CADERNOS DE ADMINISTRAÇAO PúBLICA - 74
RUBENS DE MATTOS PEREIRA CELSON FERRARI
ORGANIZACÃO ADMINISTRATIVA
PARA O PLANEJAMENTO MUNICIPAL
FUNDAÇAO GETúLIO VARGAS
•
I nstituto de Documentação
•
..
SERViÇO DE PUBLICAÇõES
vênio celebrado com a Fundação Ford.
É vedada a reprodução total ou parcial desta obra
1.a edição - 1969
© Copyright da Fundação Getúlio Vargas ~e 3(-1 ,) rh
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FUN'JAÇ,',O C~ÚLl~ VARGAS
APRESENTAÇÃO
Com esta monografia prossegue a publicação de uma série de livros de texto, monografias e casos especialmente elaborados para o programa de pesquisas sôbre a adminis-tração pública brasileira mantido pela FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS em convênio com a Fundação Ford. Pelo convênio,
os recursos concedidos pela Fundação Ford se destinam à
re-muneração dos trabalhos de pesquisa e preparação de
origi-nais, cabendo à FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS os encargos com a
publicação das obras e com a infra-estrutura técnico-adminis-trativa para a execução do acôrdo.
O objetivo' dêsse programa é o enriquecimento de nossa
bibliografia especializada, com trabalhos que espelhem a experiência brasileira e encerrem a reflexão dos estu-diosos de nossa problemática administrativa.
A coordenação geral desta série está a cargo do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, cabendo a coordena-ção editorial ao Serviço de Publicações da F. G. V.
BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH
A
RESPEITO DOS AUTORES
Os autores desta monografia possuem grande expenen-cia profissional no campo de planejamento urbano, tanto no setor público como no particular. Ademais, ambos combinam uma ampla vivência prática com fecunda atividade acadê-mica. O Dr. RUBENS DE MATTOS PERREIRA e o Dr. CELSON FERRARI são professôres na Escola de Engenharia da Uni-versidade Mackenzie, São Paulo, onde realizaram seus
cur-sos de graduação. O primeiro é professor de Planificação
Urbana e Regional, e o segundo, de Urbanismo.
O Dr. RUBENS DE MATTOS PEREIRA realizou cursos de especialização nas Universidades da Califórnia, nos Estados Unidos, e na Universidade de Londres, na Inglaterra. Fêz es-tudos de Ciências Sociais na Faculdade de Filosofia, Ciências e Letras da Universidade de São Paulo, realizando, ainda, estágios de treinamento no Brasil e no exterior. Além de suas atividades didáticas regulares, tem ministrado cursos de Planejamento em diversas cidades e participado de vários congressos e seminários sôbre Planejamento, aqui e no
ex-terior. É, ademais, autor de vários artigos e monografias,
destacando-se: Planejamento Territorial e a Experiência
Americana, Necessidades sôbre Educação para o
Planeja-mento Urbano e Regional no Brasil e Urban Planning as a
o
Dr. CELSON FERRARI seguiu vários cursos de especiali-zação em Planejamento, no Brasil. Além de suas atividades didáticas na Universidade Mackenzie, realizou uma série de conferências e cursos em várias instituições e participou de muitas conferências nacionais e internacionais. Ainda nessa instituição, fundou e dirigiu, desde 1965, o Centro de Estudos e Planejamento da Universidade Mackenzie (CEPLAM).Prepara, no momento, um Manual de Planejamento
Local Integrado, em co-autoria; um Glossário de Planeja-mento e uma Bibliografia sôbre Planejamento. Escreveu,
com RUBENS DE MATTOS PEREIRA, Aspectos Gerais do
AGRADECIMENTOS
o
presente trabalho, elaborado para o Centro dePes-quisas Administrativas da ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINIS-TRAÇÃO PÚBLICA da FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS, contou com a assistência financeira da Fundação Ford. Sem o elevado espírito de cooperação dessas instituições culturais não teria, por certo, condições de realizar-se. Assim, os primeiros
agra-decimentos dos autores se dirigem à FUNDAÇÃO GETÚLIO V AR":
GAS e à Fundação Ford.
Querem os autores penhorar agradecimentos, em
es-pecial, ao Prof. DIOGO LORDELLO DE MELLO, chefe do Centro de
Pesquisas Administrativas da EBAP, que os in:entivou a cumprirem, da melhor forma possível, o compromisso assumido.
Sendo a monografia, em sua essência, um levantamen~o
e estudo de casos, necessitaram os autcres da (olaboração de inúmeras pessoas ligadas aos problemas pesquisados, em todo
o país. É, pois, de inteira justiça que seus nome sejam
e LUCIANO MARROCOS ARAGÃO (Fortaleza); FELICIANO SEIXAS, JoSÉ DAS NEVES CAPELLA e JOSÉ MARCELINO MONTEIRO DA COSTA (Belém); Ruy RIBEIRO MESQUITA (São Luís).
A tôdas as pessoas mencionadas e àquelas que, de outra~
maneiras, prestaram sua colaboração aos autores, ficam aqui consignadas suas palavras de gratidão.
INTRODUÇÃO
1. IMPORTANCIA RELATIVA DO TEMA
As municipalidades brasileiras, de um modo geral, tem estruturas administrativas arcaicas que necessitam de
pro-fundas reformas, visando à sua modernização, para fazer face
às necessidades atuais do processo de desenvolvimento do País.
O objetivo dêste trabalho não será o de estudar o pro-blema da organização dessa estrutura administrativa em seu
todo. Terá por escopo, apenas, analisar, à luz de um
'con-ceito moderno do planejamento local integrado, alguns casos de planejamento municipal em desenvolvimento no País e as respectivas organizações administrativas criadas para per-mitirem a elaboração e a execução dos planos. Como resul-tado desta análise, será proposto um modêlo de organização
adequado à realidade brasileira atual e à elaboração dos
planos integrais.
É evidente que os aspectos técnicos e funcionais das in-fra-estruturas administrativas, responsáveis pelas expe-riências que foram examinadas, não constituem o único e nem sequer o mais importante fator responsável pelo suces-so do planejamento.
Conseqüência do desenvolvimento econômico, a admi-nistração pública brasileira atravessa, atualmente, etapa de transição, superando as estruturas patriarcais que caracteri-zaram a administração no Brasil Império para atingir, talvez em futuro bem próximo, formas mais modernas e dinâmicas nas quais o planejamento se possa inserir como atividade básica e indispensável.
Em nível federal, vários organismos foram criados, a partir da década de 50, para planejar a ação governamental.
É o caso do Ministério do Planejamento, da SUDENE, da
SUDAM, do SERFHAU e outros. Em nível estadual, pode-se afirmar que todos os Estados brasileiros possuem hoje organismos de planejamento, sob as mais variadas formas, quase todos já com alguma experiência acumulada. Em nível municipal, o fenômeno se repete de forma muito diversificada e isolada, sem permitir ainda qualquer análise sistemática. Um fato, porém, é evidente: as primeiras tentativas de pla-nejamento municipal surgiram naqueles municípios que, devido às condições locais e regionais de desenvolvimento, tiveram mais acentuada a necessidade de se aparelharem para ordenar seu crescimento.
Não é mera coincidência o fato de que a maioria dos exemplos selecionados para análise neste trabalho estejam localizados na região Centro-Sul do país e tenham se de-senvolvido nos últimos 10 ou 12 anos, quando se consolidava o desenvolvimento industrial da região.
Função também do desenvolvimento econômico, outros fatôres básicos devem surgir, condicionando o planeja-mento municipal. Dentre êles, pode-se apontar o da existên-cia de políticos e técnicos capazes de compreender a ne:es-sidade de planejar e saber como utilizar tal instrumEnto em têrmos de ação administrativa. Desta forma, poder-se-ia também vincular as experiências analisadas, tôdas elas rela-tivamente bem sucedidas, aos nomes de políticos e técnicos locais que, através de uma liderança esclarecida e esclare-cedora, cooperaram nas mesmas.
