UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES
INTERNACIONAIS
Laerte Apolinário Júnior
Orientação: Profa. Dra. Cristiane de Andrade Lucena Carneiro
Formação de coalizões dentro das instituições financeiras internacionais: o caso do Brasil no FMI e Banco Mundial
UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
INSTITUTO DE RELAÇÕES INTERNACIONAIS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES
INTERNACIONAIS
Laerte Apolinário Júnior
Formação de coalizões dentro das instituições financeiras internacionais: o caso do Brasil no FMI e Banco Mundial
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Instituto de Relações Internacionais da Universidade de São Paulo (IRI–USP), para a obtenção do título de Mestre em Ciências –
Programa de Pós-Graduação em Relações em Internacionais
Linha de pesquisa: Economia Política Internacional
Orientadora: Profa. Dra. Cristiane de Andrade Lucena Carneiro
Banca examinadora
Orientadora: Profa. Dra. Cristiane de Andrade Lucena Carneiro (IRI-USP) Profa. Dra. Janina Onuki (IRI–USP)
Profa. Dra. Lorena Guadalupe Barberia (DCP-USP)
(Versão Corrigida)
São Paulo
FICHA CATALOGRÁFICA
APOLINÁRIO JÚNIOR, Laerte.
Formação de coalizões dentro das instituições financeiras internacionais: o caso do Brasil no FMI e Banco Mundial
Orientadora: Profa. Dra. Cristiane de Andrade Lucena Carneiro (IRI-USP)
69 páginas
Agradecimentos
Primeiramente, gostaria de agradecer aos meus pais, Laerte Apolinário e Sandra Maria Marchezi Apolinário, por sempre terem me incentivado a estudar e a buscar novos desafios. Sem esse incentivo contínuo, este trabalho não teria sido realizado. Agradecimentos especiais também à minha namorada, amiga e companheira, Nathália Scalanti Mateos Valverde, que me acompanha desde meus tempos de graduação e que sempre esteve ao meu lado nos bons e maus momentos.
Agradeço à minha família de modo geral, em especial, meu irmão, Vinicius Marchezi Apolinário; minhas avós, Filomena Lucas Apolinário e Maria Caloni; meus avôs, Antônio Apolinário e Júlio Marchezi; meus tios, Oslair Pereira, Sérgio Hadachi, Ricardo Melani; minhas tias, Simone Marchezi, Sônia Marchezi e Raquel Apolinário. Meus primos e primas, Alef Marchezi Pereira, Felipe Melani, Henrique Hadachi, Thiago Izumi e Mariana Hadachi. E à todos os demais membros da minha família que não foram citados.
Agradeço também aos meus amigos da época do Objetivo de Adamantina, especialmente, o grande Pedro Augusto. Gostaria de registrar meu agradecimento aos meus amigos da época da graduação na UNESP, que se fosse listar todos não caberia nessa sessão. Mas agradeço especialmente aos meus colegas de república, “Zé Porcão”, e das demais repúblicas que considerei como lares durante minha estadia em Franca, em
especial, a república “Troco” e “Frango com Cachaça”. Agradeço especialmente ao meu grande amigo desde os tempos de graduação, André Ramalho Gomes e aos grandes amigos que também partiram de Franca rumo à São Paulo, Daniel Malheiros Frare e Vinicius Boff Ciampi. À toda a turma do bar do Ghassan, que fez minha vida na metrópole muito mais fácil e prazerosa, em especial, Marcelo Macedo Degan Filho, Vinicius Murari, Diego Covales Bernardinelli, André Dadamos e todos os demais
membros da “gangue”.
Gostaria de agradecer especialmente à minha orientadora, Profa. Dra. Cristiane de Andrade Lucena Carneiro, por ter me aceitado como orientando em meu ingresso no IRI/USP e por ter me acompanhado durante minha trajetória na pós graduação. Agradeço também aos estimados professores: Profa. Dra. Janina Onuki, Profa. Lorena Barberia e Prof. Dr, Feliciano Sá Guimarães, os quais me honraram com suas presenças em minha bancas de qualificação e defesa. Agradeço pelas valiosas críticas e recomendações, sem as quais, este trabalho não estaria finalizado.
Registro minha gratidão aos docentes do IRI/USP, em especial aos professores: Prof. Dr. Amâncio Jorge Nunes de Oliveira, Prof. Dra. Adriana Schor, Profa. Dra. Maria Antonieta del Tedesco Lins, Prof. Dr. Pedro Bohomoletz de Abreu Dalari, Prof. Dr. Leandro Piquet Carneiro, Profa. Dra. Deisy de Freitas Lima Ventura e Profa. Dra. Maria Hermínia Tavares de Almeida.
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ... 8
ARTIGO I A GOVERNANÇA DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS: O CASO DO FMI E BANCO MUNDIAL RESUMO ... 10
ABSTRACT ... 10
INTRODUÇÃO ... 10
1. FUNDO MONETÁRIO INTERNACIONAL: ORIGENS E ESTRUTURA INSTITUCIONAL ... 12
2. BANCO MUNDIAL: ORIGENS E ESTRUTURA INSTITUCIONAL ... 17
3. MARCO TEÓRICO ... 21
4. A GOVERNANÇA DO FMI E BANCO MUNDIAL ... 26
CONCLUSÃO ... 28
REFERÊNCIAS ... 29
ARTIGO II FORMAÇÃO DE COALIZÕES DENTRO DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS: O CASO DO BRASIL NO FMI E BANCO MUNDIAL RESUMO ... 34
ABSTRACT ... 34
INTRODUÇÃO ... 35
2. A ESTRUTURA INSTITUCIONAL DO BANCO MUNDIAL ... 40
3. AJUDA EXTERNA NO SISTEMA INTERNACIONAL ... 42
4. A AJUDA EXTERNA BRASILEIRA ... 43 5. DADOS, MÉTODOS E DESENHO DE PESQUISA ... 46
6. ANÁLISE EMPÍRICA ... 50
CONCLUSÃO ... 57
REFERÊNCIAS ... 58
APÊNDICE A ... 61
APÊNDICE B ... 63
APÊNDICE C ... 64
APÊNDICE D ... 64
8 APRESENTAÇÃO
Essa dissertação insere-se na linha de pesquisa de “Economia Política Internacional”, indicada pelo Programa de Pós-Graduação, do curso de Relações Internacionais, da Universidade de São Paulo que congrega investimentos acadêmicos da Economia Internacional, do Direito Internacional, da Ciência Política e da História. Esta linha inclui estudos sobre temas de interface entre processos políticos e econômicos internacionais, tais como o papel das organizações internacionais no multilateralismo contemporâneo, as relações entre regulação doméstica e acordos internacionais, economia política da integração regional, economia política das relações internacionais, atores políticos e processos internacionais e comércio internacional e finanças internacionais.
