ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇAo POBLICA
CURSO DE MESTRADO DE ADMINISTRAÇAo POBLICA
E
SUFRAMA:
UM ESTUDO DE DESENVOLVIMENTO
INSTITUCIONAL
MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR
RAIMUNDO CLAuDIO GRAÇA d'ALMEIDA
APROVADA EM
03/11/1981
PELA COMISsAo JULGADORA
ANNA MARIA DE SOUZA MONTEIRO CAM
- 6i
LLU.A-iv
~~~ ___ --n~• P. A.
sE EDUARDO COELHO MEsSEDER -
M. P. A.
FUNDAÇAo GETOLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇAo POBLICA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇAO POBLICA
RAIMUNDO CLAuDIO GRAÇA d'ALMEIDA
SUFRAMA: UM ESTUDO DE DESENVOLVIMENTO
INSTITUCIONAL
\
MONOGRAFIA APRESENTADA
A ES
COLA BRASILEIRA DE
ADMINIS
TRAÇA0 POBLICA PARA A OBTEN
çAo DO GRAU DE MESTRE EM AO
MINIS TRAÇA0 POBLICA.
RIO DE JANEIRO - 1981
(
,_ _ _ _ 4 - "---_~_~_ . . . _~ •• ~_~_.'_' . . . .
• Ao Governo do Estado do Amazonas. que me proporcionou este curso .
• Aos amigos e aos servidores da Se cretaria de Estado da Educação
e
Cultura do Amazonas. que me faci litaram a realização deste trabã lho.pelo impulso inicial;
a minha mulher
pelo companheirismo na jornada;
a meus filhos
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I C E
I r~ T R O O U
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à O • • • • • • • • • • • • s • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •1. Importância do tema . . . .
2. Natureza e metodologia do trabalho .•••••••.•.••••••
3. Obj et ivos do t raba 1 ho . . . • . . . • .
4. Âmbito e alcance do estudo
CAPíTULO I - O ESTUDO DO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL ..
1. Antecedentes
2. Breve revisão da literatura sobre Desenvolvimento
Institucional
3. Con cei tos b ~s i co s . . . : . . . .
4. Processo de Desenvolvimento Institucional
4. 1. Vari~veis institucionais
4. 2. TraDsações institucionais
4. 3. E lo s in st it u cio n ai s . . . • . • • . . . • . . . • • . . . • • . • . .
5. Considerações suplementares sobre o Estudo de Desen
volvimerto Institucional
CAPíTULO 11 - A CONCESsfi,o ALFANDEGÁRIA: rRÁTICA E NORMAS ••
1. Pr~tica da concessão alfandeg~ria
2. Formas de concessão alfandeg~ria
Dl Dl 02 03 04 06 06 07 12 15 18 21 22 24 27 27 27
3. Zo n a fran ca . . . ". . . .. 28
3. 1. Caracterização . . . 28
3. 2. Obj etivos
3. 3. Experiências em outros países
3. 3. 3. 3.
1. Estados Unidos
2. Panamá • • . . . • . • • . . • . • . . • • • • . . • • • . • • . • • . • • • . •
4. Po rto 1 ivre . . . ~ . . . .
4. 1. Caract erizaç ~o •.••••••••••••••••••••••••••••••••
4. 2. Aproximação de objetivos •.•••••..••••••.••••..••
4. 3. Portos livres em operação
5. Síntese conceitual
CAPíTULO 111 - A CRIAÇAo DA ZONA FRANCA DE MANAUS . . . .
1. Antecedentes
31 31 32 32 33 33 34 34 35 37 37
2. Ato de criação e características da ZFM .••••••••.•• 39
CAPíTULO IV - SUFPAMA: O ESTUDO DAS VARIAvEIS INSTITUCIO
1. Preliminares
1. 1. Antecedentes pr6ximos da SUFRAMA 1. 2. Criaç~o da SUFRAMA
2. As Vari~veis Institucionais
2. 1. Doutrina
2. 1. 1. Conceitos
2. 1. 2. Finalidade
2 • 1. 3. Objetivos
2. 1. 4. Reflexões suplementares sobre a vari~vel
trina
2. 2. Programa
2. 2. 1. Formulação e conteúdo
2. 2. 1. 1. Termos de Referênciõ
2. 2. 1. 2. Plano Ciretor Plurianual Plano de açao
2 . 2 . 2. Execuç~o
2. 2. 1. 3
(POP) da lFM
dou
2. 2. 3. Reflexões suplementares sobre a vari~vel pro8r~ ma
2 . 3. Recursos
2. 3 1 Recursos financeiros 2. 3. 2. Recursos humanos
2 2. 2
3. 3.
3. ..., .J •
3.
3.
2. 3. 3.
Recursos físicos
1. Cistrito Industrial
2 • Distrito Agropecuário 3. Bens Im6veis
2. 3. 4. Recursos científicos e tecnológicos
2. 3. 5. Reflexões suplementares sobre a variável recur sos
2. 4. Estrutura Interna
2. 4. 1. Primeira estrutura para administração da lFM .• Estrutura original da SUFRAMA
2. 4. 3. Raforma de 1967
2. 4. 2 •
2. 4. 4. Reforma de 1973
2. 4. 5. Reforma de 1976
2. 4. 6. Reforma de 1979
2. 4. 7. Reflexões suplementares sobre a variável Estru
tura Interna
2. 5.
2. 5.
2 • 5.
2 • 5 •
2 . 5 .
2 • 5 •
2. 5.
2 • 5. 2. 5. 2 • 5 • 2. 5 • 2. 5 •
liderança
.
...
94L L L 1. 1. 2 . 2. 2 • 2 • 2 • 2 • Aspectos históricos e comportamentais
...
95L Primeiro período: 1 !Hi7 - 1972
·
...
962. Segundo período: 1972
-
1974·
...
973 • Terceiro período: 1975
-
1979·
...
984. Quarto período: 1979 até 1980
·
...
101Análise dos fatores das varlaveis
.
' institucio nalS . . . • . . • . . . • • . . • . • . • . • • • • . . • . . . • • • . 1041. liderança e 2. liderança e 3. liderança e 4. liderança e 5. Conclusões da variável doutrina
·
...
programa·
...
recursos·
...
estrutura interna·
...
suplementares sobre os fatores liderança...
106 108 110 1132. E
1 os fu neia nai 5 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • 120 3. Elos competitivos . . . 1224. Elos emulativos . . . 125
5. E lo s d ifu s os . • . . . • . • • . • . • . • • . . . • . • . • • • • • 126
6. Reflexões suplementares sobre as transações institu-cionais . . . 127
TABELAS
IV. 1 - SUFRAMA: Recursos Financeiros. por Fonte - 1968/1979
IV. 2 - SUFRAMA: Comparativo da Taxa de Crescimento de Recur
sos Transferidos 8 índice de Inflação - 1974/1979
IV. 3 - SUFRAMA: Comparativo da Taxa de Crescimento de Recur
50S Próprios e índice de Inflação - 1974/1979
IV. 4 - SUFRM1A: Aplicação de Recursos Transferidos da
União-1968/1979
IV. 5 - SUFRAMA: Aplicação de Recursos Proprios - 1975/1979
IV. 6 - SUFRAMA: Aplicação de Recursos Próprios e Transferi
dos - 1975/1979
IV. 7 - SUFRAMA: Número de servidores do quadro permanente
IV. 8 - SUFRAMA: Número de servidores do quadro permanente.
por "nível de escolaridade
IV. 9 - SUFRAMA:' Freq1.lência (%) das Avaliações Atribuídas aos
Fatores da Variável Doutrina. segundo as partes com
ponentes da Liderança
IV. 10 - SUFRAMA: Freq1.lência (%) das Avaliações Atribuídas aos
Fatores da Variável Programa. segundo as partes com
ponentes da Liderança
IV. 11 - SUFRAMA: Freq1.lência (%) das, Avaliações Atribuídas aos
Fatores da Variável Recursos. segundo as partes com
ponentes da Liderança - 1980
IV. 12 - SUFRAMA: Freq1.lência (%) das Avaliações Atribuídas aos
ANEXOS
A.