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA XIII
estaduais e o nacional, com raras exceções, não criavam
estímulos que induzissem os governos municipais à
elabora-ção de planos de desenvolvimento. Esta foi, sem dúvida, uma grave lacuna no quadro do planejamento local brasileiro que limitou seriamente êste campo. Ao contrário de muitos países desenvolvidos e, até mesmo, de alguns subdesenvolvi-dos, não existia no Brasil, antes de 1965, nenhum organismo ou legislação nacional com o objetivo de promover o plane-jamento local. A quase totalidade das experiências realizadas partiu de iniciativas das próprias administrações municipais.
Observa-se, ainda, que esta situação está, atualmente. sendo modificada. Em 1966, foram criados setores de desen-volvimento urbano no âmbito do Ministério do Planejamento e do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Mais recentemente, em 1967, o Ministério do Interior criou um Setor para Assuntos Municipais. Porém a mais imr:;Oi'-tante de tôdas estas providências foi a reestruturação do Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU), vinculado ao Banco Nacional de Habitação. O SERFHAU, cujo objetivo principal é o de promover a implantação do Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, ficou com a incumbência de gerir um fundo de financiamento para planos locais, que recebeu recursos substanciais do BNH desde sua instituição. Os primeiros planos já estão sendo financiados, registrando-se um enorme interêsse em partici-par do sistema por partici-parte de quase todos os Estados da Fe-deração, bem como de cêrca de duas centenas de municípios que já estabeleceram contato com o SERFHAU. Também os Estados estão se movimentando no sentido de implantar orga-nismos encarregados de cobrir a área do planejamento local integrado.
Além destas medidas, algumas leis federais e estaduais foram aprovadas com o objetivo de estimular o planejamento local como, por exemplo, a nova legislação federal sôbre áreas metropolitanas, a lei orgânica dos municípios do Es-tado de São Paulo etc. Tudo isto evidencia o fato de que uma nova perspectiva se descortina ao planejador brasileiro.
É importante, pois, acentuar-se a opinião dos autores de
é, de maneira alguma, responsável única pelo bom t'xito das experiências analisadas. Não há dúvida de que os orga-nismos de planejamento municipal, instituídos de forma adequada às tarefas que deveriam desempenhar e às con-dições locais, muito contribuíram para o sucesso do plane-jamento. Da mesma forma, em alguns casos, a má compreen-são do processo, traduzida numa inadequação funcional do órgão encarregado de planejar o desenvolvimento municipal, prejudicou a implantação do planejamento.
Por tais razões, julgou-se de alguma valia a elaboração dêste trabalho.
Feitas estas observações preliminares, necessárias para situar o conteúdo da monografia no contexto amplo da reali-dade brasileira, poder-se-ia então, dentro de uma ótica mais limitada, examinar-se os aspectos organizativos, funcionais e conceituais dos escritórios responsáveis pela elaboração de planos no Brasil.
A análise dêsses aspectos, na atual conjuntura, é do
maior interêsse para os municípios que se organizam para o planejamento. Era prática quase generalizada, nas prefei-turas mUlllclpais brasileiras que se interessavam por planejamento, contratar escritórios especializados para a feitura dos planos. Esta atitude talvez tenha sido a principal responsável pela falta de realismo dos planos elaborados. Tais planos eram entregues às administrações locais, sem maiores preocupações com a criação de uma estrutura local capacitada para acompanhar a elaboração e, posteriormente, a execução dos planos, adaptando-os à realidade dinâmica dos municípios. Somente em alguns casos, e dentre êsses estão os que foram selecionados para análise nesta mono-grafia, observou-se em parte aquela preocupação. Presente-mente, o panorama começa a se modificar e os municípios começam a organizar-se para planejar, o que parece correto e indispensável, embora necessitem muitas vêzes da colabo-ração inicial de especialistas de fora. A função planejadora começa a ser cada vez mais integrada nas administrações municipais.
es-CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
xv
pecializada que lhes indique pormenores sôbre organização e funcionamento de escritórios de planejamento municipal.
É principalmente a êles que êste trabalho é dirigido. Nêle,
pretende-se expor, de forma preliminar e não definitiva, alguns elementos básicos de interêsse sôbre a matéria.
2. NECESSIDADE DE PLANEJAMENTO INTEGRAL E
INTEGRADO
Tão importante quanto a organização administrativa da Prefeitura, para o sucesso do planejamento municipal, é a metodologia do plano e sua integração regional. Razões históricas bem compreensíveis fazem com que os planos de nossas cidades tenham sido elaborados por profissionais liga-dos aos aspectos físicos liga-dos problemas municipais: arquitetos e engenheiros. Conquanto tenha sido apreciável a
contribui-ção dos mesmos à criação de uma metodologia nacional no
campo do planejamento territorial, êsse tipo de plano seto-rial nem sempre se apresenta em condições técnicas e finan-ceiras de se implantar. Geralmente, suas soluções técnicas não se coadunam com a capacidade ou potencialidade
econô-mica dos municípios, nem sequer atendem à satisfação dos
anseios da população em seus aspectos culturais, recreativos, sanitários e outros.
O plano, para ter condições de se implantar, deve
abran-ger a realidade no seu todo, integralmente. É nesse sentido
que o Plano deve ser integral, cobrindo os quatro aspectos da
realidade: o social, o econômico, o físico e o institucional.
Por outro lado, o município deve ser planejado dentro àe seu contexto micro e macro-regional, pôsto que muitos de seus problemas extravasam seus limites político-admi-nistrativos, só podendo ser equacionados e solucionados den-tro daquele contexto. Sua vocação regional deve ser diagnos-ticada e estimulada para que some fôrças com os demais municípios no processo de desenvolvimento regional e na-cional. Portanto, os planos municipais deverão ser ao mesmo
desenvolvimento local, e integrados, no estudo e no plane-jamento dos escalões superiores.
À luz destas considerações é que serão analisadas, a
seguir, as experiências brasileiras de planejamento muni-cipal; com base nessa análise será proposto um modêlo, flexível, de organização administrativa para 'êste planeja-lnento.
:1. EXPERIÊNCIAS EXAMINADAS
Dezenas de municípios brasileiros estão em fase de elaboração de seus planos. Outros, em menor número. procuram implantar os planos já concluídos. Dentre êles, foram selecionados alguns casos mais sugestivos, tendo em vista as lições que possam oferecer com relação aos objetivos desta monografia.
Os casos selecionados se referem a muni2ípios desenvol-vidos, com características metropolitanas em sua maior parte. Há então necessidade de se cogitar de organizações relativa-mente complexas para o planejamento local. Para municípios menores, haveria necessidade de se estudarem fórmulas diferentes, o que não foi cogifado neste trabalho. 1
, As razões para esta omissão foram principalmente duas:
a) São os municípios mais desenvolvidos do Brasil aquêles que mais necessitam de se organizar para seu planejamento.
pri-CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA XVII
Na análise dêsses casos procurar-se-á, em primeiro lugar, verificar como os planos elaborados ou em elaboração se enquadram no conceito do planejamento integral e inte-grado. Não serão analisados os planos globais ou setoriais em sua essência, mas apenas verificadas suas omissões e de-ficiências com referência aos aspectos de integração. Para-lelamente, buscar-se-á saber em que medida a estruturação interna do órgão de planejamento e sua localização hierárquica influíram no maior ou menor sucesso da feitura do plano e em sua implantação.