Intitulada “Formação de coalizões dentro das instituições financeiras internacionais: o caso do Brasil no FMI e Banco Mundial”, essa pesquisa divide-se em dois artigos científicos independentes que se complementam entre si. O primeiro artigo,
denominado “A governança das instituições financeiras internacionais: o caso do FMI e Banco Mundial”, traz uma análise descritiva das estruturas de governança dessas instituições assim como um modelo teórico para a análise do funcionamento dessas organizações.
O segundo artigo, “Formação de coalizões dentro das instituições financeiras internacionais: o caso do Brasil no FMI e Banco Mundial”, traz uma análise da atuação brasileira nessas organizações. Especificamente, esse trabalho busca analisar a relação entre o apoio político prestado por determinados países ao Brasil nas instancias de governança dessas instituições e o recebimento de ajuda externa brasileira.
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10 ARTIGO I
A GOVERNANÇA DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS: O CASO DO FMI E BANCO MUNDIAL
Resumo
Esta pesquisa tem por objetivo analisar as estruturas de governança do sistema financeiro internacional, tomando como escopo o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial. Assim, este estudo buscará elucidar a lógica de funcionamento dessas instituições por meio de uma análise descritiva de suas estruturas de poder. Para tanto, primeiramente será realizado uma análise das origens, evolução histórica e da estrutura institucional dessas organizações. Em seguida, será realizada uma revisão da literatura sobre organizações internacionais no intuito de destacar qual seria a teoria mais apropriada para a análise do objeto em questão. Por fim, serão apresentadas as conclusões do estudo.
PALAVRAS-CHAVE: Instituições Internacionais, Governança Global, FMI, Banco Mundial, Teorias de Relações Internacionais
Abstract
This research analyses the governance structures of the international financial system, focusing on the International Monetary Fund and World Bank. Therefore, this study elucidates the logic of functioning of these institutions though a descriptive analysis of its power structures. First, we examine the origins, evolution and the institutional structure of these institutions. Then, a literature review of international institutions is performed in order to highlight what would be the most appropriate theory to analyze the object in question. Finally, we present the conclusions of the study.
KEYWORDS: International Institutions, Global Governance, IMF, World Bank, Theories of International Relations
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O Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial foram criados como parte de uma estratégia dos vitoriosos da 2ª Guerra Mundial de reconstrução do sistema financeiro internacional. O FMI foi concebido inicialmente para garantir a estabilidade cambial entre seus membros e incentivar a eliminação de restrições cambiais que pudessem obstruir o comércio internacional. O Banco Mundial1 foi criado com o intuito de financiar o desenvolvimento econômico dos países membros; na época, a reconstrução dos países europeus. Ao longo dos anos, ambas as instituições passaram por inúmeras transformações, de modo que voltaram suas atenções dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento. Nota-se que ao longo da história, essas instituições, em especial o FMI, foram objeto de críticas por representarem apenas os interesses das grandes potências e por ser serem pouco transparentes na prestação de contas, de forma que a legitimidade dessas organizações foi frequentemente colocada em questão.
Nos últimos anos, vários autores voltaram sua atenção para o funcionamento das organizações internacionais e como suas estruturas de representação afetam sua efetividade e seu relacionamento com seus Estados-membros. Nota-se que o papel central do FMI na condução de crises financeiras das últimas décadas renovou o interesse dos pesquisadores pela governança interna dessa instituição. Esses esforços lançaram luz sobre os processos políticos e atores-chave dentro do FMI. Alguns autores analisaram o papel da política externa e interna dos Estados Unidos e sua influência na condução do bloco (Thacker, 1999; Stone, 2002; Vreeland, 2005 e Broz e Hawes, 2006). Outros analisaram o papel dos credores privados na instituição (Gould, 2003). Alguns focaram na questão da delegação de poder por parte dos estados para a organização (Hawkins et al, 2006 e Woods, 2006). Outros pesquisadores, em um viés
mais construtivista, examinaram o papel dos hábitos institucionais na modelagem do trabalho dentro da instituição (Barnett e Finnemore, 2004 e Finnemore, 2005).
Nota-se que a intensificação da globalização e a expansão da agenda das organizações internacionais nas últimas décadas, em especial das instituições financeiras internacionais como o FMI e o Banco Mundial; renovou o interesse dos pesquisadores sobre a questão da representatividade dentro dessas organizações e da governança global de modo geral. Assim, esta pesquisa se insere no contexto do debate da governança econômica global, definida nas palavras de Cho (2011) como: “a
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combinação de organizações internacionais fundamentadas em tratados ou acordos, regras, normas, práticas e processos decisórios que têm gerado regras e diretrizes para a
gestão da economia mundial.”
Mais especificamente, o objetivo desta pesquisa consiste em analisar as estruturas de governança dentro do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial. Buscando identificar as principais estruturas de poder dentro dessas organizações assim como a teoria mais apropriada para a análise do objeto em questão. Para tanto, esse artigo foi dividido em qutro partes. Primeiramente, será realizada uma análise descritiva da estrutura organizacional do FMI com o intuito de elucidar o funcionamento interno dessa instituição. A segunda parte traz uma análise das origens e da estrutura institucional do Banco Mundial. Na terceira parte foi realizada uma revisão da literatura sobre organizações internacionais no intuito justificar a escolha do marco teórico. A quarta sessão traz uma análise da governança dessas instituições sob a ótica da teoria escolhida. Por fim, a última parte traz as conclusões do trabalho.
1. Fundo Monetário Internacional: origens e estrutura institucional
O Fundo Monetário Internacional foi criado no período final da 2ª Guerra
Mundial, no dia 22 de Julho de 1944, por 45 países que assinaram os “Acordos de Bretton Woods”, sendo estabelecido em 27 de dezembro de 1945, após 29 países terem ratificado os artigos dos Estatutos do FMI. A razão pela a qual o FMI foi fundado tem pouca relação com os programas econômicos aplicados nos países em desenvolvimento pelos quais o FMI ganhou fama. Originalmente, o FMI surgiu como uma organização para monitorar e auxiliar na manutenção de taxas de câmbio fixas, mas ajustáveis, adotadas pelos países da Europa Ocidental e os Estados Unidos. Ou seja, a ideia original era impedir que, no período do pós-guerra, os países cedessem à tentação de lançar mão de medidas protecionistas. Assim, o FMI garantiria a estabilidade cambial entre seus membros e incentivaria a eliminação de restrições cambiais que pudessem obstruir o comércio internacional.
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busca de um novo propósito para sua existência. Grosso modo, o FMI ficou encarregado de duas funções: 1) monitorar as economias de seus membros – especialmente suas taxas de câmbio e seus balanços de pagamentos; e 2) atuar como emprestador internacional. (Vreeland, 2003).
