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Reforma agraria : crise ou saida para a democracia

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Academic year: 2017

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FUNDAÇAo GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO.PÚBlICA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

MARIA ELlZABETH RA VAGNANI ARAOJO CASTRO

REFORMA AGRÃRIA:

CRISE OU SAibA PARA A DEMOCRACIA

MONOGRAFIA APRESENTADA À

ES-CQLA BRASILEIRA DE ADMINISTRA-ÇAO PúBLICA PARA A OBTENADMINISTRA-ÇAO DO GRAU DE MESTRE EMADMINIS-TRAÇA0 PúBLICA.

RIO DE JANEIRO, 1987

.

(2)

A REFOR~IA AGRÁRIA: CRISE OU SArDA PARA A DEMOCRACIA

MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR MARIA ELIZABETH RAVAGNANI ARAUJO DE CASTRO

E

APROVADA EM 21.08.87

PELA COMISSAO JULGADORA

,

GOFFI MARQUESINI

MESTRE DI ADMINISTRAÇAO POBLICA (MPA)

DIRETORA DE ESTUDOS

PAULO ROBERTO MOTTA

DOUTOR EM DMINISTRAÇAO POBLICA (PHD)

JO-RG-~E-~ +'-I-~-:-;L'EIRO

~

CURSO DE MESTRADO EM ECONOMIA TEORICA

198803 221

T/EBAP C355r

(3)
(4)

Tendo completado esta tese, compreendo agora que

os agradecimentos que devo expressar merecem igual atenção,

pois falta de memória e a ingratidão tem muito em comum.

Em primeiro lugar, quero expressar minha gratidão

a Dra. Ana Maria Bernardes Goff Marquesini, minha orientado

ra e que muito me estimulou em meu trabalho. Aos membros de

minha banca, Dr. Paulo Roberto Mottae Dr. Jorge Viana Montei

ro, meus sinceros agradecimentos.

Ao Dr.Francisco Tarcizio Goes de Oliveira e Sra, Dr.

Irineu Cabral, Dr. José Ubirajara Timm e ao Dr. José Anto

nio de Oliveira Coimbra, que foram os principais

respon-sáveis pela conclusão do meu curso de mestrado, meus agrad~

cimentos especiais.

Concluo estas notas expressando a minha enorme gr~

tidão a membros de minha família. Dediquei esta tese ao Amau

ry, Renato e Denys, mas seria extremamente injusta se nao

manifestasse o meu reconhecimento a minha mãe, Yolanda, que

me deu apoio material e emocional, protegendo-me dos probl~

mas do dia a dia no Rio de Janeiro e dando-me traquilidade

e calma para que eu pudesse me concentrar nas exigências da

pós-graduação.

E, finalmente, quero me desculpar pelos . ~

lnumeros

nomes aqui não citados, como meus colegas, demais profe~

sores e várias outras pessoas,que muito colaboraram neste meu

(5)

1. INTRODUÇÃO

2. O PROBLEMA, O OBJETIVO, A METODOLOGIA E OS CON

CEITOS.

2.1. O Problema

2 .2 . Os Objetivos

2 .3. A Metodologia

2.4. Os Conceitos

2.5. Definição de Reforma Agrária

7

8

8

11

13

13

18

3. EVOLUÇÃO DE ESTRUTURA AGRÁRIA NO PERrODO 1920-1980 19

4. ANTECEDENTES DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL 29

4.1. A Antiga História da Reforma Agrária 29

4.1.1. Tratado de Tordesi1has 29

4.1.2. Sesmarias 30

4.1.3. A Lei de Terras - 1850 36

4.2. Período Moderno 43

4.2.1. A Revolução de 1930 43

4.2.2. Aspectos históricos do Estatuto da Ter

ra.

5. A REFORMA AGRÁRIA E O ASPECTO

CIONAL

JURrDICO-CONSTITU

5.1. As Constituições e a Reforma Agrária

5.2. O Estatuto da Terra

5.3. O Plano Nacional de Reforma Agrária

46

49

49

58

(6)

7. ASPECTOS POLITICO-SOCIAIS DA REFORMA AGRÁRIA

8. DADOS SOBRE CONFLITOS NO CAMPO

9. A REFORMA AGRÁRIA E SEUS LIMITES; O CAPITALISMO E

87

138

A DEMOCRACIA 144

9.1. A Reforma Agrária e seus Limites

9.2. O Capitalismo

9.3. A Democracia

CONCLUSOES

ANEXO - O Debate em Torno da. Proposta do 19 PNRA da

Nova Repúb1ica;Exp1icações Necessárias (José

Gomes da Silva)

BIBLIOGRAFIA

144

149

153

155

161

(7)

1. Evolução do número e area dos estabelecimento ru

raise da população ocupada na agricultura

(1920-1980) 20

2. Evolução do número e are a dos estabelecimentos ru

rais, por classe de área total (1960-1980) 23

3. Variação percentual do número e área dos estabele

cimentos, por classe de área total (1960-1980 e

1970-1980)

4. Decomposição da variação total no número e

dos estabelecimentos, por classe de área

-area

total,

no período 1960-1980, em porcentagem

5. Brasil - Evolução do número de estabelecimentos ru

rais, segundo classes de área total (1970-1980)

6. Brasil

-

Evolução das areas dos estabelecimentos

rurais, segundo classes de area total (1970-1980)

-7 . !ndices de Gini calculados para o Brasil e para as

regloes (1970-1980)

8. Composição da estrutura fundiária, a partir da

23

24

27

27

28

classificação dos imóveis utilizados pelo INCRA 61

9. Trabalhadores rurais sem terra ou com pouca terra.

Brasil (1978 e 1984) 66

10. Metas do 19 PNRA da Nova República para o quadri~

(8)

12. Plano de Metas, recursos necessários e program~

dos, famílias assentadas e possibilidades de as

sentamentos 132

13. Plano Nacional de Reforma Agrária: áreas desapr~

priadas, áreas com imissão de posse e projetos

criados, por estado e região, no período de 15

de março de 1985 a 26 de riovembro de 1986 134

14. Conflitos pela terra e mortes. Brasil (1971-1984) 138

15. Conflitos no campo. Brasil (1985) 141

16". Violência no campo. Brasil (1985) trabalhadores

rurais, índios e agentes pastorais 142

17. Conflitos no campo, por estado (1985)

18. Terras de latifúndios, terras públicas, terras de

estrangeiros e terras da Igreja

143

(9)

- Associação Brasileira de Reforma Agrária ABRA

AID - Associação das Nações Unidas para o Desenvolvimento

Internacional

CNBB - Conferência Nacional dos Bispos do Brasil

CONTAG - Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricul

tura

CPT - Comissão Pastoral da Terra

CSN - Conselho de Segurança Nacional

FARSUL - Federação da Agricultura do Rio Grande do Sul

- Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE

INCRA

MEAF

MIRAD

OAB

ONU

- Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária

- Ministério Extraordinário para Assuntos Fundiários

- Ministério da Reforma e do Desenvolvimento Agrário

- Ordem dos Advogados do Brasil

- Organização das Nações Unidas

PNRA - Plano Nacional de Reforma Agrária

SEPLAN - Secretaria de Planejamento da Presidência da

blica

SNI - Serviço Nacional de Informações

UDR - União Democrática Ruralista

(10)

A Reforma Agrária é um assunto complexo e que alt~

ra os mais diversos ânimos. A prova disso são os acontecimen

tos recentes, no Brasil, sobre esse assunto envolvente e p~

lêmico.