Estudados os casos, será feita uma crítica do problema em seu aspecto geral. Finalmente, será apresentado um modêlo, com sua justificativa teórica, de organização administrativa adequada ao planejamento municipal integral. Foram selecionados os seguintes casos para serem ana-lisados:
Pôrto Alegre (R. G. do Sul) - possui a experiência
mais antiga em planejamento, entre os casos estu-dados, a qual vem se prolongando até hoje, atraves-sando diversas e, politicamente, conflitantes admi-nistrações.
Curitiba (Paraná) - experiência que se iniciou há
mais de vinte anos, sendo hoje, talvez, a mais atualizada do País, não apenas em têrmos de ira-balhos realizados, mas, também, em têrmos de or-ganização administrativa para planejamento.
Santo André e São Bernardo do Campo (São
Paulo) - na região superindustrializada da Grande
São Paulo, embora mais recentemente que os dois primeiros casos selecionados, vêm realizando
periências efetivas da disciplinação de seu cresci-mento urbano.
Rio de Janeiro (Estado da Guanabara) - o govêrno
do Estado da Guanabara chegou, em 1965, a um razoável estágio de organização para planejamento, faltando apenas uma melhor integração entre o planejamento econômico, social e administrativo, a cargo da Coordenação de Planos e Orçamentos do Estado, e o planejamento físico, elaborado pela Comissão de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara (CEDUG), com a participação da firma grega Doxiadis Associados. Foram, porém, estabele-cidas as condições básicas para a constituição de um eficiente órgão de planejamento para a MetrópJle carioca.
Brasília (Distrito Federal) - Apesar de ser
Bra-sília uma cidade inicialmente planejada, apresenta, também, problemas de planejamento (desenvolvi-mento do Plano Pilôto, levando-se em conta as condi-ções sócio-econômicas e físicas de sua área de in-fluência) e de implantação, como as demais cidades estudadas. A organização recente da Coordenação de Planos e Recursos na Secretaria do Govêrno do Dis-trito Federal pareceu ser, também, a solução correta para enfrentar aquêles problemas e mereceu, por-tanto, uma análise mais cuidadosa.
Outras prefeituras foram visitadas ou pesquisadas e tiveram suas atividades de planejamento examinadas, obje-tivando sua eventual inclusão nesta monografia. Por não oferecerem o mesmo interêsse que os casos selecionados aos objetivos do presente trabalho, foram sumàriamente exami-nados: São Paulo, Florianópolis, Campinas, Santos, Moji-Mirim, Recife, Salvador, Fortaleza, São Luís do Maranhão e Belém.
Finalmente, deve-se observar que os dados levantados sôbre as organizações de planejamento dos vários municípios
pesquisados referem-se aos anos de 1965 e 1966. É provável
SUMÁRIO
Apresentação
A Respeito dos Autores Agradecimentos
V
VII
IX
XI INTRODUÇÃO
CAPíTULO 1 Fundamentos teóricos para um modêlo de or-ganização administrativa para o planejamento
municipal 1
1.1 - O conceito de planejamento local no
Brasil 1
1.2 - O plano integral e suas condições de
implantação 3
1.3 - Metodologia para o planejamento
muni-cipal de caráter integral 7
CAPíTULO 2 Estudos de casos brasileiros 12
2.1 - Pôrto Alegre (R. G. do Sul) 12 2.1.1 - Alguns dados importantes 12 2.1.2 - Histórico do planejamento 13 2.1.3 - Localização do órgão de planejamento 15 2.1.4 - Funções e estrutura interna do
ór-gão de planejamento 15
2.1. 5 - Financiamento da execução do plano 16
2.1. 6 - Observações finais 18
2.2 - Curitiba (Paraná) 19
2.2.1 - Alguns dados importantes 19 2.2.2 - Histórico do planejamento 20 2.2.3 - Localização do órgão de planejamento 22 2.2.4 - Funções e estrutura interna do
2.2.5 - Financiamento da elaboração e
exe-cução do plano 25
2.2.6 - Observações finais 26
2.3 - São Bernardo do Campo (São Paulo) 27 2.3.1 - Alguns dados importantes 24 2.3.2 - Histórico do planejamento 28 2.3.3 - Localização do órgão de planejamento 29 2.3.4 - Funções e estrutura interna do órgão
de planejamento 30
2.3.5 - Financiamento da execução do plano 31
2.3.6 - Observações finais 31
2.4 - Santo André (São Paulo) 34
2.4.1 - Alguns dados importantes 34 2.4.2 - Histórico do planejamento 34 2.4.3 - Localização do órgão de planejamento 35 2.4.4 - Funções e estrutura interna do órgão
de planejamento 36
2.4.5 - Financiamento da execução do plano 38
2.4.6 - Observações finais 38
2.5 - Rio de Janeiro (Guanabara) 39 2.5.1 - Alguns dados importantes 39 2.5.2 - Histórico do planejamento 40 2.5.3 - Localização do órgão de planejamento 42 2.5.4 - Funções e estrutura interna do órgão
de planejamento 42
2.5.5 - Financiamento da execução do plano 43
2.5.6 - Observações finais 44
2.6 - Brasília (Distrito Federal) 44 2.6.1 - Alguns dados importantes 44 2.6.2 - Histórico do planejamento 45 2.6.3 - Localização do órgão de planejamento 46 2.6.4 - Funções e estrutura interna do órgão
de planejamento 50
2.6.5 - Financiamento da execucão do plano 52 2. 6. 6 - Observações f i n a i s · 53
2.7 - Outros casos examinados 54
2.7.1 - São Paulo (São Paulo) 54 2.7.2 - Florianópolis (Santa Catarina) 55
2.7.3 - Campinas (São Paulo) 56
2.7.4 - Moji-Mirim (São Paulo) 56
2.7.5 - Salvador (Bahia) 57
2.7.6 - Recife (Pernambuco) 60
2.7.7 - Fortaleza (Ceará) 63
2.7.8 - São Luís (Maranhão) 65
2.7.9 - Belém (Pará) 65
CADERNOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA XXI
CAPíTULO 3 Análise comparativa dos casos 69
CAPÍTULO 4 Modêlo para uma organização administrativa
ANEXOS
ANEXO N.o 1
ANEXO N.o 2
ANEXO N.o 3
ANEXO N.o 4
ANEXO N.o 5
ANEXO N.o 6
ANEXO N.o 7
adequada ao planejamento municipal 73
4.1 - Localização do órgãos de planejamento na estrutura administrativa municipal 73 4.2 - Função e estruturação do órgão de
pla-nejamento 74
4.2.1 - Composição profissional do escritório
de planejamento 74
4.2.2 - Estruturação e funções do escritório
de planejamento 75
4.2.2.1 - Documentação 75
4.2.2.2 - Administração interna 76
4.2.2.3 - Planejamento econômico 76
4.2.2.4 - Planejamento social 77
4.2.2.5 - Planejamento físico 78
4.2.2.6 - Implantação 79
4.2.2.7 - Programação 80
4.2.2.8 - Direção e coordenação do escritório
de planejamento 80
4.2.2.9 - Financiamento do plano e execução dos projetos mais importantes 81
Taxa de Urbanização e Fundo Especial do Plano Diretor de Pôrto Alegre - Lei n.o 2.768 83
Lei n.o 2.660 - Cria o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba, com a sigla
IPPUC 85
Regulamento do IPPUC - Parte integrante do
Decreto n.o 1. 910 89
Decreto n.o 291, de 7 de outubro 95
Lei n.o 3.133 de 2 de julho de 1965 - Cria
°
Fundo para o progresso de Santos 97Estatutos da PRODESAN - Progresso e
De-senvolvimento de Santos S.A. 103
Minuta de anteprojeto da lei que institui o Conselho de Desenvolvimento do Município,
°
Escritório Técnico de Planejamento e dáou-tras providências 109
1 FUNDAMENTOS TEóRICOS PARA UM MOD:tLO DE ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA PARA PLANE-JAMENTO MUNICIPAL
1.1 O CONCEITO DE PLANEJAMENTO LOCAL NO BRASIL
Os primeiros planos urbanísticos brasileiros caracteri-zaram-se pela preponderância da preocupação estética e de ordenação física do território. Os planos não tinham nenhum conteúdo sócio-econômico e não se apoiavam em qualquer estrutura institucional que permitisse sua execução de forma adequada.
