FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O IMPACTO DO PROCESSO EDUCACIONAL DA ELETROBRÁS SOBRE AS DIMENSÕES DO
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
DISSERTAÇÃO APRESENTADA À ESCOLA BRASILEIRA DE
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA A OBTENÇÃO DE GRAU DE MESTRE EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA.
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
O IMPACTO DO PROCESSO EDUCACIONAL DA ELETROBRÁS SOBRE AS DIMENSÕES DO
DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO APRESENTADA POR EDUARDO BEZERRA DE SOUSA
E APROVADA EM
I
I
PELA COMISSÃO EXAMINADORA
ASSINATURAS
- Doutora em Engenharia de Produção
- Doutora em Educação
VERA VERGA. ESTEVES - Doutora em Educação
AGRADECIMENTOS
É com grande satisfação que alcanço o término dessa dissertação, produto final do curso de mestrado em Administração Pública. Sei que é uma etapa importante de minha vida, enriquecida pela quantidade de horas (dias, meses e anos) dedicado a este trabalho. Durante todo esse tempo, vivi momentos de angústia, incertezas e o receio de que não apresentasse uma qualidade satisfatória. Hoje, faço uma avaliação positiva do resultado desse esforço que compreendeu a satisfação permanente de sentir o crescimento e amadurecimento intelectual, dentro do melhor clima de liberdade acadêmica. As boas notas e a freqüência às aulas refletem a motivação que senti, decorrente dos reconhecimentos e expectativas de amigos, colaboradores e orientadores, que acompanharam essa trajetória. Aos que me apoiaram, agradeço e dedico, sinceramente, este trabalho. Cito alguns, mesmo reconhecendo que estarei cometendo o descuido de não mencionar vários:
~ Anna Paula Picorelli - a Finha -, que acompanhou e torceu pela minha admissão, participação e conclusão do curso;
~ Solange - minha irmã -, Dona Maria e meus sobrinhos; que propiciaram condições favoráveis para residir no Rio e dedicar aos estudos;
~ Minhas tias - Odila e Iracema - que fizeram parte de toda a estória, desde o início.
~ Minha família em São Paulo - pais e irmãos - com quem pude contar, mesmo à distância;
~ Professora Valderez Ferreira Fraga, uma pessoa íntegra e coerente, que dedicou tanto tempo, me auxiliando e orientando, pelo simples prazer de servir, como um autêntico anjo da guarda;
~ Professora Déborah Moraes Zouain, minha orientadora acadêmica, pela paciência com que acompanhava o desenvolvimento de meu trabalho;
~ Professor Luis César Gonçalves de Araújo, com seu apoio e amizade, permitiu que participasse de alguns projetos profissionais, complementares ao curso.
~ Professora Vera Vergara Esteves, que deu atenção especial e orientação precisa para aperfeiçoar esse trabalho;
~ Professora Valéria de Souza, que com sua sensibilidade e imparcialidade, trouxe-me beneficios, sem os quais dificilmente prosseguiria no curso.
~ Dr. Sinval Gama, Diretor da área de desenvolvimento de recursos humanos da Eletrobrás, e os demais funcionários que participaram da pesquisa;
~ Alunos de outras nacionalidades, que trouxeram alegria e bons momentos com suas amizades: Fernando (Equador), Euclides (Panamá), Dario (Chile), Djima (Togo), Alkeda (Albânia), Sônia (Paraguai), Noel (Nicarágua), Orlando (Nicarágua), Pedro Ramirez (Peru), Sissiliana (Peru), Carlos (Venezuela), Suly (Venezuela), Severiano (Panamá) etc.;
~ Outros mestrandos, muito importantes: Joaquim, Lizarda, Pedro Casais, Alvaro, Marcelo Bassi, Alexandre, Mônica, Patrícia, José Antônio, Normando, Rogério, Elvira, Thelma" José Luiz, Sebastião, Benedito, Wagner e muitos outros, é claro;
~ Denise, Carla, Virgílio, Lígia, Cláudia, Arian e demais colaboradores da biblioteca;
RESUMO
O presente trabalho é produto de uma pesquisa bibliográfica e de campo sobre o sentido da evolução da Teoria das Organizações e o seu impacto nas atividades de treinamento e educação na Eletrobrás. A avaliação dos resultados dos programas de desenvolvimento de Recursos Humanos carece de maior precisão, pela sua própria natureza qualitativa. Paradoxalmente, as ações administrativas, que geram resultados de dificil mensuração, são colocadas em segundo plano, em detrimento das que provocam resultados quantificáveis e de curto prazo. Tal miopia revela o caráter pragmático adotado em muitos modelos de gestão, não promovendo a qualidade.
A . avaliação do desempenho organizacional é assunto central a ser discutido nessa dissertação, e torna-se mais complexa quando verificamos a existência de suas diferentes dimensões: a eficiência, eficácia e efetividade e a relevância do humano.
A evolução dos estudos em administração demonstrou um sentido que vai desde os modelos de maior grau de burocratização e instrumentalização do homem na organização, até a mais satisfatória humanização, emancipação e autonomia no trabalho. Assim, os programas de treinamento e desenvolvimento podem dar uma grande contribuição neste sentido, deslocando o desempenho organizacional, de uma ênfase na eficiência, para as dimensões mais abrangentes da efetividade e relevância do humano. Quando tal desenvolvimento ocorrer, não haverá mais "recurso" humano, pois o mesmo se apresentará em aberto, diferente de outros recursos organizacionais.
ABSTRACT
The future will belong to companies that can fully explore process centering. Total Quality program and other initiatives bound to give new shape to organisations have already transformed the work to be done in companies. Now it is time to transform people that work in tem, as to have teams capable of superior performance. In general, the subjects related to human resources are the responsability of the human resourse function. This is the very part of the Eletrobrás that needs to face the most dificult part of
the modernization challenge.
It seems, however, that the conventional weapons and accumulated expirience of HR people may not be enough to settle the questiono
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 6
A FORMULAÇÃO DO PROBLEMA ... 12
PARTE I ... 16
1. AS DIMENSÕES DO DESEMPENHO ORGANiZACiONAL ••••.•.•.••••.•••••••.••.•...•.... 17
2. A SUPERAÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO ...•..•..•.•.••.•..•...•... 31
3. EDUCAÇÃO E TREINAMENTO ...•.•..•... 41
3.1 A EDUCAÇÃO PARA A MUDANÇA ORGANIZACIONAL ... 51
3.2. O TREINAMENTO E A ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA ... 62
3.3. ALTO ENVOLVIMENTO E APRENDIZAGEM CONTÍNUA ... 67
4. UMA EDUCAÇÃO PELA FORMAÇÃO HUMANA •.•.•.•....•.•...•.•.•.•...•..••.•..•..•...• 74
PARTE 11 ... 87
1. METODOLOGIA ...•...•...•...•....•.•....•...•...•.•.•.•.•..•.•..•... 88
1.1. ASPECTOS GERAIS ... 88
1.2. ASPECTOS ESPECíFICOS ... 90
1.3. A PESQUISA DE CAMPO ... 92
2. A ELETROBRÁS ... 100
2.1. EVOLUÇÃO HISTÓRICA ... 100
2.2. PROGRAMAS DE TREINAMENTO ... 104
3. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 114
3.1. A ORIENTAÇÃO ESTRATÉGICA ... 114
3.2. AS RELAÇÕES DE TRABALHO ... 117
3.3. OS OBJETIVOS DO PROCESSO EDUCACIONAL.. ... 121
3.4. RECOMENDAÇÕES FINAIS ... 133
INTRODUÇÃO
Uma das pnnCIpaIS características marcantes do mundo pós-industrial é sua
tendência às mudanças: ininterruptas, intensas e irreversíveis. O desenvolvimento
tecnológico alcançado gera alterações nas pessoas e nas organizações, exigindo
reciclagem de conhecimentos técnicos, relacionamentos interpessoais mais harmoniosos,
estilos gerenciais mais democráticos, valores humanitários, estruturas organizacionais
mais flexíveis, comunicação intensa, trabalho em equipes etc.