"A Reforma Agrária no Brasil é um enigma", escre

veu o US State Departament, em publicação oficial e editada

pela AID, órgão da ONU, em junho de 1970. Ora, se este assun

to se apresenta obscuro para o organismo de relações exteri~

res do país mais e melhor informado do mundo, o que se pode

esperar, em termos de conhecimento, do povo brasileiro, que

em sua maioria vive em miséria absoluta e com índices eleva

dos de analfabetismo?

Com este trabalho nao pretendemos esgotar o assun

to e muito menos propor soluções que possam parecer ou levar

a pensar que os homens, de repente, vão ser diferentes ou

que a realidade se altere do dia para a noite. Simplesmente,

pretendemos mostrar a realidade em que vive o País e os acon

tecimentos recentes, que tivemos a preocupação de compilar,

através da imprensa, e que futuramente possam servir de sub

sídios a outros estudos. Pretendemos ainda dar nossa visão

sobre o assunto e alguns caminhos que, em nosso entender, p~

deriam ser percorridos sem grandes percalços.

(11)

dade brasileira, de certa forma respondidas neste trabalho.

As mais freqUentes: "O que representa a Reforma Agrária ho

je"? "Para llUê"? "Quais seus benefícios"? "Existem forças po L • _

líticas capazes de dar-lhe suporte"? "A classe trabalhadora

está organizada para viabilizá-la, na forma preconizada por

ela"? "O Brasil aumentará sua produção alimentar"? "Haverá

melhor distribuição de renda"? "A democracia depende da Re

forma Agrária"?

A Reforma Agrária, sem dúvida, deve hoje ser discu

tida em todos os lugares: governo, universidades, sindica

tos, confederações, classes patronais, enfim por todo o povo

brasileiro. Somente assim poder-se-á dar subsídios aos seus

executores. Sem respaldo político e sem competência técnica,

podemos afirmar, não existirá qualquer possibilidade da Nova

República fazer alguma coisa que possa ser chamada de Refor

ma Agrária.

2. O PROBLEMA, O OBJETIVO, A METODOLOGIA E OS CONCEITOS

2.1. O Problema

A Reforma Agrária no Brasil sempre foi assunto ex

plosivo. Entretanto, nesses 21 anos de ditadura, o problema

foi mantido em "arquivo morto". Com o lançamento, pelo gove!.

no da Nova República, da "Proposta para Elaboração do 19 PIa

no Nacional de Reforma Agrária", veio à tona um acirrado de

(12)

uma dissertação que coloque algumas questões fundamentais do

problema, hoje, no Brasil.

E importante notar que, inicialmente, o governo

colocou em debate uma "proposta", e não um "plano" já elabo

rado, o que dá margem à possibilidade de se questionar quais

foram suas intenções reais ao dar um prazo tão pequeno para

o debate do problema (30 dias, posteriormente prorrogado,por

pressoes internas). A proposta teve efeito bombástico, pelo

simples fato de apresentar algumas sugestões sobre a aplic~

ção de uma lei sancionada em·1964 pelo então presidente Cas

telo Branco.

A intenção do MIRAD deve ser louvada, pois

mente poder-se-ia pôr em marcha a Reforma Agrária com um sim

pIes decreto do Executivo, já que existe uma lei em vigor

(Estatuto da Terra, Lei n9 4.504, de 30 de novembro de 1964) .

Entretanto, acreditamos que e necessário questionar se o g~

verno teria condições e apoio político para fazê-lo e, tam

bém, por que prazos para debate tão curtos?

Após o lançamento da proposta para elaboração do

19 PNRA da Nova República, o governo, depois de quatro meses

de discussões e alterações no documento inicial, lançou o

Plano Nacional de Reforma Agrária da Nova República, que ain

da hoje gera polêmicas tanto entre aqueles que são a favor

como entre os que são contra. Dante de Oliveira, ministro da

Reforma e do Desenvolvimento Agrário, afirmava ao jornal do

(13)

"O PNRA causa apreensao até mesmo nos naturais

aliados, que são os pequenos produtores, enquanto a União De

mocrática Ruralista, descaradamente, faz leilões de gado p~

ra investir em candidatos

à

Constituinte e agir contra a Re

forma Agrária".

O assunto deve ser analisado mais detidamente sob

o aspecto daquilo que está no fundo de toda essa questão, ou

seja, como conciliar os objetivos de cada indivíduo com os

da sociedade. Como dividir os recursos naturais entre os ho

mens? Quais os critérios a serem seguidos? b evidente que

uma divisão em partes iguais, entre todos os homens, nao re

solveria o problema, porque dotes para manipulação e adminis

tração desses recursos não são igualmente distribuídos por

toda a humanidade e esta divisão pecaria pela própria despr~

porçao em que o fator trabalho (capacidade humana) está dis

tribuÍdo.

Esta e a raiz do problema de eqUidade. Como facul

tar ao homem a distribuição dos recursos, de forma que rever

tam em maior utilidade, sem permitir que esta seja apropri~

da primordialmente pelo grupo dos que manejam tais recursos?

E como, além disso, evitar que estes mesmos recursos sejam

colocados nas mãos de grupos de menor aptidão?

Tais aspectos deverão estar sempre presentes no

decorrer deste trabalho. Evidentemente que não há de nossa

parte a pretenção de resolvê-los, mas simplesmente tornar

(14)

que nao poderemos abordar o assunto da Reforma Agrária se

nao o tivermos sempre como uma questão de fundo.

A Reforma Agrária de hoje, devemos recordar, dife

re muito daquela preconizada pela esquerda em 1964, quando

se dizia que ela, reforma, era uma precondição a continuida

de do processo de desenvolvimento capitalista, ou seja, sem

a reforma agrária, o capitalismo no Brasil estagnar-se-ia. O

princípio no qual se fundamentava esse raciocínio era o de

que, uma vez esgotadas as possibilidade de industrialização,

pela substituição de importações, seria preciso ampliar o

mercado interno, fazendo a reforma. Com isso, a renda se ele

varia, aumentando o consumo de bens industriais na agricul

tura e, ao mesmo tempo, fazendo crescer a produção agrícola

para a cidade, o que resultaria no rebaixamento do valor da

força de trabalho no incremento do ritmo da acumulação do ca

pital.

O golpe de 64, entretanto, mostrou claramente a

inconsistência dessa construção lógica. O capitalismo no Bra

si1 se desenvolveu como nunca e na própria agricultura o de

senvolvimento capitalista foi mais acelerado do que em qual

quer outro momento, sem a Reforma Agrária.

2.2. Os Objetivos

Este trabalho

é

fundamentalmente histórico-descri

tivo, e em sua elaboração utilizamos basicamente informações

(15)

análise relativas a uma situação presente. Os dados recentes

sobre o tema Reforma Agrária encontram-se espalhados em di

versos tipos de publicações - revistas, jornais, artigos.Mes

mo alguns livros recentes tratam do tema sob determinado as

pecto específico, em detrimento de uma visão do processo gl~

balo

Assim, pensamos em apresentar aqui uma visão mais

abrangente sobre o assunto, o que vem ase~o objetivo bisico

deste estudo, demonstrando que, em tese, todos são

veis

ã

reforma agriria.

favori

Economicamente falando, ela é indispensável; em

termos sociais, desejfivel e imprescindível; politicamente,h~

je, nao e auto-sustentivel; e juridicamente existem barrei

ras quase intransponíveis.

Nossos objetivos específicos, ao preparar este es

tudo sao:

a) analisar, dentro do atual estigio de desenvolv!

mento capitalista no Brasil, com que novas

ressurge a proposta de Reforma Agr~ria;

características

b) verificar as reivindicações presentes na luta

pela Reforma Agrá~ia;

c) verificar a forma de viabilizar a Reforma Agr~

ria, considerando a atual correlação de forças políticas; e,

(16)

contribuir para a estabilização ou nao da democracia no

País.