São característicos desta fase os planos de Goiânia, Belo Horizonte e outros, versões nacionais do conceito de planeja-mento baseado na "cidade bela" que orientou os planos de Paris,2 Washington e muitas outras cidades da Europa e de outros continentes.
Há cêrca de 15 anos, a partir de 1950, acentua-se cada vez mais a necessidade de um melhor conhecimento da realidade como condição básica para um bom planejamento urbano. A escola de planejadores do Rio Grande do Sul, sob a influên-cia de urbanistas uruguaios, introduz o "expediente urbano", uma espécie de inventário de problemas e informações de
caráter sobretudo físico e social, como base para os planos, em elaboração, de inúmeras cidades gaúchas.
Em São Paulo, Rio, e um pouco mais tarde no Recife, surgem novas experiências de planejamento urbano nas quais as pesquisas são cada vez mais sofisticadas e, em muitos ca-sos, colocam a elaboração e implantação dos planos em nível secundário. Essa tendência foi grandemente influenciada pe-los trabalhos do grupo Economia e Humanismo, liderados
internacionalmente pelo falecido padre J. L. LEBRET.
Tais pesquisas se tornaram cada vez mais esquemáticas e mecânicas, através da utilização de um instrumental super-elaborado, que permitia a um elemento bem treinado proce-der a levantamentos nos vários setores e analisar aspectos do desenvolvimento. Assim sendo, embora sob o ângulo formal êles cobrissem aspectos econômicos, sociais, físicos e institu-cionais das comunidades estudadas, na realidade todos os es-tudos careciam de profundidade, dada a ausência de uma colaboração interdisciplinar efetiva e sistemática. Notou-se, então, um quase que total divórcio entre pesquisa e plano.
A grande maioria dos técnicos que trabalharam em tais planos eram engenheiros ou arquitetos, com raríssimas con-tribuições de alguns cientistas sociais.
Paralelamente a estas experiências de planejamento ur-bano, nos últimos anos da década de 50 começaram a surgir no País valiosas experiências de planejamento econômico e social e, inclusive, de projetos setoriais envolvendo estudos de caráter econômico, social, administrativo, financeiro, de de-senvolvimento comunitário e muitos outros.
Tornou-se cada vez mais evidente que era necessário co· ordenar êsses estudos, aproximando profissionais que até en· tão não se comunicavam, e tratando de formular uma meto-dologia de planejamento integral, a ser aplicada através de esforços interdisciplinares. As primeiras tentativas nesse sen-tido, no Centro de Pesquisa e Estudos Urbanísticos da Uni-versidade de São Paulo e no planejamento de Recife, foram interrompidas por motivos aleatórios, antes de produzirem
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 3
Nos últimos dois ou três anos, tais esforços foram reto-mados e já se chegou a um relativo consenso nos meios téc-nicos, sôbre o conteúdo que um plano integral deverá ter e que será objeto de observações nos itens seguintes dêste capítulo.
1.2 O PLANO INTEGRAL E SUAS CONDIÇÕES DE IMPLANTAÇÃO
Diz a Carta dos Andes: "Dentro do conceito integral de planejamento, o planejamento urbano é a organização do espaço, atividades e funções de uma cidade, levando em con-ta os fatôres sociais, econômicos, físicos e político-administra-tivos, para alcançar o bem-estar progressivo da coletividade". 3
Note-se, de passagem, que, de conformidade com o espí-rito da referida Carta, podemos ler municipal onde está escri-to planejamento urbano, e município onde se lê cidade, sem que a definição se altere em seu conteúdo. Ao contrário, a substituição é proposta a atualizar, já que, hoje em dia, os planejadores consideram a área do município como sendo a menor área objeto de um planejamento do tipo integral, des-de que sejam des-devidamente pondes-deradas as implicações regio-nais, sobretudo dos aspectos econômicos de tal planejamento.
O planejamento só da área urbana pertence à fase já ultrapassada do planejamento físico das cidades e que abran-gia, principalmente, problemas de circulação e de zoneamen-to. Hoje, ao lado do planejamento físico e assegurando-lhe condições materiais de implantação, há que se estudar a in-fra-estrutura econômica, fundamento de tôda a organização social, que também deve ser estudada, e as condições polí-tico-administrativas do município.
No seu conjunto, na concepção do plano leva-se sempre em conta o tríplice aspecto da realidade: econômico, social e físico ou territorial. Os problemas sociais, econômicos e fí-sicos se entrelaçam de modo tal que qualquer plano que não
atente, conjuntamente, para êsse aspecto complexo da reali-dade, tem poucas probabilidades de ser bem sucedido. Obser-va-se, porém, que êsses diferentes aspectos da realidade não atuam sempre com a mesma intensidade nos problemas de planejamento. Variam de acôrdo com a grandeza e o escalão administrativo da área a ser planejada. Assim, por exemplo, os aspectos sócio-econômicos dos problemas predominam sô-bre os físicos nos planejamentos nacionais, regionais e esta-duais, decrescendo de importância com a diminuição da área ou do escalão da região de planejamento. Por outro lado, os aspectos físicos dos mesmos ganham relevância nas pequenas áreas de planejamento.
Nessa linha de pensamento, pode-se dizer que no esca-lão municipal os aspectos físicos surgem com maior pêso, o que não significa, porém, que os aspectos sócio-econômicos da realidade possam ser descuidados. Muito pelo contrário, os potenciais sócio-econômicos do município devem ser cada vez melhor estudados e mobilizados para a dinamização do desenvolvimento local através da elaboração de planos inte-grais.
Um exemplo elucidativo do mencionado entrelaçamento do físico com o econômico e o social é o problema de locação das indústrias. Quando se procura, por exemplo, dentro de uma grande região, localizar uma indústria siderúrgica de razoável porte, o problema no âmbito macro-regional é ainda eminentemente econômico. Cabe aos especialistas, depois de um amplo e exaustivo levantamento dos fatôres locacionais
(mercado, mão-de-obra, energia etc.), determinar onde
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
5
---É de se notar, também, que o econômico e o físico, spre com a spresença, maior ou menor, do aspecto social, em-bora variáveis em importância, estão sempre se interpene-trando, constituindo-se em simples aspectos de uma só reali-dade. Tôda separação dêsses aspectos é artificial e o mesmo acontecerá com todo planejamento que não os encare em sua totalidade.
Além dos aspectos econômicos, sociais e físicos que, obri-gatoriamente, devem ser considerados para a elaboração de planos de desenvolvimento municipal, outros mais ligados aos setores de administração local necessitam de cuidadosa
aná-lise. É extremamente importallte se preocupar em fazer
pla-nos realistas, mas cuidar que tenham também condições de serem implantados e aperfeiçoados no futuro.
Assim é que, uma modernização das estruturas adminis-trativas das prefeituras é condição básica para que o plano se transforme em realidade. A própria organização de um escri-tório local de planejamento, cujo estudo é objeto desta mo-nografia, faz parte desta modernização.
A elaboração de orçamento tipo programa, diretamente orientada pelos escritórios locais de planejamento, é outra providência essencial para que as metas a longo prazo sejam traduzidas, anualmente, em investimentos reais e passem a integrar a ação cotidiana dos administradores.
A atualização da máquina arrecadadora municipal de-ve ser também preocupação dos técnicos locais de planeja-mento. Essa atualização compreenderá, necessàriamente, um levantamento cadastral de imóveis, cuidadoso e permanente, e a sistematização das leis municipais de tributos e tarifas, pela adoção de um Código Tributário.