B.C.
O.
E.
F.
G.
Fatores da Variável Estrutura Interna. segundo as
partes componentes da Liderança - 1980
Lei n9 3.173 - de 6 de junho de 1957
Decreto-Lei n9 288. de 28 de fevereiro de 1967
SUFRAMA: Estrutura Organizacional - Agosto de 1967
SUFRAMA: Estrutura Organizacional - Janeiro de 1976
SUFRAMA: Estrutura Organizacional - Outubro de 1977
Formulário de Avaliação da Interveniência da Variá
ve1 Liderança nas demais Variáveis.
Desenvolvimento Agropecuário: Principais Contratos e
I .
(1975 a 1978)
Outras Atividades da Superintendência: PrincipaisCo~
,
,
RESUMOO processo de institucionalização da SUFRAMA e.
nesta monografia. analisado com a utilização do modelo de De
senvolvimento Institucional elaborado por Esman e Blaise.
A
luz desse modelo. aquela entidade
é
examinada ante as veis doutrina. programa. recursos. estrutura interna evariá \
lide
rança. com ênfase nesta última. para cujo enriquecimento in
formativo o autor procedeu a um survey indicativo da
nature-za da interveniência daquela variável sobre as outras. Também
à
luz do modelo.é
examinado o comportamento dos elos institu cionais - capacitadores. normativos. funcionais. competit2:.vos. emulativos e difusos - em reflexão sobre a forma com que
a entidade transaciona com o seu meio-ambiente.
Da análise. resulta a indicação de que a
SUFRAMA surEiu da decisão do Governo Federal de reestruturar
a Zona Franca de Manaus. em face do insucesso que esta vinha
experimentando no alcance de seus objetivos. como decorrên
cia. entre outras causas. do mal funcionamento da entidade
gestora. A mudança de conceituação da prática de concessão aI
fandegária adotada e a alteração administrativa introduzida
trouxeram resultados positivos. posto que. a partir de então.
desencadeou-se o processo de desenvolvimento institucional da
quela entidade.
Ao final de sua análise. conclui o autor que a
SUFRAMA poderá levar o seu processo de institucionalização a
irreversibilidade. Para tanto. porém. deve superar algumas di
ficuldades. entre as quais a perda de autonomia financeira re
gistrada nos últimos anos. e obter maior participação na nor
matização das ações desencadeadas na sua área de influencia. A
partir daí. nenhuma força opositora poderá levá-la ao destino
de tantas outras instituições que já existiram na região: a
extinção. Somado a isso. o aprimoramento de certos procedime~
tos administrativos dará a SUFRAMA a pretendida posição de
grande e exclusiva agência de desenvolvimento regional para a
1. Importância do tema
Um estudo de desenvolvimento institucional e~va
liável pela possibilidade que oferece de verificação dos ru
mos tomados por uma organização e das tend~ncias que a mesma
apresenta. em dado momento. nos seus diversos aspectos. Seu
valor aumenta na medida em que permite antecipação de corre
ç6es no cumprimento dos fins e no alcance dos objetivos a que
a organização se prop6e, tarefa que é dos Governos e dos diri
gentes das entidades. Saber do comportamento das variáveis que
afetam o desempenho de uma organização
é
ganhar meios de in fluir sobre sua açao e de orientá-la para a efici~nciaeficácia. (1)
e a
A' análise institucional e o caminho que nos p~
de levar a esse conhecimento. Esman e Blaise. em 1966. afirma vam que:
"Não existe ainda um corpo de conhecimentos sis temáticos sobre o processo de instituições ino vadoras e de escolhas estratégicas e decisões críticas dos responsáveis pela criação de ins
t i t u i ç'6 e s ". (2 )
No entanto. o estágio atual dos estudos já ofe
rece diretrizes suficientes para análise mais profundas e. se
o corpo de conhecimentos sist~máticos lamentado por aqueles
autores ainda não existe. a prática. obediente a metodologia
de pesquisa desenvolvida pelos mesmos, pode em muito
buir para a sua formação.
contri
(1) Sobre efici~ncia e eficácia. ver Kleber Tatinge Nascimen to. "A Revolução Conceptual da Administração: implicações para formulação de papéis e funç6es essenciais de um exe cutivo", Revista de Administração Pública. 6 (2): 5- 52-:
Abr/Jun. 1972.
(2) ESMAN. Milton J.
&
BLAISE. Hans C. Pesquisa em Desenvol-vimento Institucional: conceitos para orientaç~o / lnstitution building research: tile guiding conceptsl Trad. Heloísa Quental - mimeografado. p. 2 (Publicação do origI na1: Pittsburgh: University of Pittsburgh. Graduate School of Public and International Affairs. 1966. mimeografado.o
presente caso é rico das possibilidades aqui levantadas e, sendo o exame de uma instituição governamental,também pode contribuir para o enriquecimento da
administrativa do poder público.
experiência
2. Natureza e metodologia do trabalho
Tem o presente trabalho a característica dos es
tudos ideográficos, aqui usada a expressão no significado que
lhe foi atribuído por Fred Rigss: "Abordasem que trata de as
sunto sui generis, tais como determinado governo, caso ou ar
. - ( 3 )
ganlzaçao".
Examina e descreve uma entidade pública - a Su
perintendência da Zona Franca de Manaus (SUFR.A~lA) - no seu pr~
cesso de institucionalização organizacional, tomando por base
os conceitos e as relações que a teoria do Oesenvolvmento Ins
titucional oferece. Trata-se, portanto, da análise institucio
nal de uma organização.
Considerada a necessidade de parâmetros para com
paraçao e compreensão da realidade estudada, foi adotado um
modelo te6rico, o delineado por Milton J. Esman e HansC. 6lai
se, com a adaptação metodo16gica proposta por Eduardo
6ello,(41 cujos elementos oferecem
~undamentação
seguraeste tipo de análise.
S .
para
No desenvolvimento do trabalho, antecederam- se
~ análise considerações de ordem te6rica, nas quais foram ex~ minados os conceitos que interessam ao estudo do Desenvolvi
-mento Institucional e ao conheci-mento do instru-mento
co administrado pela entidade analisada.
econômi
( 3 ) Apud. PINTO, Aluizio Loureiro. IBAM: uma experiência
institucionalização organizacional no 6rasil. Tese de torado: Capo I - Intrcdução. California, Universidade Sul da Calif6rnia, 1967, mimeografado, p. 4
de Dou do
( 4) E S f1 A N, Mil t o n J. & 6 L A I SE. H a n s C. P esq u i s a em... o p • cito
Eduardo S. Metodo para evaluar el desarrolho insti
6ELLO. • M
tuciona1 en estaciones experimentales agropecuarias. on
A análise foi feita tendo por base as variáveis
e as transeções institucionais, instrumentos indicados no mo
delo adotado. Orientou-se o trabalho dentro da perspectiva tem
poral e isto criou a necessidade de se recorrer a elementos
históricos, quando da aborda~em de ocorrências vinculadas ao
surgimento, ao comportamento ou ao desempenho da organização.
Procedeu-se a exaustivo exame de documentos e
publicações da SUFRAMA e de outras organizações da área gove~
namental. na busca dos subsídios que informaram a análise.Por
outro lado, para não reduzir o trabalho às limitações do for
malismo legal, foi adotado o recurso da entrevista e da pe~
quisa. Entrevistamos técnicos e dirigentes d~ SUFRAMA, além
de estudiosos, pessoas ligadas ao governo e empresários com
atuação na área. Realizamos também um survey sobre a liueran
ça da entidade, na intenção de identificar a natureza da in
terveniência daquela variável sobre as demais.
As variáveis e os elos institucionais foram ana
lisados separadamente. permitindo-nos fazer considerações so
bre os fatores que influem no comportamento de cada uma e con
tribuindo para a formalização das conclusões que se
no capítulo final do trabalho.
3. Objetivos do trabalho
agrupam
Orientou-se o trabalho especificamente para os
seguintes objetivos:
a) verificar os rumos tomados pela SUFRAMA. de~
de a sua criação. e as tendências de institu
cion~lização que apresenta no momento;
b) verificar o comportamento das variáveis e
dos elos gue afetam o desempenho
institucio-nal da SUFRAMA;
c) oferecer sugestões de medidas que possam fa
vorecer e apressar o processo de
nalização da SUFRAMA;
institucio
d) testar a aplicação prática dos modelos de
análise e avaliação institucionais;
coleta de dados e avaliação institucional de
uma organização.
f) mostrar um exemplo de organização institucio
nal no Brasil.
4. Âmbito e alcance do estudo
"As organizaç6es, como os individuas, tem ances trais e 'traços genéticos' que podem influir no seu crescimento, ou direção, no ritmo do de senvolvimento, no modo pelo qual respondem eos estímulos mesolóGicos". (5)
Fundado no dito acima, e provavelmente porque
reconhece a importância das organizações no meio-ambiente, Lo~
reiro Pinto estabeleceu, quanco de seu trabalho sobre Institu
to Brasileiro de Administração Municipal (IBAM), dois
crité-rios para determinar o âmbito do estudo: limites históricos e
-campo de açao.
Apoiado nesse ensinamento, este trabalho proc~
ra alcançar os aspectos históricos da SUFRAMA e a are a sob
sua influência direta ou indireta, isto
é,
seu campo de ação. Mais precisamente, busca avaliar o dese~penho daquelainsti-tuição como agência de desenvolvimento regional.
Consta o mesmo de seis capítUlos distribuidos
em três partes. Na primeira parte (capitulo I e 11) trata-se
da conceituação básica que fundamenta o trabalho. No capitUlo
I, sao feitas consideraç6es sQbre desenvolvimento institucio
nal e, no capitulo 11, sobre zona franca.
Na segunda parte (capítulo 111, IV e V)
procede-se
à
análise da SUFRAMA com a utilização de um modelo de pe~ quisa em Desenvolvimento Institucional, antecedida de consideraç6es sobre 'aspectos históricos da Zona Franca de Manaus (ZFM)
e da SUFRAMA, nas quais se procura determinar os momentos mais
significativos do processo de institucionalização da entidade.
No capitulo IV,
é
feita a análise das veriáveis institucionais, uma a uma, com especial destaque para a liderança. Ao ser estudada esta variável, foi-lhe dado tratamento
objetivo com pesquisa de campo onde alguns fatores foram
sub-metidos ~ apreciôç~o do corpo t~cnico e dirigente da SUFRAMA.
rJediante apuraç~o da média ponderada de uma amostra expressi
Vôo procedeu-se ~ análise das expectativas individuais ante o
todo da liderança. conseguindo-se que a mesma se manifestasse
sobre suas pr6prias caracteristicas 8 seu comportamento. No ca
pítulo
V.
tratou-se das transações da entidade com o seu meio-ambiente. enfatizando-se o papel dos elos institucionais.Na terceira parte (capítulo
VIl
estabeleceram-se as conclusões mais genéricas sobre a análiestabeleceram-se procedida noscapítulos anteriores e anteciparam-se algumas sugestões de me
didas corretivas dos rumos tcmados por aquel@ entidade.
Finalmente. uma observação sobre a legislação citada.
Excluídos os atos dos quais se fizer expressa notificaç~o de
referência bibliográfica. os demais foram consultados em p~
blicações da SUFRAMA que tratam da legislação referente
la organizaç~o.
I O ESTUDO DO DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL
1. Antecedentes
E
recente a aceitação da importância da Organi zaçao como instrumento eficiente e necessário no processo dedesenvolvimento sócio-econômico. Até então. acreditava-se nas
possibilidades de resultados positivos alcançáveis pela açao
do indivíduo. isolado ou a outro associado.
Nos primeiros esforços de desenvolvimento nas
sociedades subdesenvolvidas. o economista nativo e o assessor
estrangeiro. via de regra treinados nos países desenvolvidos.
eram os responsáveis pela pretendida modernização da área e.
nesse intento. podiam canalizar ajuda técnica e econômica ou
transferir. para ali. instituições testadas nas sociedades a
vançadas. A açao desencadeava-se com vistas ao transplante
dos processos avançados. das sociedades mais desenvolvidas p~
ra as menos desenvolvidas. sob o pressuposto de que quanto mai
or fosse o nGmero de transplantes. mais rápidas seriam as mu
( 6 )
danças.
Segundo Loureiro Pinto. os nativos eram levados
a instituições acadêmicas e de treinamento na Europa e nos Es
tados Unidos. a fim de adquirirem habilidades. enquanto
" ••• assessores vinham em legiões com o intuito de cumprir missão civilizadora pela realização de várias atividades. como introduzir o siste ma do mérito no recrutamento do pessoal do se~ viço pGblico. aumentar a eficiência da burocra cia através da reforma administrativa. moderni zar o sistema tributário e demonstrar ao agri cultor como aumentar sua produção por meio de sementes selecionadas e de irrigação." (7)
(6) PINTO. Aluizio Loureiro. A institucionalização como estra
tégia de desenvolvimento. Revista de Administração pGbli
~. Rio de Janeiro.
i
(1): 7-25. jan/jun. 1969. p. 9( 7) P I N TO. A 1 ui z i o L o u r e i r o. A in s t i t u c i o n a 1 i z a ç ã o .•• op. cit ••
Em muitos casos, as modificações nao se sedimen
taram suficientemente e os procedimentos tradicionais foram re
tomados tão logo os assessores estrangeiros retornaram a seus
países de origem, causando grande frustação as pessoas que acre
ditavam ser aquele o caminho mais eficaz.
Alguns exemplos desse fracasso sao evidenciados
por Loureiro Pinto. Segundo aquele autor, técnicas modernas de
administração de pessoal e de orçamento-programa, como o siste
ma do mérito, a classificação de cargos e a programaçao orç~
mentária, conhecidas por nativos e assessores treinados nos Es
tados Unidos e transplantadas para os países periféricos, foram
inapelavelmente rejeitadas por serem "inaplicáveis numa buro
cracia governamental recrutada com base no nepotismo e compl~
tamente impermeáv~l aos modernos valores de economia e efici~n . " (8)
Cla •
o
caso do orçamento-programa das Filipinas e ci tado pelo mesmo autor como um dos clássicos no que se refereao formalismo e retradicionalização das técnicas transplant~
das. Entusiastas tentaram aplicá-lo naquele país e, com surpr~
sa, verificaram que o mesmo ali não se aplicava em face da di
versidade cultural em relação ao país de onde aquela
f ora lmpor a a. . t d (9)
A verificação de fatds dessa natureza
a busca de nova orientação para a forma de atuar no
técnica
provocou
encaminha
mento das ações de assistência aos países subdesenvolvidos. Es
sa nova orientação concentrou-se na Organização como o
instru-mento mais eficiente para o alcance das aspirações
mentistas.
desenvolvi
2. Breve revisão da literatura sobre Desenvolvimento cional.
Institu
O início dos estudos do Desenvolvimento
Institu-cional data dos primeiros anos da década de sessenta e decor
(8) PINTO, Aluizio Loureiro. A institucionalziação .•• op. cit. , p. 10
re da mencionada concentração na Organização como instrumento de ação eficiente para o processo de desenvolvimento das so ciedades menos avançadas. A nova abordagem desde então vem sendo aprimorada por autores que se dedicam às ciências so ciais ou que por ela se interessam.
A partir da criação. em 1964. do Inter - Univer sity Research Program in Institution Building (IRPIB). (10) va rios trabalhos foram elaborados nesta área por autores de re conhecido valor.
Antes. porem. da criação do IRPIB, muitos ou tros autores em Ciências Sociais prestaram a sua colaboração ao enriquecimento dessa teoria. desenvolvendo conceitos fund~
mentais sobre os quais se assentou. Pode ser citado. entre es teso Philip Selznick. que procurou estabelecer uma nítida dis tinção entre organização e instituição. Para ele:
nOrganizações são instrumentos técnicos, plan~
jados como meios para finalidades definidas . . . instituições são grupos ou práticas que podem ser parcialmente planejadas, mas possuem tam bém uma dimensão natural".(ll)
Outro entre tais autores é Lucien Pye que,ins~
tisfeito com os rumos do progresso das teorias de moderniza ção, desenvolveu o ponto de vista segundo o qual a essência do desenvolvimento e da modernização de sociedades na esfera política, econômica e social. reside na criação de "organiz~
ções mais eficientes. mais ad?ptáveis. mais complexas. mais
(10) O IRPIB foi criado nos Estados Unidos da América do Nor te. tendo a ajuda da Fundação Ford. com fim de contribuir para a ampliação dos conhecimentos sobre o desenvolvime~
to das instituições inovadoras e oferecer uma diretriz aos profissionais envolvidos no estudo desse assunto. o que em verdade vem conseguindo, segundo Esman
&
Blaise • Pesquisa •.. op. cit .• p. 2 (N.A.l.(11) SELZNICK. Philip. A liderança na administração:uma inter pretação sociológica. Rio de Janeiro. Funda-ç~â~o--~G~e-t~u
racionalizadas".(12)
Ap6s a criaç~o do IRPIB. v~rias atividades de
estudo e pesquisa foram desenvolvidas. nascendo daí um modelo
conceitual de modernizaç~o organizacional. mais tarde aprim~
rado por diversos autores especialmente interessados no assun
to.
Em 1965. Milton J. Esman e Fred C. Bruhns. sob o patrocínio do IRPIB e desenvolvendo o modelo conceitual da
quele programa. alertavam para o fato de que. no processo de
desenvolvimento nacional. existe um ingrediente de mudança so
cial extremamente importante. mas freql.lentemente negligenciado:
"a institucionalização da nova tecnologia física e social atra
~.. . - , (13)
ves dos ve~culos das organz~açoes'.
Em 1966. Esman e Blaise. também com base nos
estudos realizados no IRPIB. publicaram o modelo de pesquisa
que desenvolveram para a an~lise das organizaç6es em processo
de institucionalização. Segundo eles. seu trabalho
"Est~ baseado na crescente literatura sobre teo
ria administrativa. comportamento organiza cio nal e mudança social. além das pesquisas
8
formulaç6es feitas pelos autores".(14)
No período compreendido entre 1969 e 1974. va
rios trabalhos sobre "Desenvolvimento Institucional foram p~
blicados em língua inglesa e espanhola. Geraldo B. Santos. na
sua monografia de mestrado. fez um apanhado dessas obras. enu
merando-as ano a ano. Entre ~queles trabalhos relacionados e~
t~ o que Melvin Blase publicou. em 1973. sob o título de Ins
-titution Building: A Source Book. No qual
" ••• A literatura decorrente" dos estudos e pesquisas apreendidos desde que a expressão institution building foi cunhada •.. bem como manuscritos inêditos. artigos publicados em jornais e li vros sobre o assunto. foram procurados e suma
(12) Apud PINTO. Aluizio Loureiro. IBAM ..• op. cito p. 1 (13) Apud PINTO. Aluizio Loureiro. A institucionalização
op. cit •• p. 12
(14) ESMAN. Milton J. & BLAISE. Hans C. Pesquisa .•• op. cit ••
10.
rizados . . . " (15)
Em 1975. o Instituto Interamaricano de Ciên
cias Agrícolas da Organizaç~o dos Estados Americanos publicou
o trabalho que Eduardo S. Bello escreveu em 1972 sobre o fun
cionamento de uma estação experimental. sua capacidade de evo
luir e de adaptar-se a novas exigências do meio. mantendo a nl ( 16 )
vel de seus serviços.
No Brasil. os principais trabalhos sobre desen
volvimento institucional surgiram de 1964. Naquele ano. Gil
bert Byron Siegel escreveu sua dissertaç~o de doutorado. "The
Vicissitudes of Governmental Reform in Brazil: A Study of the
OASP". para a Universidade de Pittsburgh. "voltando a empree~
der outro estudo sobre a mesma organizaç~o dois anos depois.
D7J
o qual foi apresentado ao IRPIB".
Em 1969. Aluizio Loureiro Pinto escreveu sua
tese de doutorado sobre o Instituto Brasileiro de Administra
ção Municipal (IBAM). analisando-o sob o enfoque do desenvol " t " J"t " 1 (l8)
V1men o 1nS~1 UC10na .
No mesmo ano. José Silva de Carvalho escreveu
sua tese de doutorado sob o título EBAP; An Experiment in Ins
titution Building. apresentando-a à Universidade do Sul da Ca "~ " (19)
11forn1a.
Em 1968. Frank Sherwood publicou. na Revista
de Admini5traç~o Pública da Fundaç~o Getúlio Vargas.artigo s~
bre o intercãmbio social no Rrocesso de institucionalização
da Escola Brasileira de Administração Pública (EBAP).
(15) SA NTOS. Geraldo Borges. Comissão Executiva do Plano de Lavoura Ca caueira (CEPLAC): um caso de desenvolvimento institucional.Tese de Mestrado. Rio de Janeiro. F.G.V., 1979. p. 18
(16) BE LLO. Eduardo s.Método para evaluar el desarrolho institucio nal en estaciones experimentales agropecuarias. Montevideo.II CA.1975. (17) Apud SANTOS. Geraldo Borges. Comissao Executiva ... op. cito p. 19 (18) PINTO. Aluizio Loureiro. IBAM .... op. cito
(19) Apud. SANTOS. Geraldo Borges. Comissão Executiva ... op.cit. p. 19 (20) SHERWOOO. Frank P .• Intercãmbio social no processo de instituci o
nalizaç~o de uma organização. A Escola Brasileira de Administração P ú b 1 i c a; o s a t r a t i vos que o f e r e c e e os ônu s que i m põe. R e vista de Administração Pública. Rio de Janeiro. 3 (1): 47-98.janl
Tamb~m em 1968. Donald Arthur Taylor. da Michi gan State University. elaborou um estudo sobre a
instituciona-lização do curso de administração de empresas no sistema uni ver
sitário brasileiro. O âmbito do estudo alcançou a Escola de Ad
ministração de Empresas de são Paulo (EAESP) e a Universidade
Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). (21)
Em 1969. a Revista de Administração Pública da
Fundaçaõ Getúlio Vargas (FGV) publicou um artiEo de Aluizio Lourei
. (22)
-ro P~nto. elaborado com base em sua tese de doutorado. e um ou tro sobre uma análise do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem
(DNER). (23) feita por uma equipe do Centro de Administração Aplicada da
EBAP. sob a coordenação do professor Jos~ Silva de Carvalho.
Em 1975. Ângela Peçanha apresentou monografia
de mestrado a EBAP. tratando de desenvolvimento institucional
da Fundação de Serviços Especiais de Saúde Pública
(FSESP)~24)
Em 1978. mais três monografias trataram de in~
titucionalização organizacional. duas delas submetidas à Univer
sidade de Brasília: a de Luiz Padone. que estudou a Superinte~
dência de Desenvolvimento do Centro-Oeste (SUoECo),
utilizando-se da Matriz de Thorutilizando-sen. e a de Waldy Viegas de Oliveira. que
analisou simultâneamente o formalismo e a institucionalização no
Banco Nacional de Habitação (BNH). e no Instituto Nacional de
Reforma Agrária (INCRA). A terceira foi apresentada à EBAP por
Jos~ Prado de Souza que analisou o Minist~rio da Saúde com ba
d 1 . t - · d O · E t (25) se no mo e o s~s em~co e av~s a on.
Em 1979. Geraldo Borges Santos apresentou a
EBAP monografia sobre o tema Comissão Executiva do Plano da
Lavoura Cacaueira (CEPLAC): Um caso de Desenvolvimento Institu
(21) Apud. SANTOS. Geraldo Borges. Comissão Executiva... op. cit •• p. 19
(22) PINTO. Aluizio Loureiro. A institucionalização ••. op. cito p. 7 a 25 (23) RELATdRIO - Estudo DNER - Revista de Administração Públi
ca. Rio de Janeiro. 3 (2): 109 - 122. jul/dez. 1969
(24) "PEÇANHA. Ângela ~1aria Menezes. Fundação de Serviços Espe ciais de Saúde Pública - FSESP: Um estudo de Desenvolvi mento Institucional. Tese de mestrado. Rio de Janeiro. EBAP. 1975.
cional, procedendo a minuciosa e critetiosa an~lise
instituição com o uso de modelo conceitual de Esman
(26)
se.
3. Conceitos básicos
12.
daquela
8 Blai
Desenvolvimento Institucional e a expressa0 p~
la qual geralmente se traduz a correspondente em inglês Insti tution Building que significa o ato ou efeito de fazer evo luir certos aspectos de uma organização, de sorte que esta pa~ se a exercer maior influenciação no meio-ambiente. A expressão inglesa pode também ser traduzida por outra em português: ins titucionalização organizacional, que é de uso corrente.
Alguns autores, entretanto, têm preferência por uma ou outra, que adotam sob justificativa. Loureiro Pin to, por exemplo, embora admitindo a adequação do uso da pr~ meira, prefere utilizar a expressa0 institucion~liz~ção ofga
nizacional que, para ele, " •.. descreve melhor o fen6meno do desenvolvimento de instituiç6es. Isto é, a transformação de organizações . . . em instituições . . . " ( 271
Porém, embora tendo a sua preferência~ Loureiro Pinto acaba por usar as duas expressoes como sin6nimas. Neste trabalho, seguimos o exemplo daquele autor: usamos desenvolvi mento institucional e institucionalização organizacional para significar a mesma coisa.
Deste modo, ambas as expressoes sao aqui usadas para significar a passagem de um estágio, em que há um menor grau de influenciação interna e ambiental, característico das organizações, para um estágio em que este grau de influencia-ção normativa é muito maior, característico das instituições.
Cabem aqui mais algumas considerações sobre o emprego dos termos "organização", "instituição" e "institucio nalização".
(26) SANTOS, Geraldo Borges. cito
Comissão Executiva . .•
Como acontece com muitos outros termos empr~
gados nas ci~ncias sociais. "organizaç~o" e "instituiç~o" s~o
usadas com imprecis~o e. acima de tudo. uma discutível
ficação sinonímica.
sign.!.
No dicionário. encontramos o termo "organiz~
ção" com diversos significados: "ato ou efeito de organizar; . t . t . - f ~ . . t . t . - " (28) vê
organ~smo; cons ~ u~çao ls~ca; empresa; ~ns ~ u~çao •
-se que "instituição" aparece como sin6nimo de "organização" •
significando organismo ou empresa. Dentro deste princípio, uma
"organização" pode ser chamada de "instituição" e esta denomi
nação torna-se aplicável a uma organização como a SUFRAMA,por
exemplo.
D termo "instituição", por seu turno, e tam
bém usado em duas linhas de significação: as vezes com o sen
tido de estrutura formal, outras significando função social.
Defendendo a concepção estruturalista,McComick
diz que a palavra instituição.
" refere-se a qualquer grupo ou organiza
ç ã o c u j o s p a p é i s e r e I a ç õ e s b á s i c a s s 8 j am c o
ri"
siderados pela maioria dos sociólogos como claramente definidos e bem estabelecidos por no rm as (valor e s. r e g r a s e l e i s) d Q pró p r i o
grupo ou organização. ou da sociedade mai or".(29)
Neste sentido, os tipos mais conhecidos de ins
tituição seriam a escola, a igreja e a família.
A concepçao funcionalista é defendida por Ri
chard Sheldon e Talcott Parson. entre outros. Sheldon. defen
dendo esta concepção. entende que são instituições as ações
muito semelhantes. assumidas em situações distintas, que te
nham aspectos comuns em termos de princípios ou ordem.Para e
le.
"Essas ações semelhantes são chamadas institu cionalizadas quando os atores esperam que e las ocorram e há sanções culturais contra a
(28) HOLLANOA. Aurélio Buarque. Pequeno dicionário da Língua Portuguesa- lO~ ed. Rio de Janeiro. Ed. Civilização Bra sileira, 1964. p.
nao conformidade ~s expectativas".(30)
Parson. por seu turno. dá ênfase aos atores do processo social. entendendo que.
"Uma instituiç~o consiste numa integraç~o
plexa de papéis institucionalizados que suem significaç~o estrutural estratégica sistema social".(31)
Os sociólogos admitem a mesma distinção
com
po~
no
feita pelos estruturalistas e funcionalistas. situando o conceito em duas formas gerais a que Maurice Hariou denominou "instituição como objeto" e "instituição como grupo". A primeira vê a "ins tituição" como "um aglomerado inter-relacionado de signific~
dos e valores" e. a segunda. como "certo nGmero de pessoas em
. ( 32)
interação organlzada".
ção" como
Harry Alpert. por exemplo. conceitua "institui
" um sistema organizado de praxes e ações.
bem como a maquinaria estabelecida para ma~
ter o sistema de regras e normas do comporta
menta esperado". (33)
-Karl Mannhein. na mesma linha ou entendimento. conceitua "instituições" como
" ••• formas de ajustamento. fixadas pela tradi
ç ã o e. n ~ o r a r o. r e f o r ç a das p o rum s i s tema. o r ganizações, aspectos e posses materiais".(34T Já Selznick faz esta distinção admitindo a di ficuldade da classificação dos agrupamentos sociais de acordo com uma ou outra conceituação.- Para aquele autor
"O termo organização ••• refere-se a um instru mento perecível e racional projetado para exe
cutar um serviço. Uma instituiç~o é. no todo~
o produto natural das pressões e necessidades sociais - um organismo adaptável e receptivo". (35)
(30) Apud. PINTO. Aluizio Loureiro. IBAM ••. op. cito p. 9. Gri fo do Original
(31) Ibid. p. 9. Grifo do Original (32) Ibid. p. 9
(33) Ibid. p. 3 (34) Ibid. p. 3
A di s ti n ç
ã
o e n t re os c o n c e i t o de "organização"e " instituição" é importante porque permite esclarecer o enfo
que que se queira dar ao estudo. A focalização das atenções num dos dos dois aspectos mostra o conceito dentro do qual a ins
tituição está sendo examinada. No presente estudo, por exem
pIo, a SUFRAMA será vista sempre na concepçao estruturalista
de McCormick e no sentido de "grupo" definido por Hariou.
Há pontos de contatos entre os conceitos de ~r
ganização" e "instituição", em especial quando ambos tratam de
estrutura formal. A distinção só
é
claramente feita quando se admite para a "instituição" o significado de função social.Neste caso, "instituição"
é
aquilo que foi institucionalizado. is to e,passou a ser aceito por todos e tornou-se influente noambiente social como padrões de relações a serem observados e
seguidos. Em sendo assim. percebe-se a possibilidade do estab~
1ecimento de graus para o processo de desenvolvimento
cional.
institu
de que:
Dentro deste racJ.ocJ.nJ.o. .
...
Loureiro Pinto ente~"1) grupos humanos podem movimentar-se através de um contínuo contendo. em uma e~tremidade.
a organização (instrumento técnico destinado a a I c a n ç a r o b j e t i vos e s p e c í f i c os) e. n a outra. a instituição (padrão estável de relações que satisfazem profundas necessidades psico-sociais); e 2) qualq~er organização pode. com o tempo. transformar-s8 em insti tuição se preencher cer
tas condiçõe~". (36)
Fica por conseguinte. evidenciado que. uma
vez sendo possível a passagem de um estágio para o outro, isto
é, da condição de simples organização para a condição mais com
plexa de instituição, a institucionalização é em verdade um
processo de desenvolvimento e como tal deve ser pensada e uti
lizada.
4. Processo de Desenvolvimento Institucional
Três são os caminhos abertos ante as inten
çoes de uma organização social: aprimorar sua estrutura, para
se tornar eficiente; buscar a institucionalização de alguma r~
lação; ou buscar institucionalizar-se, isto
é,
ganhar indepe~dência, autonomia e capacidade de influir no meio-ambiente. No
primeiro caso, poder-se-ia dizer que a ação se desencadeia na
direção do desenvolvimento organizacional; no segundo caso, na
direção do desenvolvimento de uma relação~ e. no terceiro CffiO,
na direção do desenvolvimento institucional da organização ou da institu
cionalização organizacional.
Para Blau e Scott, uma organização nasce por açao deli
berada de homens que convivem socialmente, tendo objetivos pr~
·viamente definidos; ou espontaneamente, a partir de relacionamentos
(3
n
que, mesmo não plenejados, acabam por se estruturarem. Su~
gidas de uma forma ou de outra, as organizaç6es voltam-se para
o alcance de objetivos. Esses objetivos podem ser declarados
ou latentes. Declarados geralmente são aqueles que estão nas
leis, nos regulamentos e nos planos; latentes, aqueles que se
encontram nas intenç6es, manifestadas ou
nização.
nao, da própria org~
A identidade assumida pelas organizaç6es deter
mina seus objetivos, tornando-as desvinculadas do destino da
queles que as fundàram, constituíram ou constituem seu quadro so
cial.
Interessam-nos aqui, em particular, os objet2.
vos latentes da organização, enquanto entidade que objetiva ins
titucionalizar-se.
Esman e Blaise afirmam que o desenvolvimento
institucional e comprovável quando três condiç6es essenciais
são atendidas, em relação a determinada organização: a incor
poração de inovaç6es sociais ou tecnológicas; a influência das
relaç6es e padrões de atitude incorporados na .normatização pr~
(37) BLAU, Peter M.
&
SCOTT, W. R. Organizàç6es Formais: Umapria e de outras Unidades; e o apoio e a complementariedade re
cebidos do meio-ambiente.(38)
Para aqueles autores, embora nao possamos dete~
minar quando uma organização se tornou instituição,
verificar a tendência e identificar alguns indicadores
, * (39)
ráter institucional da organlzaçao, destacando-se,
podemos
do ca
entre
tais indicadores, a capacidade de sobrevivência da
organiza-çao, o valor que o meio lhe atribui e o efeito que as inova
, t d ' d 1 ' - b' t (40)
çoes ln ro UZl as pe a organlzaçao exercem no am len e.
Particularmente, destacamos a capacidade de so
brevivência da organização. Para nós, esta capacidade decorre
das outras duas. Assim, quem pretender conhecer o grau de ins
titucionalização de uma organização, ou a tendência para ins
titucionalizar-se, deve submeter a teste o seu valor como ins
tituição e o efeito de suas ações sobre o meio.
Para esse teste, Esman e 81aise estabeleceram aI
- (41)
guns parametros. No que se refere ao valor da organização,
tais parâmetros são a autonomia e a influência. A autonomia a
que se referem aqueles autores é expressa por três indicado
res: 1) capacidade de a organização estabelecer regras e pr~
cedimentos independentes do sistema maior ao qual ela perte!::
ça; 2) capacidade de adquirir recursos sem submeter-se a que~
tionamentos detalhados sobre itens específicos; 3)
reconheci-mento que o meio-ambiente manifeste de seu valor intrínseco.
A influência é expressa por dois outros indicadores: 1) exten
sao com que a instituição influencia decisões em sua area ;
2) extensão com que a instituição pode aumentar sua esfera de
açao dentro e fora da organização.
No que se refere ao efeito das açoes da
zaçao sobre o meio, o indicador é o dimensionamento do
to das inovações introduzidas pela organização.
organ!
impaE.
A presença dos indicadores acima apontará a ca
(38 ) ESMAN, Milton J • & BLAISE, Hans C. Pesquisa ..• op. cit •
p. 8 ( 39,) Ibid.
pacidade de sobrevivência da própria organização ou apenas
das inovações específicas que a mesma introduzir no ambiente.
4. I. Variáveis institucionais
No desempenho das funções que exercem no conte~
to social, as organizações em processo de institucionalização
apresentam comportamento sistemático explicável através da
abreviação de cinco grupos de elementos. Tais grupos são deno
minados variáveis institucionais e identificados pelos segui~
tes títulos: doutrina, programa, recursos, estrutura interna
e liderança.
Atuando nas suas funções, a organização assume
ou se propoe uma doutrina, que nada mais é do que o conjunto
de valores a serem incorporados, os objetivos a serem pers~
guidos e os métodos de operação a serem adotados; estabelece
ou aprova um programa de ação ligado ao desempenho das fun
ções de interesse interno ou aos serviços proporcionados ao
meio; busca recursos - financeiros, humanos, físicos e tecno
lógicos - para desempenhar suas funções e serviços ou os ofe
rece para o aproveitamento por outras organizações do
elabora uma estrutura interna, nos moldes do que lhe
meio;
interes
sa, ou reorganiza a existente de acordo com as suas necessida
des; e procura compor um corpo de liderança capaz de formular
ou reformular doutrinas, programas e estruturas e de fazer g~
rar ou captar recursos para Q bom funcionamento da organiz~
çao.
o
trabalho de Esman e Blaise e o método de Bello(42) contribuem excepcionalmente para o atendimento dasvariáveis acima mencionadas. Vejamos os ensinamentos que nos
prestam.
A variável doutrina é definida como o conjunto
dos valores subjacentes à ação social da organização, que se~
ve de referência para a interação com o meio. Desta variável,
sao fatores importantes: os conceitos adotados, a finalidade
(42) ESMAN, Milton J.
&
BLAISE, Hans C.e BELLO. Eduardo S. Metodo para .••
Pesquisa ••• op. cito
assumida e os objetivos eleitos pela organização. Num estágio
avançado de institucionalização organizacional. tais fatores
devem ter definição clara, adequação ao meio-ambiente. senti
do de inovação. perspectiva de futuro e papel destacado nas
relações internas e externas da organização.
A variável programa engloba a previsão de açoes
voltadas para a prestação de serviços ao meio e a consecuçao
dos objetivos da organização.
são fatores importantes dessa variável: a formu
lação. o conteúdo e a execuçao. As organizações
avançado de institucionalização seguem métodos e
em processo
procedime!].
tos específicos para a elaboração de seus programas. dispondo
de setor próprio para tal fim e contando com a participação de
seus integrantes; o conteúdo de seus programas reflete a dou
trina e os objetivos que elegeu para alcançar. contemplando
suas necessidades atuais e potenciais; a execução dos progr~
mas é homogênea. compatível com os recursos disponíveis e sub
metidos a periódicas avaliações.
A variável recursos é definida como o conjunto
dos elementos físicos. humanos e tecnológicos utilizados pela
organização. Essa categoria tem importância tanto em relação
aos recursos que estão à disposição da organização. como em
relação às fontes de onde os recursos são retirados. Decisões
de programa ou mesmo decisões relativas a doutrina ou lideran
ça podem ser afetadas pela habilidade para mobilizar recursos
ou pelas fontes de onde são ~btidos. Os recursos que interes
sam ao desenvolvimento institucional são agrupáveis em quatro
categorias: recursos financeiros. recursos humanos. recursos
físicos e recursos científicos e tecnológicos. Dos recursos
financeiros são fatores importantes a disponibilidade ou seja
a existência e a possibilidade de aproveitamento; a fonte.
entendida esta como a origem ou o repositório a que a organi
zaçao tem acesso e de onde obtém os elementos de que necessi
ta; e a aplicação. Dos recursos humanos. a quantidade. o vín
cl;llo empregatício. o nível de escolaridade e o 'seu aproveitamento.
Dos recursos físicos. a disponibilidade. a distribuição e a utili
2Q~ lização e outras formas de aproveitamento.
A v~ri~vel estrutura interna ~ definida como o
arranjo dos processos estabelecidos para operacionalização e
manutenção da organização em funcionamento. O pressuposto e
de que os arranjos e os processos determinam a eficiência e a
efic~cia na implantação dos programas, assim como servem para
identificar os participantes da organização, a sua doutrina e
o seu programa. Dos arranjos faz parte a distribuição de fun
çoes e de autoridade; dos processos, as formas diretivas da
açao de comunicar e da tomada de decisão. Os mais importantes
fatores dessa vari~vel sao: o grau de complexidade, a contri
buição para a eficiência organizacional, a flexibilidade, os
níveis de decisão. Numa organização em est~gio avançado de
institucionalização, a estrutura interna pode ser complexa ,
mas não ~ confusa, e seu funcionamento deve ser pleno e bom;
deve ser flexível para adaptação de seus programas, equilibr~
da em seus diversos níveis, e, acima de tudo, efetiva nas suas
açoes.
A variável liderança refere-se ao grupo de pe~
soas intimamente relacionadas ~ formulação da doutrina e do
programa da organização e que direcionam a operaçao e o rela
cionamento com o meio-ambiente. Inclui todos aqueles que pa~
ticipam do planejamento da estruturação e das açoes da organ~
zaçao, sendo vista com uma unidade fluente do grupo e nao em
termos de indivíduos isolados.
Os fatores mais importantes dessa variável sao:
o conhecimento da filosofia e das normas da organização, o co
nhecimento de seus objetivos, a participação na elaboração dos
programas, o desempenho na consecução dos objetivos, o
cimento das disponibilidades de recursos, a capacidade
conhe
para
sugerir normas para o funcionamento interno e,externo, a arti
culação com o pessoal subordinado e do mesmo nível
hierárqui-co e o relacionamento hierárqui-com o meio-ambiente. Numa organização em
estágio avançado de instituc~onalização, a liderança tem pl~
no conhecimento da filosofia, das normas e -dos objetivos da
organização, participa amplamente da elaboração de seus pr~
nhece profundamente cs recursos disponíveis e atua
eficiente-mente na sua captação, exerce influência decisiva na
ção de normas para o funcionamento interno e externo,
formula
articu
la-se bem como todo o pessoal da organização e
adequadamente com o meio-ambiente.
relaciona - se
4. 2 . Transações institucionais
Para atingir seus objetivos declarados ou laten
tes, a organização há de transacionar com o meio-ambiente, pe2:
mutando bens e serviços, poder e influência, através de cer
tos elementos mediadores.
Nesse intercâmbio, a organização pode grangear
apoio para encetar ações e superar resistências, oferecer ou
receber recursos, estruturar o meio, influenciar mudanças nas
organizações existentes. criar novas organizações. transferir
normas e valores e estabelecer novos padrões de relação. açao
-e cont-eúdo normativo para os indivíduos -e as organizaçõ-es com
as quais interage.
As transações decorrem dos propósitos da organi
zaçao e caracterizam-se pela ação dos elos que as desenvolvem.
D primeiro dos propósitos transacionais e a obten
çao de suporte e resistência para a organização. Este propós~
to é alcançável através do domínio imposto à oposição ou pela
criação de um relacionamento favorável que neutralize ou iso
le as forças opositoras.
D segundo dos propósitos é a troca de recursos.
Da realização desse propósito deve resultar a obtenção do in
~umo necessário à operação da instituição e para a
distribui-ção dos seus produtos.
D terceiro propósito e a estruturação do
meio-ambiente. Deste deverá resultar a transformação do ambiente,
no qual a organização é criada. em outro, mais adequado, onde
a nova organização passe a ft;Jrnecer a complementariedade neces
sária para aquelas que se menifesta~ interessadas na transa
çao.
e valores. De acordo com este propósito, as transações podem
ser direcionadas para a introdução de novos relacionamentos e
de novos padrões de ação, através dos quais a organização pr~
tende mudar os indivíduos. as outras organizações e o meio.
4. 3. Elos institucionais
Nas transações de uma organização com o seu
meio-ambiente. interpõem-se entre uma e outra os chamados elos ins
titucionais. Estes são os elementos através dos quais a
nização mantém relações de intercâmbio com o meio.
org~
Há o pressuposto de que uma organização nao p~
de ser estudada isoladamente. Cada uma se mantém em interde
-pendência com as demais. em geral quanto a recursos e prod~
tos. resultando. desta relação. influenoiação decidida nos
procedimentos e na desenvoltura das organizações.
Seis. pelo menos. sao as categorias das lig~
çoes organizacionais estabelecidas pelos elos: capacitadoras.
normativas. funcionais. competitivas. emulativas e difusas.
Daí a classificação dos elos nos termos em que abaixo sao
descritos e analisados:
Elos capacitadores - sao as organizações, os gr~
pos sociais ou os indivíduos isolados que controlam a aloca
-ção da autoridade e dos recursos necessários ao funcionamento
de outra organização. Ganhar o reconhecimento e os favores des
ses elos e a estratégia que deve ser perseguida pelas
organi-zaçoes que pretendem institucionalizar-se. Sobre elas. porém,
desencadeiam-se também as ações dos competidores ou opositE.
r-es.
Elos normativos - sao as organizações. os gr~
pos sociais ou indivíduos que. incorporando n~rmas e valores
da organização em processo de institucionalização. facilitam
a aprovação da doutrina e a execuçao dos programas que esta
prega e se propõe realizar. ao mesmo tempo em que lhe impõem
as normas e os valores vigentes no meio-ambiente. Ganhar a
simpatia desses elos e assimilar as imposições que os
transmitem deve ser objetivo das organizações; criôr
mesmos
obstácu
Elos funcionais - sao as organizações,
sociais ou indivíduos que se prestam ao fornecimento
grupos
dos fa
tores necessários ou
à
aquisição dos produtos que permitem e justificam o funcionamento de outra organização. Ganhar acredibilidade desses elos deve ser objetivo das organizações em
vias de institucionalização. Levar estas ao descrédito pode
ser a intenção dos competidores e opositores.
Elos competitivos - são as organizações, os gr~
pos sociais ou indivíduos isolados que disputam o prestígio e
os recursos junto a iguais fontes. Fazer prevalecer o prestí
gio e obter maior parcela de recursos deve ser objetivo da ar
ganização em institucionalização. Tirar maior proveito pelo
prestígio que tenham é interesse dos competidores.
Elos emulativos - são as organizações, os gr~
pos sociais ou indivíduos isolados que estimulam o processo de
desenvolvimento da organização em fase de institucionalização.
Manter-se em condições favoráveis que possam despertar o int~
resse desses elos é o objetivo daquela organização. Oferecer
recursos e outros estímulos para que sejam superadas as for
ças dos elos competidores é papel dos elos emulativos.
Elos difusos - são as organizações, grupos so
ciais, os indivíduos e as ações nao direcionadas, como a op~
nião pública ou as relações com o público, que afetam
indire-tamente as organizações em processo de institucionalização
Manter-se não alcançáveis pelos efeitos maléficos desses elos
e ganhar os benefícios que os mesmos possam proporcionar p~
dem ser objetivos das organizações em fase de
institucionali-zaçao; torná-las alcançáveis pelos malefícios e nao alcanç~
veis pelos benefícios pode ser o objetivo dos opositores e
concorrentes.
são fatores importantes nas transações
institu-cionais, além do papel dos elos, o apoio externo, as relações
com os agentes dos setores da economia, as relações com as ou
tras instituições. Uma organização em estágio avançado de de
senvolvimento institucional tem sua sede fisicamente bem lo
calizada; tem prestígio e recebe apoio do meio externo; mantém
nomia e com todas as orgünizações que se apresentam com
resses idênticos.
24.
inte
5. Considerações Suplementares sobre o Estudo de Desenvolvi
mento Institucional
Algumas considerações suplementares sobre o es
tudo de Desenvolvimento Institucional são oportunas.
Em primeiro lugar# uma observação que Esman e
Blaise fazem em relação
à
sobrevivência da organização# obj~ to do principal teste de institucionalização organizacional.Segundo aqueles autores# nao basta que a organização sobrevi
va para que dela se diga que se institucionalizou.
t
preciso que# pelo menos# nao perca seus elementos inovadores ou naodeixe de exercer influência normativa para que sua sobrevivên
cia seja vista como sinal de institucionalização.
Em segundo lugar# algumas restrições que Aloi
zio Loureiro Pinto faz à teoria do Desenvolvimento Institucio
nal# ao estudar as limitações do modelo de Esman e Blaise que
adotou na elaboração de sua tese de doutorado. Uma dessas
restrições diz respeito a crença de que a institucionalização
resulta sempre em efeitos positivos ou benificos. Segundo aqu~
le autor# tal resultado pode não aconte~e~~
t
possIvel que, aose institucionalizar# uma organização envolva-se tão somente
com as ações que tenham serventia imediata para sua autopre
-servaçao e esqueça seus finS.e objetivos; trate de acomodar
interesses que garantam sua sobrevivência e negligencie as ra
zões maiores de sua existência. Se tal acontecer# nadá de p~
sitivo ou benifico para o meio-ambiente se encontrará nesse
processo.
Duas outras restrições de Loureiro Pinto refe
rem-se a caracterIsticas intrínsecas daquele modelo. A prime!
ra ve o problema da abordagem. Na opinião daquele autor, o mo
delo de Esman e Blaise tende a examinar a organização de den
tro para fora# isto i# estudar suas açoes ~nternas e a influ
ência que exerce junto ac meio# sem levar muito em conta o
sentido inverso: a influência do ambiente sobre a mesma.
é
um processo unilateral que dependa apenas dos esforços iso lados da organizaç~o. ~ estimul~vel e intensific~vel por decisão de outra organização que necessite de serviços
complemen-tares. Por isso, há necessidade de que a análise
institucio-nal se preocupe também com tais influências externas.
A segunda restrição de Loureiro Pinto às carac
terísticas intrínsecas do modelo de Esman e Blaise levanta a
questão das pessoas como elos no processo de institucionaliza
ção organizacional. O modelo não destaca o indivíduo como elo
institucional. Para aquele autor, isto é uma falha a ser rep~
rada. As pessoas podem desempenhar o papel de elo entre as or
ganizaç6es. Na comprovação dessa afirmativa, ele cita duas ma
neiras como aquele papel pode ser desempenhado pelos indiví
duos: como "figuras de prestIgio" ou como "portadores de valo
res institucionais". Exemplo do primeiro caso é a atração que
uma pessoa de destaque pode exercer para o apoio de outras uni
dades sociais. Exemplo do segundo caso e a ajuda potencial
que existe nas pessoas que tenham interiorizado os valores da
organização. Tais pessoas, dado o vínculo emocional que as une
à organização, tendem a fazer o que estiver a seu alcance p~
ra favorecer a entidade. Em face disso, nao se pode' deixar de
levar em conta os indivIduas como elos institucionais.
Na mesma linha crítica, Ildemaro Martinez Calde
ra, em seu trabalho Instituciones para el Desarrollo: An~li
(43)
ses de FundacomGn en Venezuela, ~ponta três limiteç6es ao
modelo de Esman e Blaise. A primeira diz respeito à dificuld~
de de quantificar ou estabelecer valores para a avaliação das
vari~veis e das transaç6es institucionais. Considera aquele
autor que essa dificuldade impossibilita o uso de métodos qua~
titativos para a determinação dos graus de institucionaliza
ção que aqueles autores dizem se dever mensurar. A segunda diz
respeito ao não estabelecimento de diferença entre meio- ambi
ente geral e meio-ambiente imediato da organização. Os
de relacionamento e de influ·ência resultante s~o, por
tipos
certo,
bem diferenciados e merecedores de tratamento distinto. A ter
( 4 3) A p u d. S A