Surgem novos desafios e a Educação assume um papel fundamental no processo
de transformação em busca da "competência organizacional". O processo educacional
nas instituições formais de ensino ou nas empresas podem estar mais ou menos
adequadas aos desafios do mundo contemporâneo rico em transformações, incertezas,
informações e exigências crescentes.
As propostas educacionais limitadas à reciclagem técnica - entendida como
subordinação do homem aos imperativos tecnológicos - ou subordinada aos objetivos
pré-estabelecidos, estranhos aos membros de uma organização, podem contribuir com o
desempenho final esperado. No entanto, se não contiverem em si uma proposta de
participação e envolvimento; de compreensão acima do conhecimento, dificilmente
aproveitem o espaço de criatividade e competência de todo potencial humano para o
Na pnmelra concepção, o homem é tratado como "recurso humano" a ser
combinado com outros recursos organizacionais - financeiros, materiais, científicos e
tecnológicos etc. - para alcançar os níveis de desempenho esperado. Na segunda
concepção, apresenta-se como recurso ilimitado e fundamental para gerar níveis de
desempenhos acima dos objetivos estabelecidos, ao mesmo tempo que faz melhor uso
dos outros recursos.
É possível identificar ideologias que orientam objetivos sustentados por qualquer
proposta educacional. A abordagem fenomenológica aplicada à educação procura
desvelar os propósitos do discurso inerente ao processo educacional. Nessa linha, mais
abrangente, a educação apresenta-se em aberto e a nada se subordina.
Como as práticas administrativas envolvem planejamento e formulação de
objetivos, os processos educacionais nas empresas acabam por servir a esses propósitos.
Formalmente, o sistema de Recursos Humanos e seu subsistema de Treinamento e
Desenvolvimento recebem a atribuição de gerenciar as atividades educacionais que
interessam aos negócios, submetendo-as a estrutura vigente. Quando cuidados são
tomados para a manutenção do status quo, a especialização funcional representa uma
estratégia para redução de custos em Treinamento.
o
dinamismo e as turbulências do ambiente organizacional pressionam para aflexibilização das estruturas, ao mesmo tempo que demandam novas abordagens
gerenciais e educacionais. Em decorrência, um sentimento de "falta de controle" gera
administração. O interesse pelo assunto é reforçado pelas dúvidas sobre os rumos que
devem tomar a organização. Nessas circunstâncias, cresce também a procura por "gurus"
para a administração e negócios das empresas.
No conjunto dos conhecimentos sistematizados em administração, desde os
Clássicos, prevalece a produção de teorias que, pela própria natureza da ciência, trata
mais dos fenômenos que se repetem que das singularidades. Apesar disso, não parece
haver uma resposta final e correta sobre o modelo gerencial mais adequado. As teorias
mais recentes aparecem em nítida contradição com as existentes, gerando turbulências
entre as produções acadêmicas. Algumas surgem em realidades diferentes, não havendo
clareza sobre as condições para sua aplicação. Empresas buscam um "Padrão de
Excelência" para suas atividades, muitas vezes sem uma clara delimitação do que seria
este patamar de desempenho.
Autores do best seller "Competindo pelo Futuro", Hamel e Prahalad criaram o
conceito de "Competência Essencial" (Core Competence) buscando uma vantagem
competitiva para a empresa. Tal competência é um conjunto único de habilidades como
atributo da empresa, que inclui um componente tecnológico e outro de aprendizagem,
requerendo as seguintes condições: 1) estar presente nas múltiplas unidades de negócios,
2) representar dificuldades para que outras empresas a imitem e 3) ter capacidade para
criar novas oportunidades de negóciosl .
Os mesmos autores argumentam que as organizações que possuírem um lugar
privilegiado no mercado, com resultados financeiros invejáveis e uma boa imagem
institucional, perderão esta posição de liderança se, hoje, não produzirem resultados para
o futuro. Cada vez mais, aumenta a importância das ações organizacionais com vista a
resultados de longo prazo.
No entanto, chegar bem sucedido no futuro pressupõe um processo de "mudança
organizacional" com todas as suas implicações. Chega-se a conclusão de que um bom
projeto técnico ainda não é suficiente e, mesmo que atinja os componentes
comportamentais, tecnológicos, mercadológicos etc., enfrentará uma série de dificuldades
de ordem prática para sua implementação. Atualmente, várias pesquisas em
administração estão preocupadas, somente, em estudar os processos de mudança: as
melhores condições para sua implementação e a superação das resistências internas.
Para vencer a inércia e a resistência às mudanças, o clima interno tem de ser de
otimismo e confiança. Estes são pressupostos para alcançar a excelência nos negócios,
sua condição básica e necessária. Atingí-Ia não é fácil, requer esforço concentrado dos
dirigentes e, em especial, da área de Recursos Humanos. A estrutura burocrática vigente
nas organizações é um dos maiores obstáculos a essa causa.
Várias condições favorecem o surgimento de um clima de confiança interno. Tais
condições devem ser perseguidas, tal como a predominância de conduta ética,
envolvimento empregatício, sintonia com a missão da empresa. Os responsáveis pelas
desafios. Dentre todos os recursos que a organização dispõe, os "recursos" humanos
serão os únicos capazes de promover resultados acima de uma expectativa delimitada.
Para os outros recursos, não há como obter um resultado além de suas possibilidades.
Quando nos referimos a eles, esperamos tirar o máximo de proveito, considerando a
diferença como "desperdício".
Há muito tempo, a concepção de Administração de Recursos Humanos não está
restrita aos imperativos da legislação trabalhista, aos registros funcionais, a preparação da
folha de pagamento e demais atividades de uma rotina burocrática. Seu desafio é maior e
lida com inúmeras variáveis, perfazendo um novo perfil ainda bastante discutido pelos
diversos autores. Enfim, qual serão as novas funções da Administração de Recursos
Humanos? Quais as condições para o melhor aproveitamento das potencialidades
humanas na organização? Em que medida podemos considerar as pessoas como
"recursos" à disposição dos interesses organizacionais?
Para tratar do assunto, reduzimos nosso campo de investigação à atividade
educacional promovida pelas organizações, em sua área formal de treinamento e
desenvolvimento, tendo em vista a obtenção de um maior nível de desempenho. Devido à
complexidade dos fenômenos organizacionais, que não pode ser comparada a uma
simples "máquina eficiente", decidimos examinar a Teoria das Organizações para
identificar, em cada uma de suas correntes, o conceito de "dimensões do desempenho". A
classificação das ações educacionais na empresa, quanto à sua contribuição para o
alcance dos diversos níveis de desempenho, dependerá da análise criteriosa das
Escolhemos como ponto de partida os conceitos de eficiência, eficácia e
efetividade que serviram de parâmetro para avaliação do desempenho. As conclusões
apontaram para a necessidade de manutenção do equilíbrio entre as dimensões,
reconhecendo a interdependência entre elas, em uma escala gradativa que vai da
eficiência à efetividade. Neste trabalho, abordamos também mais uma dimensão - a
filosófica - na categoria da relevância do humano, no âmbito da fenomenologia.
Estudamos, portanto, as contribuições teóricas em administração e as propostas de
treinamento condizentes com o alcance de cada uma das dimensões do desempenho
organizacional. Quando estudamos os sistemas de informação, a estrutura organizacional,
o comportamento humano, os processos de mudança, as rotinas administrativas, o
processo de planejamento e tantos outros assuntos, estamos interessados em melhorar o
desempenho de nossas organizações2•
A tentação para limitar a busca à quantificação de resultados é grande e sua
utilidade é inquestionável quando recorremos a aspectos específicos e quantificáveis,
geralmente relacionados com o custo ou o tempo. De fato, há uma tendência para adoção
de critérios mensuráveis para avaliação do desempenho organizacional. A objetividade e
facilidade para a apresentação dos resultados, dentre outros motivos, favorecem a prática
da quantificação do desempenho organizacional em detrimento de outros critérios.
Devemos questionar se os fenômenos quantificáveis representam a maior contribuição
para se alcançar os melhores resultados da organização. Não só o aspecto ligado à
quantificação mas também a duração de um projeto administrativo, assim como outras
variáveis tomam a avaliação do desempenho organizacional muito complexa,
representando um grande desafio para a Teoria das organizações. As mudanças nas
abordagens teóricas produziram novas dimensões na avaliação do desempenho.
o
estudo visa responder às questões: 1) Qual a garantia temos de que as variáveisquantificáveis, de um modo geral, são mais significativas para a avaliação do
desempenho organizacional? 2) Outra preocupação nossa será o tempo decorrido para
obtenção de resultados a partir das ações administrativas. Tais resultados apresentam
variações no tempo, tanto de curto, médio ou longo prazo. Se determinada ação
administrativa visa a consecução de objetivos a longo prazo, então, não podemos avaliar
seu resultados em um curto período de tempo. 3) Se predominam as ações
imediatistas-curto prazo - nas ações administrativas, podemos então concluir por uma falta de
orientação para o futuro? 4) Quais os motivos para a preferência sistemática pelas
decisões de curto prazo, observadas freqüentemente nas empresas?
A FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Decidir sobre quantidade, conteúdo, volume de investimento e modalidade de
treinamento não é tarefa fácil. As ambigüidades na teoria organizacional e a
multiplicidade de interesses no ambiente das organizações geram indefinições.
de desenvolvimento dos seres humanos e compreensão da realidade em que vivem),
organizacional (necessidade da empresa de tornar suas atividades maiS eficientes) e
pessoal (necessidade individual de desenvolvimento, promoção e realização no
trabalho)3.
A opção social amplia consideravelmente as possibilidades de treinamento,
prejudicando a escolha pessoal e a apresentação de alternativas. O enfoque no
desenvolvimento individual pode fazer com que a organização perca de vista seus
principais objetivos. Treinamentos centrados nos interesses restritos da organização
concentram-se mais nos aspectos da eficiência.
Como a eficiência focaliza o processo produtivo, sua performance foi avaliada em
termos de quantidade, custo e tempo gasto para a produção. A administração pública
tende a se concentrar na avaliação da eficiência e podemos apontar como um dos motivos
a facilidade de mensuração do seu desempenho.
A efetividade mede a qualidade dos serviços, o grau de sua utilidade. A eficiência é
importante, mas de nada adiantará atingirmos objetivos com rapidez e baixo custo (The
best way) se o resultado final não interessar, daí a referência à adequação de métodos de trabalho.
Osbome & Gaebler4
sustentam que a administração pública deve adotar mecanismos,
em seus processos administrativos, que canalizem, cada vez mais, as ações para os
resultados maiS relevantes. Deveremos incluir aí, os programas de treinamento e
desenvolvimento e sua consonância com os propósitos previstos na missão e nos
objetivos estratégicos5•
Nossa pesquisa bibliográfica tem por objetivo compreender o sentido da evolução do
pensamento administrativo e associá-la às dimensões do desempenho correspondente a
cada uma de suas grandes correntes. A partir daí, a pesquisa segue para a identificação do
modelo de treinamento adequado para cada dimensão. Assim, pretendemos montar um
quadro conceitual que nos indique o que seria uma educação para a eficiência, eficácia e
efetividade; isoladamente.
Este trabalho pretende estabelecer uma crítica aos programas de treinamento
excessivamente voltados para os níveis de desempenho com menor abrangência (cresce
da eficiência para a relevância do humano). Pretendemos demonstrar a importância da
geração de um bom desempenho em todas as dimensões e pela necessidade de
manutenção do equilíbrio entre os níveis e reconhecimento de suas interdependências.
4 OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o governo: como o espírito empreendedor está transformando o setor público. 5. ed. Brasília: MH Comunicação, 1995. (Tradução de Sérgio Fernando Guarischi Bath e Ewandro Magalhães Jr.).
A efetividade organizacional é o julgamento dos objetivos, o grau máximo de
importância sócio-econômica para a empresa, o impacto normativo e institucional sobre a
sociedade. Apresentamos uma dimensão ainda mais abrangente, capaz de servir de
critério para o julgamento da efetividade. Utilizamos em nossa pesqUIsa a
Fenomenologia, onde a ciência administrativa se encontra com suas origens filosóficas e
resgata seu sentido de legitimidade. Nossa intenção é a de apresentarmos uma introdução
a abordagem fenomenológica aplicada à administração, mais especificamente à educação
nas organizações.
Com esta última dimensão, contamos com um referencial teórico completo para
classificação das iniciativas educacionais na empresa. Todas as dimensões contribuem
para um melhor desempenho organizacional, mas tentaremos identificar a dimensão mais
estreitamente ligada aos esforços de treinamento. É um referencial teórico aplicado à
avaliação dos programas de treinamento, classificados em termos de sua contribuição
para a eficiência, eficácia, efetividade ou para a relevância do humano.
Na pesquisa de campo, realizamos os levantamentos sobre as iniciativas da Eletrobrás
em treinamento e desenvolvimento de recursos humanos. Estudamos as características
relevantes das relações de trabalho com o intuito de examinar o espaço existente para a
criatividade, autonomia, iniciativa e demais necessidades de uma personalidade adulta.
Por fim, Verificamos, até que ponto, a educação na Empresa contribui para uma gestão
Parte I
1. AS DIMENSÕES DO DESEMPENHO ORGANIZACIONAL
Que sentido teria uma teoria da administração se não nos preocuparmos com o
desempenho da organização? Com certeza este é um ponto central na formulação das
teorias. De um modo geral, reduzimos nossa atenção aos aspectos da vida organizacional
da qual dispomos de instrumentos ou técnicas para sua avaliação objetiva. Uma das
manifestações de tal reducionismo consiste na apreensão das variáveis quantitativas da
organização. Tendemos, também, a nos preocupar com resultados de curto prazo,
enquanto mais fáceis de controlar. Mas será que os resultados não mensuráveis e de
longo prazo não são tão ou mais significativos para as organizações?
Se já é impreciso e ambíguo avaliarmos o desempenho em termos de resultados
desejados, o que dizer de suas conseqüências? Por tentarmos, neste trabalho, promover
uma avaliação das contribuições do processo educativo na Eletrobrás da maneira mais
ampla possível, tivemos que recorrer às "dimensões" do desempenho já consagradas na
administração: sua eficiência, eficácia, efetividade e, por fim, a relevância do humano.
Toda a ação administrativa corresponde ao alcance de objetivos. Podemos
classificar as diversas ações segundo a sua contribuição predominante em relação à cada
dimensão do desempenho. Atingir os objetivos pode ser considerado, a princípio, a ação
mais condizente e, assim, seremos eficazes. Da situação em que nos encontramos até a
consecução do objetivo, temos um caminho a seguir. Desejamos percorrê-la da melhor
maneira possível e quanto melhor desempenho obtivermos no percurso, mais eficientes
A eficiência é uma dimensão associada aos recursos, enquanto a eficácia se
prende aos produtos. Toda ação será mais eficiente quando traduzir em desempenho os
resultados em termos de redução da fadiga, da distância e do tempo dispendido. Por
exemplo, quando dizemos que a menor distância entre dois pontos é uma reta, estamos
nos referindo à opção mais eficiente para nos deslocarmos entre dois pontos. Concluímos
daí que o desempenho alcançado está mais vinculado aos processos.
Para Katz & Kahn6, as organizações, enquanto sistemas abertos, recebem energia
do ambiente (input) e a devolvem ao ambiente como produto (output), havendo uma perda de energia nesta transformação. Sendo assim, a relação entre o input e output
medirá o quociente de eficiência do sistema. Ela será tanto maior quanto maior
quantidade de energia for transformada em produto. As organizações humanas recebem
múltiplas formas de energia, dentre elas as pessoas e os materiais.
V ários autores têm apontado dificuldades práticas para aferir objetivamente a
eficiência em entidades prestadoras de serviços públicos controlados pelo Estado, pois
requer clareza quanto à disponibilidade de recursos e objetivos estabelecidos. Silva
(1990) associou a eficiência com o aumento de produtividade, ser eficiente é utilizar
adequadamente os recursos disponíveis. Em linguagem financeira, não gastar acima do
que poderia gastar7 •
Katz & Kahn consideram o critério da eficiência insuficiente. Pois pressupõem, claramente, que a eficiência é uma parte da eficácia e um dos requisitos para atingí-Ia. A
dimensão da eficiência está ligada à vida interna das organização. Essencialmente restrita
aos elementos econômicos e técnicos, sendo assim, limitado por definições temporais e
espaciais. A eficácia vai mais adiante, quando visa a maximização de rendimentos para a
organização, considerando todos os meios. Não apenas os meios técnicos e econômicos,
mas incluindo atributos políticos.
o
treinamento pode garantir o alcance da eficiência operacional, através dasubmissão do homem aos requisitos previstos nos métodos. Na abordagem clássica da
administração, o conhecimento técnico e a adaptação às novas tecnologias são os
elementos essenciais no conteúdo dos programas de treinamento. Somente assim, era
visualizado o "perfeito" funcionamento da organização. Enquanto poucos planejavam a
engenharia organizacional, a maioria a executava dentro dos métodos científicos de
produção. A padronização é a solução para garantir a coordenação das ações
administrativas, a uniformidade necessária para a consecução dos métodos
pré-estabelecidos. Sabendo exatamente os limites dos métodos, temos a capacidade de
mensurar o desempenho. A possibilidade maior de quantificação dos resultados é uma
vantagem na avaliação da eficiência.
A eficiência predomina nos níveis de menor grau de incerteza - entendido como a
diferença entre a quantidade de informações necessárias para a tomada de decisão e a
quantidade de informações disponíveis. Numa faixa contínua que vai desde o nível
operacional da empresa até o nível institucional (cúpula estratégico) verificamos o
aumento do grau de incerteza. Os modelos matemáticos e lógicos são usados no contexto
administrativos para redução das incertezas. Por esta razão, associamos as práticas
quantitativas ao alcance da eficiência. Mesmo o objetivo elemento central da eficácia
-quando mensurado, se traduz em metas (quantitativas) para o níveis mais operacionais.
A alta taxa de rotatividade tem sido o resultado da insatisfação e inadequação dos
funcionários para com ambiente de trabalho. A ciência administrativa insistia no
aperfeiçoamento dos métodos, acirrando ainda mais a distância entre os objetivos
organizacionais e os de natureza humana. Enquanto a ciência não encontrasse uma
solução paradigmática contemplando melhores resultados econômicos para a
organização, perdurariam as práticas em Recursos Humanos ressaltando a disciplina em
termos de obediência às normas e métodos no trabalho. O treinamento para este modelo
de gestão se resumia ao conhecimento técnico e submissão ao emaranhado sistema de
regras da empresa. Enquadrar o membro da organização aos imperativos da estrutura
formal era a forma do "adestramento".
No entanto, devemos considerar que o período de predomínio da corrente clássica
coincide com os tempos de estabilidade. Não havia a pressão da concorrência, dos
clientes e das mudanças ambientais verificadas na atualidade. A estabilidade induz à
repetição. Não se cogita tanto o futuro, enquanto este tende a ser igual ao presente. Nesta
lógica, não há tanto com que se preocupar com objetivos futuros. Mais importante do que
"onde chegar" é "fazer bem feito o que tem que ser feito". O limite do desempenho
organizacional é a eficiência.
A eficácia é um conceito que emergiu da eficiência, representando um passo
adiante em termos de desempenho. O que adianta organizar bem os recursos se os
mesmos não convergirem para objetivos almejados? A eficácia atingiu seu ponto máximo
com a administração por objetivos (APO).
Para garantir um sentido de direção aos negócios, a administração buscou
modelos gerenciais que convergissem as ações organizacionais para seus objetivos. A
tendência natural para a institucionalização de procedimentos transformava as
organizações em entidades estáveis e repetitivas, desprovidas de objetividade. O conceito
de eficácia surgiu com a necessidade das empresas medirem a capacidade de atingirem
objetivos estabelecidos.
De orientação Neoclássica, a Administração por Objetivos (APO) velO
acrescentar novos rumos para a teoria administrativa. O ponto alto na busca da eficácia
foi alcançado quando se preocupou em desviar a atenção para as atividades-fins, em
detrimento das atividades-meios. Representou um passo adiante para a organização ao
dar respostas às limitações da escola clássica e humanista, mais voltadas para os
Pressupunha novas práticas gerencIaIS e, portanto, novos desafios para a área de
treinamento. Implantar um sistema de gerenciamento por objetivos iria requerer um
grande esforço dos órgãos de "staff', com especial atenção para os de atividades de
Recursos Humanos.
A escolha da APO como instrumento de predominância na eficácia, e não
efetividade, se deve à sua orientação para a quantificação dos objetivos. Tal tendência
limita os esforços gerenciais aos objetivos mensurados, parece mesmo contribuir para a
acomodação perante o cumprimento das metas. Não envolve seus membros,
necessariamente, com a missão organizacional (resultados), mas com objetivos
quantificados.
Lodi8
alerta que, durante o período de definição de objetivos e dos resultados
esperados, deve-se, simultaneamente, realizar um programa de desenvolvimento dos
executivos. Defende o treinamento individual e em grupo baseado na análise das
necessidades do executivo e nos resultados avaliados. Pelo exposto, o treinamento para
dirigentes teria o sentido de reduzir o hiato entre os resultados previstos e esperados,
tendo como protagonista o executivo, com suas necessidades e o potencial para atingir
objetivos da organização.
A gerência por objetivos tem na mensuração e controle seus elementos
fundamentais. Tais funções são próprias de sistemas que operam com o conhecimento
exato de onde se quer chegar. Os resultados não estão abertos às inovações de toda
ordem, mas previstos nos planos estratégicos, táticos e operacionais. A obtenção de
resultados mais facilmente mensuráveis que outros mais desejáveis e importantes, é
conseqüência da grande pressão que o sistema administrativo exerce sobre as chefias.
Também os resultados de curto-prazo tendem a serem mais perseguidos, com o intuito de
impressionar, ficando uma tendência de atribuir os objetivos de longo-prazo à alta
direção.
A APO não chega a ser um modelo de gestão com alto envolvimento
empregatício. Apesar de representar um grande passo em termos de participação, ela se
restringe apenas às chefias, e as mantêm compromissadas somente com seus objetivos
específicos. É uma maneira diferente de fragmentar e especializar, não apresentando uma
grande quantidade de denominadores comuns entre os seus membros.
O aumento da capacidade de previsão e alcance de objetivos e metas foi
entendido como eficácia9• Corresponde aos objetivos organizacionais, não aos objetivos
desenvolvimentistas, propriamente ditos, estes são desempenhos referentes à efetividade.
A eficácia, assim como a eficiência, são conceitos que fazem mais sentidos quando
utilizados em termos comparativos. As empresas que atuam próximo ao regime de
monopólio terão mais dificuldades em avaliar seus níveis de eficiência e eficáciaIO.
9 KATZ, Daniel, KAHN, Robert L. 1967. Op. Cit.
o
desenvolvimento do conceito de eficácia associado também a indicadores nãomensuráveis, contribuiu para tomar a avaliação mais qualitativa. Porém, do ponto de
vista do alcance de um padrão de excelência, podemos ir mais a frente em termos
qualitativos, adotando o conceito de efetividade. Será um julgamento à luz dos interesses
sociais e da própria razão da existência de uma entidade.
Likert também reforça a tese da eficácia organizacional através do manuseio das
variáveis comportamentais. Para ele, a qualidade das relações humanas no trabalho como
lealdade, atitudes, comunicações, interação, capacidades e outras manifestações do clima
interno, influenciam diretamente as variáveis de resultado como produtividade, lucro e
custos, por exemplo. É muito comum as práticas administrativas incidirem de forma
predominante sobre estas últimas, em detrimento de ações diretas nas variáveis que
fundamentam o desempenho 11.
Os critérios de eficiência e eficácia avaliam a organização em seu contexto
fechado. Sua força propulsora situa-se nas condições internas para o bom desempenho.
Muitos objetivos propostos não possuem relevância para o relacionamento que as
empresas travam com seu ambiente. Somente uma visão mais abrangente pode ajudar a
avaliar os objetivos atingidos. A qualidade dos objetivos será avaliado pela sua
compatibilidade com a função social da organização, tal como foi definida pela própria
organização.
A efetividade corresponde aos objetivos maIS amplos da eqüidade e do
desenvolvimento econômico-social. Em tennos mais restritos e operacionais, significa a
capacidade para fornecer bens e serviços que atendam às demandas das clientelas com
qualidade, quantidade e continuidade. É a dimensão ligada ao ambiente da organização
para prestação de contas à comunidadel2 •
A aceitação do lucro como objetivo mais significativo para as organizações gera
imprecisões na conceituação da efetividade. Milton Friedmam13 argumenta: "a
responsabilidade social da finna particular é o aumento de seus lucros - desde que
obedeça às regras do jogo, não cometa fraudes e nem trapaceie". Sua visão liberal da
economia, convergindo objetivos lucrativos com a função social, exclui as organizações
sem fins lucrativos. Daí a conclusão de que a efetividade nas empresas controladas pelo
governo seria sua própria responsabilidade social. Peter Drucker também se preocupou
com a questão ao procurar localizar uma fonte de inspiração para as organizações
públicas, uma sensibilidade para a atuação efetival4•
A efetividade, de um modo geral, é uma atribuição dos níveis estratégicos e
institucionais da organização. Sua concepção mais abrangente requer visão de longo
prazo. Consiste em ações voltadas para o ambiente e o futuro. A capacidade de a
organização realizar ações efetivas em outros níveis hierárquicos dependerá das liderança
gerenciais aumentarem os recursos organizacionais pela atualização do potencial criativo
de seus funcionários. A efetividade não é um critério meramente técnico, está mais para
um critério essencialmente político. Requer arranjos estruturais que possibilitem o
trânsito livre para a comunicação interna - ampla e aberta - que se dá pela confrontação
de expectativas múltiplas no ambiente organizacional15 •
Fatores incontroláveis condicionam as organizações que buscam a efetividade
junto a um perfil de flexibilidade, inovação e criatividade. O alto grau de incerteza é uma
condição inevitável, onde as organizações efetivas reúnem as qualificações para
administrá-la. A redução da incerteza é um dado de eficiência, mas enfrentá-la com
resultado bem sucedido, corresponde à efetividade.
A abordagem sistêmica-contingencial aponta para o alcance da eficiência
(estrutura) e eficácia (objetivos) quando converge suas ações para o atendimento da
demanda ambiental. Mas é ,em sua ação pró-ativa, baseado na orientação estratégica, que
busca a efetividade como finalidade última, através da visão de longo prazo, identificação
de oportunidades (e ameaças), apresentação de cenários alternativos e outros mecanismos
antecipatórios, que visam alcançar a excelência nos negócios. Em outros tennos, seus
instrumentos analíticos, mais abrangentes, tendem a auferir resultados, acima de
objetivos estanques. A empresa não se contentará simplesmente com a quantidade
produzida, mas com a qualidade enquanto atendimento mais efetivo de sua missão e
função social.
Para a escola contingencial, os treinamentos terão o desafio de preparar gerentes
para conviver com as incertezas, ambigüidades e mudanças freqüentes. O trabalho em
equipe será estimulado como modalidade que traduz as ações compartilhadas em
sinergia. A habilidade gerencial exigirá uma nova concepção de liderança, maIS
orientadora que fiscalizadora. No plano estratégico, o esforço de treinamento
contemplará o conhecimento sobre novas tecnologias e divulgação de objetivos
estratégicos correlacionadas com as habilidades requeridas para atingí-Ias.
A sinergia é um conceito que surgiu na administração com a teoria dos sistemas
abertos. Quer dizer integração de comportamentos ou mutualidade, isto é,
compartilhamento de mudanças internas em beneficio do todo. Através da smergIa,
conseguimos fazer com que as partes agindo em conjunto cheguem a resultados que,
separadamente, não atingiriam. A interação entre os componentes de um sistema é
condição para a sinergia e uma crítica efetiva aos arranjos organizacionais que
privilegiam a especialização. Para Mariotti, um sistema é um conjunto de dois ou mais
componentes inter-relacionados e interdependentes - os subsistemas - , cuja dinâmica
conjunta se dirige para um objetivo ou meta. Qualquer alteração numa de suas partes se
refletirá na totalidadel6 •
A perspectiva sistêmica abre novos caminhos para a educação organizacional.
Agora, estamos em condição de entender a observação feita por Galbraith e Lawler, ao
apontarem o aprendizado organizacional - coletivo e compartilhado - como condição
15 CAMPOS, Anna Maria. Em busca de novos caminhos para a teoria das organizações. Revista de
única para que ocorra um novo padrão de comportamento. O mesmo não acontecerá com
o somatório dos aprendizados individuais17. A área de treinamento e desenvolvimento
terá um desafio maior que garantir conhecimentos e reciclagem técnica aos seus
funcionários, tomados individualmente. O padrão de comportamento compartilhado
requer nova abordagem educacional. A superespecialização acarretará entropial8
, isto é,
tomar-se um sistema fechado dentro de um sistema maior, sem trocar energia com ele.
Sendo a efetividade a dimensão mais abrangente do desempenho, deve servir de
gUla para as ações administrativas, condicionando as outras dimensões (eficiência e
eficácia) para atingir os resultados. Significa, em termos práticos, que o equilíbrio entre
as dimensões será condição para a efetividade. Se desejamos avaliar o desempenho da
organização acima da efetividade, teremos que avaliar as conseqüências dos resultados.
Não encontramos respostas na ciência administrativa para avaliação das
conseqüências. Tivemos de recorrer à filosofia para esta avaliação. A ciência nasceu da
filosofia e terá que retomar às suas origens para apreender o seu sentido. Os métodos
científicos por mais rigorosos que sejam, partem de princípios filosóficos. Podem seguir
caminhos diversos, mas só serão legítimos se compatibilizarem com suas origens. A
fenomenologia foi utilizada para avaliação da relevância do humano na ação
16 MARIOTTI, Humberto. Organizações de aprendizagem : Educação continuada e a empresa do futuro. São Paulo: Atlas, 1995.
administrativa concreta. Quando discutirmos a "gestão pela formação humano",
aprofundaremos mais nesta abordagem.
o
quadro, a seguir, foi preparado com base no paradigma multi dimensional deadministração da educação. Ajuda a compreender a contribuição de cada dimensão do
desempenho nas organizações19•
DIMENSÕES ORIGENS COMPROMISSO
Eficiência Técnica especializada Desempenho técnico e
profissional.
Eficácia Econômico-financeira Resultados
econômico-financeiros, objetivos e metas financeiros.
Efetividade Sócio-política Estratégias políticas para
objetivos e metas sociais.
Relevância Filosófica Objetivos e metas
relacionados ao humano, ser do Humano.
As definições para as dimensões de desempenho sofrem pequenas variações em
cada autor. A noção central permanece intacta, mas a imprecisão natural dos conceitos e
19 Desenvolvimento do paradigma multidimensional, proposto por Benno Sander (1982), realizado na tese de doutorado de Valderez F. Fraga, extraído de textos de Apoio. FRAGA, Valderez F. Gestão pela formação humana. Rio de Janeiro: FGV, 1988. 71p. (Adaptação e atualização v.2 capo 5 da Tese de doutorado - UFRJ FE - 1994).
a constatação de que uma ação pode contemplar várias dimensões simultaneamente,
impede uma verificação mais apurada de cada dimensão do desempenho. Nosso objetivo
é utilizar parâmetros adequados e abrangentes para a avaliação do desenvolvimento dos
funcionários nos programas de treinamento, classificando-os quanto à sua
compatibilidade com cada dimensão. Para maior rigor em nossas análises, definimos os
tennos de acordo com sua utilização para esta dissertação:
Eficiência - medida de avaliação de desempenho dos processos executados nos sistemas. Admite, portanto, gradações, à medida que os sistemas poderão ser mais, ou menos
eficientes. Está associada à idéia de fazer as coisas bem feitas: com rapidez, baixo custo,
menor fadiga e melhor qualidade.
Eficácia - Capacidade de consecução de um objetivo detenninado. Neste sentido, não admite gradação. Os sistemas serão ou não eficazes. Traduz a idéia de alcance dos
objetivos estabelecidos.
Efetividade - Mede a qualidade dos resultados obtidos. Atingir os objetivos almejados
não é suficiente, o mesmo será questionado quanto à sua utilidade. Representa a razão da
2. A SUPERAÇÃO DO MODELO BUROCRÁTICO
A crença na racionalidade técnica, na especialização funcional, na hierarquia, na
previsibilidade e na estrutura fonnal aproximam os enfoques clássicos à burocracia
weberiana. Ambas surgiram na mesma época, sendo influenciadas pela realidade
histórica e científica de seu tempo. Representavam um conjunto de procedimentos e
valores condizentes com a sociedade industrial - o apogeu da racionalidade funcional.
De um modo geral, podemos concluir que a teoria burocrática weberiana se
assemelha à teoria clássica. Contudo, existem diferenças, os clássicos se preocuparam
mais com detalhes e especificidades; sua orientação voltava-se para o ambiente
intra-organizacional. Weber e seus adeptos estudaram o contexto social mais amplo,
identificando o fenômeno crescente da autoridade racional-legal nas sociedades modernas
industriais. Sua teoria procura explicar um novo comportamento social: o burocrático.
Por outro lado, os clássicos pretendiam intervir na organização, aumentando sua
eficiência. Por isso, sua orientação era predominantemente nonnativa e prescritiva,
enquanto a weberiana era mais descritiva e explicativa.
Na gestão pública o conceito de administração burocrática teve por fim introduzir
mecanismos "modernos" que levassem à eficiência e justiça pela imparcialidade.
Representou uma oposição às práticas políticas e sociais próprias do regime monárquico.
e muitas vezes reforçada pela vontade divina. Não havia critérios de racionalidade para a
legitimação do poder, existindo um espaço propício para práticas arbitrárias.
Mintzberg, ao pesquisar a estrutura burocrática, concluiu que a sua formalização
acarreta vantagens como melhor coordenação das atividades, condições para assegurar a
congruência com a mecanização, redução das arbitrariedades, inibição das práticas de
favorecimentos e sentimento de organização (ordem) 20. Neste sentido, a burocratização é
uma condição para o funcionamento das organizações em sociedades mais complexas e
desenvolvidas. Não quer dizer que não possa sofrer alterações em seus aspectos
importantes como centralismo e impessoalidade. É um fenômeno social, situado em um
determinado contexto histórico, impondo às organizações as práticas e os valores sociais
denominados como "comportamento burocrático".
As características burocráticas estão associadas ao alcance da coesão e
coordenação interna. Somado ao conjunto de hábitos e valores consagrados - social e
intra-organizacional - não veremos um caso de organização que careça de procedimentos
burocráticos. Vários críticos da burocracia renderam-se à noção da "burocracia mínima"
(grifo nosso). Sua eliminação é mais uma condição ideológica que científica, um desejo
implícito de modernização. As sociedades de massa atingem determinada dimensão,
tomando imprescindível a formação de um aparelho de estado capaz de organizar
servIços públicos eSSenCiaIS, cUJa operacionalização não sena possível sem a
burocracia.21
A burocracia exerce papel fundamental na manutenção da coesão interna de uma
organização. Por este motivo, nunca encontramos uma estrutura sem um mínimo grau de
burocratização, ela funciona como a cola da estrutura22
• Decorre daí sua importância
como elemento estabilizador.
A base de superioridade da administração burocrática consiste em sua capacidade
de controle a partir do conhecimento técnico. O grau de burocratização depende
diretamente do grau de incerteza tecnológica ou ambiental. O desenvolvimento
sócio-econômico estabelece níveis crescentes de incerteza, conferindo evolução histórica ao
fenômeno burocrático e a possibilidade do administrador reconhecer o grau ótimo de
burocratização compatível com um nível de desempenho satisfatório.
Comprometida com o desenvolvimento de uma sociedade industrial, as empresas
adotam os princípios da administração clássica, inaugurando o "mecanicismo" nas
práticas da administração de recursos humanos. Suas ações ganham o sentido da
"profissionalização", significando a especialização, a impessoalidade e a submissão aos
métodos e procedimentos. A motivação deriva dos incentivos econômicos e têm nos
21 RAMOS, Alberto Guerreiro. Administração e contexto brasileiro: esboço de uma teoria geral da administração. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 1983, p.201.
planos de cargos e salários o seu ponto alto. Sua principal função era o registro funcional
para atender os imperativos da legislação trabalhista.
Mendonça reforça a nossa tese quando afirma que a orientação do DASP foi
taylorista, fayolista e weberiana. Segundo ele, a crença na administração científica
consagra a idéia de uma resposta certa para cada problema organizacionaf3. Mas Mello e
Souza cita que a tecnocracia foi vista como positiva nos países em desenvolvimento, sua
ideologia está mais para a elite estratégica que para a elite reacionária24•
Não é difícil imaginar a orientação dada aos programas de treinamento gerencial.
A qualificação das chefias para o DASP era fundada em dogmas e centralismo. O
resultado era a ênfase nos estilos autoritários e tecnocráticos, com ausência de
preocupações sobre os aspectos comportamentais25•
Os treinamentos promovidos pelo DASP tiveram como base o conhecimento
técnico, o entendimento quanto aos novos procedimentos e o comportamento
burocrático. Tinha como objetivo superar o modelo patrimonialista ao ressaltar a
superioridade da racionalidade funcional, tendo em vista a implementação de métodos
científicos de gestão. A impessoalidade é o traço marcante desta "nova administração",
que tem como objetivo explícito a formalização do comportamento.
23 MENDONÇA, José Raymundo Andrade. O treinamento e a função estratégica do desenvolvimento de recursos humanos na reforma administrativa. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 21, n.2, p. 130-141, Abr/Jun, ,1987, p.13l.
24 O termo Tecnocracia refere-se às práticas que ressaltam a supremacia da racionalidade técnica sobre o
As reformas administrativas durante o governo militar tenderam a reforçar o
modelo burocrático de gestão. Ao desejar dinamizar a atuação do aparelho de estado, o
decreto 200/67 não perdeu o seu ranço burocrático. Em seu "Programa de Treinamento
para a Reforma Administrativa" fica claro sua orientação mecanicista, conforme parte do
texto de um de seus artigos26
: "O TR é um projeto que objetiva, a curto prazo, atingir as
chefias de todos os níveis hierárquicos, de modo a capacitá-las a bem compreender os objetivos da Reforma e a exercer as atividades de organização, reorganização e simplificação do trabalho, que lhes cabem como atribuições inerentes ao cargo ".
Se os programas de treinamento VIsam capacitar servidores para atividades
racionalizadoras, elas não comportam em si uma proposta de participação. Duas
concepções podem ser consideradas para a formação dos servidores: uma formação
humana que privilegia o pensamento reducionista e fragmentado ou a formação que
possibilita o enfrentamento de um ambiente globalizado e com fenômenos
interdependentes27 •
Preocupado com o modelo de gestão adotado no aparelho de estado em países
latino-americanos, Kliksberg28 observou que os setores da administração pública adotam
práticas administrativas centralizadoras, incapazes de transformar em ações as políticas
26 Art. 2 do Decreto-lei n° 64781, em 3/5/69, que complementa o Decreto-lei 200 de 25/2/67.
27 VERGARA, Sylvia Constant, BRANCO, Paulo Durval. Intuição e programas de treinamento e desenvolvimento. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 28, nA, p.130,OutlDez. 1994.
públicas. Segundo ele: "a visão mecanicista da implementação de políticas públicas é reducionista ao conceber sua prática a simples execuções de instruções e normas". Tais
práticas não atendem à complexidade do aparelho de estado, demonstrando a
inadequação de uma visão linear e simplista da realidade.
A estrutura burocrática, rígida e com seu excesso de formalismo, recebeu muitas
críticas, especificamente como inadequadas para o dinamismo do ambiente atual. As
novas soluções paradigmáticas apontam para a flexibilização das estruturas. Muito útil
em momentos de estabilidade e com bastante ênfase nos processos administrativos para
funções de controle, são profundamente rígidas para promoverem as mudanças
necessárias. As forças do ambiente exigem das organizações uma estrutura mais flexível,
capaz de dar suporte à inovação, transformação e aprendizado.
As transformações por que passam as organizações têm como objetivo
acompanhar as mudanças contínuas de um mundo globalizado. A sobrevivência e
adaptação das empresas vão depender de suas capacidades de aprendizado e adoção de
novos valores. Neste sentido, o aprendizado é a essência da mudança organizacional,
podendo contribuir na incorporação de novas tecnologias ou no rompimento de maneiras
habituais de pensar e agir.
Todo esforço objetiva recorrer a novos paradigmas que superem a burocracia,
considerada como ponto de referência. A Pror. Neyde Vemieri Lopes, em palestra
proferida para o curso de mestrado da EBAP-FGV, ressaltou a evolução para a
Adhocracia. Como nítida oposição ao modelo burocrático, apresenta as seguintes
características, conforme quadro comparativo:
Tabela 1: Comparação entre o modelo Burocrático e o Adhocrático.
BUROCRACIA ADHOCRACIA
Controle rígido Cumprimento das metas
Hierarquia Autogestão
Tarefa Processo Integrado
Salário Fixo Remuneração Variável
Foco no indivíduo Foco na equipe
Centralização Participação
Eficiência Qualidade Total
Dependência Independência
A área de desenvolvimento de Recursos Humanos terá de enfrentar o desafio de
lidar com duas abordagens antagônicas. Evidente que estamos mais familiarizados com o
modelo burocrático clássico. É a partir deste que evoluímos para modelos mais flexíveis.
A dificuldade também reside na tradição de nosso ensino formal, sempre ressaltando o
procedimento tradicional. Criou-se um círculo vicioso em que a escola enquanto
reprodutora dos valores da empresa não reúne as condições para desafiar a ordem
vigente. Provavelmente, as iniciativas educacionais neste sentido ocorrerão dentro das
organizações, ao enfrentarem as dificuldades próprias da economia e da sociedade
Ao analisar o processo de Educação Organizacional Continuada, Mariotti (1995)
descreve como seus principais entraves as dificuldades de comunicação interpessoal, as
restrições à criatividade e o medo no ambiente das empresas. A Adhocracia, para ele, é a
expressão de como se pode pôr em prática o espaço de liberdade que permite o
aprendizad029•
A Burocracia, mesmo como fenômeno intra-organizacional, é produto de um
contexto social mais amplo. Portanto, faz sentido falarmos em uma "cultura burocrática"
ou "comportamento burocrático" nas relações sociais. Sua substituição por outro modelo
também requer condições estruturais de desenvolvimento, suscitando o aparecimento de
contradições que provoquem a sua superação.
V ários autores buscam alternativas para sua superação. Suas características
apontam para um estrutura mecanicista, própria da abordagem clássica da administração;
a impessoalidade que defende está mais para a desumanização no ambiente de trabalho; a
especialização conduz à alienação e os procedimentos pré-estabelecidos são apropriados
aos negócios de natureza cíclica e repetitiva. Parece haver diversas condições que inibem
a criatividade, a improvisação, o envolvimento empregatício, a iniciativa e as mudanças.
A rigidez burocrática é confrontada com as necessidades de flexibilização da
estrutura organizacional. A qualidade administrativa depende, em grande parte, da
capacidade de criar condições estruturais de desalienação, provocada pela hierarquia,
especialização e a ritualização.
As transfonnações sugeridas representam uma mudança de paradigma para a
administração pública. Aqui também, os pressupostos apontam para mudanças na
estrutura organizacional com significativa correspondência aos valores e comportamentos
adequados. Os profissionais de Recursos Humanos devem estar atentos na avaliação da
compatibilidade de suas ações com os pressupostos de modernidade. Os programas
educacionais devem estar atentos ao sentido implícito de modernização e sua adequação
ao estágio atual de desenvolvimento social e organizacional.
Podemos perceber a correlação entre as características mecanicistas da
administração com a perfonnance de eficiência operacional. Em contraposição, a
estrutura organizacional de flexibilidade e organicidade, compatível com sua orientação
estratégica, em um ambiente de mudanças e incertezas, estará associado aos ideais de
efetividade.
Ainda assim, as funções típicas do Estado continuam a serem exercidas no âmbito
da administração direta, onde prevalece a estrutura burocrática. A justificativa para
manutenção dos procedimentos burocráticos nesta esfera reside na vocação diferenciada
para cada padrão de atividade. O quadro abaixo descreve as aptidões do setor público,
privado e ONG, quanto às atividades desenvolvidas30 :
Tabela 2: Aptidões do Setor Público, Setor Privado e Terceiro Setor.
SETOR PÚBLICO SETOR PRIVADO TERCEIRO SETOR
administração das políticas realizar tarefas complexas geram pouco ou nenhum
lucro
regulamentação repetir o sucesso de outras exigem o comprometimento
organizações com causas humanitárias
garantia de qualidade oferecer respostas rápidas às requerem uma abordagem
mudanças holística e abrangente
prevenção da exploração e fornecer serviços requerem muita confiança
discriminação diversificados por parte dos usuários
garantia da continuidade e fornecer serviços que se exigem trabalho voluntário
estabilidade dos serviços tornam obsoletos
rapidamente
garantia da coesão social precisam de contato direto e
atenção pessoal
Pode-se concluir que o modelo burocrático tem utilidade nas atividades
tipicamente estatais onde predominam as funções de controle e regulamentação. Não se
trata, porém, de adotar uma postura ideológica ou preconceituosa ou de mera
acomodação à burocracia. Mas de avaliarmos sua real compatibilidade histórica e a
ou a repudiam. Examinar, em cada caso, se os fatores que reforçam a tese da superação
burocrática estão presentes, pareceu uma posição adequada.
Na teoria contingencial a principal preocupação é com a influência das variáveis
ambientais sobre a estrutura organizacional. Quanto maior a adequação entre essas
variáveis, mais eficiente será o sistema. Bums e Stalker classificam as empresas, numa
faixa contínua, em dois modelos extremos: os sistemas mecânicos apropriados para ambientes estáveis, funcionam perfeitamente como sistemas fechados e adotam
mecanismos burocráticos; os sistemas orgânicos requerem instrumentos flexíveis de
controle e diferenciação de seus subsistemas31•
3. EDUCAÇÃO E TREINAMENTO
A palavra treinamento vem do francês entrainer, derivado do latim tragere, que
significa arrastar. O verbo Educar é composto da preposição ex (de, para) e do verbo
ducere (trazer). No latim, Ex + Ducere quer dizer "conduzir". Sugere a liberação (condução para fora) de valores que já existem potencialmente em cada indivíduo.
Educação estaria mais relacionada a um processo de mobilização de potencialidades
humanas.
Segundo Junior (1991), as atividades de treinamento estão circunscritas ao
domínio das organizações formais, mas a educação possui um escopo mais abrangente,
visando a preparação para a vida. Por sua dimensão ilimitada, a educação não se prende a
qualquer objetivo estabelecido. Mas o treinamento visa o cumprimento de metas e
finalidades do sistema produtivo, justificando seu caráter coercitivo. Tal premissa nos
induz à conclusão de que os treinamentos, ao serem postos em prática, reforçam a
legitimação de uma ideologia centrada no mercad032.
Para Junior, o treinamento é o "processo através do qual as organizações
possibilitam aos seus integrantes a aquisição ou o aprimoramento de conhecimentos ou
habilidades por meio de aprendizagem". A princípio há necessidade de esclarecer o
significado do termo aprendizado, condição para apropriação do sentido e conteúdo das
atividades de treinamento.
Mas Caravantes & Pereira definiram a aprendizagem como "processo de aquisição da capacidade de se usar o conhecimento, que ocorre como resultado da prática e da experiência crítica e que produz uma mudança relativamente permanente no
comportamento "33. Ora, se considerarmos a aprendizagem como meio para o indivíduo
32 PIZZA, Wilson Junior. O que todo mundo sabe de treinamento. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 25, n. 2, p.93-102, Abr/Jun, 1991, p.95.
adquirir senso critico e alterações em seu comportamento, seremos levados a concluir
pela aproximação dos conceitos de treinamento e educação.
Parece haver duas extremidades nos propósitos de aprendizagem. Por um lado a
concebemos como prática de adestramento, apoiada por técnicas behavioristas, onde o
homem é um sistema de comportamento que reage à estímulos. A cada estímulo
corresponde uma resposta determinada, possibilitando vê-lo como um ser passivo,
programado para atuar na organização. No outro extremo, o indivíduo tem um papel
ativo na definição e criação de sua própria existência, procura o desenvolvimento pessoal
num espaço de liberdade para realização de seu potencial humano, tomando-se aquilo
que ele pode ser.
Outra dicotomia na área da aprendizagem é, por um lado, aquela que desenvolve
apenas a memória e, um outro, que alcança o auto-envolvimento, utilizando sentimentos
e aspectos cognitivos34•
Paulo Freire ajuda a esclarecer o termo aprendizagem quando introduz dois
sentidos para o conceito. Quando o apendiz for considerado um produto final de um
processo didático, será transformado em "recipiente", um receptáculo a ser preenchido
pelo professor. O enfoque está centrado na capacidade de memorização do educando,
onde não há lugar para a criatividade e transformação. Por outro ângulo, o do