A maneira mais prática de efetivar a participação dos municípios no plano e de dar a essa participação um caráter permanente e racional é reuni-los em um Conselho Munici-pal de Desenvolvimento.
"O planejador não determina 05 objetivos. ~le os
desco-bre e ajuda a comunidade a defini-los". 4 Mas a comunidade,
para conhecer e fixar :;;eus objetivos, precisa reunir-se para discutir seus problemas, necessita pensar junto. Daí, a neces-sidade indiscutível dos Conselhos. Nos Estados Unidos, In-glaterra e outros países desenvolvidos, mesmo os pequenos
povoados possuem seus Conselhos, em caráter permanente. 5
Os Conselhos devem ser órgãos consultivos e opinativos e é aconselhável que um de seus elementos mais representati-vos (presidente ou secretário) pertença ao órgão técnico de planejamento, para que, estando a par das necessidades de consulta ou de opinião por parte do último, promova, em tempo hábil, as reuniões do Conselho, mantendo-o sempre bem informado a respeito das atividades do órgão planejador.
As formas de organização para tais Conselhos dependem muito das condições locais de cada região ou país. Seria te-merário, pois, tentar-se esquematizar qualquer modêlo geral para os mesmos. 6
• WIRTH, Louis. Planning Means Freedom - Planning 1947, Chica-go, p. 11, citado por Hn.LMAN, Arthur, em Organização da Comuni-dade e Planejamento, Rio, Livraria Agir Editôra, 1956, p. 40.
• Hn.LMAN, Arthur. Organização da Comunidade.
• Muitos acreditam que a integração das comunidades no processo de planejamento através de organização de Conselhos de
Desenvol-vimento é solução não apropriada para países de população latina. Crêem os autores, por[m, que o não funcionamento de Conselhos em muitos casos tentados nesses países, deve-se mais às condições de subdesenvolvimento dos mesmos. As tentativas bem sucedidas até hoje, que poderiam ser consideradas como exceções, indicam porém uma razoável perspectiva de sucesso. É necessário para o bom
fun-cionamento dos Conselhos que duas condições básicas sejam preen-chidas:
a) b)
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRA TIV A 7
A participação das comunidades no processo de planeja-mento local pode e deve ser vinculada aos trabalhos de desen-volvimento de comunidade (Community Development) , hoje tão em voga no Brasil e em outros países latino-americanos. Até mesmo a organização dos Conselhos de Desenvolvimen-to deve-se processar sob a orientação de técnicos especializa-dos em desenvolvimento comunitário, para que seus compo-nentes sejam escolhidos em função das reais necessidades do município.
Resumindo: as condições fundamentais para implanta-ção dos planos são:
a) Os planos devem ser integrais, no sentido de que as pesquisas, análises e metas devam cobrir os setores básicos do desenvolvimento local: o econômico, o social, o físico-territorial e o instituto;
b) Os planos devem ser acompanhados de uma moder-nização das estruturas administrativas e financeiras das prefeituras locais;
c) As populações participam de forma organizada, do processo de elaboração e implantação dos planos.
1.3 METODOLOGIA PARA O PLANEJAMENTO MU-NICIPAL DE CARATER INTEGRAL
Complementando as considerações teóricas feitas no item anterior (1.2), julgam os autores de utilidade acrescen-tar um roteiro metodológico, ainda que resumido, a fim de mostrar, mais objetivamente, as atividades básicas que deve-rão ser realizadas pela estrutura administrativa proposta por êles. Desta forma, dar-se-á aos leitores também uma idéia geral da organização e composição de um Plano Municipal Integral.
Trata-se, evidentemente, de modêlo metodológico preli-minar, pois as experiências nacionais de planejamento muni-cipal, conforme já ficou evidenciado anteriormente, não
for-necerem, ainda, bases necessárias à formulação de um
esque-ma esque-mais aesque-madurecido.
O roteiro apresentado é produto de anos de trabalho e observação dos autores e, certamente, mediante as indispen-sáveis adaptações locais, servirá para nortear a ação dos responsáveis pelas organizações que se ocupam em planejar o desenvolvimento municipal no Brasil.
É importante observar que o planejamento municipal,
além de ser integral, isto é, de abranger todos os aspectos
do desenvolvimento municipal, deverá ser integrado no seu
contexto micro e macro-regional. Desta forma, a maioria dos estudos indicados no roteiro deverão ser coordenados e, mui-tas vêzes, complementados por esquemas de planejamento es-tadual, regional e nacional.
O roteiro metodológico que se sugere é o seguinte:
I - PLANEJAMENTO ECONôMICO (sobretudo no nível
micro-regional)
A - Pesquisas e diagnósticos: (l.a etapa)
A.1 - Levantamento dos recursos naturais.
A.2 - Levantamento dos recursos humanos.
A.3 - Diagnóstico da economia municipal.
Voca-ção regional. Análise dos setores eco~
nômicos: indústria, agricultura e serviços.
B - Plano preliminar: (2. a etapa)
B.1 - Projeções demográficas.
B.2 - Metas e perspectivas econômicas para o
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
c -
Programa de ação: (3. a etapa)C.I - Projetos de distritos industriais.
C.2 - Projetos de centros comerciais.
C.3 - Outros projetos econômicos.
II - PLANEJAMENTO SOCIAL
A - Pesquisas e diagnósticos: (l.a etapa)
9
A.I - Diagnóstico social do município
(organiza-ção social, níveis de vida, tensões sociais, mudanças sociais, espírito de comunidade etc) .
B - Plano preliminar: (2. a etapa)
B.I - Metas e perspectivas sociais: (política de
bem-estar social) .
c -
Programa de ação: (3. a etapa)C.I - Projetos específicos dentro do programa de
desenvolvimento e organização de comuni-dades.
C.2 - Plano educacional (e projetos específicos).
C.3 - Plano de saúde (e projetos específicos).
CA - Plano habitacional (e projetos específicos).
III -
PLANEJAMENTO FÍSICOA - Pesquisas e diagnósticos: (l.a etapa)
A.I - Levantamento do meio físico.
A.2 - Diagnóstico urbanístico.
B - Plano preliminar: (2. a etapa)
B.1 - Planejamento físico: zoneamento e sistema
viário principal (urbano e rural).
c -
Programa de ação: (3. a etapa)C.1 - Projetos específicos para obras que foram
recomendadas no plano preliminar: termi-nais (rodoviário, ferroviário), avenidas, praças, trevos, centro cívico, escolas, mer-cados, cemitérios e outros.
C.2 - Zoneamento detalhado das áreas urbanas.
C.3 - Pormenorização do sistema viário.
C.4 - Projeto e programa da rêde de esgotos.
C.5 - Projetos e programas para os demais
ser-viços e equipamentos públicos (pavimen-tação, iluminação e outros).
C.6 - Estética urbana.
C.7 - Nucleação rural.
IV - REORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
A - Pesquisas e diagnósticos: (l.a etapa)
A.1 - Levantamento e análise da administração,
das finanças e da legislação municipal.
B - Plano preliminar: (2. a etapa)
B.1 - Propostas preliminares para a
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
11
c -
Programa de implantação da reforma administra-tiva: (3. a etapa)C.I - Programa de implantação da reforma
ad-ministrativa.
C.2 - Montagem do Programa de govêrno,
in-cluindo todos os programas e projetos dos itens anteriores (orçamento-programa anual e plurianual).
C.3 - Programa de revisão e complementação da
legislação municipal.