A partir dos anos 80 e 90, a instituição voltou seus esforços para a liberalização dos controles de capitais e para as reformas estruturais liberalizantes dos países em desenvolvimento. Neste período, o FMI passou a exigir que os países receptores de
empréstimos adotassem uma série de condições inseridas nas LOI’s (letter of intent) dos
empréstimos - as chamadas “condicionalidades”. Essa assistência financeira possui dois
componentes – o financiamento e a “condicionalidade” – que se encarregam dos aspectos fundamentais dos problemas macroeconômicos. O acesso dos países à assistência financeira é condicionado à adoção de objetivos de política macroeconômica negociados entre o país receptor e o quadro técnico da instituição. Essas condicionalidades geralmente tomam a forma de critérios de desempenho, como inflação, gastos públicos, entre outros indicadores; e policies benchmark, que dizem
respeito a reformas fiscais e privatizações (Guimarães, 2010).
Recentemente o cenário econômico internacional passou por transformações que deixaram o Fundo em uma encruzilhada uma vez que o FMI possui um leque cada vez menor de países com empréstimos pendentes sobre os quais ainda exerce forte influência, ao mesmo tempo em que tem aumentado o número de economias com peso relativamente importantes na economia mundial que precisariam ser supervisionadas, como as economias de diversos países europeus (Kaya, 2011).
A estrutura institucional do FMI é praticamente a mesma desde sua criação, consistindo basicamente na Assembleia de Governadores, Diretório Executivo, Staff e
na figura do Diretor-geral. A Assembleia dos Governadores é composta por um governador e um suplente de cada país-membro. É, na teoria, a instância máxima de poder dentro da organização, mas na prática, delega a maioria de suas funções para o Diretório Executivo, à exceção daqueles que lhe forem diretamente concedidos pelos
Articles of Agreement. É responsável também pela escolha dos Diretores Executivos e
se reúne normalmente uma vez por ano durante as Annual Meetings do FMI e Banco
Mundial2.
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A Assembleia, de acordo com o artigo 12 da sessão 2 (j) dos Articles of
Agreement, possui também o poder de criar comitês consultivos, sendo que atualmente
há quatro desses comitês: IMFC (International Monetary and Financial Committee),
DC (Development Committee), JCR (Joint Committee on Remuneration of Executive
Directors) e o JPC (Joint Procedures Committee). Dentre esses comitês, merece
destaque o papel do IMFC como estrutura intermediária entre a Assembleia dos Governadores e o Diretório Executivo. O IMFC, criado em 1999 para substituir o antigo
Interim Committee, serve para auxiliar a Assembleia dos Governadores em suas
deliberações e é composto por 24 dos 185 governadores do Fundo, sua composição corresponde às 24 cadeiras de diretores do Diretório Executivo. (Van Houtven, 2002 e Mountford, 2008).
O Diretor-geral preside as reuniões do Diretório Executivo tendo a função de administrar as operações correntes do FMI. O mesmo não possui direito a voto e é responsável, sob o controle geral do Diretório Executivo, pela organização dos serviços, assim como pela nomeação e demissão dos funcionários do Fundo. O Staff é formado
por especialistas, geralmente economistas, responsáveis por assessorar o Fundo em questões técnicas. É frequentemente apontado como um dos órgãos mais influentes do Fundo, na medida em que é formado majoritariamente por economistas ortodoxos, responsáveis pela formulação das políticas que seguem para a aprovação do Diretório Executivo (Barnett e Finnemore, 2004; Chwieroth, 2013). Já o Diretório Executivo é, na prática, o órgão mais importante da instituição, composto por vinte e quatro membros, sendo responsável por gerir as operações gerais do Fundo e eleger o Diretor-geral além de exercer todos os poderes delegados pela Assembleia dos Governadores.
Vale destacar também o papel dos fóruns informais na governança do FMI como o G-7, o G-20 e o G-24. O G-7. Esses fóruns são caracterizados por reuniões ocorridas regularmente entre chefes de Estado e/ou ministros da economia, com o intuito de debaterem questões acerca da governança econômica global, de modo a proporem recomendações acerca da condução do sistema financeiro internacional. A figura abaixo ilustra o esquema de governança da organização:
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No FMI, o poder de voto de cada país-membro é determinado pela sua quota de participação, em que cada membro possui 250 votos básicos mais um voto para cada 100.000 DES3. Esse sistema de quotas também define a contribuição dos países ao Fundo, a disponibilidade de recursos e a distribuição de DES entre os membros. O processo decisório no FMI ocorre com base no poder de voto relativo de seus membros, de forma que as decisões ordinárias requerem uma maioria simples para serem aprovadas, enquanto que algumas decisões necessitam de maiorias especiais especificadas pelos Articles of Agreement. Desde que a segunda emenda aos Articles of
Agreement, adotada em 1977, foram acordados dois níveis de maiorias qualificadas para
as votações – 70% e 85%4 - em cada caso como porcentagem do total de votos dentro da instituição5 (Van Houtven, 2002 e Mountford, 2008).
3 Os Direitos Especial de Saque (DES) são ativos internacionais de reserva criados pelo FMI, sendo
atribuídos aos países-membros na proporção das respectivas quotas nesse organismo internacional.
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Os Estados Unidos são o único país com poder de votos suficientes para vetar decisões importantes dentro do FMI6. No entanto, Van Houtven (2002) aponta que as decisões são tomadas por consenso como uma forma de minimizar confrontos, embora por vezes votações formais possam ser realizadas. Em meio às narrativas, o diretor
executivo dos EUA utiliza uma estratégia chamada de “sense of the meeting”, que seria uma tentativa dos EUA de exercerem seu poder para convencer os demais diretores de a vontade estadunidense prevalecerá no final. O Diretor-geral pode requerer votações simbólicas ao longo das discussões para observar onde se encontra a maioria necessária para a aprovação de determinada política. Embora a votação nominal raramente ocorra, tais votações podem ser utilizadas para identificar a posição da maioria e impô-la sobre eventuais minorias para que haja consenso.
Das vinte e quatro cadeiras do Diretório Executivo, apenas cinco são ocupadas por países que possuem votos suficientes para indicar seus representes de forma direta: Estados Unidos, Alemanha, Japão, França e Reino Unido. Embora, recentemente, Rússia, China e Arábia Saudita também tenham indicado seus representantes sem o auxílio de outros países em virtude do aumento em suas quotas de participação. Os demais países ocupam as dezesseis cadeiras restantes por meio de constituencies
formadas por vários países, mas liderados por algum em especial. Assim, esses países formam alianças com o intuito de elegerem um representante para atuar em nome dos países que compõem seu bloco. Essas eleições ocorrem a cada dois anos e embora não haja regras formais para a formação dessas coalizões, há normas claras acerca do processo pelo qual essas eleições ocorrem. Vale destacar que, embora os diretores indicados possam exercer o cargo pelo tempo que seus países determinarem, os diretores eleitos prestam seus serviços por dois anos com direito à reeleição7.
Woods e Lombardi (2006) identificaram três padrões de governança que refletem as relações de poder dentro dessas constituencies. Alguns grupos são
fortemente dominados por apenas um país, que detém a cadeira de diretor executivo e consequentemente comanda as decisões do bloco. Um segundo grupo de constituencies
tende a ser liderado por um pequeno número de países que alternam o cargo de diretor executivo entre si. E um terceiro grupo, mais igualitário, composto por países com capacidades econômicas similares.
6 Atualmente possui 16,75% do total de votos dentro da organização, podendo assim vetar reformas no
sistema de quotas dentro da organização.
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Nota-se que alguns blocos são formados regionalmente, como os dois blocos compostos por países africanos8, que alternam o cargo de diretor executivo e suplente entre si. Outros são formados por países que possuem laços culturais e históricos entre si, como os blocos liderados por Espanha e Canadá9, que embora mais diversificado geograficamente, também é composto por países que possuem um legado colonial em comum. No entanto, outros blocos possuem composições menos óbvias, como por exemplo, o bloco da Itália10, o bloco da Áustria11, o da Suíça12 e o bloco brasileiro que, a exemplo do suíço, é formado por países que possuem laços pouco evidentes entre si, como Cabo Verde, República Dominicana, Equador, Guiana, Haiti, Nicarágua, Panamá, Suriname, Timor Leste e Trinidad e Tobago13.
2. Banco Mundial: origens e estrutura institucional
O Banco Mundial tem suas origens na criação do Banco Internacional de
Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) no contexto de negociação dos “Acordos de Bretton Woods” no período final da 2ª Guerra Mundial. Enquanto o FMI serviria para
promover empréstimos de curto prazo para que os países pudessem sanar eventuais problemas em suas balanças de pagamentos e, assim, manter o novo padrão cambial adotado. O BIRD foi criado com o intuito de fornecer empréstimos de longo prazo no intuito de financiar o desenvolvimento econômico dos países membros. Começa a funcionar em 25 de junho de 1946 e suas primeiras ações tinham como objetivo a reconstrução dos países da Europa ocidental arrasados pela guerra. No entanto, com a criação do Plano Marshall, aos poucos esse objetivo foi sendo deixado de lado pela
8 Um bloco é composto atualmente por Angola, Botsuana, Burundi, Eritreia, Etiópia, Gambia, Quênia,
Lesoto, Libéria, Malaui, Moçambique, Namíbia, Nigéria, Serra Leoa, África do Sul, Sudão, Sudão do Sul, Suazilândia, Tanzânia, Uganda, Zâmbia e Zimbábue. O outro é formado por Benin, Burkina Faso, Camarões, República Central Africana, Chade, Cômoros, República Democrática do Congo, República do Congo, Costa do Marfim, Djibuti, Guiné Equatorial, Gabão, Guiné, Mali, Mauritânia, Mauritus, Nigéria, Ruanda, São Tomé e Príncipe, Senegal e Togo.
9 Atualmente formado por Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Irlanda,
Jamaica, St. Kitts e Neve, St. Lucia, São Vicente e Granada.
10 Embora possua votos suficientes para atuar de forma isolada, atua de forma conjunta com seus vizinhos
do sul da Europa, como Grécia, Malta, Portugal, São Marino e Albânia.
11 Composto por países como Turquia, Bielorrússia, República Tcheca, Hungria, Kosovo, Eslováquia e
Eslovênia.
12 Formado por países sem aparentemente nenhum vínculo histórico ou cultural entre si como Azerbaijão,
Cazaquistão, Quirquistão, Polônia, Sérvia, Tajiquistão e Turcomenistão.
18
organização. Ao longo da história, a instituição passou por profundas mudanças, tanto em sua estrutura organizacional como em relação aos seus objetivos.
Do final dos anos 40 até meados da década de 60 a organização era pequena, centralizada nas mãos do presidente e possuía poucos recursos. Durante os anos 70, sob a presidência de Robert McNamara (1967-1981), a instituição passa por grandes transformações, ocorrendo uma expansão substancial do staff e do orçamento da
organização. Nesse período, McNamara iniciou a capitalização da organização no mercado financeiro por meio da emissão de bonds e expandiu o departamento de
pesquisa da instituição, hoje conhecido como Development Economics Department
(DEC). Criou também o Operations Evaluation Department, hoje chamado de
Independent Evaluation Group, órgão responsável por fiscalizar das atividades do
Banco e propor soluções. Porém uma das transformações mais relevantes promovidas por McNamara diz respeito à mudança de foco da instituição. De uma organização centrada em projetos pontuais de desenvolvimento físico, a instituição passou a focar seus esforços na redução de pobreza (poverty alleviation) nos países em
desenvolvimentoem suas mais diversas manifestações (Guimarães, 2010).
Atualmente, o Banco Mundial não é mais uma única instituição internacional. Com o passar do tempo, a organização se dividiu em cinco instituições internas: IBRD, IDA, IFC, MIGA e ICSD. O IBRD (International Bank for Reconstruction and
Development), inicialmente voltado à realização de empréstimos no continente europeu,
atualmente financia projetos de desenvolvimento em países de renda per capita média e é a maior instituição do Banco Mundial em termos financeiros. A IDA (International
Development Association), segunda instituição em volume de recursos, foi criada em
1960 com o intuito de financiar projetos nos 79 países mais pobres do planeta. O IFC
(International Finance Corporation), terceira instituição em recursos, surgiu em 1956
para ampliar e fortalecer a iniciativa privada e os investimentos estrangeiros nos países em desenvolvimento. A quarta instituição e a mais nova é a MIGA (Multilateral
Investment Guarantee Agency). Foi criada em 1988 com objetivo similar ao do IFC, de
facilitar o fluxo de investimentos estrangeiros diretos aos países em desenvolvimento, porém com a responsabilidade de ser garantidora dos recursos. Por fim, o ICSID
19
como uma agência internacional de arbitragem para Estados e investimentos estrangeiros14.
Ao longo da história, a instituição foi objeto de muitas críticas. Principalmente por parte de organizações não-governamentais que apontavam para a falta de efetividade das ações do Banco e da falta de inclusão de elementos da sociedade civil organizada no processo decisório. Tais críticas abriram caminho para reformas na instituição de modo a incorporar elementos da sociedade civil na estrutura de poder da organização assim como uma diversificação profissionais (ambientalistas e sociólogos) em seus quadros. Esses profissionais trouxeram as ONGs para dentro do processo decisório dos projetos. As ONGs locais passaram a fazer parte das decisões sobre como e quando executar os projetos e as ONGs internacionais começaram a discutir o futuro da organização com a burocracia, de modo que os custos políticos do controle aumentaram para os Estados (Guimarães, 2010).
Em relação à sua governança, as cinco instituições do Banco Mundial possuem uma estrutura de poder similar ao FMI, consistindo basicamente na Assembleia de Governadores, Diretório Executivo, na figura do Presidente e demais membros do
Senior Management, e nas unidades organizacionais de gerenciamento. A Assembleia
dos Governadores é composta por 188 países membros, em que cada membro indica um governador e um suplente por um período de cinco anos podendo ser indicados novamente. É, na teoria, a instância máxima de poder dentro da organização, mas na prática, delega a maioria de suas funções para o Diretório Executivo, à exceção daqueles que lhe forem diretamente concedidos pelos Articles of Agreement15. O Senior
Management é composto por burocratas de alta hierarquia indicados pelos países e/ou
por burocratas de carreira, tendo como responsabilidade a condução técnica das organizações. O Presidente é responsável por gerir o Banco de modo geral e presidir as reuniões do Diretório Executivo. É eleito pelos diretores executivos para um mandato de cinco anos com direito à reeleição16.
O Diretório Executivo é, na prática, o órgão mais importante da organização sendo composto atualmente por 25 diretores executivos, mais a figura do presidente do
14 Fonte: www.worldbank.org. Acesso em abril de 2014.
15 O direito de admitir ou suspender membros, aumentar ou diminuir os volumes de capital da instituição,
aumentar o número de diretores executivos entre outras funções.
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Banco Mundial, que são responsáveis por gerir as operações gerais do Banco além de exercer todos os poderes delegados pela Assembleia dos Governadores sob os Articles
of Agreements do Banco Mundial. À semelhança do FMI, os diretores executivos
possuem uma função dual dentro da instituição, pois ao mesmo tempo que são funcionários pagos pelo Banco Mundial, representam seus países membros, defendendo seus interesses dentro da instituição. No entanto, diferentemente do que ocorre no FMI, a aliança entre o Sênior Management, burocracia e sociedade civil fragilizam o
Diretório Executivo no processo de controle da organização. De modo que o Banco é comumente visto na literatura como menos suscetível à influência de seus países membros do que o FMI, devido à essa maior autonomia burocrática dentro da instituição (Guimarães, 2010).
O Banco Mundial, assim como o FMI, possui um sistema de votação baseado em um sistema de quotas proporcional à contribuição de seus membros. De modo que o processo decisório ocorre com base no poder de voto relativo de seus membros. Cada membro possui 250 votos mais um voto para cada parcela adquirida de ações da instituição17.
Das vinte e cinco cadeiras dos Diretórios Executivos, apenas cinco são ocupadas por países que possuem votos suficientes para indicar seus representes de forma direta: Estados Unidos, Alemanha, Japão, França e Reino Unido. Recentemente, Rússia, China e Arábia Saudita também têm indicado seus representantes sem o auxílio de outros países em virtude do aumento em suas quotas de participação. Como no FMI, os demais países ocupam as cadeiras restantes através de constituencies formadas por vários
países, mas liderados por algum em especial. Assim, esses países formam alianças com o intuito de elegerem um representante para atuar em nome dos países que compõem seu bloco. Essas eleições ocorrem a cada dois anos e embora não haja regras formais para a formação dessas coalizões, há normas claras acerca do processo pelo qual essas eleições ocorrem. Vale destacar que, embora os diretores indicados possam exercer o cargo pelo tempo que seus países determinarem, os diretores eleitos prestam seus serviços por dois anos com direito à reeleição18.
Na prática, as composições desses blocos variam muito pouco em relação aos blocos formados dentro do Diretório Executivo do FMI e variam menos ainda dentre as próprias agências do Banco Mundial. No entanto, em relação ao Brasil especificamente,
21
nota-se que há algumas diferenças em relação à coalizão formado no FMI. No IBRD, IFC e MIGA, a coalizão liderada pelo Brasil é formada atualmente por Filipinas, Colômbia, República Dominicana, Equador, Haiti, Panamá, Suriname e Trinidad Tobago. No IDA, a coalizão é formada por estes mesmos países com exceção do Suriname19.
3. Marco teórico
O estudo das instituições internacionais adquiriu um papel de destaque no campo das relações internacionais ao longo das últimas décadas. Martin e Simmons (1998) destacam que os primeiros trabalhos realizados de forma sistemática sobre o tema, em um contexto de pós 2ª Guerra, apresentaram análises altamente práticas sobre o papel das OIs no sistema internacional, de modo que o foco da análise desses trabalhos era como essas novas instituições atendiam aos problemas que elas deveriam resolver. Poucos autores da época estavam otimistas em relação à efetividade dessas instituições, muito por conta da predominância da perspectiva realista no período, que via com ceticismo a capacidade dessas organizações em constrangerem a atuação dos Estados (Goodrich, 1947; Malin, 1947; Knorr, 1948; Fox, 1951; Kindleberger, 1951; Gorter, 1954; Hoffman, 1956 e Claude, 1963).
Uma nova leva de trabalhos publicados ao longo dos anos 50 passou a analisar, então, qual o impacto que essas instituições e seus conjuntos de normas poderiam exercer no comportamento dos Estados, notadamente, das grandes potências (Cohen, 1951; Niemeyer, 1952; e Johnson e Niemeyer, 1954). Martin e Simmons (1998) destacam que algumas dessas pesquisas apresentaram muitos insights que viriam fundamentar o institucionalismo “moderno” posteriormente. Porém, devido à falta de uma ferramenta teórica capaz de agregar todas essas observações e de uma organização sistemática desses estudos, muitos dos achados do período só foram redescobertos e desenvolvidos décadas depois. Apontam ainda que tal fato se torna mais evidente na análise da relação entre a política doméstica das potências e as instituições
22
internacionais, pois alguns estudos dessa época já destacavam o papel dos atores domésticos nesse processo (Matecki, 1956; Perkins, 1958 e Mowers, 1964).
Nota-se que esses primeiros estudos acerca das OIs foram muito menos ingênuos, legalistas e mais frutíferos do que se costuma creditar. Pois, essa literatura não se preocupou apenas em averiguar se as OIs importavam, mas quais os mecanismos que poderiam ser pensados para analisar esses efeitos. Transparência, legitimidade e pressões domésticas foram tópicos sugeridos nesses estudos, embora não tenha surgido um enquadramento teórico capaz de condensar esses achados. Assim, essa agenda de pesquisa acabou sendo preterida por uma agenda mais behaviorista, que ganhou força com a incorporação de ferramentas metodológicas importadas da ciência política norte-americana.
Essa nova agenda de pesquisa focou em analisar quem exercia o poder dentro dessas instituições e, principalmente, como esse poder era exercido. Por meio de ferramentas metodológicas que eram utilizadas para analisar o comportamento legislativo na política doméstica norte-americana, essa agenda se centrou na análise do comportamento de votos dos países dentro das instituições internacionais (Carter, 1950; Ball, 1951; March, 1955; Macrae, 1958; Riggs, 1958; Hovett, 1958; Hoffman, 1960; Rieselbach, 1960 e Alker e Russet, 1965). Essa mudança de agenda não ocorreu sem críticas; alguns autores (Emerson e Claude, 1952) chamaram a atenção para o fato de que as votações nos órgãos internacionais não possuíam as mesmas funções das votações ocorridas em parlamentos eleitos democraticamente; argumentaram que uma conferência internacional é mais uma arena de negociação do que uma arena legislativa, de modo que os votos tomados nessas organizações dificilmente possuiriam um caráter deliberativo, já que esses votos eram vistos mais como esforços propagandísticos. Nota-se que um dos fatores que influenciaram essa agenda foi a prioridade dada a formas de ciências sociais que fossem replicáveis e objetivas, de modo que houve uma priorização do método em detrimento da substância (Martin e Simmons, 1998).
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de forma frutífera, contanto que fossem vistas como sistemas políticos distintos e, dessa forma, padrões de influência poderiam ser traçados. O trabalho de Cox e Jacobson (1973) encorajou os estudos no campo das OIs a considerarem modelos mais transgovernamentais em suas análises. Enquanto as pesquisas inspiradas pelos behavioristas assumiam tipicamente um modelo unificado de interesses estatais e atores, Cox e Jacobson focaram nas coalizões transgovernamentais envolvendo partes de governos e partes de OIs, de modo que seus achados ecoaram nas correntes teóricas que ganhariam força nos anos 70 (Martin e Simmons, 1998).
O início da década de 70 presenciou uma nova gama desafios surgidos na sociedade internacional, o que deu origem a uma nova abordagem no estudo das OIs. A
“abordagem neofuncionalista” de Ernst Haas para os processos de integração aliado a
métodos trazidos da ciência política norte-americana, como as pesquisas de survey,
reacenderam o interesse dos pesquisadores em analisar como as instituições internacionais moldariam o comportamento dos atores. No entanto, a falta de consenso com relação à influência das OIs sobre o comportamento dos Estados, os problemas metodológicos desses tipos de pesquisa (problemas em controlar viés de seleção) e a aparente estagnação dos processos de integração face aos problemas nascentes na sociedade internacional, fizeram com que esse programa de pesquisa acabasse perdendo força (Martin e Simmons, 1998).
24
De modo geral, as escolas de regimes dos anos 80 tiveram como ponto forte a capacidade de explicar a criação e a manutenção das instituições internacionais. Porém, suas falhas abriram espaço para críticas, em especial por parte dos realistas, na medida em que essas teorias não explicavam de forma satisfatória os efeitos das OIs sobre o comportamento dos Estados. Assim, alguns realistas, particularmente os neorrealistas, levantaram objeções à agenda institucionalista de pesquisa. Joseph Grieco e John Mearsheimer argumentaram que a preocupação dos Estados com ganhos relativos na cooperação internacional poderia impedi-los de buscar uma cooperação mais profunda, em especial na área de segurança internacional e também destacaram que havia poucas evidencias empíricas de que as instituições moldavam o comportamento dos Estados (Martin e Simmons, 1998).
Os estudos mais recentes sobre OIs, em especial a partir dos anos 90, buscaram superar o debate anterior com a utilização de abordagens sociológicas mais amplas que incorporaram a noção de governança global (Ruggie, 1993 e Young, 1994). Essas abordagens procuraram compreender como algumas normas dessas instituições seriam internalizadas pelos Estados, constrangendo seus comportamentos. No entanto, vale destacar que essas teorias falharam em considerar como as burocracias geram interesses diferenciados que influenciam o processo de criação de normas e o processo de internalização pelos Estados. Nota-se que, nesse período, a ação estratégica da agência não era ainda um tema de pesquisa relevante. O tema da autonomia burocrática ou mesmo estudos centrados na capacidade de ação da agencia não faziam parte da agenda de pesquisa em OIs até pouco tempo. Recentemente, alguns trabalhos ligados à agenda funcionalista dos anos 80 e 90 que utilizam a teoria agente-principal têm feito esse esforço (Pollack, 1997; Nielson e Tierney, 2003; Hawkins et al, 2006; Vaubel, 2006 e
Elsig, 2009).
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garantirem uma autoridade condicional e desenharem instituições de modo a se prevenirem de eventuais oportunismos por parte dos agentes (agency loss). Nesse
sentido, as relações desenvolvidas entre o principal e o agente são sempre governadas através de um contrato, formal ou informal, limitado no tempo e espaço, cabendo ao principal o direito de revogá-lo (Hawkins et al, 2006).
Hawkins et al (2006) aponta seis motivos pelos quais essa delegação poderia
ocorrer no cenário internacional: especialização do trabalho, o controle de externalidades políticas, facilitação do processo-decisório coletivo, resolução de disputas, ganho de credibilidade e criação de um viés político. Assim, o principal delega o poder ao agente especializado, para que ele faça aquilo que o principal não quer ou não pode fazer, de modo que quanto mais expertise a tarefa demandar, maior será a
probabilidade de delegação. Os principais também se beneficiam da delegação quando há grandes externalidades políticas (Milner, 1997; Lake, 1999). Essas externalidades podem ocorrer sob duas condições, caracterizadas como dilemas de coordenação e de colaboração (Stein, 1990; Martin, 1992). O dilema de coordenação surge quanto os atores querem evitar resultados que sejam ruins para ambas às partes20. A delegação de poder a uma terceira parte (agência coordenadora), pode ajudar a resolver esse problema. De maneira similar, os dilemas da cooperação também podem ser atenuados através da delegação. A ideia é que os atores criam mecanismos para garantirem um determinado resultado que beneficie a todos os envolvidos, em despeito de suas preferencias individuais21.
A ideia de facilitação das tomadas de decisões coletivas através da delegação fica evidente quando os atores possuem preferências individuais de modo que esse grupo de atores fica impossibilitado de acertarem uma decisão comum sobre determinada política. A delegação de autoridade para uma agência que será responsável pela formulação das agendas pode induzir a um equilíbrio entre as partes22. A delegação para a resolução de disputas ocorre quando os Estados delegam autoridade aos agentes de uma OI para que as disputas sejam resolvidas por uma terceira parte teoricamente neutra23. Os Estados também podem delegar autoridade para uma agência para maximizarem a credibilidade de seus comprometimentos políticos. Assim, o agente
20 i.e. chicken game. 21 i.e. bens públicos.
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poderia garantir o cumprimento de políticas de longo prazo, mesmo quando estas não sejam do interesse imediato do principal em determinado momento24. E por fim, os atores podem optar pela delegação no intuito de criarem um viés político, seria a ideia
de lock in. A ideia é que toda ação política implicará em vencedores e perdedores. Os
vencedores em determinado momento histórico, podem-se utilizar da delegação no intuito de insularem os beneficiários de determinada ação de mudanças no futuro25 (Hawkins et al, 2006).
4. A governança do FMI e Banco Mundial
Analisando o FMI e o Banco Mundial, nota-se que a delegação poderia ocorrer por parte das grandes potências como uma forma de se criar uma aura de neutralidade nessas organizações e, consequentemente, garantir a legitimidade de suas políticas. Ao mesmo tempo em que essas potências garantiriam certo grau de autonomia ao quadro técnico, manteriam mecanismos para assegurar que esse quadro não atue de forma contrária aos seus interesses. O representante norte-americano no FMI, por exemplo, precisa ser aprovado pelo Congresso para assumir a cadeira de diretor executivo na instituição e ainda prestar contas regularmente aos setores domésticos de seu país. Broz e Hawes (2006), em seu estudo sobre o papel do Congresso norte-americano sobre as operações do Fundo, assinalam que pelo fato de os EUA possuírem mais de 15% de votos na instituição, o país estaria apto a vetar qualquer mudança significativa no Fundo que poderia vir a afetar os interesses norte-americanos. Por meio de uma análise quantitativa, utilizam a teoria agente-principal para analisar a influência de atores privados nas votações do Congresso relativas ao FMI. (HAWKINS et al, 2006).
24 i.e. delegação de poder ao Banco Central Europeu.
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Já os países que não possuem votos suficientes para indicar um diretor executivo elegem seus representantes por meio de constituencies formadas por vários países, mas
liderados por algum em especial. O diretor executivo brasileiro por exemplo, ao contrário do norte-americano, não é indicado de forma direta, mas precisa ser eleito através dos votos de um grupo de países por um período de dois anos. De modo que não haveria apenas um principal nessa relação. Tal fenômeno recebe o nome na literatura de principais complexos. Hawkins et al (2006) apontam que a relação mais simples de
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Nota-se que dentre as diferentes teorias formuladas para analisar o fenômeno das burocracias internacionais, a teoria agente-principal aparenta ser um dos modelos teóricos mais apropriados para analisar o objeto em questão. Em especial, na análise da representação dos países dentro dos Diretórios Executivos, instância aonde os diretores executivos exercem uma dupla função dentro dessas organizações. Pois ao mesmo tempo que representam os interesses de seus países, são pagos por essas organizações.
Conclusão
Este trabalho buscou elucidar o funcionamento das duas principais instituições do sistema financeiro internacional: o FMI e o Banco Mundial. Para tanto, foi realizada uma síntese da origem e da evolução histórica dessas instituições, além de uma análise descritiva de suas estruturas de poder. Buscou-se averiguar também qual seria a teoria mais apropriada para o estudo dos processos internos de ambas as organizações. Para responder à essa questão, foi realizada uma revisão da literatura sobre instituições internacionais, destacando a evolução dessa área de estudo nas últimas décadas.
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teoria explana de forma satisfatória o processo pelo qual os Estados delegam poder dentro dessas organizações. No entanto, vale salientar que a abordagem agente-principal não implica necessariamente nenhum pressuposto acerca das preferências dos atores, de modo que tal teoria seria compatível tanto com as abordagens que postulam que os atores agem de forma racional por interesses egoístas, quanto com as teorias que veem os atores como altruístas, limitadamente racionais. De modo que o que agregaria essas teorias sob a abordagem agente-principal seria o foco nas ações substantivas dos principais em garantirem uma autoridade condicional e desenharem instituições de modo a se prevenirem de eventuais oportunismos por parte dos agentes.
Este trabalho mostrou como os países delegam poderes nessas instituições para seus representantes, em especial, para os diretores executivos, que possuem uma função dual nessas organizações. Pois ao mesmo tempo que representam os interesses de seus países, são pagos por essas organizações. Por fim, Este artigo também destacou o conceito de principais complexos, que seria quando mais de um principal delega autoridade para um agente, no intuito de explicar o processo no qual vários países somam seus votos para escolha de um Diretor Executivo, que representará os interesses de toda a coalizão que o elegeu.
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34 ARTIGO II
FORMAÇÃO DE COALIZÕES DENTRO DAS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS INTERNACIONAIS: O CASO DO BRASIL NO FMI E BANCO MUNDIAL
Resumo
Esta pesquisa tem por objetivo analisar o processo de formação de coalizões dentro do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial, evidenciando os motivos que levam os países a formarem blocos dentro dessas instituições. Como no FMI e no Banco Mundial as principais decisões são tomadas no âmbito do Diretório Executivo, este estudo se centrará na análise dos processos que levam à formação de alianças para a escolha de representantes nessa instância decisória. Por razões substantivas e metodológicas, este trabalho terá como escopo o caso brasileiro, buscando assim identificar os motivos que levariam os países a somarem seus votos na escolha de um brasileiro para representar seus interesses nessas instituições. Partindo da literatura que analisa como os países utilizam ajuda externa para perseguir seus objetivos, essa pesquisa analisará quantitativamente se os países mais pobres trocariam apoio político nas instituições financeiras internacionais por benefícios econômicos. Para tanto, será testada a hipótese de que os países que compõem a coalizão brasileira dentro dos Diretórios Executivos do FMI e Banco Mundial possuem mais chances de receber ajuda externa do Brasil do que os países que não apoiam o Brasil nessas instituições. Os resultados encontrados confirmam a hipótese.
PALAVRAS-CHAVE: Instituições Internacionais, Governança Global, Coalizões, FMI, Banco Mundial
Abstract
This research analyzes the coalition formation processes within the International Monetary Fund and World Bank. More specifically, since the IMF and World Bank’s
35 organizations. Based on the literature about country’s use of foreign aid to pursue
foreign policy objectives, this paper quantitatively explores whether poor countries exchange their political support in the international financial arena for economic gains. Therefore, this research tests the hypothesis that members of the Brazilian constituencies in the IMF and World Bank are more likely to receive foreign aid from Brazil. The results confirm this hypothesis.
KEYWORDS: International Institutions, Global Governance, Coalitions, IMF, World Bank
1. Introdução
O Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial foram criados como parte de uma estratégia dos vitoriosos da 2ª Guerra Mundial de reconstrução do sistema financeiro internacional. O FMI foi concebido inicialmente para garantir a estabilidade cambial entre seus membros e incentivar a eliminação de restrições cambiais que pudessem obstruir o comércio internacional. O Banco Mundial26 foi criado com o intuito de financiar o desenvolvimento econômico dos países membros; na época, a reconstrução dos países europeus. Ao longo dos anos, ambas as instituições passaram por inúmeras transformações, de modo que voltaram suas atenções dos países desenvolvidos para os países em desenvolvimento. Nota-se que ao longo da história, essas instituições, em especial o FMI, foram objeto de críticas por representarem apenas os interesses das grandes potências e por ser serem pouco transparentes na prestação de contas, de forma que a legitimidade dessas organizações foi frequentemente colocada em questão.
Recentemente, vários policy-makers ao redor do mundo argumentaram que a
crise de legitimidade do FMI poderia ser resolvida por meio de reformas em suas estruturas de representação, em especial, no Diretório Executivo. Esse órgão exerce um papel central na formulação de políticas e no processo decisório na instituição, exercendo todos os poderes na condução dos negócios dentro do fundo com exceção daqueles reservados pelos Articles of Agreement do FMI à Assembleia dos
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Governadores. É no Diretório que os países defendem suas posições no que diz respeito aos empréstimos internacionais e demais operações da instituição. No entanto, a despeito da centralidade do Diretório Executivo na governança do FMI, a comunidade acadêmica deu pouca atenção aos processos que levam à representação dos países-membros nessa instância decisória.
Nos últimos anos, entretanto, vários autores voltaram sua atenção para o funcionamento das organizações internacionais e como suas estruturas de representação afetam sua efetividade e seu relacionamento com seus Estados-membros. Nota-se que o papel central do FMI na condução de crises financeiras das últimas décadas renovou o interesse dos pesquisadores pela governança interna dessa instituição. Esses esforços lançaram luz sobre os processos políticos e atores-chave dentro do FMI. Alguns autores analisaram o papel da política externa e interna dos Estados Unidos e sua influência na condução do bloco (Thacker, 1999; Stone, 2002; Vreeland, 2005 e Broz e Hawes, 2006). Outros analisaram o papel dos credores privados na instituição (Gould, 2003). Alguns focaram na questão da delegação de poder por parte dos estados para a organização (Hawkins et al, 2006 e Woods, 2006). Outros pesquisadores, em um viés
mais construtivista, examinaram o papel dos hábitos institucionais na modelagem do trabalho dentro da instituição (Barnett e Finnemore, 2004 e Finnemore, 2005).
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Vreeland (2010), partindo da literatura que analisa como os países utilizam ajuda externa para perseguir seus objetivos, buscou evidenciar se tal prática ocorreria também dentro das instituições financeiras internacionais. Para tanto, mensurou empiricamente o papel da ajuda externa concedida pelos países ricos na formação de coalizões dentro dos Diretórios Executivos do FMI e Banco Mundial. Vreeland (2010) analisou o caso da Suíça dentro da instituição e os resultados de sua pesquisa corroboraram a hipótese de que os países pobres venderiam seu apoio em instituições de governança global com o intuito de obterem vantagens econômicas, no caso, ajuda externa. Entretanto, apesar de não restringir sua teoria ao caso suíço, não replica sua análise para os demais casos dentro dessas instituições. De maneira que permanece a dúvida se tal lógica funcionaria também para analisar a atuação de países considerados emergentes dentro dessa instituição.
Assim, este estudo visa contribuir com a literatura acerca de como as coalizões são formadas dentro do FMI e Banco Mundial e, para tanto, se utilizará do caso brasileiro. A análise da atuação brasileira nessas instituições se mostra interessante por questões substantivas e metodológicas. Em primeiro lugar, apesar de o Brasil ser um membro do FMI desde sua criação; historicamente, ocupou um papel de pouco destaque no fundo, estando no grupo de países devedores e, consequentemente, com pouca voz na organização. Apenas recentemente o Brasil passou para o seleto grupo de credores da instituição, fato que permitiu que o país ganhasse mais voz nas discussões sobre a governança da organização.
Em segundo lugar, o Brasil se enquadra na categoria de países emergentes que buscam exercer uma influência maior sobre os rumos da instituição, ou seja, faz parte de um grupo de países pouco explorado na literatura específica sobre governança das instituições financeiras internacionais. Vale ressaltar que o Brasil faz parte dos BRICS, junto com Rússia, Índia, China e África do Sul, e um dos objetivos dessa coalizão é demandar reformas nas estruturas de governança do sistema financeiro internacional e, no entanto, nenhum desses países integra as coalizões lideradas pelo Brasil no FMI e Banco Mundial.
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integra seu bloco27 de forma que se a governança econômica global fosse reformulada em linhas regionais, o Brasil se veria em uma situação delicada, pois a maioria de seus parceiros regionais28 integra o bloco liderado por Argentina e Uruguai. Ademais, a aparente falta de laços históricos entre os membros do bloco brasileiro – composto por Cabo Verde, Colômbia29, República Dominicana, Equador, Filipinas30, Guiana, Haiti, Nicarágua, Panamá, Suriname31, Timor-Leste, Trinidad e Tobago - e a heterogeneidade de sua composição são indícios de que o estudo deste caso pode agregar conhecimento à literatura sobre o tema.
O objetivo desta pesquisa consiste em analisar o processo de formação de coalizões dentro do Fundo Monetário Internacional e do Banco Mundial tendo como escopo o caso brasileiro. Buscar-se-á identificar os motivos que levariam os países dessa coalizão a somarem seus votos na escolha de um brasileiro para representar seus interesses nessas instituições. Assim, a pergunta a ser respondida por esta pesquisa é:
quais as motivações que levam esses países a apoiarem o Brasil nas negociações dentro
do FMI e Banco Mundial?
1. A estrutura institucional do Fundo Monetário Internacional
A estrutura institucional do FMI consiste basicamente na Assembleia de Governadores, Diretório Executivo, Staff e na figura do Diretor-geral. A Assembleia
dos Governadores é composta por um governador e um suplente de cada país-membro. É, na teoria, a instância máxima de poder dentro da organização, mas na prática, delega a maioria de suas funções para o Diretório Executivo, à exceção daqueles que lhe forem diretamente concedidos pelos Articles of Agreement. É responsável também pela
escolha dos Diretores Executivos e se reúne normalmente uma vez por ano durante as
Annual Meetings do FMI e Banco Mundial). Já o Diretório Executivo é, na prática, o
27 O único país sul-americano representado pelo Brasil no FMI é o Equador. 28 Bolívia, Chile, Paraguai e Peru.
29 Atualmente faz parte apenas da coalizão brasileira nas instituições do Banco Mundial: Banco
Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento (IBRD), Corporação Financeira Internacional (IFC), Associação Internacional de Desenvolvimento (IDA) e na Agência Multilateral de Garantia de Investimentos (MIGA).
