): não estruturai'3 ou paramétricas; estruturais
substitutivas; estruturais com regimes de financiamento mistos; e, estruturais com regimes de
financiamento paralelos. Usualmente as reformas estruturai., são precedidas por reformas não
estruturais que uniformizam ou unificam os diferentes regimes existentes e minoram as
promessas de beneficios futuros (e consequentemente qualquer reconhecimento de direitos
baseados nestes beneficios).
• Estruturais SUbstitutiWlS: Capitalização em Contll lndil1iduaL Administrado
Privadamente
A primeira reforma substitutiva com admini<;tração privada foi empreendida pelo Chile
no começo da década de 1980. Esse tipo de refonna influenciou em grande medida as demais
reformas dos si'3temas previdenciáti.os latino-ameti.canos levadas a cabo na década de 1990 e,
implica em um forte rompimento com o regime anterior (geralmente em repartição
administrado pelo setor público) e com os conceitos de bem-estar social que imperaram na
N~sse tipo d~ rdorma o antigo sistema público em r~girne de repartição, com beneficio definido, custeado por empregados e empregadores com contribuições sobre folha de salário,
geralmente, apresentando pesados ddicits, é f~chado, ficando proibida a entrada de novos
filiados, e é substituído por um novo sistema compulsório, baseado na capitalização individual
plena (para as contingências programáveis), com contribuição definida, através de
administradoras de fundos de aposentadorias e pensões que podem ser, tanto priv'adas como
públicas. As contribuiçõ~s podem ser exclusivamente do empregado ou serem divididas com o
empregador. Nos casos da contribuição ser restrita ao empregado o seu salário fo~ na época d.1
reforma, aumentado obrigatoriamente pelo empregador, e em valores que usualmente
aumentaram o seu salário líquido, mesmo após o pagamento da nova alíquota de contribuição.
Os beneficios não programáveL'S relacionados ao trabalho (acidentes de trabalho e doenças
profissionais) são usualmente responsabilidade dos empregadores e custeadas diretamente por
estes. As outras contingências não programáveis (e.g. invalidez e morte) são usualm~nte
custeados na forma de capitalização por capitai'S de cobertura via um seguro.
Fica assegurada, normalmente, a li\.Te opçã08 por permanecer no antigo sistema para os
já participantes, enquanto que para os novos entrantes na força de trabalho, é obrigatória a
filiação ao novo sL'Stema. Vários são, no entanto, os mecanismos de incentivos para a opção
para o novo sistema: Bônus de reconhecimento referentes as contribuições prévias realizadas
pelo empregado (ou em seu nome pelo empregador) ou referentes a um prerrata do direito a
beneficio pela antiga legislação, aliquotas mais baixas, maior controle sobre o patrimônio
acumulado em conta, aumento do salário líquido etc ..
Os segurados podem optar pela administradora de sua preferência, podendo, ainda,
trasladar-se a outra quando lhes for mais conveniente (respeitado o prazo mínimo de
pennanência estabelecido em lei), levando consigo o s~u patlimônio acumulado em conta
(ainda que em alguns países pague-se uma taxa para se exercer esta opção).
Os beneficios são calculados com base no montante capitalizado das conttibuições
realizadas ao longo da vida laboral (d~scontados os custos administrativos) e da expectativa de
sobrevida na data do requerimento do beneficio. Nesse momento, o montante capitalízado é
utilizado para a compra de uma renda mensal 'vitalícia, onde o risco da longevidade fica a cargo
S Em alguns países um corte etário define os critérios de opção.
da seguradora! administradora, em retiradas programadas9, onde o indivíduo banca o próprio
risco de longevidade ou ainda, uma combinação dessas duas opções.
Apesar do sistema ser administrado usualmente pelo setor privado 10, o Estado continua a
exercer um papel crucial para o funcionamento do sistema. O Estado participa nesse caso de
diversas formas: no controle e regulamentação do sistema; e criando uma rede mínima de
segurança seja diretamente garantindo um beneficio básico; ou garantindo uma rentabilidade
mínima.
o
Pioneirismo ChilenoA grave crise econômica observada a partir dos choques do Petróleo na decada de 1970 que atingiu pesadamente os países em desenvolvimento, em especial os do continente Latino-americano, conjugada às crises politicas marcadas pela ascensào de regimes autoritários na região - responsáveis pela asfixia do movimento trabalhista, e com as transformações sociais e demográficas possibilitaram a grande reforma do sistema previdenciário Chileno em moldes de menos solidários com a adoçào de contas de capitalização individual na década de 1980.
A transição para o sistema Previdenciário em regime de capitalização individual no Chile começou em finais da década de 1970, já no periodo autoritário, com ajwstes sistemáticos de acordo com a'5 necessidades da conjuntura econômica e com o próprio amadurecimento do sistema (marcadamente a grande generosidade do sistema aliada ao crescimento do desemprego e ao envelhecimento da população). }\s reformas empreendidas entre 1974 e 1979 buscavam: estabelecer uma clara distinção entre previdência e assistência social, sendo a responsabilidade e o financiamento desta última transferidos para o orçamento fiscal; e, promover a equidade, atraves da uniformização dos beneficios e de suas regras de concessão e reajuste.
Essas medidas faziam parte de uma ampla série de reformas na economia chilena e procuravam, apenas, racionalizar o sistema (refoffilas paramétricas), de forma a reduzir o déficit implícito (hidden debt -tecnicamente definido, usualmente, como o valor presente liquido dos passivos do sistema considerando os beneficios já em manutenção e os direitos pró-rata em uma deternlinada data). Em nenhum momento se esperou que as medidas adotadas fossem suficientes para equacionar os graves desequilibrios estruturais que corroiam a viabilidade financeira futura do sistema Pretendia-se, portanto, apenas preparar o sistema para a refonna radical que se seguiria. Vale notar que o Chile nào contava à época com um sistema de previdência privada complementar significativo, quer de iniciativa dos empregadores, quer de iniciativa dos indivíduos.
A grande reforma chilena (Decreto Lei 3.500) entrou em vigor em maio de 1981, através da substituição do sistema previdenciário básico compul'5ório em regime de beneficio definido, operando em repartição e administrado diretamente pelo Estado, em um regimi'! di'! contribuição definida operando em regime de capitalização individuaL administrado privadamente.
9 No caso de retiradas programadas o indivíduo mantem o capital na sua administradora e baseado na sua
esperança de sobrevida calcula o valor que pode ser usado da sua conta. A cada ano o valor é recalculado.
10 Em alguns países, como por exemplo, o ]\:léxico, a lei obriga a instihrição de uma administradora do Estado.
• Estruturais com Regimes :\fisto~: parte em regime de repartição administrados pelo
Estado e, parte em regime de capitalização em conta indilidllaI operacionalizado pelo
setor privado.
Nesse caso, o antigo sistema público em regime de repartição é reformado (na tentativa de minimizar nos textos legais as iniquidades porventura existentes), passando a contar, normalmente, com um teto de beneficio menor e continua em funcionamento.
Os segurados podem, geralmente, nesse tipo de modelo, optar por continuar no antigo sistema reformado ou trasladar-se para o novo sistema misto. O sL'!tema misto con'!L'!te na compulsoriedade de contribuição para dois componentes obrigatórios: 1) o sistema público reformado, em regime de repartição, com beneficio definido até um teto básico (a amplitude desse teto varia de acordo com as especificidades dos países); e, 2) um sistema em capitalização plena individual, com contribuições definidas complementares ao beneficio obtido no sistema público. Como no caso do sistema de capitalização individua~ as contingências relacionados ao exercício do trabalho (acidentes de trabalho e doenças profissionais) são responsabilidade do empregador e as outras contingências não programáveis são cobertas por seguros.
Os mecanismos de incentivos para a opção pelo sistema misto consistem basicamente nos mesmos utilizados para uma reforma substitutiva, ou seja: Bônus de reconhecimento referentes as contribuições acima do novo valor teto, alíquotas mai'! baixas e maior controle do indivíduo sobre seu patrimônio.
Neste sistema o Estado não precisa mais assegurar um beneficio mínimo na parcela de capitalização, já que este já é assegurado na parcela de repartição simples do antigo sistema reformado.
• Estruturais com Regimes Paralelos: convÍl'em e competem no sistema o regime de
repartição adnúnistrad.o pelo Est-lldo e o regime de capitalização em conta indilwu(d
operacionalizado pelo setor privado.
Esse modelo de reforma se caracteriza pela competição entre um sistema público reformado em regime de repartição e um sistema de capitalização com contribuições definidas operado por entidades privadas de previdência.
Os segurados, nesse caso, podem escolher o sL<;;tema maiS adequado às suas
necessidades (risco X rentabilidade), não existindo outros incentivos para a opção pelo novo
sistema de capitalização operado pelo setor privado, além da possibilidade de maiores taxas de
rentabilidade.
Os países que adotam esse tipo de reforma o fazem, em grande parte, em função dos
constrangimentos políticos para a aprovação de uma reforma do sistema mais ampla. O grande
avanço, geralmente, é a tentativa de unificação dos vários regimes públicos existentes em um
só, reformado e com regras mais consistentes no tocante ao equilíbrio atuarial.
• Paramétricas: ajustes das regras de funcionamento do regmze de repartição e a
alternativa dJIs cont./lS lirmais (l\/otionaL Accounts)
As reformas não estruturais ou paramétricas procuram remodelar os sistemas vigentes
sem, contudo, alterar o regime de financiamento a que estão sujeitos. Vários países têm
procurado ajustar seus sistemas às novas condições sócio-econômicas a que estão sujeitos.
Como a maioria dos sistemas públicos funciona em regime de repartição, todas as alterações
realizadas, buscam, o equilíbrio atuarial-financeiro que, como já foi comentado anteriormente,
não se dá de forma imediata neste tipo de regime.
Em muitos países, o déficit previdenciário implícito - que pode ser entendido como
as obrigações já contraídas pelos sistemas com os já aposentados ou pensionistas, bem como
um pró-rata dos direitos para os que ainda estão contribuindo - é extremamente alto e
inviabiliza a substituição do regime de repartição pelo de capitalização individual. Criou-se,
dessa fOlma, uma nova modalidade de regime: a Capitalização Escriturai ou Virtual
(National Accounts), que congrega aspectos de financiamento de regimes de repartição com a
lógica do equilíbrio atuarial individual. Ou seja, para todos os efeitos, o sistema continua
funcionando com as contribuições dos atuais ativos pagando pelos beneficios dos atu.:1is
inativos, porém, a modalidade de cálculo dos beneficios é alterada de forma a igualar o valor presente das contribuições com o valor esperado dos beneficios para cada individuo. As
mudanças de alíquota de contribuição modificam os parâmetros da receita e propostas como a
do fator previdenciário, ou de um limite etário mínimo para os beneficios, alteram os
parâmetros da despesa. !\:'las o parâmetro mai<;; importante neste tipo de ajuste é a determinação
IIIuanCA MARIO HENRIQUE SIMONSEt
da taxa de desconto a ser utilizada. V árias t~m sido as sugestões apresentadas: uma média móvel do crescimento do Produto (caso italiano); ou a adoção dos parâmetros que
implicitamente afetam o equilíbrio financeiro- atuarial em um sistema de repartição
(crescimento da população e produtividade do trabalho, como nos casos da Polônia e Suécia).
CAPíTULO
2
MARCO CONCEITUAL DOS SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS E O
PAPEL REGULADOR DO ESTADO
Como m~ncionado no pnmerro capítulo, os sistemas previdenciários públicos
financiados em regim~ de repartição vêm enfrentando diversos problemas das mais variadas
ordens (demográfica, r~estruturação econômica com ef~itos observados principalmente no
mercado de trabalho, transformações políticas, entre outras), o que motivou e, continua
motivando, um amplo número de refOlmas em todo o mundo, com uma tendência cada vez
maior ao incentivo d~ r~gimes de previdência privada obrigatórios ou voluntários, abertos ou
fechados. É sabido que qualquer sistema previdenciário em regime de repartição,
principalmente os administrados publicamente em que a interferência política consiste
praticamente em uma regra e não em uma exc~ção, deve ser objeto de permanentes ajustes
sistêmicos para sua melhor adaptabilidad~ a realidade demográfica, social ~ econômica das
sociedades. A reforma estrutural dos sistemas previdenciários das últimas décadas reside
especificamente no direcionamento e respom;abilização de parte da proteção contra os riscos
previdenciários para o mercado e para os próprios individuos.
A
medida em que o segmento d~ previdência complementar se desenvolve e coopta um núm~ro cada vez maior de filiados, a necessidade de um aparato regulatório estatal, também sefaz cada v~z mais necessátia, de forma que o desenvolvimento do setor alcance os objetivos e
expectativ·as dos trabalhadores e formula dores de políticas. O papel do Estado não reside, dessa
forma, na especificidade de regular ou não o setor mas, sim, de gerar e garantir, de alguma
forma, condições que congreguem aspectos de li\-Te competição do mercado e um d~s~mpenho
social e econômico eficiente do mesmo.
Qualquer processo que implique na transferência para o setor ptivado de atividades cuja
exclusividade da administração e execução por parte do s~tor público não mais se justifique,
implicam em situações complexas que podem ser entendidas como uma tentativa de reformar o
aparato estatal de forma a transformá-lo em um agente basicamente regulador, ou pelo menos
"adequada" do que os demai ... agentes presentes na sociedade, de manerra a garantir, pelo
menos, um nível mínimo de concorrência. Por agente regulador pode-se entender a execução
por parte do Estado de atividades que afetem diretamente o comp011amento dos agentes do
setor privado com o
fim
de alinhá-los com o interesse públicoll.Anterior a qualquer análise de um aparato regulatório para qualquer que seja o mercado
é necessário que se analisem as necessidades para esse tipo de atividade. Além das questões
redistributivas envolvidas em qualquer análise que envolva, especificamente, o setor
previdenciário, procurar-se-á ressaltar aqui a necessidade de intervenção estatal quando
decorrente do inadequado funcionamento do mercado, ou seja, quando ocorrem falhas de
mercado. Dessa fonna, o presente capítulo se ocupará em fornecer uma breve deftnição do
setor com suas principais caracteristicas, as falhas do mercado e a intervenção do Estado; e o
arcabouço regulatório usuahnente utilizado para a previdência privada.
2.1 -
Definição de um Sistema PrevidenciárioA existência dos sistemas previdenciários é teoricamente justificada através do
tradicional modelo do ciclo de vida desenvolvido por Modigliani que estabelece que individuos
terão poupanças positivas durante seus anos de trabalho produtivo e poupanças negativas
quando se aposentarem. Como consequencia, a teoria ba.'ieia-se na mpótese de que os
individuos preferem manter uma estrutura de consumo relativamente constante ao longo de sua
vida. Assim, a fonuação de um patrimônio possibilita uma compen'iação a flutuação da renda
ao longo do tempo considerando-se, por exemplo, que esta é maior no período ativo e menor
na inatividade.
Um sistema de previdência - ou Seguro Social - constitui-se, dessa fonna, gerahnente,
em um programa (ou conjunto de programas) de pagamentos em dinheiro e/ou serviços
prestados ao indivíduo e/ou a seus dependentes - mediante a estipulação de um vínculo
contributivo prévio -, como compensação parcial/total da perda de capacidade laborativa.
É fundamental ressaltar que, tecnicamente, em um "Seguro Puro", o valor presente esperado das contribuições iguala o valor presente esperado dos beneficios para cada
i j Essa conceitualização de atividade reguladorado Estado resulta bastante ampla e até certo ponto dúbia, pois implica em aspectos bastante questionáveis: 1) que o Estado seria o ente responsável pela regulação, e; 2) que a r<:!gulaçào, em geral deve afetar apenas o setor privado. Esses pontos não necessallamente refletem a realidade e serão mais bem explorados ao longo do presente capitulo. Ver, pOI exemplo, Tabja, Rodrigo (1999).
participante12, ou seja, baseia-se na construção de: um patrimônio pelos indivíduos, para que no
p~riodo de inatividade possam mant~r o padrão d~ ingressos d~sejado. O qu~ caracteriza um
plano de previdência social é que não deixando de: ser um seguro, não o é de forma estrita ou
pura, sendo admissível algum grau d~ re:distributividade:. :t\ksmo assim, é impol1ante ter-se em
vista que o obj~tivo fundam~ntal do Seguro Social é a manutenção do padrão de vida do
segurado. O objetivo redistributivo, em geral presente, é de caráter nitidamente secundário
(BELTRÃo, OU'·'ElRA e PASINATO, 1999).
Um sistema previdenciário pode ser composto de: várias partes ou pilares de:
sustentaçãol
:: que correspondem a:
• Previdência Social Básica (ou 10 Pilar), geralmente a cargo do Estado, compre:ende beneficios em dinheiro, cuja finalidade: é a de proporcionar ao indivíduo e a seus
dependentes as condições indispen~áveis à manutenção de um dado padrão de vida quando
da perda da capacidade laborativa (padrão de vida est~ determinado politicamente,
normalmente implicando em algum tipo de re:distribuição de renda);
• Previdência Complementar, cujo objetivo é, como o próplio nome bem o indica,
complementar os beneficios e se:nlços do Seguro Social Básico. Trata-se,
consequentemente, de: uma escollla individual exercida a partir do pode:r aquisitivo de cada
um, contraposto ao nível d~ beneficio que deseja aUfel1r ao final de sua vida ativa. É importante notar que o caráter subjetivo daquilo que é básico e daquilo que é compkmentar
deixa esta definição ao processo político, que, por sua vez, deve espelllar teOlicamente a
escala de valores de: cada sociedade. A Previdência Compleme:ntar, por sua vez, e:
geralmente subdividida em:
• Previdência Complementar Fe:chada (ou
i
pilar) de iniciativa do empregador (planos ocupacionais) - destina-se a grupos restritos, tais como: empre:gados de de:terminada(s)empresa(s), membros de determinado(s) sindicato(s), etc.
• Previdência Complementar Aberta (ou 3' pilar) corre:sponde:nte a poupança previdenciália
voluntária - destina-se: a uma clientela de: caráter geral, sem quaisque:r outras exigências que:
não a ade:são ao plano através do aporte: regular das conttibuições requeridas. Embora
L A menos de uma taxa de administração.