É interessante observar que outros esquemas
metodoló-gicos vêm sendo testados no planejamento de cidades latino--americanas; porém, qualquer dêstes esquemas abrange ne-cessàriamente, embora sob formas diferentes, os 4 grandes
setores do roteiro acima apresentado. 7
7 Veja-se, por exemplo, a metodologia em utilização para o
pla-nejamento da área metropolitana de Lima, Peru, que consiste, em linhas gerais, no seguinte:
Observação preliminar
No estudo dos casos selecionados, limitar-se-ão os autores, principalmente, ao registro dos fatos. No capítulo
dedicado à Análise Comparativa dos Casos serão feitos
co-mentários mais pormenorizados sôbre as falhas ou incorre-ções observadas. Apenas aquelas observaincorre-ções de fatos que não caibam, por suas peculiaridades, numa análise de cará-ter geral serão feitas nos estudos dos casos em que ocorrem.
Precedendo o relato de cada caso, incluíram os autores: "alguns dados importantes" sôbre o município, a fim de dar uma idéia do desenvolvimento econômico e demográfico do mesmo e de suas necessidades e possibilidades de planeja-mento.
2.1 - PÔRTO ALEGRE (RIO GRANDE DO SUL)
2.1.1 Alguns dados importantes:
Área de Município:
*
População total:População urbana: População rural:
497 889.210 625.957 15.216
km2
(1966
+
1967) (1960) (1960)* IBGE, Estimativa de popuLação para os municípios brasileiros,
**
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 13
Densidade média do Município: 1.789 habjkm2
(1967)
Número de domicílios: 139.085 Receita municipal arrecadada (1965) NCr$ 21.544 mil
Receita estadual arrecadada: NCr$ 5.902 mil
Receita federal: NCr$ 5.430 mil Receita total: NCr$ 14.683 mil
De acôrdo com o censo de 1960, dos 12.582 estabeleci-mentos industriais existentes em todo o Estado, 1.090 locali-zavam-se em Pôrto Alegre. Do valor da produção total do Estado que era, em 1960, de 84,9 milhões de cruzeiros novos, o valor da produção do Município de Pôrto Alegre era de 20,4 milhões de cruzeiros novos. Tais números evi-denciam o desenvolvimento industrial da capital rio-granden-se, cuja população urbana, em virtude principalmente dessa mesma industrialização, tem-se duplicado em períodos infe-riores a 20 anos, ultimamente. Sua população em 1970 deverá sobrepujar a casa do milhão.
Trata-se, pois, de uma metrópole dinâmica à qual não
fal-tam os problemas característicos dos grandes aglomerados que
se desenvolveram sob a égide do laissez faire,
predominan-te até há pouco predominan-tempo no Brasil e no mundo.
2.1. 2 Histórico do planejamento
Em 1914, o arquiteto JoÃo MOREIRA MACIEL elabora o Plano Geral de Melhoramentos para Pôrto Alegre, cuja es-sência é o sistema viário da cidade. Não era um plano na acepção atual do têrmo, mas representava uma tentativa de algum valor.
Em 1935, os arquitetos e urbanistas EDVALDO PAIVA e Luís DE FARIAS elaboram nôvo plano que, baseando-se no Plano Maciel, faz do sistema viário o tema central e quase exclusivo do planejamento físico.
Em 1938, havia já em Pôrto Alegre uma Comissão do Plano Diretor. Essa Comissão, além de encarecer a neces-sidade de um plano diretor para Pôrto Alegre, salientava a importância do zoneamento no planejamento municipal. O Plano Diretor é então elaborado pelo arquiteto ARNALDO GLA-DOSCH que apresenta quatro estudos consecutivos, de desi-gual valor, e um tanto contraditórios em relação às suas con-cepções teóricas.
GLADOSCH não concluiu seus trabalhos e seu Plano Ge-ral foi reduzido a uma "lei de recuo de alinhamentos". 8
Diante do fracasso da implementação e implantação do Plano Geral, a Câmara Municipal nomeou uma Comissão Revisora do Plano Diretor, com a finalidade principal de transformar o Plano Diretor, ou Plano Geral, em lei. Essa Comissão concluiu seus trabalhos em 1950, mas também fra-cassou nos seus intentos.
EDVALDO PAIVA e DEMÉTRIO RIBEIRO, arquitetos e
urba-nistas, elaboraram um Anteprojeto de Planejamento de Pôrto Alegre, em 1951, realmente de valor e concebido dentro de princípios doutrinários modernos.
Tal Anteprojeto foi o ponto de apoio do Anteprojeto do Plano Diretor, feito pelo mesmo EDvALDO PAIVA em 1954, e que, por sua vez, é a gênese do atual Plano Diretor.
A Lei municipal n.o 1.413 criou, a 11 de junho de 1955, o
Conselho do Plano Diretor. É o referido Conselho
constituí-do constituí-dos seguintes membros: Assessor Técnico constituí-do Prefeito, Secretário de Obras e Viação, Secretário da Fazenda, Diretor do Departamento Municipal de Agua e Esgotos, dois (2) representantes do Prefeito Municipal e ainda os represen-tantes das seguintes entidades: Sociedade de Engenharia, Instituto de Arquitetos do Brasil, Departamento Estadual de
S Prefeitura Municipal de Pôrto Alegre, Plano Diretor de Pôrto
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
15
Estatística, Sociedade de Agronomia, Secretaria da Saúde do Estado, contando com o assessoramento da Consultoria Ju-rídica.
O referido Conselho, de grande presença e atividade, aprovou os projetos elaborados pela Divisão de Urbanismo.
Foi sob a tutela dêste Conselho que a Divisão de Urba-nismo elaborou o Plano Diretor de 1964.
2.1.3 Localização do órgão de planejamento
O órgão técnico de planejamento de Pôrto Alegre é a Divisão de Urbanismo da Secretaria Municipal de Obras e Viação (Sigla: D. U.). Como seu próprio nome indica, per-tence a uma Secretaria de atividades afins (Obras e Via-ção).
É interessante deixar desde já assinalado que a D. U. está
fortemente vinculada ao Conselho do Plano Diretor, órgão consultivo e opinativo atuante. A importância dessa
vincula-ção será analisada em Observações Finais (item 2.1.6).
2.1.4 Funções e estrutura interna do órgão de planeja-mento
A finalidade da D. U. é elaborar o Plano Diretor, assim como realizar:
a) pesquisas físicas, humanas e sócio-econômicas, com a
finalidade de elaborar e manter atualizado o expe-diente urbano;
b) avaliação e desapropriação de imóveis necessários à
execução do Plano Diretor;
c) levantamentos topográficos de áreas, objetos de estu-dos do Plano Diretor e marcação de alinhamentos prediais;
d) apreciação de todos os projetos de construção em
tramitação na Prefeitura, examinando-os em face à
e) informações de certidões sôbre o Plano Diretor;
f) projetos de paisagismo e ainda, como atividade
com-plementar, execução de projetos de arquitetura para prédios municipais.
Sua estrutura: possui um diretor (arquiteto) e quatro Seções: Assessoramento, Cadastro, Planejamento e Estudos Econômicos e Pesquisas. As quatro seções possuem nove Seto-res: Administração, Informações e Desapropriações (Seção de Assessoramento); Topografia e Desenho (Seção de Cadas-tro); Planejamento Urbano e Detalhes do Plano (Seção de Planejamento); Inquéritos e Avaliação (Seção de Estudos Econômicos e Pesquisas).
O organograma da p. 17 mostra a estrutura da D. U. den-tro da Secretaria Municipal de Obras e Viação.
2.1.5 Financiamento da execução do Plano
De conformidade com a Lei municipal n.o 2.321, de 21 de dezembro de 1961, ficou instituído o Fundo Especial para
a Execução do Plano Diretor de Pôrto Alegre, cuja receita é
constituída da Taxa de Urbanização, Impôsto de Transmissão
de Propriedade Imobiliária Inter-vivos e também de outras
rendas e meios que, eventualmente, lhe sejam destinados.
O Impôsto de Transmissão de Propriedade Imobiliária
Inter-vivos foi criado pela Lei n.o 2.326, de 22 de dezembro de 1961, especialmente para dar recursos ao Fundo.