2.3. A Metodologia

Com este trabalho abordaremos um setor específico

da agricultura nacio~al, com base em uma série de estudos e

pesquisas sobre o processo da Reforma Agrária no País. Reco~

remos a vários autores especializados e fundamentalmente a

imprensa - sendo o assunto muito recente (o lançamento do

PNRA da Nova República) quase não existem trabalhos escritos

sobre a fase recentíssima da Reforma Agrária. No momento da

redação final deste documento ainda eclodem fatos da maior

importância. Entretanto, por motivos óbvios, nao poderíamos

aguardar todo o desenrolar do processo.

Assim, foram realizadas entrevistas em aberto e

consultas a especialistas da área. Devemos ressaltar que a

divisão do estudo em áreas específicas - jurídica, econômica

e político-social - ocorreu por uma questão puramente meto

dológica, para melhor facilitar o estudo. Entretanto, quer~

mos deixar bem claro que essas áreas estão intrinsecamente

ligadas e, na realidade, torna-se quase impossível

dissociá-las, talo ponto de interação entre as mesmas.

2.4. Os Conceitos

Uma definição importante sobre o tema

é

a da estru

(17)

"A estrutura fundiária corresponde a uma situação

dada, em um momento histórico,quando se observa como ela se

distribui entre os habitantes e quais as condições de exp1~

ração".

Um dos problemas mais sérios no estudo da questão

agrária, quer do ponto de vista teórico, quer do empírico, é

a forma como se distribui a propriedade da terra entre os

habitantes de um país, ligado a outro problema, ou seja, o

maior ou menor acesso a esse bem por parte de agricultores

não-proprietários. Tais condições são normalmente resultado

da história do país, de opções políticas e do nível tecno1ó

giço existente.

Na história nao se tem notícia de qualquer sistema

de posse e uso da terra que não tenha partido de um ato de

violência, de imposição de um grupo, quase sempre

rio.

minoritá

A questão fundiária encerra essencialmente um pr~

blema de eqUidade. Por isso, ao se diagnosticar uma

estrutu-ra .de posse e uso da terestrutu-ra como inadequada, não é suficiente

analisar suas causas e disfunções. S forçoso que se tenha em

mente um modelo considerado superior ao existente. Dados os

padrões éticos dominantes, tal modelo servirá para que se

cumpra, deforma plena, a chamada função social da propried!

de.

A legislação brasileira preve que o direito de

(18)

nado ao interesse socia1

1/.

Este aspecto

é

abordado pelo Es

tatuto da Terra, segundo o qual "a propriedade da terra de

sempenha integralmente sua função social quando, simu1tanea

mente:

a) favorece o bem-estar dos proprietários e dos

trabalhadores que nela labutam, assim como de suas famílias;

b) mantém níveis satisfatórios de produtividade;

c) assegura a conservaçao dos recursos naturais;

d) observa as disposições legais que regulam as

justas relações de trabalho entre os que a possuem e a cu1ti

vam"

}:J

Estes seriam, portanto, os critérios que assegur~

riam a preservação do interesse social quanto à

proprieda-de da terra. Tais critérios prevêem, implicitamente, a uti1i

zaçao da terra para fins produtivos e, explicitamente, o be

nefício social e econ6mico para os que dela trabalham (a1í

neas "a" e "d") e para os que nela dependem hoje e no futuro

(alíneas "b" e "c").

Outros artigos dessa lei deixam claro que aquelas

condições deverão ser preenchidas no intervalo entre dois p~

1/ Estatuto da Terra, Lei n9 4.504, de 30 de novembro de

1964, art. 12.

(19)

râmetros: o "módulo rural", identificado como conceito de

"propriedade familiar", e o 1atif:Jl1dio por

dimensão~/.

Afir

ma, também, que o "Poder Público promoverá a gradativa extin

çao das formas de ocupaçao e de exploração da terra que con

trariem sua função social" e que este poder "facilitará e

prestigiará a criação e a expansão de empresas rurais de pe~

soas físicas e jurídicas que tenham por finalidade o racio

na1 desenvolvimento extrativo agrícola, pecuário ou agroi~

dústria1".i/

3/ Lei n9 4.504/64, art. 49 Propriedade familiar é definida

como imóvel rural que, direta e pessoalmente explorado p~

lo agricultor e sua família, "lhes absorva toda a força

de trabalho, garantindo-lhes a subsistência e o progresso social e econômico ... "

o

latifúndio por dimensão é definido em função de ~

area máxima fixada de maneira estabelecida na mesma lei.

~ também definido o latifúndio por exploração como imóvel

cuja área se situa entre os dois parâmetros acima cita

dos, mas que "seja mantido inexplorado em relação às po~

sibilidades físicas, econômicas e sociais do meio, com

fins especulativos, ou seja, deficiente ou inadequadamen

te explorado, de modo a vedar-lhe a inclusão do conceito

de empresa rural".

4/ Lei n9 4.504/64, arts. 13 e 14. Empresa rural é definida

(art. 49 , item VI) como o "empreendimento de pessoa fís i

ca ou jurídica, pública ou privada, que explore econômi

ca e racionalmente imóvel rural, dentro da condição de

rendimento econômico da região em que se situe e que ex

(20)

Sob este contexto foi definido o modelo de propri~

dade privada da terra que atende ao interesse da sociedade

brasileira. Cabe, porém,. notar alguns aspectos de expressa0

teórica. Os requisitos preliminares que definem a função so

cial da propriedade da terra não fazem qualquer mençao à di

mensão dessa propriedade. Realmente, do ponto de vista for

mal, não há por que estabelecer, por antecipação, limites fí

sicos ao uso de recursos produtivos, desde que obedecidos os

critérios sociais relevantes.

Por que razao, então, a lei preve, posteriormente,

através do módulo rural, dois parãmetros físicos, entre os

quais se situariam as dimensões de propriedade da terra so

cialmente aceitáveis? Porque a lei não poderia ser aplicada

sem que a entidade incumbida de sua execução fosse orientada

quanto aos padrões de mensuração que deveria utilizar

assegurar o seu cumprimento. O módulo rural, estimado

para

para

cada região e tipo de exploração, implica no reconhecimento

de que há dimensões mínimas da propriedade abaixo das quais

não há possibilidade de se desenvolver, adequadamente, uma

exploração racional e remunerativa da terra. De outra pa~

te, há dimensões máximas, acima das quais se configura um

controle absoluto do fator terra que pode levar ao risco de

práticas competitivas socialmente indesejáveis.

Evidentemente, a aplicação do módulo rural como

unidade de medida envolve juízos probabilísticos quanto à ca

pacidade de trabalho e ao nível de subsistência coerentes

(21)

2.5. Definição de Reforma Agrária

"A modificação da estrutura fundiária de um

ou região, com vista a uma distribuição mais eqUitativa

terra e da renda agrícola é a definição mais usual da

ma Agrária" (Veiga, 1983). A Reforma Agrária não deve

confundida com transformação agrária, que é a mudança

..

palS,

da

Refor

ser

natu

ralou espontânea da estrutura fundiária de um país ou re

gião, imposta pelo crescimento econômico e por suas crises.

o

Estatuto da Terra define Reforma Agrária como "o

conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição

de terra, mediante modificações no regime de sua posse e

uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao

aumento· da produtividade".

Entretanto, dada a singular complexidade que cara~

teriza a Reforma Agrária, o fato demanda análise e considera

ções mais profundas.A reforma é uma expressão vaga, muito

usada e, acreditamos, poucas vezes compreendida. Uns a men

cionam como se fosse a cura para os males do Brasil e outros

como se fosse um flagelo social.

Na maioria das vezes, as pessoas conceituam Refor

ma Agrária com melhor lhes convém, e muitas autoridades de

turpam seu conceito para uso pessoal e por conveniência ideo

lógica. Então, o conceito em si não é o importante; o funda

mental torna-se a global idade dos componentes que nela se in

(22)

co-sociais, as econômico-financeiras, o trabalhador, a pr~

dução e as condições de vida no campo etc. Entretanto, acre

ditamos que, apesar de o conceito não ser a questão primo~

dia1, é necessário, de certa forma, globa1izar os compone~

tes e emitir a nossa opinião sobre a Reforma Agrária.

Assim, podemos afirmar que a Reforma Agrária é a

revisão e o reajustamento das normas jurídico-sociais e eco

nômico-financeiras que regem a estrutura agrária do País,

vi

sando

ã

valorização do trabalhador do campo e ao incremento

da produção, mediante a distribuição, utilização e

ção sociais e racionais da propriedade agrícola, ã

exp10r~

melhor

organização e extensão do crédito rural e ao melhoramento das

condições de vida do homem do campo.

3. EVOLUÇÃO DA ESTRUTURA AGRÁRIA NO PERIoDO 1920-1980

Os censos agropecuários revelam que nos últimos 60

anos houve contínua expansão da ocupação do espaço com esta

be1ecimentos rurais, passando a área ocupada de 175 milhões

de hectares, em 1920, para aproximadamente 370 milhões em

1980 (Tabela 3-1). Deve-se notar, contudo, que o numero de

estabelecimentos cresceu muito mais rapidamente no mesmo p~

ríodo, passando de 648 mil para cerca de 5,2 milhões. Conse

qUentemente, houve redução acentuada na área média dos esta

be1ecimentos - de 270 hectares, em 1920, para 71,5 hectares

em 1980.

(23)

Item 1920 1940 1950 1960 1970 1975 1980

(1) Estabelecimentos 648.153 1.904.589 2.064.642 3.337.769 4.924.019 4.993.252 5.167.578

(2) Área (ha) 175.104.675 197.720.247 232.211.106 249.862.124 294.145.466 323.896.082 369.587.921

(3) Área média (ha) 270,2 103,8 112,5 74,9 59,7 64,9 71 ,5

(4) Pessoal ocupado 6.312.323 11.343.415 10.996.834 15.633.985 17.582.089 20.345.692 21.109.890

(5) Pessoas/estabelecimento 9,74 5,96 5,33 4,68 3,57 4,07 4,08

(6) Pessoas/ha 0,036

,q

,057 0,047 0,062 "0'060

,

,9,063 :0,057

(7) População total rural 40.978.751 38.616.153

(8) (4)/(7) .100 42,9 54,7

FONTE: Fundação IBGE: Censo Agropecuário (vários anos).

N

(24)

transformações ocorreram no período 1920-1940, quando o núme

'ro de estabelecimentos praticamente triplicou, enquanto a

area total ocupada experimentou um modesto incremento de

13%.

De outra parte, a população economicamente ativa

na agricultura (definida pelo número de pessoas ocupadas) ,no

período 1920-1980, mais que triplicou. Identicamente ao ocor

rido com o número de estabelecimentos, o pessoal ocupado qu~

se que dobrou no período 1929-1940. Para que esse fenômeno

ocorresse novamente foram necessários outros 40 anos (perí~

do 1940-1980), o que se reflete em uma taxa de crescimento

relativamente baixa, especialmente entre 1960-1980.Denota-se

para todo o período uma tendência acentuada de decréscimo no

numero de pessoas ocupadas por estabelecimento (passou

9,74%, em 1920, para 4,08, em 1980), enquanto que o

por unidade de área tendeu a se estabilizar a partir

1940.

de

~

numero

de

Tomando-se somente o período 1970-1980, é interes

sante notar que, a despeito de uma redução absoluta na pop~

1ação considerada como rural, a população economicamente ati

va no setor cresceu: em 1970, ela representava 42,9 por cen

to da população rural total; em 1980, passou para 54,7 por

cento. Esses dados permitem inferir que, no agregado, a tran~

ferência de população do setor rural ~ara o setor urbano nao

tem sido acompanhada por redução no emprego. Entretanto, es

te, pelo menos no período 1970-1980, cresceu menos,

cionalmente, em relação ao aumento na incorporação de ~

(25)

dos estabelecimentos.

As tendências geraIs apresentadas anteriormente p~

dem ser melhor entendidas com o exame de dados mais desagr~

gados nos períodos mais recentes. As Tabelas 3-2, 3-3 e 3-4

resumem as informações pertinentes

ã

evolução dos numeros e

áreas dos estabelecimentos agrícolas e do pessoal ocupado na

agricultura, levando em conta as diferenças nas dimensões

(definidas pela área total) dos estabelecimentos no período

1960-1980.

Os dados contidos na Tabela 3-2 sao analisados com

o auxílio das informações apresentadas nas Tabelas 3-3e 3-4.

As tendências dignas de nota são:

a) no período 1960-1980, enquanto o numero de esta

belecimentos cresceu 54,8 por cento, a área ocupada cresceu

pouco menos, 47,9 por cento. Note-se, contudo, que a maior

parte do acréscimo no numero de estabelecimentos ocorreu na

década 1960-1970. O reverso ocorreu com a area. ConseqUent~

mente, entre 1970 e 1980 houve aumento na área média dos es

tabelecimentos;

b) em termos relativos (Tabela 3-3), no período

1960-1980 o maior incremento no número ocorreu na classe de

estabelecimentos com área inferior a 10 hectares (74,1 por

cento). Entretanto, na década 1970-1980 o crescimento relati

vo do numero de estabelecimentos com área superior a mil hec

(26)

Tabela 3-2 - Evolução do número e área dos estabelecimentos rurais, por classe de área total (1960-1980).

Classes de 1960 1970 1980

área total

(ha) N9 Área N9 Área N9 Área

< 10 1.495.020 5.952.380 2.519.630 2.083.490 2.603.576 8.994.710

10 - 100 1.491.415 47.566.290 1.934.392 60.069.700 2.015.821 64.456.450

100 - 1.000 314.831 86.029.450 414.746 108.742.670 489.303 126.936.130

1.000 - 10.000 30.883 71.420.900 35.425 80.059.160 45.906 105.655.580

> 10.000 1.597 38.893.110 1.449 36.190.420 2.410 63.545.050

Sem declaração 4.023

-

18.377

-

10.562

-'lOTAL 3.337.769 249.862.140 4.924.019 294.145.460 5.167.578 369.587.920

FONTE: Fundação IBGE. Censo Agropecuário - vários anos, e Sinopse Preliminar do Ce~

so Agropecuário de 1980.

Tabela 3-3 - Variação percentual do nUmero e área dos estabelecimentos, por classe de área total (1960-1980 e 1970-1980)

Classes de NUmero Área

área total

(ha) 1960-1980 1970-1980 1960-1980 1970-1980

< 10 +74,1 + 3,3 +51,1 - 1,0

10 - 100 +35,2 + 4,2 +35,5 + 7,3

100 - 1.000 +55,4 +18,0 +47,5 +16,7

1.000 - 10.000 +48,6 +29,6 +47 ,9 +32,0

>

10.000 +50,9 +66,3 +63,4 +75,6

TOTAL +54,8 + 4,9 +47,9 +25,6

(27)

Tabela 3-4 - Decomposição da variação total no número e área dos estabelecimentos, por classe de área total, no período 1960-1980, em porcentagem.

Classes de

área total Número Área

Cha)

«

10 +60,6 + 2,5

10 - 100 +28,7 +14,1

100 - 1.000 + 9,5 +34,2

1.000 - 10.000 + 0,8 +28,6

:> 10.000 + +20,6

Sem declaração + 0,4 +

-TafAL 100,0 100,0

(28)

outra parte, a área total cresceu mais, relativamente, .com

os estabelecimentos com ársa superior a 10 mil hectares para

o período 1960-1980. O quadro se mostrd mais claro na última

década (1970-1980): a área total ocupada com os estabeleci

mentos menores (área inferior a 10 hectares) chegou a decres

cer em um por cento, enquanto para aqueles com mais de 10

mil hectares a área aumentou 75,6 por cento;

c) mais interessante é a decomposição da varlaçao

no numero de estabelecimentos (Tabela 3-4). No período

1960-1980, aproximadamente 61 por cento do incremento total no nú

mero de estabelecimentos ocorreram com aqueles cuja área e

inferior a 10 hectares e quase 90% com estabelecimentos com

área inferior a 100 hectares. De outra parte, os pequenos e~

tabelecimentos (área inferior a 10 hectares) responderam

por somente 2,5 por cento do incremento da área total - os

estabelecimentos com area superior a mil hectares respond~

ram por quase metade daquele incremento. Tais dados sugerem

que, no agregado, deve ter ocorrido um deterioramento na dis

tribuição da propriedade da terra, causando uma maior concen

tração.

Pelas Tabelas 3-5 e 3-6, ao examinarmos o comport~

mento da área total ocupada pelos estabelecimentos podemos

~

observar que a area total dos pequenos estabelecimentos (in

ferior a 10 hectares) decresceu em um por cento, enquanto o

número de estabelecimentos cresceu em 3,3 por cento. Pode

mos notar claramente, que a quase totalidade da variação na

(29)

incremento no númeroena área dos estabelecimentos com ~ area

superior a 100 hectares, especialmente daqueles com mais de

mil hectares.

o

exame da evolução da estrutura fundiária, com os

dados precedentes, já permitiu deduzir que a propriedade da

terra no Brasil tende a ser bastante concentrada, o que pode

ser confirmado pelos !ndices de Gini estimados (Tabela 3-7),

os quais mostram que, para o Brasil como um todo, no perí~

do 1970-1980 a concentração, além de muito alta, tende sem

pre a aumentar.

Em resumo, a estrutura fundiária analisada até o

momento permite concluir que:

a) tem havido contínua expansao da ocupaçao do es

paço territorial com estabelecimentos rurais, com acentuada

redução na área média dos estabelecimentos;

b) em períodos mais recentes tem havido tendência

para um crescimento menos do que proporcional no número dos

pequenos estabelecimentos, sendo observada até mesmo uma

redução, em termos absolutos, da área total por eles ocup~

da. No outro extremo, tem sido observado um aumento mais do

que proporcional na área ocupada pelos grandes estabelecimen

tos (área superior a mil hectares);

c) a propriedade da terra no Brasil tende a ser

(30)

Tabela 3-5 - Brasil - Evolução do número de estabelecimentos rurais, segundo classes de área total (1970 e 1980)

Classes de Número de estabelecimentos

área total

(ha) 1980 1970

Menos 10 2.603.576 2.519.630

10 - 100 2.015.821 1.934.392

100 - 1.000 489;303 414.746

1.000 - 10.000 45.906 35.425

Mais 10.000 2.410 1.449

Total 5.157.016 4.905.642

FONTE: Fundação IBGE, Censo Agropecuário, 1970 e 1980

Tabela 3-6 - Brasi1- Evolução das áreas dos estabelecimentos rurais, segundo

classes de área total (1970-1980)

Classes de Área total dos estabelecimentos (ha)

área total

(ha) 1980 1970

Menos 10 8.994.715 9.083.947

10 - 100 64 .456 .450 60.069.703

100 - 1.000 126.936.134 108.742.679

1.000 - 10.000 105.655.583 80.059.163

Mais 10.000 63.545.029 36.190.430

Total 369.587.911 294.145.472

(31)

Tabela 3-7 - rndices de Gini calculados para o Brasil e para as regiões (1970-1980)

RegiõeJ/ 1970 1980

R I 0,6851 0,7053

R II 0,7803 0,7687

R III 0,8234 0,8445

R IV 0,8317 0,8053

R V 0,7985 0,7812

Brasil 0,7934 0,8219

1/ Região I - Minas Gerais, Espírito Santo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná,

Santa Catarina e Rio Grande do Sul.

Região 11 - Ceará, Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas e Ser

gipe.

RegiãolIl - Maranhão, Piauí e Bahia.

Região IV - Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás e Distrito Federal.

(32)

no de 0,82 (em 1980). Há, contudo marcantes diferenças, tan

to entre as regiões como de comportamento temporal: os índi

ces tendem a ser mais baixos nas regiões tradicionais e mais

altos nas regiões pioneiras.

4. ANTECEDENTES DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL

A Reforma Agrária, apesar de parecer um assunto re

cente na história do País, vem sendo discutida desde o B r a

sil Colônia. Assim, para facilitar a exposição, dividimos o

seu ciclo evolutivo em dois grandes períodos: o antigo, que

começa com o Tratado de Tordesilhas e termina com a Revolu

.ção de 1930, e o moderno, que se inicia após a Revolução de

1930 até os nosos dias.

4.1. A Antiga História da Reforma Agrária

4.1.1. Tratado de Tordesilhas

Esta fase da história do Brasil (1494-1930) pode

parecer muito longa, entretanto, uma análise mais profunda

sobre o assunto demonstra que nesses longos anos o problema

agrário foi criado e progressivamente agravado.

Vários estudiosos da questão agrária brasileira cos

tumam dizer que a história do nosso País começa com um par~

doxo: antes de descoberto o Brasil, suas terras já perte~

ciam a Portugal. De fato, o Tratado de Tordesilhas, firmado

(33)

era de domínio da Coroa Portuguesa e da jurisdição da Ordem

de Cristo. Portanto, quando Cabral pisou em terras brasi1ei

ras, em 1500, já havia o acordo sobre o território brasi1ei

ro.

O Tratado de Tordesi1has, na prática, "dividiu o

mercado da época em dois imensos fazendões: um, o dos reis

de Caste1a e Aragão; o outro, no qual fomos incluídos, pe!

tencente ao rei de Portugal. Separando-os, ficava a cerca

simbólica do famoso meridiano. Atuando como tabelião, funcio

nou na transação o Papa Alexandre VI, Bórgia, que, chamado

a desempenhar a pendência, sugeriu a divisão, finalmente acei

ta, situando a linha divisória a 300 léguas a oeste do arqu~

pélago ~e Cabo Verde. Como administrador do imenso fundo ap~

rece Pedro Álvares Cabral, cuja chegada ao Brasil

tuiu apenas um ato de posse e não uma descoberta"

1971) .

consti

(Silva,

Em consequência, as novas terras passaram a

reger-se pelas leis portuguesas, subordinando-reger-se ao regime das reger-ses

marias.

4.1.2. Sesmarias

O regime de sesmarias era antigo costume verifica

do em algumas regiões da Península Ibérica, que consistia na

divisão de terras particulares inaproveitadas, ainda que co~

traavontade do respectivo proprietário, para fins de distri

(34)

minado período, mediante o pagamento de uma renda equiva1e~

te

ã

sexta parte dos fundos produzidos. As bases desse regi

me se assentavam na Lei de 26 de junho de 1375, do rei Dom

Fernando.

Tal sistema de concessao de terras, todavia, nao

foi imediatamente transportado para o Brasil. Achando-se Por

tugal na disputa pela hegemonia econômica da Europa, deixou

as terras brasileiras relegadas ao semi-abandono. Assim, ex~

cutada a doação da Ilha de São João (hoje Fernando de Noro

nha) , em 1504, e a distribuição de algumas áreas do litoral,

entre as quais aquelas concedidas por Martin Afonso de Sou

za aos integrantes da sua expedição, em 1532, a Coroa port~

guesa não fez outras concessões de terras até 1534, quando

a colonização efetivamente se iniciou através das Capitanias

Hereditárias. Conforme Bandecchi (1964), "Dom João 111 man

dou Martin Afonso de Souza ao Brasil, nomeando-o governador

e capitão-mor, resolvendo posteriormente, e sem consultá-lo,

retalhar a colônia em capitanias hereditárias". Essa fórmula

de solução para o problema do aparelhamento político-admini~

trativo já fora experimentada por Portugual nas suas ilhas

do Atlintico e não representava encargos para o .Reino,

ã

ép~

ca inteiramente incapacitado para assumir o vultoso ônus da

colonização de tão vasto território.

Entre 1534 e 1536, o Brasil foi dividido, administr~

tivamente, em 14 capitanias hereditárias, que tinham de 20 a

100 léguas de costa e limites paralelos entre si, até a li

(35)

ampla delegação de poderes, o capitão-mor, objetivando p~

voar e colonizar a terra recebida, deveria dividi-la e

doá-la em sesmarias e quaisquer pessoas, desde que fossem cris

tãos. Os concessionários das sesmarias ficavam obrigados ao

pagamento do dízimo, isto é, da décima parte de tudo o que

produzissem.

O instituto da sesmaria adquiriu, desde logo, con

figuração diferente daquela vigente em Portugal .. Lá, as ter

ras cujo proprietário não quisesse, ele próprio, explorar,

vender ou arrendar, eram divididas e distribuídas a tercei

ros que assumissem a obrigação de cultivá-las por tempo de

terminado. No Brasil, doavam-se terras de domínio da Coroa,

em caráter perpétuo, mediante compromisso de efetivo aprovei

tamento. Pode-se dizer, em síntese, que em Portugual o insti

tuto da sesmaria implicava em verdadeiro confisco de terras

privadas, para fins de distribuição a quem não as possuia,ao

passo que, no Brasil, traduzia-se em doação, com encargos,de

terras pertencentes ao Reino. Além disso, os fins almejados

em Portugal nao se identificavam com os que se procurava

atingir no Brasil. Lá, o objetivo era o incremento da prod~

ção agropecuária, através de redistribuição de terras; aqui,

buscava-se consolidar a ocupação do território. Em conseqtle~

cia, esse regime de concessão de terras produziu efeitos ra

dicalmente opostos em ambos os países. Em Portugual, reino

de proporções minúsculas e densamente povoado, as sesmarias

induziram à fragmentação de grandes áreas, provocando a de

sagregação de latifúndios improdutivos. No Brasil, ao contrá

(36)

os latifúndios proliferaram rapidamente.

Devemos ressaltar "que aos donatários das capit~

nias era apenas concedido o benefício, o usufruto das ter

ras, e nao a propriedade territorial. Isso não impedia que,

dentro das mesmas capitanias, o monarca concedesse também a

cada donatário, em verdadeira doação, uma parte de terras

que podia arrendar e aforar enfiteuta, ou em pessoas, ou co

mo quiser e lhe convier, e por os tribunais e foros que qui

ser" (Silva, 1971).

Os anos decorridos foram suficientes para demons

trar o fracasso, quase generalizado, das capitanias heredi

tárias como sistema colonizador, pois a 17 de setembro de

1548 restabelecia~se a administração centralizada, com a no

meação do primeiro governador-geral, Tomé de Souza, a quem

os donatários passaram a ser subordinados, muito embora nao

perdessem, com isso, a faculdade de continuar concedendo ses

marias. Com o correr do tempo, no entanto, as concessoes tor

naram-se objeto de favorecimento a pessoas ligadas ao gove!

nandor, dando origem a uma classe privilegiada, detentora de

-enormes areas desocupadas e inaproveitadas - a aristocracia

rural. Não mais se observou, então, o princípio sempre fir

mado de que nao se devia dar a uma pessoa terras a mais do

que ela pudesse aproveitar. As concessoes tornaram-se ces

sões, fontes de escândalos administrativos.

Na segunda metade do século XVII, o assunto perti

(37)

pelas Ordenações do Reino. A diversidade de situações, toda

via, especialmente aquelas criadas em decorr~ncia das irre

gu1aridades e abusos praticados, deu ensejo a inúmeras nor

mas especiais visando

ã

regulamentação da matéria, até que,

finalmente, toda ela foi consolidada em um alvará promu1g~

~

do em 1975. Esse diploma, inadequado para a epoca, face as

exig~ncias que impunha ao concessionário da sesmaria, foi

suspenso no ano seguinte e, em conseqU~ncia, nada se fez p~

ra pôr ordem

ã

confusa situação fundiária da então colônia

portuguesa.

A concessao de sesmaria, desde a longínqua Lei de

1375, de Dom Fernando, tinha como corolário o aproveitamento

da terra. Em todas as leis, forais, alvarás e resoluções que

trataram do assunto, a concessão de sesmaria sempre esteve

associada ã idéia de exploração agropecuária. Era, portanto,

uma obrigação imposta ao concessionário. Não satisfeita essa

obrigação dentro de determinado período, a concessao caía em

comissão, isto é, o concessionário perdia as terras recebi

das, que se reincorporavam ao patrimônio da Coroa portugu~

sa. Outras exig~ncias havia, como a necessidade de medição,

confirmação e pagamento do dízimo. Tais condições, no

entan-to, nem sempre foram cumpridas, seja pelas irregularidades e

abusos cometidos, seja pela absoluta impossibilidade de me

dir as terras, fato que, aliás, motivou a suspensão do Alva

rá de 1795, acima referido.

O regime das sesmarias adotado no período colonial,

(38)

nio português nessa parte da América, produziu efeitos dano

sos na sociedade brasileira. Tal situação, aliada ao caos do

minial decorrente do descaso governamental diante do probl~

ma fundiário, demonstrava os efeitos nocivos de uma política

colonizadora marcada por abusos e escãndalos, que se multi

plicavam ao final de três séculos. Diante desse quadro tumul

tuado, o então príncipe regente, Dom Pedro I, tendo tomado

conhecimento de pedido a ele dirigido por humilde agricu!

tor, que desejava "ser conservado na posse das terras em que

vivia há mais de 20 anos com sua numerosa família e netos",

determinou que se suspendessem as concessões de sesmarias.E~

sa decisão histórica, corporificada na Resolução de 17 de j~

lho de 1822, vinha abolir definitivamente a forma de aqui si

çao de terras por meio de concessoes de sesmarias. Menos de

dois meses após, em sete de setembro de 1822, o Brasil tor

nou-se independente de Portugual e, com isso, toda a legisl~

ção relativa

ã

concessão de terras ficou inapelavelmente re

vogada.

Suspensas as concessoes de sesmarias e nao havendo

nenhuma lei regulando a aquisição de terras no País, surgiu

uma nova fase na formação da estrutura fundiária brasileira:

a fase da ocupação. Sem nenhuma restrição legal, todas as

terras que não houvessem sido dadas em sesmaria ficaram in

teiramente

ã

mercê de quem quisesse ocupá-las. A ocupação tor

nou-se, posteriormente, modo de aquisição da propriedade ru

rale

(39)

gal que disciplinasse a ocupaçao e a aquisição de terras

agravou sobremaneira a já então confusa situação fundiária.

Esse período findou em 1850, com a promulgação da Lei n9

601.

4.1.3. A Lei de Terras - 1850

A Lei n9 601, de 1850, veio caracterizar uma

reformista. Fonte primordial de todas as leis agrárias

açao

bra

sileiras promulgadas até hoje, a Lei n9 601 representou a

primeira tentativa do Poder Público em solucionar os probl~

mas fundiários da época.

Instituindo os meios e estabelecendo as condições

que permitissem um reordenamento da ocupação territorial, a

referida lei, definindo o que era terra devoluta, fixou re

gras concernentes

ã

revalidação de sesmarias,

ã

legitimação

de posses,

ã

venda de terras,

ã

imigração de agricultores,

ã

discriminação de terras devolutas,

ã

colonização oficial, ao

registro de terras possuídas, além de outros dispositivos

inovadores, de elevada significação dentro do contexto de

política fundiária.

No tocante

ã

revalidação de sesmarias, a Lei n9

601 estabeleceu as exigências de cultura e morada habitual,

do respectivo sesmeiro ou de quem o representasse, e impôs o

requisito de prévia medição, dentro de prazos fatais, que se

riam marcados para esse fim, para aquelas que ainda não ti

(40)

çao no prazo fixado, cairia em comisso, isto é, o concessio

nário perdia as terras recebidas, que se incorporavam ao p~

trimônio da Coroa portuguesa, perdendo definitivamente o di

reito à propriedade da área concedida. Nesta hipótese, o di

reito do sesmeiro restringir-se-ia apenas à área que

even-tualmente estivesse cultivada. Entretanto, a anális8 da Lei

n9 601 não deve deter-se somente ao texto legal, mas ao mo

mento conjuntural que o País estava vivendo. Assim, a Lei de

Terras e instituída como uma nova forma de apropriação da

terra: a da mediação pelo mercado. As terras devolutas so

poderiam ser apropriadas mediante compra e venda, extingui~

do-se o regime de posse. Os valores de compra das terras fo

ram elevados, fixando-se preços superiores aos vigentes na

época. Os lotes só poderiam ser adquiridos em hasta e à vis

ta, com o que o acesso as terras restringiu-se somente aqu~

les que tivessem dinheiro imediatamente disponível para com

piá-las. O produto dessas vendas era destinado a

a vinda de colonos da Europa.

financiar

"Para entender sua aprovaçao, e preciso situá-la

num contexto mais amplo, onde deve ser considerada uma série

de elementos. Em primeiro lugar, em meados do século pass~

do, o café estava em pleno desenvolvimento, requisitando uma

grande quantidade de trabalhadores. No entanto, nesse momen

to, a Inglaterra está no auge de sua campanha contra o tráfi

co de escravos, o que vai resultar na sua proibição definiti

va em 1851. A alta de preços dos escravos, decorrente das

restrições inglesas ao seu comércio e, posteriormente, a

(41)

po de trabalhador gera uma séria situação de carência de

mão-de-obra. A contrapartida é uma política de apoio à imi

graçao, que viria prover a lavoura cafeeira de braços neces

sários. Trata-se,pois, de impedir que esses imigrantes se

tornassem proprietários de terra e, em consequência, se des

viassem do que seria seu papel: força de trabalho para a cul

tura de café" (Araújo, 1985).

B de se registrar ainda que, por detrás da Lei de

Terras está a pressão política por parte dos grandes propri~

tários, interessados em fomentar o sistema de latifúndios

que constituía a base da economia política brasileira, nem

que, para isso, dessem ao governo o poder de controlar a ter

ra e o trabalho, desde que assegurassem o sucesso da

econo-mia baseada no latifúndio.

Para os grandes proprietários, era importante con

tar com mão-de-obra barata e abundante. Mesmo que, para tal

intento, tivessem que dificultar o acesso dos trabalhadores

livres à posse da terra. Segundo o sociológo José Arthur

Rios, esta era uma idéia que estava no ar, anterior à Lei de

1850. Em 1842, era o seguinte o teor de uma consulta do Con

selho de Estado a uma proposta de Bernardo de Vasconcellos

e José Cesário de Miranda Ribeiro: "Um dos benefícios da pr~

vidência que a seção tem a honra de propor a Vossa Majestade

Imperial e tornar mais custosa a aquisição de terras ... Como

a profusão em datas de terra tem, mais que outras causas,

contribuído para a dificuldade que hoje se sente de obter

(42)

jam as terras vendidas sem exceçao alguma. Aumentando-se, as

sim, o valor das terras e dificultando-se, conseqtientemente,

a sua aquisição, ê de se esperar que o imigrado pobre alu

gue seu trabalho efetivamente por algum tempo, antes de ob

ter meios de se fazer proprietário" (Rios, 1978).

o

governo imperial nao conhecia a verdadeira exten

sao das terras devolutas que lhe pertenciam, nem a das ter

ras possuídas por proprietários (sesmarias e concessionários)

ou por simples posseiros. Esse fato levou-o a instituir um

registro de terras, obrigando todos os possuidores, a qual

quer título, a prestarem declarações informando, por

escri-to, a extensão das terras, se conhecido, sua situação jurídi

ca e limites. Esse registro, por ser efetuado junto à autori

dade eclesiástica, passou a ser conhecida como "Registro Pa

roquial" ou "Registro de Vigário". Discute-se, ainda, se es

se registro tinha função meramente estatística ou se, em de

corrência dele, as posses registradas erigiram-se em situa

ções dominiais.

Um dos dispositivos de grande relevância e lneg~ .

-vel atualidade, insculpido na lei em questão, diz respeito

ao hoje denominado "processo discriminatório de terras devo

lutas", que consiste em separá-las, delimitando-as daquelas

de proprietade privada. A Lei n9 601 não disciplinou esse

processo, mas previu-o, estabelecendo que "o governo provera

o modo prático de extremar o domínio público do particular".

o

Decreto n9 1.318, de 30 de janeiro de 1854, que regu1ame~

(43)

revalidação e legitimação, nao o disciplinando conveniente

mente. Não obstante, há de se reconhecer que a idéia de se

estabelecer um "modo prático" de separar as terras devolutas

transpôs o tempo e foi disciplinada na Lei n9 6.383, de sete

de dezembro de 1976, constituindo-se num dos principais ins

trumento de regularização fundiária.

Ainda com relação à Lei n9 601, é importante obse~

var que, para assegurar a manutenção das fronteiras brasilei

ras, ficou reservada ao Império uma faixa de 66 quilômetros

(10 léguas), a partir da linha limítrofe com outros países.

Nessa faixa, as terras devolutas seriam concedidas gratuit~

mente, segundo a lei, e de acordo com o decreto que a

lamentou ali seriam estabelecidas colônias militares.

reg~

A Lei n9 601, como se ve, representou o primeiro

grande passo na tentativa de recompor uma estrutura fundiá

ria marcada por múltiplas situações dominiais e possessórias

irregulares, que tinham origem num processo de ocupação do

solo desordenado e maldirigido. Diz-se que referida lei re

presentou uma "tentativa" de solução porque, embora ela te

nha definido e, em grande parte, consolidado a propriedade

territorial rural, quase nada se fez com relação à venda de

terras, à legitimação e ã revalidação de sesmarias, face aos

obstáculos e entraves burocráticos que se antepunham a quai~

quer medidas nesse sentido.

A venda de terras devolutas, por exemplo,tornou-se

impraticável a partir do momento em que se exigiu a sua ~

(44)

via medição e demarcação nos termos do artigo 14, § 19, da

Lei n9 601. Além disso, não existiam terras devolutas em dis

ponibilidade suficiente no litoral, onde se concentrava a

população brasileira da época. As que existiam no interior

localizavam-se em regiões de difícil acesso, sem estradas

que as servissem, fator que tornaria extremamente onerosa a

sua prévia medição e demarcação, nos casos em que essa medi

da fosse fisicamente possível. A legitimação, assim como a

revalidação de sesmarias, exigia prova de "cultura efetiva e

moradia habitual", além do requisito de medição e demarca

ção, condições que dentre outras alinhadas na lei e no decre

to que a regulamentou representariam um complicado proced~

mento, sujeito

ã

decisão da Corte ou das autoridades das pr~

víncias. Verificou-se, em conseqtiência, a ocupaçao indiscri

minada de terras ociosas, inexploradas, devolutas ou nao,

agràvando-se mais ainda a já então complexa situação fundiá

ria que a lei pretendeu corrlglr.

A Lei n9 601 produziu efeitos positivos e negatl

vos. Examinada sob o prisma da política fundiária, a lei em

questão mostra-se realista e generosa, dando para cada caso

soluções fundadas na eqUidade. Não se dirá o mesmo, porem,se

se considerá-la como norma disciplinadora nas atividades do

Estado.

Nesse aspecto, a lei e, mais ainda, o decreto que

a regulamentou impunham ~ma série de providências a um gove!

no que não contava com a necessária estrutura administrativa

(45)

ram, assim, anulados pela falta de uma administração prepar~

da para executá-la.

No final do século XIX, o pensamento liberal, que

contribuíra para operar profundas transformações econômicas,

políticas e culturais na Europa, encontrou campo propício ao

seu desenvolvimento no Brasil. As transformações realizadas

na sociedade brasileira - iniciadas com a expansão da

cultura cafeeira, que já não utilizava o trabalho escravo

-resultaram no desenvolvimento urbano-industrial, contribuin

do para gerar novas aspirações nas camadas sociais inferio

res, dominadas pelas elites agrárias tradicionais.

A agitação político, que há muito comprometia a

aparente estabilidade do regime monárquico, resultou numa se

rie de conflitos que culminaram, finalmente, com a

procla-maçao da República, em 1889. Dois anos após, em 25 de feve

reiro de 1891, era promulgada a Constituição.

"A mudança de sistema política que a naçao experi:.

mentou nesse interregno - a passagem de Império a República

- não foi, de nenhum modo, isenta de publicações 1atifundis

tas, já que a derrubada de Pedro II é considerada por mui

tos historiadores como conseqUência fatal da sua experiência

liberal extinguindo a escravidão, com isso desagradando aos

grandes senhores de terras que, dessa forma, ficaram priv~

dos da mão-de-obra barata que lhes propiciava o braço escra

volt (Silva, 1971).

(46)

corre até à epoca da história moderna da Reforma Agrária br~

sileira, ape~~s a crise de 1929 ajuda um pouco a abalar o la

tifúndio em seus alicerces econômicos, gerando a Revolução

de 1930, o Tenentismo, Vargas e todo o desdobramento históri

co que marcou o início do liberalismo do País" (Silva, 1971).

4.2. Período Moderno

4.2.1. A Revolução de 1930

A Revolução de 1930 foi um dos cinco acontecimen

tos que conseguiram abalar a tranqUilidade do latifúndio na

cional. Ela pode ser considerada como um marco divisor entre

os períodos antigo e moderno da história da Reforma Agrária

brasileira.

"A partir de 1930, a discussão já começa a se fa

zer em torno da desapropriação por interesse social, ou se

ja, já se inicia a tratar do tema 'reforma agrária'. Com o

advento do Estado Novo e com o paternalismo implantado pelo

populismo de Vargas, o Estado se dispôs a realizar certas

formas de concessão às camadas populares. Entretanto, dirigl

da em proveito do proletariado urbano, visando o desenvolvi

mento industrial enquanto que, na area rural, a dominação

oligárquica permaneceu a mesma" (Araújo, 1985).

"O segundo acontecimento foi a crlaçao, pelo pr~

sidente Jânio Quadros, da Comissão Milton Campos, mais ou me

(47)

o mais intempestivo de quantos foi agente o então chefe do

Executivo, e o que mais chocou a corrente conservadora que

pro~overa a sua candidatura: a visita de Ernesto ("Che") Gue

vara, a Brasília C .•. ) OS outros três acontecimento foram: o

famoso comício da Central do Brasil, em que o presidente João

Goulart assinou o decreto das 'terras marginais'; a promul

gação do Estatuto da Terra, no tempo do presidente Castelo

Branco, e o Ato Institucional n9 9, mediante o qual o pres!

dente Costa e Silva introduziu nova e radical mecânica de de

sapropriação de terras não-cultivadas ( ... ) A Comissão Mil

ton Campos nasceu com a marca convencional dos contrastes j~

nistas; escolhia-se uma figura importante, respeitável, mas

demasiadamente idosa e formal para poder promover a

esquema-tização jurídica de um processo agressivo de câmbio social

como o da Reforma Agrária. De qualquer forma, ao encarregar

o seu ex-companheiro de campanha presidencial da elaboração

de um anteprojeto de lei da Reforma Agrária, o presidente Jâ

nio Quadros quis dar-lhe a ênfase devida, assegurando-se, ao

mesmo tempo, de que nada de revolucionário resultaria. Ainda

assim, a atitude do então presidente, recebendo (e sobretu

do condecorando) o homem que impulsionara a Reforma Agrária

em Cuba, e as suas conhecidas ligações políticas e pessoais

com Coutinho Cavalcanti - estudioso médico paulista que and~

ra pela ilha de Cuba colaborando na elaboração de um projeto

de reforma agrária que, segundo alguns, acabou sendo aprove!

tado por Fidel Castro - tiraram algum sossego dos latifundiá

rios que, desde Vargas, vinham percebendo que algo

para acontecer em seus domínios". (Silva, 1971).

(48)

A pretensão reformista do presidente Jânio Quadros

foi tão efêmera quanto o seu próprio governo. O tímido pr~

jeto reformista de positivo apresentou apenas algumas idéias

liberais, facilmente abafadas no seio do grupo conservador,

e o nome ressonante usado para designar as medidas legislati

vas que propunha: "Estatuto da Terra". Aliás, essa denomina

çao foi retornada em 1964 pelo grupo de trabalho criado pelo

presidente Castelo Branco e, finalmente, incorporada à legis

lação brasileira.

No agitado período do governo do presidente João

Goulart o latifundiário sofreu alguns maus períodos, princl

palmente com o famoso comício da Central do Brasil, quandô

foi assinado o "decreto de desapropriação das terras margi.

nais". Com esse ato, o governo pretendia dedicar à Reforma

Agrária, corno seu primeiro passo,as terras situadas as mar

gens das estradas, ferrovias e açudes construídos pela

União. Este foi o terceiro acontecimento a pertubar a tran

qUilidade dos latifundiários.

O quarto acontecimento, e talvez o mais importante

evento da história da Reforma Agrária, foi a promulgação do

Estatuto da Terra, em 30 de novembro de 1964.

O último dos cinco grandes acontecimentos foi a

edição do Ato Institucional n9 9, de 25 de abril de 1969, no

qual o presidente Costa e Silva introduziu o rito sumário

Imagem

Tabela  3-2  - Evolução  do  número  e  área  dos  estabelecimentos  rurais,  por  classe  de  área  total  (1960-1980)
Tabela  3-4  - Decomposição  da  variação  total  no  número  e  área  dos  estabelecimentos,  por  classe  de  área  total,  no  período  1960-1980,  em  porcentagem
Tabela  3-5  - Brasil - Evolução  do  número  de  estabelecimentos  rurais,  segundo  classes  de  área  total  (1970  e  1980)
Tabela  5-2  - Trabalhadores  rurais  sem  terra  ou  com  pouca  ter  ra.  Brasil  (1978  e  1984)
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Referências

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