A 10 de dezembro de 1964, foi sancionada a Lei n.o 2.768, decretada pelo Poder Legislativo, que alterou o Artigo 1.°
da Lei n.o 2.320 e deu nova redação à Lei n.o 2.321, de
21/12/1961 (Vejam-se Anexos).
A referida lei, em seu Art. 2.°, parágrafo único, manda:
"Anualmente, o Prefeito remeterá à Câmara, juntamente com
PÕRTO ALEGRE - RS
ORGANOGRAMA DA SECRETARIA MUNICIPAL DE OBRAS E VIAÇÃO PORMENORIZANDO A DIVISÃO DE URBANISMO
FISTENTE TÉCNICO
-r---j
ASSISTENTE JURiDIC0ESÀ-:) CE VIAÇÀO
---~
DIViSÃO DE PARQUES E JARDINS DIVISÃO DE URBANISMO
, - - - 1 1 DIViSÃO DE URBANISMO - OU
SEÇÃO DE ASSESSORAMENT J
SETOR DE ADMINISTRAÇÃO
~,ETOR DE INFOR'AAÇÕES
SETOR DE DESAPROPRIAÇÕES
SETOR DE
PLANEJAMENTO URBANO
U:VISÃÜ DE EDIFICAÇÕES
SEÇÃO DE CADASTRO 1 - - - ' ' - - - 1 SEÇÃO DE ESTUDOS ECONÔMICOS E PESQUISAS
Em seu Art. 4.°, a mencionada lei vincula a própria mo-vimentação do Fundo Especial também ao Conselho: "A movimentação do Fundo Especial far-se-á em conjunto pelo Prefeito, Secretário Municipal da Fazenda, Secretário Muni-cipal de Obras e Viação e Presidente do Conselho do Plano Diretor".
2.1.6 Observações finais
Em Pôrto Alegre, o Conselho do Plano Diretor não é de
caráter consultivo, simplesmente. É interessante destacar-se
o seguinte trecho do Esbôço histórico da evolução de Pôrto Alegre e das tentativas de sua planificação que integra o
rela-tório - Plano Diretor de Pôrto Alegre, 1964 - editado pela
Prefeitura Municipal de Pôrto Alegre, fls. 26:
"Criado em 11 de junho de 1955, pela Lei n.o 1.413, o Con-selho do Plano Diretor passou a assumir papel de relêvo na
planificação urbana de Pôrto Alegre. Aprovou os projetos
elaborados pela Divisão de Urbanismo e se manteve, desde então, vigilante na luta pela integridade do Plano Diretor e
pelo seu aperfeiçoamento, adaptando-o às condições
superve-nientes que a realidade trouxe em seu bôjo. Reunindo-se
se-manalmente, o Conselho do Plano Diretor tem tido a
oportuni-dade de acompanhar a aplicação do Plano, o que levou a
apresentar uma revisão da lei de zoneamento que foi apro-vada pela Lei n.o 2.330, de 29 de dezembro de 1961. Éste Fundo Especial, criado pela Lei n.o 2.321, de 21 de dezembro de 1961, deve ser aplicado segundo um Plano de Prioridade a
ser anualmente organizado pelo Conselho do Plano Diretor".
Vê-se que é um órgão também opinativo, atuante. Aprova os projetos elaborados pela D. U., adapta-se a condições su-pervenientes, acompanha a aplicação do Plano, organiza a es-cala de prioridades para o programa de aplicação do Fundo, mas sempre com a colaboração da D. U. e através dela.
Con-ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 19
selho, intervém diretamente sôbre a D. U., tal qual fôsse ela um órgão de sua assessoria.
Conquanto o Cadastro Imobiliário e o de Serviços e Equi-pamentos Públicos sejam de acentuada importância para o planejamento municipal, o órgão encarregado do Cadastro e de Aprovação de Plantas, numa Prefeitura da complexidade da de Pôrto Alegre, talvez não devesse pertencer à D. U. -são serviços de natureza diversa da ação de planejar.
Na Seção de Planejamento, o Setor de Planejamento Ur-bano deveria ser de Planejamento Municipal (urUr-bano e ru-ral) .
A Seção de Estudos Econômicos e Pesquisas também de-veria ser chamada de Estudos Sócio-Econômicos e Pesquisas.
A estruturação interna da D. U. mostra que aspectos im-portantes da implantação do Plano não são considerados pela mesma, quais sejam: Elaboração do Código Tributário, feitu-ra de Orçamento-Progfeitu-rama etc. Caberia à D. U. orientar e coordenar, eventualmente, a elaboração de tais peças.
Finalmente, resta dizer que o grupo de trabalho da D. U. ainda que experimentado e de alto gabarito técnico, não está completo sob o aspecto da formação pluriprofissional de seus componentes. Três engenheiros, quinze arquitetos, um bacharel em Direito e um geógrafo, constituem o grupo de trabalho da D. U. Está faltando a colaboração imprescindí-vel de cientistas sociais, ainda mais que há uma seção de Estudos Econômicos e Pesquisas naquela Divisão.
2.2 CURITIBA (PARANA)
2.2.1 Alguns dados importantes
Area do Município:
*
População total: População urbana:431 km2
575.889 hab. 351.259 hab.
(1967)
*
IBGE, Estimativa de população para os municípios brasileiros,População rural: Densidade média do Município:
10.050 hab.
1.336 hab/km2 (1967)
Número de domicílios: 76.023
* *
Receita municipal arrecadada: NCr$ 17.986 mil.Também em Curitiba verificou-se, nas últimas décadas, intenso fenômeno de urbanização. Sua população, que em 1940 era de 140.656 habitantes, passou a ser de 361.309 habi-tantes em 1960. A taxa de crescimento total da cidade de Curi-tiba é de 9% ao ano, sendo que a do Município é de
7%
ao ano. Em 1965, a população estimada de Curitiba era de 500.000 habitantes.As amplas possibilidades de desenvolvimento do Estado do Paraná, servido agora por melhores estradas e tendo mais
energia elétrica disponível, dão à cidade condições de abrigar
um relativamente poderoso parque industrial. Já em 1960,
Curitiba ocupava o 16.0 lugar na relação dos centros mais
industrializados do país.
A baixa densidade média urbana trouxe aos administra-dores municipais mais um problema: o elevado custo total das infra-estruturas urbanas, isto é, a necessidade de expan-dir de forma inadequada as rêdes de água e esgotos, a pa-vimentação viária etc. Êste fato é agravado ainda pela mul-tiplicação excessiva de loteamentos na periferia da área ur-banizada.
2.2.2 Histórico do planejamento
As primeiras iniciativas de planejamento de Curitiba sur-giram há já muitos anos.
A 3 de abril de 1936, a Câmara curitibana, pela Lei n.o 14, concede autorização ao Prefeito para estudar "plano de
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 21
ciamento para obras de urbanização de Curitiba, até a quan. tia máxima de 10 mil contos".
Em 1943, o Boletim PMC n.o 12 (meses de novembro e dezembro) publica uma síntese do Plano de Urbanização de Curitiba. Lê-se nesse Boletim: "O Plano de Urbanização na
administração do engenheiro civil ROZALDO G. DE MELLO
LEI-TÃO foi iniciado no ano de 1941 e concluído em 1943, na admi-nistração do engenheiro Civil ALEXANDRE BELTRÃO".
Partes dêsse Plano foram aprovadas mediante a expe-dição dos necessários atos oficiais, tais como: Plano das Ave-nidas da Cidade, alargamento da rua 15 de novembro, e ou-tros.
O referido Plano de Urbanização foi elaborado pela firma
Coimbra Bueno & Cia. Ltda., do Rio de Janeiro, com a
assessoria do urbanista AGACHE e com a colaboração de en-genheiros da Prefeitura Municipal.
Cuidava o Plano da proteção ao patrimônio histórico e paisagístico da cidade e traçava diretrizes para o desenvol-vimento de Curitiba. Destacava-se dêsse acervo de trabalhos urbanísticos o Código de Obras, que veio substituir o Código de Posturas em vigor desde 1919.
Em 1957, o Departamento de Urbanismo da Prefeitura desenvolveu os primeiros estudos objetivando a elaboração de um Plano Diretor para o Município. Como resultado positivo de tais estdos, surgiu uma lei de zoneamento que foi apro-vada pelos podêres públicos locais. A lei adotada implantou, pela primeira vez no país, um esquema de zoneamento co-brindo tôda a cidade e contendo, inclusive, algumas normas para descentralização urbana.
Porém, a experiência então iniciada foi interrompida, sofrendo o Departamento de Urbanismo um esvaziamento em têrmos de pessoal, o que o impediu de prosseguir sua tarefa de complementação e implementação do Plano Diretor.
Em agôsto de 1963, através da Lei n.o 2.295, um nôvo es-fôrço no sentido de planejar obras e serviços urbanos sur-giu com a instituição do Fundo de Urbanização e Saneamento
o
FURBS destinava-se, especificamente, a financiar obras de urbanização e de saneamento no Município de Curi-tiba, além de contribuir para a constituição do capital da URBS, órgão que se encarregaria de movimentar o Fundo, planejando, projetando e cumprindo as demais tarefas neces-sárias para a execução daquelas obras e serviços.Algumas obras de importância e interêsse urbanístico foram planejadas e executadas através desta organização. Fo-ram, porém, obras setoriais, como por exemplo, a construção de bairros residenciais, ruas comerciais, obras de alargamen-to de vias etc.
Permaneceu, portanto, sem ser atendida, a necessidade de se retomar o planejamento iniciado pelo Dapartamento
de Urbanismo da Prefeitura, adaptando-o à realidade
sócio-econômica de Curitiba, já então uma metrópole, e integran-do-o, totalmente, no contexto da atividade administrativa local.
Em 1965, financiado pela Companhia de Desenvolvimen-to do Estado do Paraná (CODEPAR), um Plano Preliminar foi preparado por escritórios privados com o acompanhamen-to e participação necessária de um pequeno grupo, especial-mente incorporado ao Departamento de Urbanismo da Pre-feitura.
Com a entrega do Plano Preliminar de Urbanismo de Curitiba, em meados de 1965, a Prefeitura Municipal sentiu a necessidade de constituir e equipar um organismo com o ob-jetivo de prosseguir nos estudos esboçados no Plano Prelimi-nar e acompanhar a execução do mesmo.
Foi assim que, através da Lei municipal n.o 2.660, de 1.0 de dezembro de 1965, foi criado o Instituto de Pesquisa e Pla-nejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). (Anexo n.o 2).
2.2.3 Localização do órgão de planejamento
o
IPPUC, autarquia com personalidade jurídica própria,com-ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
-~----~--~~-CURITffiA . . PR
INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO DE CURITffiA (IPPUC)
I
CONSELHO DELIBERATIVOf
-I
DIRETORIA EXECUTIVA,I
I
!
I
I
SUPERVISÃO SUPERVISÃO
DE PLANEJAMENTO DE PLANEJAMENTO SUPERVISÃO
23
ECONÔMICO-SOCIAL FíSICO TERRITORIAL DE IMPLANTAÇÃO SUPERVISÃO JURíDICA
5-1 5-2 5-3 5-'
INFORMAÇÔES E COORDENAÇÃO
ESTATisTICAS ESTUDOS E PROJETOS ADMINISTRATIVA ORIENT AÇÃO JURíDICA
ACOMPANHAMENTO
ANÁLISES PLANO DIRETOR DAS REAlIZACÕES PARECERES
METAS
E PLANEJAMENTOS EQUIPAMENTO CONSECUÇÃO
ECONÔMICO -SOCIAIS COMUNlTÁRJO DAS MEl AS MEDIDAS LEGISLATIVAS
: I I I
L _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ .1 _______ _ _ _ _ _ _ ..L _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ J
I
I
SECRETARIA ADMINISTRATIVA SECRETARIA TÉCNICA
5-5 5-6
SKRETARIA E TESOURARIA BIBLIOTECA E DOCUMENTAÇÃO CONTABILIDADE MATERIAL E PESSOAL ARQUiVO TÉCNICO ESP.
RELAÇÕES PÚBLICAS lEV/.NTAMENTO DE ElEMENTOS BÁSICOS
posto dos seguintes elementos: um representante da Câmara Municipal, todos os membros da Diretoria Executiva do IPPUC e mais um representante de cada um dos seguintes órgãos: 9
a) Departamento de Urbanismo; b) Departamento de Obras;
c) Departamento Rodoviário Municipal;
d) Departamento dos Serviços de Utilidade Pública; e) Departamento de Concessões e Permissões;
f) Departamento do Bem-estar Social;
g) Cia. de Urbanização e Saneamento de Curitiba URBS;
h) Cia. de Habitação Popular de Curitiba - COHAB.
Cuidou-se também, secundàriamente, de estabelecer vín-culos entre o IPPUC e todos os órgãos que desenvolvem ati-vidades relacionadas com o desenvolvimento do Município.
2.2.4 Funções e estrutura interna do órgão de pla-nejamento
As finalidades do IPPUC, conforme estabelece o Artigo 1.° da Lei municipal n.o 2.660, são as seguintes:
"a) elaborar e encaminhar ao Executivo anteprojeto de lei, fixando o Plano Urbanístico de Curitiba;
b) promover estudos e pesquisas para o planejamento integrado do desenvolvimento do Município de Curitiba;
c) apreciar projetos de lei ou medidas administrativas que possam ter repercussão no desenvolvimento do Mu-nicípio;
d) desenvolver, nos órgãos da Administração Munici-pal, o sentido de racionalização do desenvolvimento do Município em todos os seus aspectos;
e) criar condições de implementação e continuidade que permitam uma adaptação constante dos planos setoriais ou globais às realidades dinâmicas do desenvolvimento municipal;
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA 25
Conforme determina o Artigo 4.° da mesma lei:
"A Diretoria Executiva é constituída por cinco (5) mem-bros, dos quais um será o Diretor-Presidente e os demais os Diretores dos órgãos relacionados nos itens I, lI, III e IV do parágrafo único dêste artigo."
Os órgãos relacionados nos referidos itens são:
I - Supervisão de Planejamento Econômico-Social, S-l; II - Supervisão de Planejamento Físico-Territorial, S-2; III - Supervisão de Implantação, S-3;
IV - Supervisão Jurídica, S-4.
Há ainda dois outros órgãos auxiliares: Secretaria Ad-ministrativa, S-5, e Secretaria Técnica, S-6, cujos diretores não fazem parte da Diretoria Executiva.
De conformidade com o Decreto n.o 1.910, de 7 de dezem-bro de 1965, que regulamenta e dita normas para o funciona-mento do IPPUC, o Diretor-Presidente da Diretoria Executi-va será nomeado pelo Chefe do Executivo e deverá ser "en-genheiro Civil, arquiteto ou economista, com notório con-ceito no campo de sua profissão" (Artigo 5.° - § 1.°).
Em seu Artigo 15, estatui o mencionado decreto:
"Os cargos de Supervisor só poderão ser providos e exer-cidos pelos seguintes profissionais: - economista ou sociólo-go, para a Supervisão de Planejamento Econômico-Social; engenheiro civil ou arquiteto para a Supervisão de Plane-jamento Físico Territorial; engenheiro civil ou arquiteto para a Supervisão de Implantação; advogado para a Supervisão Jurídica."
São funções do Conselho Deliberativo, conforme reza o Artigo 4.° do mesmo decreto:
