• Nenhum resultado encontrado

Regulação do equilíbrio econômico-financeiro das concessões de rodovias mediante taxa interna de retorno flutuante

N/A
N/A
Protected

Academic year: 2017

Share "Regulação do equilíbrio econômico-financeiro das concessões de rodovias mediante taxa interna de retorno flutuante"

Copied!
109
0
0

Texto

(1)

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E DE EMPRESAS CENTRO DE FORMAÇÃO ACADÊMICA E PESQUISA

MESTRADO EM GESTÃO EMPRESARIAL

LUIZ HENRIQUE MÜLLER

REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE

(2)

LUIZ HENRIQUE MÜLLER

REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE

Dissertação apresentada à Fundação Getúlio Vargas-RJ – Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Gestão Empresarial.

Orientador: Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso

(3)

LUIZ HENRIQUE MÜLLER

REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS MEDIANTE TAXA INTERNA DE RETORNO FLUTUANTE

Dissertação apresentada à Fundação Getúlio Vargas-RJ – Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Gestão Empresarial.

Aprovada ( ) Não Aprovada ( ) Em: ___/___/___

BANCA EXAMINADORA

____________________________________________________________ Orientador: Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso

____________________________________________________________ Prof. Dr. Enrique Jeronimo Saravia

(4)

DEDICATÓRIA

A Deus, que me permitiu trilhar a vida até aqui com saúde e paz.

(5)

AGRADECIMENTOS

Ao Prof. Dr. Ricardo Lopes Cardoso, mais que orientador, um parceiro, pelos ensinamentos e pelas críticas construtivas que foram fundamentais para este trabalho.

À minha namorada, Andréia Pereira, que além de compreensiva nas ausências, foi parceira e colaboradora, contribuindo decisivamente com críticas construtivas e revisões.

À Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), pelo suporte disponibilizado.

À Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), em especial ao funcionário Vinicius Magnus Antonius Torquato de Araújo Lima, pela disponibilização tempestiva do material solicitado.

Ao Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), em especial aos Engenheiros Joel Silveira e Marco Aurélio Michelon, pela boa vontade, colaboração e fornecimento de informações.

Aos colegas Vitor Ambrosio Philippsen e Frederico Fonseca Rech, pela valiosa colaboração.

Ao Sr. Evison Osvaldo Nichele Cordova pela colaboração e pelo permanente interesse em apoiar.

Aos colegas de mestrado pela convivência durante as aulas e pela amizade que permanece sólida até hoje.

Aos bibliotecários Robson Barcellos, Tânia Fraga e Ana Maria Mattos pela eficiente colaboração.

(6)

A mente que se abre a uma nova idéia jamais voltará ao seu tamanho original.

(7)

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar o modelo de regulação do equilíbrio econômico-financeiro das concessões de rodovias no Brasil com a utilização da Taxa Interna de Retorno (TIR) estática, tendo por referência a Teoria Econômica da Regulação. Foram analisadas concessões de rodovias em dois períodos distintos e analisadas as taxas de retorno contratadas e realizadas e avaliados os seus efeitos sobre as tarifas de pedágio. Foram estudadas as diversas formas de remuneração indireta do capital dos investidores, por meio de holding, transações com partes relacionadas e emissão de debêntures. Os resultados demonstraram que a TIR contratada é uma referência que pode estar distante da realidade e a sua fixação ao longo da vigência dos contratos de longo prazo pode acarretar apropriação de ganhos por parte dos monopólios naturais em detrimento da modicidade das tarifas. Este trabalho apresenta como alternativa a TIR de referência flutuante, atualizada aos custos de oportunidade efetivamente incorridos pela concessionária, sendo apresentadas simulações com as concessões contratadas em 2008, demonstrando seus efeitos nas tarifas de pedágio.

.

Palavras-chave:

(8)

ABSTRACT

The aim of this study is to analyze the regulatory model of economic-financial balance of highway concessions in Brazil with the use of static IRR (Internal Rate of Return),based on the Economic Theory of Regulation. Highway concessions were analyzed in two separate periods, taking in consideration the contracted and performed IRR, as well as its effects on the toll fares. Several ways of indirect capital return for investors were evaluated by means of holding company, transaction with related parties and through bonds issuance. Results have shown that IRR is an imperfect reference to reality and its utilization in long term contracts may bring about undue gains to contractors and thus unfair tolls fares. This study intends to propose an alternative reference to contracts through the floating IRR, updated with the opportunity costs actually incurred, demonstrating simulations on 2008 highway concessions and its impacts on toll fares.

Keywords:

(9)

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1- Polo Rodoviário Metropolitano ... 43

Figura 2 - Polo Rodoviário Lajeado Fonte: ABCR ... 47

Figura 3 - Fórmula do valor presente líquido ... 50

Figura 4 - Fórmula da taxa interna de retorno ... 51

Figura 5 - Fórmula do custo de capital próprio ... 52

Figura 6 - Fórmula do custo de capital ... 53

Figura 7 - Comparativo de taxas de investimentos ... 62

Figura 8 - Demonstração do resultado do exercício – C 1 ... 63

Figura 9 - Notas explicativas – C 1 ... 64

Figura 10 - Variação do índice de reajuste dos pedágios ... 66

Figura 11 - Fórmula do CAPM... 70

Figura 12 - Somatório dos riscos ... 70

Figura 13 - Variação do risco Brasil e taxa de câmbio ... 71

Figura 14 - Comparação da TIR com a Selic ... 73

Figura 15 - Cenário de decréscimo do custo de capital ... 84

(10)

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Concessões da primeira etapa do PROCROFE ... 40

Tabela 2 - Tarifas iniciais das concessões da primeira etapa do PROCROFE... 41

Tabela 3 - Concessões da segunda etapa do PROCROFE ... 42

Tabela 4 - Tarifas máximas e vencedoras por lote ... 42

Tabela 5 - Polos rodoviários do Rio Grande do Sul ... 44

Tabela 6 - TIR das concessões contratadas até 1998 Continua ... 56

Tabela 7 - Cálculo da TIR para as concessões da segunda etapa ... 72

Tabela 8 - TIR com base nas demonstrações contábeis ... 76

Tabela 9 - TIR com base nos relatórios do DAER ... 77

Tabela 10 - Análise vertical da DRE ... 78

Tabela 11 - Resultado do leilão da segunda etapa do PROCROFE ... 82

Tabela 12 - Tarifas reajustadas no sexto ano ... 83

Tabela 13 - Realinhamento em cenário de redução do custo de capital ... 84

(11)

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ... 12

1.1 CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 13

1.2 OBJETIVOS DO TRABALHO ... 16

1.2.1 Objetivo Final ... 16

1.2.2 Objetivos Intermediários ... 17

1.2.3 Suposições ... 17

1.2.4 Delimitação do Estudo ... 18

1.3 JUSTIFICATIVAS ... 18

1.4 DEFINIÇÃO DO PROBLEMA ... 19

1.5 METODOLOGIA ... 20

1.5.1 Universo e Amostra ... 20

1.5.2 Tratamento dos Dados ... 21

2 REGULAÇÃO ECONÔMICA E AS CONCESSÕES DE RODOVIAS ... 22

2.1 TEORIAS DA REGULAÇÃO ... 25

2.2 REGULAÇÃO NO BRASIL ... 28

2.3 REGULAÇÃO NO SETOR DE TRANSPORTES RODOVIÁRIOS NO BRASIL .. 31

2.4 O DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO NO BRASIL ... 33

2.5 EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS EM CONCESSÕES DE RODOVIAS ... 36

2.6 A EXPERIÊNCIA DO BRASIL EM CONCESSÕES DE RODOVIAS ... 39

2.7 AS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS NO RIO GRANDE DO SUL ... 42

2.8 A ÓTICA DO GOVERNO, DAS CONCESSIONÁRIAS E DOS USUÁRIOS ... 44

3 REGULAÇÃO DO EQUILÍBRIO DAS CONCESSÕES DE RODOVIAS ... 48

3.1 MÉTODOS DE AVALIAÇÃO DE INVESTIMENTOS ... 49

3.2 O EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO NAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS ... 54

3.3 OS DESEQUILÍBRIOS DAS CONCESSÕES RODOVIÁRIAS ... 59

3.4 VULNERABILIDADES DA REGULAÇÃO PELA TIR ... 61

3.5 OS GRUPOS DE INTERESSE NOS MOVIMENTOS REGULATÓRIOS ... 64

4 REGULAÇÃO PELA TIR REAL E APARENTE ... 69

4.1 AS VARIÁVEIS DINÂMICAS DO CUSTO DE CAPITAL ... 69

4.2 A RELAÇÃO ENTRE TIR E OS CUSTOS DE OPORTUNIDADE ... 72

4.3 A TIR CONTRATADA E A REALIZADA ... 74

4.3.1 Os Fluxos de Caixa das Concessões do RS ... 75

4.4 A REGULAÇÃO COM A TIR FLUTUANTE ... 79

4.4.1 Realinhamento da TIR aos Custos de Oportunidade ... 81

5 CONCLUSÕES ... 87

5.1 LIMITAÇÕES E INSUFICIÊNCIAS ... 89

5.2 PROPOSIÇÕES DE ESTUDOS ... 90

(12)

APÊNDICE A – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO A ... 96

APÊNDICE B – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO B ... 97

APÊNDICE C – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO C ... 98

APÊNDICE D – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO D ... 99

APÊNDICE E – FLUXOS DE CAIXA REALIZADOS – POLO E ... 100

ANEXO A – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO A ... 101

ANEXO B – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO B ... 102

ANEXO C – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO C ... 103

ANEXO D – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO D ... 104

ANEXO E – FLUXO DE CAIXA CONTRATADO – POLO E ... 105

ANEXO F – DETALHE 1 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06 ... 106

ANEXO G – DETALHE 2 – FLUXO DE CAIXA LOTE 06 ... 107

(13)

1 INTRODUÇÃO

O transporte tem sido fundamental para o desenvolvimento humano desde a pré-história. Foi a necessidade de transporte que aguçou a curiosidade do homem para criar a roda, e a partir dela foi possível impulsionar várias outras descobertas e transformações. Em todas as fases da evolução da humanidade o transporte foi e continua sendo determinante para o progresso, tanto das pequenas comunidades quanto dos países. Por isso a evolução dos meios de transporte e da infraestrutura rodoviária, suas fontes de financiamento e as políticas aplicadas ao setor sempre fizeram parte da pauta dos governos e dos investidores.

No setor de transportes rodoviários o tema assume importância especial em função das concessões de rodovias que se ampliam no Brasil, afetando a qualidade da malha rodoviária e por consequência a segurança dos usuários, tendo em contrapartida um custo de pedágio que tem sido cada vez mais controverso.

Até a década de 1980 o governo identificava as prioridades para investimento e buscava recursos no orçamento por meio de tributos, cabendo à iniciativa privada a prestação de serviços terceirizados. Atualmente, a iniciativa privada aparece com novas conformações, através de parcerias e concessões, com implicações de ordem jurídica e econômica que exigem análises e questionamentos sob vários ângulos, isto porque os investimentos em infraestrutura passam a exigir uma remuneração de mercado, o que não acontece quando o investidor é o próprio Poder Público.

A administração, nesse contexto, exige um marco regulatório sólido e adequadamente definido, que garanta a segurança e atraia investidores interessados em expandir e modernizar os setores concedidos e, ao mesmo tempo, incentive o aumento do bem-estar dos usuários, inibindo práticas monopolistas, já que tais empreendimentos normalmente se constituem em monopólios naturais.1

A intensidade em que ocorreram as reformas administrativas no Brasil fez com que as concessões fossem implementadas sem a solidificação de um marco regulatório consistente, especialmente na área de transportes, uma vez que a agência do setor só viria a ser criada alguns anos após as primeiras rodovias terem sido concedidas.

Todas essas questões trazem uma série de dilemas para o Poder Público administrar, pois os usuários e as concessionárias formam grupos de interesses representativos distintos,

(14)

cujas ambições precisam ser equalizadas, até mesmo para atender os objetivos políticos do próprio governo.

Essas relações podem ser estudadas à luz de diversas óticas teóricas, entretanto, em face dos dilemas e das controvérsias que o tema tem gerado, paralelamente ao modelo de equilíbrio econômico-financeiro que rege as concessões, a Teoria Econômica da Regulação e a Teoria da Captura possivelmente são as que mais fornecem elementos para compreender esses fenômenos.

O foco desta pesquisa é a questão do equilíbrio econômico-financeiro das concessões de rodovias no Brasil, sob a égide da Teoria Econômica da Regulação, formulada na Escola de Chicago e consolidada nos artigos de Stigler (1971), Posner (1974) e Peltzman (1976), visando contribuir com o meio acadêmico e empresarial na busca de metodologias convergentes entre os interesses do governo, dos investidores e dos usuários.

1.1 Considerações Gerais

Por várias décadas, até o final dos anos 1970, o Brasil foi um dos países com crescimento econômico mais rápido do mundo, chegando a crescer sete por cento ao ano, em média, entre 1940 e 1980. No entanto, a partir de 1981 o crescimento reduziu-se de forma acentuada, assim como os investimentos, em virtude da inflação elevada e da crise das finanças públicas (RIGOLON e GIAMBIAGI, 1999).

A malha rodoviária do país também cresceu de forma notável entre 1945 e 1980, em consequência de medidas como a instituição do Fundo Rodoviário Nacional e investimentos médios anuais de 1,5% do PIB, todavia os investimentos na infraestrutura rodoviária também foram afetados pelo declínio no crescimento do país, caindo para 0,25% do PIB em 1980, e por consequência sobreveio a deterioração das estradas (CASTRO, 1999).

A estabilização econômica alcançada com o advento do Plano Real, a partir de 1994, abriu novamente o caminho para o crescimento econômico, entretanto as crises financeiras de 1997 e 1998 causaram impactos negativos na economia, como fuga de capitais, aumento da taxa de juros e elevação da taxa de câmbio (RIGOLON e GIAMBIAGI, 1999).

(15)

O processo de desregulamentação implementado pelos Estados Unidos e as privatizações promovidas pelo governo Thatcher no Reino Unido nos anos 1980 foram determinantes para que uma onda de privatizações de empresas estatais e de serviços públicos tivesse início em vários países (MATTOS et al., 2006).

Nesse modelo liberal surgiu um novo marco regulatório com a criação de várias agências de regulação com funções normativas e fiscalizadoras em setores específicos, tendo por objetivo melhorar a qualidade e a eficiência da administração pública em comparação com o sistema burocrático ministerial que se mostrava desgastado e ineficiente.

Assim como nos setores de telecomunicações e energia elétrica, a criação da agência reguladora no setor de transportes rodoviários ocorreu poucos anos depois da concessão de vários trechos de rodovias, o que se justifica como uma forma de intervenção do Estado para manter o controle sobre as possíveis falhas de mercado nesses setores, que passaram a ter características de monopólio natural.

Medidas adicionais, no entanto, se faziam necessárias para suprir a carência de recursos para investimentos, fazendo com que o governo buscasse outras formas de financiamento como a concessão de serviços públicos. Por essa ótica, o setor de transportes rodoviários se mostrava como um dos mais propensos a ser concedido à iniciativa privada, isto porque o longo período sem investimentos deixou grande parte das rodovias deterioradas, tornando-se indispensável buscar de alternativas para financiar a recuperação e a ampliação das estradas.

Esse cenário motivou o Ministério dos Transportes a desenvolver estudos para adotar no Brasil um modelo de outorga para a recuperação e manutenção das estradas, o qual passou a ser viabilizado de forma mais concreta a partir de 1995 com a Lei 8.987/95, que regulamentou o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, previstos no art. 175 da Constituição Federal.

Na primeira etapa das concessões foram transferidos à iniciativa privada 856,4 km de rodovias, iniciando pela BR 040, no trecho Rio – Petrópolis – Juiz de Fora, e nos anos seguintes a Presidente Dutra, a Ponte Rio – Niterói e a rodovia Rio – Teresópolis – Além Paraíba, terminando em 1997 com a Osório – Porto Alegre – acesso Guaíba. Pela Lei 9.277/96, a União ainda delegou mais 9.644 km de trechos de rodovias aos Estados do Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul (CAMPOS NETO e SOARES, 2007).

(16)

licitados 2.600 km de rodovias federais, distribuídas em sete lotes, com prazo de exploração de 25 anos, sendo vencedoras as empresas que ofereceram o maior deságio à tarifa fixada pelo licitante (BNDES, 2001).

Os resultados desses leilões aumentaram os questionamentos sobre os pedágios, devido às tarifas ficarem muito abaixo daquelas praticadas nas concessões da primeira etapa, as quais já vinham sendo contestadas por meio de protestos, especialmente na região Sul, em função dos valores elevados e da quantidade de praças de cobrança.

A discussão sobre as tarifas não é uma questão de ordem exclusivamente econômica, relacionada apenas com o poder aquisitivo dos usuários ou a sua propensão a arcar com o ônus, mas também é uma questão legal. O princípio da modicidade, previsto na Lei 8.987/95, dispõe que deve haver uma justa correlação entre os encargos da concessionária e os interesses dos usuários. A mesma legislação também estabelece o conceito do equilíbrio econômico-financeiro para garantir a rentabilidade dos contratos, protegendo os interesses dos investidores, que a rigor se dá pela Taxa Interna de Retorno (TIR), que deverá ser mantida ao longo do prazo de contratação (SCHUMACHER, 2003, p. 29).

O dilema enfrentado pelo Estado para estabelecer uma tarifa que atenda a ambos os princípios abre uma discussão em dois extremos: de um lado as concessionárias buscam maximizar o retorno dos seus investimentos concomitantemente à segurança regulatória, e de outro os usuários desejosos de pagar a menor tarifa possível, até porque consideram que seus impostos deveriam ser suficientes para manter as rodovias em boas condições.

O ponto de equilíbrio entre esses dois interesses deve se situar num nível de tarifa que compense aos usuários arcar com o ônus, tendo como contrapartida estradas bem conservadas e seguras, e garanta uma rentabilidade adequada às concessionárias com a devida segurança jurídica e institucional. A questão é encontrar um modelo de regulação do equilíbrio econômico-financeiro que permita uma tarifa de pedágio com uma relação equilibrada entre a modicidade e a rentabilidade dos investimentos. O modelo adotado de regulação desse equilíbrio é o da TIR, que corresponde à taxa de juros que iguala o fluxo de entradas e saídas de caixa num determinado momento e representa a rentabilidade média dos investimentos realizados (ASSAF NETO, 2008).

(17)

As taxas de retorno das concessões são lineares ao longo do prazo das concessões, ao passo que os custos de oportunidade e todos os demais indicadores econômicos são dinâmicos e acompanham as oscilações da economia, o que sugere que o modelo de equilíbrio vigente opera com uma TIR aparente, a qual não corresponde ao retorno efetivo dos investimentos.

Isso traz para discussão uma questão que não é prevista na legislação: a manutenção da razão entre as taxas de retorno contratadas e os custos de oportunidade durante o prazo de concessão. Sob esse enfoque, o equilíbrio poderia prever a manutenção de uma espécie de paralelismo entre as taxas de retorno e os custos de oportunidade ao longo do prazo contratual, corrigindo as disparidades periodicamente, seja a favor das concessionárias, seja a favor dos usuários, de forma a garantir o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos e a modicidade das tarifas.

A taxa de retorno para uma concessão rodoviária é estabelecida nos editais com base nos custos, receitas e investimentos estimados pelo poder concedente para todo o prazo contratual, que poderá chegar a 25 anos, portanto, muitas variáveis que compõem o fluxo de caixa, e por consequência a TIR, devem ser afetadas ao longo da vigência das concessões.

Vasconcelos (2004, p. 126) considera fictício o modelo de regulação econômico-financeira dos atuais contratos de concessão porque as rubricas que compõem o fluxo financeiro e contábil dos projetos são orçadas no ato da licitação e não se alteram ao longo do prazo contratual, portanto não refletem os ganhos de eficiência das concessionárias.

Todos esses fatores podem estar contribuindo para que as tarifas de pedágio de determinadas concessões estejam aviltadas, seja porque a taxa de retorno está muita elevada em relação aos custos de oportunidade que o cenário econômico do país oferece, seja porque os eventuais desvios entre as variáveis orçadas e realizadas não são consideradas durante a execução do contrato.

1.2 Objetivos do Trabalho

1.2.1 Objetivo Final

(18)

Para alcançar tal objetivo são estudadas cinco concessões no Rio Grande do Sul da primeira etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais, analisando-se os Programas de Exploração das Rodovias (PER) e comparando-os com os resultados alcançados pelas respectivas concessionárias. Para as concessões da segunda etapa, em virtude da semelhança dos sete contratos em termos econômico-financeiros, tomou-se como exemplo o da BR 116, no trecho entre São Paulo e Curitiba, correspondente ao lote seis, leiloado em 2007, cuja tarifa no leilão ficou em R$ 1,364 (Hum real, trezentos e sessenta e quatro milésimos), conforme publicado na Resolução no 2475 da ANTT.

1.2.2 Objetivos Intermediários

Para alcançar o objetivo final do estudo, alguns objetivos intermediários terão que ser alcançados como:

comparar a TIR contratual (ou aparente) entre as concessões da primeira e segunda etapas das concessões de rodovias federais;

identificar os critérios de avaliação dos custo de capital que servem de parâmetro para a definição da TIR aparente;

verificar se o modelo de regulação com taxa de retorno fixa proporciona ganhos ou perdas anormais às concessionárias;

avaliar o efeito dos custos de oportunidade sobre a TIR aparente ao longo do prazo das concessões estudadas;

verificar se as transações com partes relacionadas e as despesas com remuneração de debêntures propiciam o gerenciamento de informações contábeis e o consequente aumento da taxa de retorno dos acionistas;

analisar fluxos de caixa de concessões selecionadas e comparar a TIR dos leilões com a TIR efetiva;

simular alterações na TIR de projetos em andamento para identificar os efeitos nas tarifas de pedágio.

1.2.3 Suposições

(19)

as elevadas TIR da primeira etapa das concessões vêm onerando as tarifas ao longo do prazo contratual;

a estimativa do volume de tráfego nas rodovias federais concedidas em 2007 é muito elevada a ponto de permitir ganhos de escala, mesmo com tarifas mais baixas;

os fluxos de caixa das concessões da segunda etapa estão com retorno subavaliados em virtude da assimetria de informações entre regulador e concessionárias.

1.2.4 Delimitação do Estudo

A privatização nos diversos setores públicos foi uma opção política que seguiu uma tendência mundial e que causa controvérsias até os dias atuais, havendo defensores prós e contras com argumentos bastante sustentáveis.

Da mesma forma, a concessão de serviços públicos para exploração pela iniciativa privada também é motivo para debates nas esferas jurídicas, políticas e econômicas, em virtude das inúmeras questões que envolvem o tema e as suas consequências para a sociedade. Diversas questões nessas áreas justificariam estudos relevantes e de grande amplitude, implicando extensas pesquisas, demandando tempo, recursos e até conhecimento especializado na área de engenharia, se fosse o caso de avaliar os investimentos em ampliação e conservação das estradas.

Por esses motivos é que delimitou-se os estudos às questões que envolvem o equilíbrio econômico-financeiro, a definição da TIR e seus reflexos nas tarifas dos pedágios, comparando as concessões da primeira etapa do Programa de Concessões Rodoviárias Federais (PROCROFE), no final da década de 1990, com as da segunda etapa, realizadas em 2007.

1.3 Justificativas

(20)

equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, entre outros, são temas que fazem parte de discussões em vários setores da sociedade.

Para o usuário, o preço das tarifas, comparado ao benefício proporcionado pela qualidade das rodovias, obviamente é o fator mais importante. O valor real das tarifas entre 1994 e 2005 aumentou até 716%, por eixo de caminhão nas rodovias Bandeirantes e Anhanguera, em São Paulo. Nas rodovias federais, no mesmo período, foi observado um aumento real em torno de 40% (CAMPOS NETO e SOARES, 2006).

As concessionárias, por sua vez, sustentam que diversas medidas têm causado desequilíbrio econômico-financeiro dos contratos, tais como rotas de fuga construídas em algumas localidades, decisões judiciais impedindo a cobrança de veículos emplacados em cidades sede de praças de pedágio, aumento do peso permitido para caminhões, entre outras.

As recentes concessões federais alimentaram ainda mais as discussões a respeito dos pedágios, em virtude da já mencionada diferença expressiva, tanto das tarifas quanto das taxas de retorno.

Todos esses temas assumiram grande dimensão, a ponto de deixar a sociedade dividida entre os prós e os contra os pedágios, justificando desta forma, perante a comunidade acadêmica, empresarial e à sociedade em geral, a relevância deste estudo.

1.4 Definição do Problema

As reformas na administração pública, na busca de maior eficiência administrativa e redução da máquina estatal, implicaram diversas mudanças de paradigma, entre elas as concessões de rodovias, transferindo ao setor privado a administração das estradas e aos usuários o ônus direto através da cobrança de pedágio.

Na ótica dos usuários, porém, as tarifas são motivo de resistência, em virtude dos preços que se tornaram elevados, como comprovou a pesquisa da Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul (AGERGS), realizada em 2006, apontando que 78,8% dos usuários consideravam as tarifas caras em relação à qualidade.

Esse dilema impõe ao Poder Público a busca por modelos que permitam equacionar a necessidade de oferecer aos investidores uma atividade atraente, com retorno adequado dos investimentos, e aos usuários uma tarifa módica e adequada aos serviços ofertados.

(21)

chegar a 25 anos. Nesse período, diversos indicadores econômicos podem se alterar substancialmente, assim como o panorama político, afetando os riscos assumidos, sendo que todos esses fatores influenciam no retorno de um empreendimento.

Essa abordagem nos leva ao ponto central do problema a ser pesquisado: Como tornar mais eficiente o modelo de regulação das concessões rodoviárias, considerando os custos de oportunidade e as variáveis dinâmicas que afetam o custo de capital ao longo do prazo de concessão e sua influência sobre a TIR?

1.5 Metodologia

Esta seção se dedica à metodologia a ser utilizada na pesquisa, abordando os instrumentos e métodos que serão utilizados para coletar os dados que servirão de base para responder o problema proposto no estudo, bem como o tratamento que será dado.

1.5.1 Universo e Amostra

O Programa de Concessões de Rodovias Federais abrange 11.191 km, incluindo as rodovias estaduais concedidas mediante delegação, bem como os sete trechos de rodovias federais leiloados em 2007, que totalizam 2.600 km. No Rio Grande do Sul encontram-se aproximadamente 1.800 km dessas concessões distribuídos em sete polos rodoviários, todos com contratos vigentes até 2013.

Desse universo, foi selecionada como parte da amostra para os estudos, cinco concessões no RS, que foram denominadas de A, B, C, D e E para preservar o anonimato das concessionárias (muito embora os dados tenham sido obtidos gratuitamente mediante sítios das concessionárias e de agências reguladoras). As concessões analisadas representam 80,44% dos trechos concedidos no estado e 84,12% do tráfego que circulou nos sete polos em 2008.

A outra parte da amostra foi composta pelas sete concessões federais de 2007, que representam 54,60% das rodovias administradas diretamente pela ANTT.

(22)

o entendimento para os demais da mesma época, uma vez que as características legais e contratuais são idênticas, inclusive a TIR definida como referência.

Todos os documentos que compõem os sete editais da segunda etapa estão disponíveis no site da ANTT, inclusive as planilhas com a previsão do fluxo financeiro, portanto teve-se acesso à documentação de qualquer um dos trechos concedidos, entretanto, pelos motivos já mencionados, foi selecionado para estudo o lote seis, correspondente ao trecho entre São Paulo e Curitiba da BR 116.

Com relação às concessões da primeira etapa, apenas parte dos documentos estão disponíveis no site dos órgãos reguladores, portanto não houve a mesma facilidade na obtenção da documentação. Por esse motivo foi selecionada para estudo uma parte das concessões que compõem os Polos Rodoviários do Rio Grande do Sul.

1.5.2 Tratamento dos Dados

Concluída a coleta dos dados relativos aos Programas de Exploração das Rodovias (PER) e das demonstrações contábeis das concessões selecionadas, iniciou-se a fase de interpretação, análise das informações e simulações.

Foram analisadas as demonstrações contábeis das concessionárias dos polos rodoviários do RS a fim de estudar os fluxos de caixa e consequentemente a TIR efetiva de cada projeto, traçando comparativos com os valores orçados nos respectivos PER, e assim avaliar as eventuais disparidades com as TIR que serviram de base nos leilões. Também foram realizadas simulações nos PER das concessões da segunda etapa utilizando taxas de retorno variáveis, a fim de avaliar os efeitos nas tarifas e a viabilidade do modelo a ser proposto.

(23)

2 REGULAÇÃO ECONÔMICA E AS CONCESSÕES DE RODOVIAS

A regulação econômica pode ser definida como o conjunto de ações do Estado visando eliminar as falhas de mercado e alcançar um ponto ótimo de equilíbrio entre ofertantes e demandantes de bens e serviços, utilizando mecanismos que limitam a liberdade na tomada de decisão dos agentes econômicos.

A economia da regulação refere-se às restrições impostas pelos governos sobre as decisões das empresas em relação aos preços e às barreiras de entrada e saída, de modo que a eficiência alocativa das entidades reguladas também depende dos processos regulatórios (VISCUSI, VERNON e HARRINGTON, 1995 apud KARAM, 2005).

A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)2 definiu a

regulação, em trabalho publicado no Report on Regulatory Reform, em 1997, da seguinte forma:

A regulação se refere ao conjunto diverso de instrumentos por meio dos quais os governos estabelecem exigências às empresas e cidadãos. As regulações incluem as leis, pedidos formais e informais e normas subordinadas emitidas por todos os níveis de governo, e as normas emitidas por organismos não governamentais ou auto-reguladores a quem os governos delegaram poderes normativos.

Pires e Piccinini (1999, p. 219) entendem que a regulação deve incentivar e garantir os investimentos necessários, promover o bem-estar dos consumidores e usuários e aumentar a eficiência econômica. Segundo os autores, os objetivos da regulação econômica são:

buscar a eficiência econômica, garantindo o serviço ao menor custo para o usuário;

evitar o abuso do poder de monopólio, assegurando a menor diferença entre preços e custos, de forma compatível com os níveis desejados de qualidade do serviço;

assegurar a universalização e a qualidade do serviço prestado;

(24)

estabelecer canais para atender às reclamações dos usuários ou consumidores quanto à prestação dos serviços;

estimular a inovação (identificar oportunidades de novos serviços, remover obstáculos e promover políticas de incentivo à inovação);

assegurar a padronização tecnológica e a compatibilidade entre equipamentos; garantir a segurança e proteger o meio ambiente.

De forma mais objetiva, Gelis Filho (2006) define a regulação como a intervenção do Estado na economia e na atividade social visando corrigir falhas de mercado, sem a produção direta de bens e serviços por instituições estatais. O mercado é uma estrutura de alocação dos recursos econômicos através de trocas livres entre compradores e vendedores, podendo inclusive ter atuação direta do Estado como agente econômico.

As falhas de mercado dizem respeito às imperfeições e ineficiências encontradas nos mercados onde a competitividade está distante do ideal, sendo necessária a intervenção do Estado por meio da regulação, que pode ser procedida basicamente por meio de estímulos e controle, como por exemplo, regulando preços, estabelecendo barreiras de entrada, incentivando a concorrência ou outras formas que não a produção direta de bens e serviços. Entre as falhas mais comuns Gelis Filho (2006, p. 594) destaca a utilização de bens públicos por não pagantes, os custos de transação muito elevados, os monopólios naturais, a assimetria de informações e as externalidades.3

A regulação busca promover e manter o mercado em condições ideais de competição, protegendo os consumidores da prática de abuso de preços, incentivando o equilíbrio da concorrência e intervindo nos preços para evitar práticas monopolistas. Um marco regulatório também deve servir para incentivar os investimentos, notadamente nos setores de infraestrutura onde há predominância de monopólios naturais, estabelecendo tarifas que permitam o retorno satisfatório e garantias institucionais aos investidores.

Para cumprir esse papel, o governo, na condição de regulador, deve superar tanto o choque de interesses entre consumidores e produtores, quanto à assimetria das informações, que define como sendo os agentes regulados que detêm mais e melhores informações a respeito do funcionamento dos produtos e do mercado em que estão inseridos. Nesse contexto, as agências reguladoras independentes desempenham um papel preponderante para

(25)

dar sinais claros de isenção ao mercado, devendo, para tanto, serem dotadas de autonomia administrativa e financeira.

O debate a respeito da intervenção do Estado na economia se refletiu em várias experiências no campo da regulação, especialmente no Reino Unido e nos Estados Unidos, tendo como marco inicial a decisão tomada pela Suprema Corte Americana, em 1887, que qualquer atividade revestida de interesse público, em que fosse empregada propriedade privada, seria passível de regulação por parte do Estado, decisão esta que teve desdobramentos, por exemplo, no setor de ferrovias (FIANI, 1998).

As flutuações cíclicas da economia ao longo do século foram acompanhadas do dilema entre maior ou menor presença do Estado na economia e por consequência a regulação e a desregulamentação sempre estiveram em evidência nos debates acadêmicos. Nos anos 1980, por exemplo, a política pregada no Consenso de Washington era a do Estado mínimo, onde as forças do mercado deveriam regular a economia de forma autônoma. A crise financeira de 2007, por sua vez, revigorou os modelos keynesianos de intervenção estatal e maior intensidade dos mecanismos regulatórios.

Os estudos sobre a análise econômica da regulação, até os anos 1960, tinham a predominância da teoria denominada por Joskow Noll de análise normativa, como uma teoria positiva, a qual considera, desde Adam Smith, que as falhas de mercado são as razões que levam a regulação de determinada atividade. Essa teoria, no entanto, até a década de 1960, não havia sido suficientemente testada, havendo diversos economistas que discordavam dos seus princípios. No começo da década de 1970 a teoria econômica da regulação passou a ser discutida, a partir do artigo de George Stigler, sob o enfoque do comportamento dos políticos como maximizadores das suas próprias utilidades, sendo afetados pela influência dos grupos de interesse (PELTZMAN, 1989).

Conforme essa abordagem, existe a captura quando o Estado encontra-se indevidamente a serviço do interesse privado, constituindo-se numa regulação a serviço do produtor, confundindo os interesses de determinados grupos com os de toda a sociedade (KARAM, 2005).

Para Posner (1974) a regulação apresenta duas propostas de teorias, sendo uma a teoria do interesse público, que sustenta a regulação como uma resposta criada à demanda do público por correção de práticas de mercado ineficientes, e a outra, a da captura, que afirma que a regulação é formulada para atender os grupos de interesse.

(26)

acompanhamento dos contratos durante todo o prazo das concessões. No Brasil esse papel ficou mais claramente definido a partir da criação da agência de regulação específica, uma vez que anteriormente o concessor se confundia com o órgão regulador.

Passada quase uma década da implantação da ANTT, já se pode avaliar o comportamento do modelo regulatório à luz das teorias da regulação econômica, buscando evidências a respeito de premissas básicas como independência, autonomia e eficácia no alcance dos objetivos básicos.

2.1 Teorias da Regulação

Os princípios básicos da regulação econômica até os anos 1970 estavam fundamentados na análise tradicional do bem-estar, baseada na obra de Adam Smith, A Riqueza das Nações, que considerava a intervenção do Estado na economia desnecessária, uma vez que o interesse individual na constante produção e troca de bens através da atividade econômica produziria o bem comum, logo, qualquer interferência estatal nesse processo, estabelecendo padrões, limitando preços ou outras medidas, seria até nociva (FIANI, 1998).

As condições para o bem-estar social, no sentido econômico, estão baseadas na existência de um número suficiente de mercados, no comportamento competitivo dos consumidores e produtores, e no equilíbrio. Para a regulação, o comportamento competitivo diz respeito à análise dos monopólios naturais, de modo que nesses casos a tarefa do regulador seria a de estabelecer preços, barreiras ou taxas de retorno adequadas à empresa monopolista, porém limitando a possibilidade de extração de renda (FIANI, 1998).

Essa teoria dominante também era chamada de teoria do interesse público, e considerava que as ineficiências geradas pelas falhas de mercado eram corrigidas ou reduzidas pelos agentes reguladores. Segundo os pressupostos dessa teoria, os mercados são frágeis e funcionam de maneira ineficiente se não houver interferência governamental por meio da regulação, e essa, por sua vez, praticamente não teria custos. Por esses pressupostos, afirmava-se que a intervenção estatal na economia era uma resposta do governo para ajuste de deficiências no funcionamento do livre mercado, e para cada uma delas haveria um mecanismo regulatório correspondente (PELTZMAN, 1989).

(27)

O desemprego e a inflação na década foram alguns dos motivos que colocaram em dúvida o modelo vigente, pois os gastos públicos da época passavam a ser vistos como parte desses problemas. É nesse contexto que as teorias sobre as falhas de governo começaram a ganhar espaço, seguindo a mesma ótica das falhas de mercado (MAJONE, 1997).

Os questionamentos dessa teoria tiveram continuidade e foram corroborados a partir de estudos realizados na regulação das tarifas de energia elétrica nos Estados Unidos, quando se verificou que, mesmo limitando a entrada de novos concorrentes e impondo limites aos monopólios naturais, as tarifas não diminuíram, ao contrário do que se imaginava até aquela época (PELTZMAN, 1989).

Entre as falhas mais comuns que restringem a atuação do Poder Público, podemos destacar o rent-seeking, que se caracteriza pelo envolvimento de grupos de interesse com a política, visando obter vantagens sobre os demais grupos, e nesse caso, mesmo que a defesa do interesse público fosse possível teoricamente, os interesses particulares acabam se sobrepondo (HEBER e FISCHER, 2000 apud RAMALHO, 2009).

A outra falha é a captura, que se tornou um marco importante no estudo das teorias econômicas da regulação através de um artigo escrito em 1971 por George Stigler4, a respeito do comportamento político a partir da análise econômica, onde afirma que os políticos buscam maximizar suas próprias utilidades e, portanto, os grupos de interesse podem influenciar o processo regulatório oferecendo incentivos aos políticos de forma a aumentar a utilidade desses.

Stigler (1971) exemplifica sua teoria com questões envolvendo o transporte ferroviário nos Estados Unidos, afirmando que até 1925 o transporte rodoviário operou basicamente dentro das cidades pela falta de caminhões adequados e boas rodovias de longa distância, todavia, a partir de 1930 essas deficiências passaram a ser sanadas e o setor ferroviário utilizou a regulação para combater seu mais novo concorrente. Para o autor, existem quatro principais políticas regulatórias que as indústrias podem obter do Estado. A primeira é uma subvenção em dinheiro, e exemplifica com as companhias aéreas americanas que receberam subsídio do correio aéreo de US$ 1,5 bilhão durante o ano de 1968, independentemente de terem ou não transportado cartas. O segundo maior recurso público diz respeito ao controle de entradas e saídas de concorrentes e cita como exemplo mais evidente as licenças de transportes não deferidas nos Estados Unidos. O terceiro exemplo citado

(28)

se aos produtos substitutos e complementares e o quarto diz respeito à fixação de preços, mesmo para os setores que tenham adquirido o controle de acesso ao mercado.

Uma série de pesquisas sobre a regulação econômica consolidou-se na linha de pensamento de Stigler, segundo a qual os grupos de interesse adquirem a regulação para ser operada e concebida em seu interesse próprio. A Teoria da Captura está baseada na idéia de que a regulação é construída em proveito de um grupo de agentes e não de toda a sociedade, contrapondo a tese do interesse público, o que significa dizer que legisladores e reguladores podem ser capturados por organizações para o seu próprio interesse (POSSAS e PECI, 2008). Posner (1974), por sua vez, entende que essa teoria ainda é insatisfatória por ser confusa e parecida em algumas versões com a Teoria do Interesse Público, pois o processo regulatório pode ser mais bem explicado como resultado de negociações implícitas e explícitas entre agências e empresas reguladas. Por outro lado, o mercado regulado não é o único capaz de influenciar a agência, isto porque os consumidores também têm interesse no resultado do processo regulatório.

Peltzman (1976) acredita que a captura política não se dá por um único interesse econômico e sim que há um equilíbrio pelo qual os políticos maximizam suas utilidades e alocam benefícios entre os grupos de maneira ótima, logo, na medida em que os consumidores também possam oferecer votos ou dinheiro, a proteção dos produtores não será a política dominante.

Uma diferença básica entre essas duas teorias está na origem da formulação da política regulatória, pois, enquanto a Teoria do Interesse Público entende que a legislação já nasce com influência dos grupos de interesse, a Teoria da Captura prevê que os grupos privados atuam na aplicação da lei para obter os benefícios desejados (SALGADO, 2003, p. 10).

O crescimento do modelo de regulação com agências independentes, especialmente a partir dos anos 1980, denota mais nitidamente uma tendência de separar a atuação política da atividade administrativa e com isso as influências dos grupos de interesse poderiam ser atenuadas.

(29)

No Brasil a reforma regulatória foi uma sequência dos modelos adotados em vários países nos anos 1990, que adotaram a filosofia do Estado mínimo, reduzindo a participação do governo através de intensos programas de privatizações, para em seguida regular o mercado através das agências de regulação.

2.2 Regulação no Brasil

A regulação no Brasil passou a ser tema de debates mais constantes a partir das mudanças ocorridas na administração pública a partir dos anos 1990, cuja década ficou marcada pelas privatizações de empresas estatais, pela desregulamentação da economia e pelo controle da inflação. Esse marco dividiu a política econômica e regulatória em dois momentos bem distintos, passando o Estado a ter que enfrentar o desafio de aumentar o seu papel como agente provedor de políticas para o crescimento e paralelamente reduzir a sua participação na economia como um produtor direto.

As transformações experimentadas pelo Brasil nesse período alteraram substancialmente a forma de intervenção do Estado na economia, entretanto a regulação propriamente dita antecede em muito a essa época, porém a intervenção com propósito de regular se dava por meio dos conselhos e institutos criados mais intensamente a partir da década de 1930 (RAMALHO, 2009). A função regulatória do Estado brasileiro já se fazia presente no regimento de 17 de dezembro de 1548, do Governo-Geral de Tomé de Souza, que traçava normas sobre a regulação das relações entre industriais, donos de fábricas e plantadores de cana (GELIS FILHO, 2006).

Em 1995 foram aprovadas as emendas constitucionais de cinco a nove, que permitiram à iniciativa privada o ingresso em diversos setores da economia que até então eram de exclusividade do setor público, abrindo-se o caminho para a série de privatizações e concessões que viriam ocorrer na década de 90. Essa reforma na política econômica exigiu medidas paralelas na esfera administrativa para acompanhar o novo modelo, pois o Estado se retirava de determinadas atividades como um agente executivo, transferindo-as à iniciativa privada, o que exigiria uma atuação governamental para regular o mercado.

(30)

econômico, do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação (RAMALHO, 2009).

No caso brasileiro, a entrada da iniciativa privada em atividades tradicionalmente administradas pelo poder público reduziu a participação do Estado nesses setores em termos de investimento, entretanto a regulação somente veio a ser intensificada com a criação de várias agências reguladoras. Além dos propósitos implícitos da própria teoria econômica, um modelo baseado em agências independentes sinaliza aos investidores uma possibilidade de risco regulatório menor, na medida em que a interferência política é dificultada por mecanismos que protegem o mandato dos dirigentes e por decisões colegiadas.

O Brasil passou, então, de Estado produtor para regulador, cabendo às agências o papel de estruturar os mercados onde até então a predominância era de empresas estatais e, ao mesmo tempo, de regular esses mercados, sempre buscando favorecer as condições de concorrência. Setores de infraestrutura como telecomunicações, exploração e distribuição de petróleo e gás natural passaram a contar com investimentos privados, alguns inclusive com capital estrangeiro (SALGADO, 2003, p. 22).

Essa reforma se baseava no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que foi um documento do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), como solução para a chamada crise do Estado, no qual ele próprio era visto como causador do desequilíbrio fiscal, da redução nas taxas de crescimento econômico, do aumento do desemprego e dos elevados índices de inflação (RAMALHO, 2009).

Durante os dois mandatos de Fernando Henrique Cardoso foram criadas nove agências reguladoras no Brasil, a começar pelos setores privatizados como energia elétrica e telecomunicações (MATTOS et al., 2006), chegando por fim ao setor de transportes com a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), criada pela Lei 10.233/20015.

Apesar das agências terem sido criadas com uma proposta de autonomia e independência, o novo modelo regulatório idealizado previa que um conselho interministerial traçaria a política para o setor, cabendo às agências a sua implementação. A atuação dos ministérios na definição da política tarifária podia ser identificada em setores como de energia elétrica, onde a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério da Fazenda (SEAE) fazia um acompanhamento das tarifas informadas previamente pela Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). O Ministério da Fazenda, juntamente com as pastas de cada área

(31)

também continuavam atuando diretamente na política tarifária dos setores que ainda não tinham agências, entre eles o setor rodoviário, até a criação da ANTT em 2001, que a partir de então assumiu todas as atribuições relativas às tarifas do setor de transportes (CONSIDERA, 2005, p. 35).

Esse quadro aponta para um dos principais pontos de estrangulamento do modelo brasileiro, caracterizado pela incoerência e pela falta de consenso sobre a política regulatória, haja vista que a discussão se concentrou na forma organizacional das agências independentes, deixando de lado as premissas e as funções do modelo. Criou-se, então, uma lacuna pela falta de políticas que orientassem a atuação das agências e com isso as próprias agências passaram a ocupar tal espaço. É o caso da ANEEL, da Agência Nacional do Petróleo (ANP) e da Agência Nacional de Telecomunicações (ANATEL), que estariam criando políticas para a área de infraestrutura, cujas atribuições são do Ministério de Minas e Energia e Comunicações, respectivamente (PECI, 2007).

Apesar dessas falhas, a experiência brasileira pode ser considerada positiva na maioria dos setores, que conseguiram estruturar-se e alcançar autonomia administrativa e independência suficientes para se proteger-se da captura política, conforme o balanço apresentado por Considera (2005, p. 39):

Na minha observação das agências, foi possível perceber uma plena independência da Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) em relação ao governo e quase nenhuma captura pelo setor privado. Na Aneel, o governo era capaz de se fazer medianamente presente em algumas decisões e a captura pelo setor privado parecia bastante forte. A Anvisa e a ANS, criadas pelo ex-ministro Serra, não tiveram, desde o início, qualquer independência do Ministério da Saúde (MS) e se portavam muito mais como órgãos do organograma daquele ministério, não merecendo ser dignas de sua inclusão na categoria de agências. A ANP foi bem estruturada e sempre me pareceu independente, à exceção do episódio em que lhe foi conferida, pelo Conselho Nacional de Política Energética (CNPE), inconstitucionalmente, a atribuição de controlar o preço do GLP praticado pela Petrobras. A ANTT fez um esforço enorme para se distanciar do antigo Departamento Nacional de Estradas de Rodagens (DNER); não conseguiu muita independência do Ministério dos Transportes, mas se estruturou com uma equipe técnica boa em muitas áreas e manteve-se à parte da captura do setor privado.

A captura, todavia, mesmo com a independência das agências, pode ocorrer em esferas políticas superiores, interferindo na formulação da legislação que regula setores específicos, aproveitando-se justamente das deficiências apontadas no modelo brasileiro que deu ênfase à forma e apresenta falha na formulação de políticas estratégicas.

(32)

investimentos para suprir a carência de recursos públicos para financiar o desenvolvimento da infraestrutura, inclusive no setor de transportes.

2.3 Regulação no Setor de Transportes Rodoviários no Brasil

A regulação no setor rodoviário no Brasil, antes da era das concessões de rodovias, praticamente era percebida apenas no transporte de cargas e passageiros, especialmente nas questões relacionadas à segurança e aos preços das tarifas, no caso de transporte de passageiros. Essa atividade geralmente era executada por autarquias ou órgãos da administração direta, que também eram os executores da política rodoviária, como era o caso do DNER, atualmente Departamento Nacional de Infraestrutura e Transporte (DNIT) e o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER), no Rio Grande do Sul.

Esse foi o modelo predominante durante todo o período de maior crescimento do setor rodoviário no Brasil, quando o Estado ainda conseguia financiar os investimentos na manutenção e expansão da malha rodoviária, realidade que foi se exaurindo durante os anos 1970.

A década de 1980 foi marcada por uma tendência mundial de questionamento do modelo de Estado positivo, passando o tema a fazer parte de debates no cenário político internacional, visando buscar alternativas para a solução das crises econômicas da época. Uma conferência realizada no Instituto de Economia de Washington, em novembro de 1989, fez surgir várias convergências que culminaram em dez políticas sugeridas, entre as quais podemos destacar o equilíbrio fiscal, a reforma tributária, as privatizações e a desregulamentação da economia. Essa conferência, cujo resultado acabou conhecido como o Consenso de Washington, foi determinante para que vários países reformulassem seus modelos administrativos, entre os quais o Brasil (SERMAN, 2008, p. 29).

A privatização passou a ser uma alternativa concreta para reduzir o déficit público, graças às receitas geradas na venda das estatais e a eliminação das eventuais inversões de recursos. Além disso, essa política era incentivada por organismos internacionais como o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional (FMI), que colocavam essas medidas como condicionante para a concessão de empréstimos (PECI, 2002).

(33)

A transferência de rodovias à iniciativa privada foi impulsionada com a Lei 9.277/96, que autorizou a União a delegar aos estados a administração e a exploração de trechos de estradas federais, ocorrendo delegações para o Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul. Dentre os trechos de rodovias estaduais concedidos, destaca-se São Paulo com 3.897 km, o Paraná com 2.495 km e o Rio Grande do Sul com 2.403 km (CAMPOS NETO e SOARES, 2007).

Outra modalidade de financiamento para empreendimentos com a participação da iniciativa privada foi a regulamentação das Parcerias Público-Privadas (PPP) a partir da aprovação da Lei 11.079 de 30/12/2004. Diferentemente das concessões, onde a receita provém exclusivamente das tarifas, nas PPP o poder público transfere recursos ao parceiro privado para complementar a receita, pois são destinadas a projetos de baixa viabilidade econômica, como é o caso de rodovias com pouca densidade de tráfego (LACERDA, 2005).

As PPP que envolvem rodovias se configuram num caso de concessão na modalidade patrocinada, conforme definido na citada lei:

Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.

§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.

O movimento de migração de empreendimentos públicos para o setor privado, como já mencionado, seguia tendências internacionais de privatização e redução da participação do Estado na economia e a desregulamentação, entretanto a formação de monopólios naturais exigia a ação reguladora do poder público.

Majone (1997) mostra que a privatização, a liberalização e a desregulação fazem parte do novo modelo de Estado Regulador, contudo as políticas regulatórias cresceram de forma significativa, tanto nos Estados Unidos quanto na Europa, de modo que o termo desregulação é enganador. Na prática se observa uma regulação em um nível de governança diferente, como por exemplo, na privatização de serviços públicos, que costuma ser seguida de regulação de preços e as empresas privatizadas perdem sua imunidade em relação às leis de concorrência.

(34)

ANTT, que assumiu as responsabilidades de regular e supervisionar a exploração da infraestrutura de transportes exercida por terceiros.

Assim como as demais agências reguladoras, a ANTT é uma autarquia e como tal tem independência administrativa, autonomia financeira e mandato fixo dos dirigentes, de modo a manter independência do poder público e dos agentes regulados. Essas estruturas legitimam a ação estatal, que ao abrir mão de serviços públicos, necessita de um órgão que assuma o papel de fiscalizador e regulador (PECI, 2002).

Como a agência de regulação brasileira foi criada em 2001, posteriormente, portanto, à maioria das concessões, a sua atuação em relação a esses contratos não teve interferência na formulação inicial das tarifas, pois na época o órgão regulador era o próprio Poder Público. Apesar de ter havido concorrência quando das concessões, possivelmente as concessionárias podem ter exigido maiores retornos face os riscos regulatórios e administrativos, em função de uma suposta falta de independência semelhante às atribuídas às agências de regulação.

Portanto, nos contratos anteriores à criação da ANTT, a agência influencia nas tarifas apenas nos casos de reposição do equilíbrio econômico-financeiro, quando for o caso. A partir das contratações de 2007, entretanto, ela coordenou a licitação das rodovias, inaugurando um novo estágio onde passou a atuar em todas as fases do processo, desde a concepção do edital até a manutenção do contrato.

A partir desse certame a autonomia e independência, tão almejada pelos concorrentes e pelo mercado, aparentemente ficaram mais evidentes, entretanto esses fatores não são absolutos, pois a influência do governo foi decisiva na imposição da taxa de retorno máxima, a despeito dos cálculos e pareceres técnicos desenvolvidos pela ANTT.

De qualquer forma, independente das eventuais necessidades de ajustes, o atual modelo regulatório brasileiro no setor de transportes foi criado a partir das reformas administrativas, com o objetivo de impulsionar o desenvolvimento do setor rodoviário que historicamente foi dependente de recursos do orçamento público.

2.4 O Desenvolvimento Rodoviário no Brasil

(35)

Em 1942 o Brasil possuía 276.700 km de rodovias, dos quais apenas 1.000 km pavimentados, tendo no Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), criado em 1937, o órgão gestor da política de transportes terrestres. Esse órgão coordenou a construção da primeira grande estrada do Brasil, ligando São Paulo à Porto Alegre e passando por Curitiba, a qual mais tarde viria a se chamar Régis Bittencourt (SERMAN, 2008 p. 20).

A expansão do transporte rodoviário se deu notadamente após a Segunda Grande Guerra, em função do crescimento da indústria automobilística e dos baixos preços do petróleo, todavia, a escassez de recursos provocada pela própria guerra passou a ameaçar a execução do PRN. Tal situação levou o então Ministro da Viação, engenheiro Maurício Joppert da Silva, a tomar medidas para reorganizar o DNER, atribuindo-lhe autonomia técnica e financeira, além de criar o Fundo Rodoviário Nacional (FRN)6 (SERMAN, 2008).

Os recursos do FRN, inicialmente formados pelo IUCLG, mais tarde foram reforçados com parte da arrecadação do Imposto sobre Serviços de Transportes Rodoviário Intermunicipal e Interestadual de Pessoas e Cargas (ISTR), criado em 1968 e ampliada a incidência em 1975, e pela Taxa Rodoviária Federal, também criada em 1968 e no ano seguinte substituída pela Taxa Rodoviária Única (TRU), incidente sobre o licenciamento de veículos (LACERDA, 2005).

A crise do petróleo em 1973 fez com que o sistema financeiro internacional se retraísse, obrigando o governo brasileiro a buscar alternativas internas para manter o financiamento da infra-estrutura rodoviária. Algumas tentativas de arrecadar receitas vinculadas foram colocadas em prática nos anos 70, como por exemplo, a cobrança de pedágio em alguns trechos sob administração do DNER, e mais tarde a cobrança do selo-pedágio7(BNDES, 1999), que foi extinto pela lei nº 8.075 de 16/08/1990 em função das receitas inexpressivas.

Em 1974 foi criado o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND)8, que passou a receber gradativamente a transferência dos recursos do FRN, que foi extinto em 1983 quando as transferências atingiram a totalidade. Com a transformação da TRU, em 1985, em Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA), estava configurada a política de

6 Fundo criado pelo Decreto-Lei Nº 8463 de 27 de dezembro de 1945, chamado de Lei Joppert, com objetivo de implantar o Plano Rodoviário Nacional, sendo formado por impostos cobrados sobre a comercialização de combustíveis líquidos e lubrificantes (LACERDA, 2005).

7 Sistema de cobrança de pedágio em rodovias federais instituído pela Lei 7.712/1988, cuja cobrança era realizada pela venda de selos que deveriam ser colados no pára-brisas dos veículos. Disponível em: <http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em 25 mai. 2009.

(36)

esvaziamento dos recursos vinculados ao transporte rodoviário (LACERDA, 2005), que foi ampliada a partir da Constituição Federal de 1988 (BNDES, 1999).

O modelo adotado no Brasil até então era o do Estado positivo, cujas características eram a alocação centralizada de capitais e a administração discricionária da demanda agregada, que era típico no período de reconstrução no pós-guerra, sendo rotulado de Estado do bem-estar, Estado keynesiano ou Estado keynesiano do bem-estar,9 quando era atribuído ao Estado um papel beneficente como planejador, produtor direto de bens e serviços e até de empregador. O declínio dessa linha de administração pública iniciou nos anos 1970 com o crescimento do desemprego e das taxas de inflação, sendo as políticas de bem-estar vistas como fontes dos problemas econômicos, surgindo, então, a noção de falha de Governo, com os teóricos da escolha pública (MAJONE, 1997).

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 175,10 também abriria o caminho para o poder público buscar na iniciativa privada uma alternativa para financiar diversos setores da economia que poderiam ser atraentes aos investidores, entre os quais o rodoviário.

As mudanças nos marcos legais, aliadas à necessidade de encontrar soluções para o financiamento da malha rodoviária, fizeram com que o governo seguisse a tendência mundial de ingressar no modelo de Estado Regulador, buscando parcerias na iniciativa privada e privatizando empresas estatais e serviços públicos. Para que tal objetivo fosse alcançado, a revisão constitucional aprovada em 1995 foi fundamental, permitindo a inserção do país na nova conjuntura internacional, que pregava a redução do papel do Estado na economia e incentivava as privatizações. As emendas constitucionais aprovadas permitiram a queda de diversos monopólios estatais e a abertura de vários setores ao capital privado, bem como a redefinição do papel do Estado através do Plano Diretor da Reforma do Estado, da criação da Lei de Concessões de Serviços Públicos – Lei Federal nº 8.987/95 (KARAM, 2005).

9 Para o economista britânico John Maynard Keynes, ao Estado cabia a função de “impulsionar e promover” o desenvolvimento econômico e social, partindo da premissa de que o setor privado não é capaz, por si só, de garantir a estabilidade da economia. Keynes defende que o fortalecimento da economia capitalista se dá com a integração de toda a sociedade na produção, distribuição e consumo dos bens produzidos, e o Estado desponta como o ente mais importante pela condução do processo histórico da sociedade em questões de política, economia e bem-estar social. Disponível em: <http://www1.univap.br/~gpaiva/Pol_arquivos/POL-02.htm>. Acesso em: 21 mar. 2008.

10 O referido artigo da Constituição Federal estabelece: “Art. 175 - Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.

Parágrafo único - A lei disporá sobre:

(37)

Com essas medidas foi possível o Brasil atrair investimentos para o setor de transportes rodoviários, através da criação de um novo modelo de concessões de rodovias mais seguro para os investidores, a exemplo de diversos países.

2.5 Experiências Internacionais em Concessões de Rodovias

As iniciativas internacionais na cobrança de pedágio são motivadas, na maioria dos casos, pela necessidade de recursos para financiar a construção e a recuperação de rodovias, normalmente utilizando os sistemas Build-Operate-Transfer (BOT) ou o Recuperate- Operate-Transfer (ROT)11 por prazos que variam de 25 a 30 anos. Em alguns países, como na Holanda, a política tarifária se destina a induzir os usuários a utilizar outros meios de transporte, a fim de evitar congestionamentos, especialmente em dias e horários mais críticos (PIRES e GIAMBIAGI, 2000).

A França e a Espanha possivelmente sejam os países com maior experiência em concessões rodoviárias no mundo, apesar da Itália ter iniciado antes, em 1924, com uma das primeiras rodovias expressas que se tem conhecimento, a rota Milano – Laghi com extensão aproximada de 6.000 km (ROTH apud SCHMITZ, 2001). A experiência francesa iniciou em 1955 com a concessão de 7.000 km de vias expressas para serem financiadas pelas receitas de pedágio e taxas, prosseguindo em 1960 com a construção de mais 3.500 km (SCHMITZ, 2001).

Uma das características do modelo francês é a participação quase maciça das empresas públicas nas concessões, sendo que a receita dos pedágios responde por 50% dos recursos empregados em construção e manutenção de rodovias no país. A participação da iniciativa privada foi incentivada em 1970, porém sem muito sucesso, uma vez que o aporte de recursos privados não ultrapassou a 10% dos investimentos (SOARES, 2004).

O governo francês sempre utilizou as regras de reajuste dos pedágios para o controle da inflação e do déficit público, obrigando o Tesouro a efetuar repasses para as concessionárias (KARAM, 2005). Além disso, a falta de um órgão regulador independente também contribuiu para desestimular a iniciativa privada, obrigando a absorção de três empresas pelo poder público, permanecendo apenas uma empresa privada no setor. A crise

Imagem

Tabela 1 - Concessões da primeira etapa do PROCROFE
Tabela 2 - Tarifas iniciais das concessões da primeira etapa do PROCROFE
Tabela 4 - Tarifas máximas e vencedoras por lote
Figura 1- Polo Rodoviário Metropolitano  Fonte: ABCR 12
+7

Referências

Documentos relacionados

nesta nossa modesta obra O sonho e os sonhos analisa- mos o sono e sua importância para o corpo e sobretudo para a alma que, nas horas de repouso da matéria, liberta-se parcialmente

Este trabalho buscou, através de pesquisa de campo, estudar o efeito de diferentes alternativas de adubações de cobertura, quanto ao tipo de adubo e época de

3.3 o Município tem caminhão da coleta seletiva, sendo orientado a providenciar a contratação direta da associação para o recolhimento dos resíduos recicláveis,

O valor da reputação dos pseudônimos é igual a 0,8 devido aos fal- sos positivos do mecanismo auxiliar, que acabam por fazer com que a reputação mesmo dos usuários que enviam

Os dados referentes aos sentimentos dos acadêmicos de enfermagem durante a realização do banho de leito, a preparação destes para a realização, a atribuição

Neste tipo de situações, os valores da propriedade cuisine da classe Restaurant deixam de ser apenas “valores” sem semântica a apresentar (possivelmente) numa caixa

The current article aimed to report on a re- view of articles in the public health journal Ciên- cia &amp; Saúde Coletiva (C&amp;SC) on the theme of violence and accidents in

This chapter describes the design and validation of the thermal chamber and the heat insulator that prevents the overheating of the load cells implemented in the top of the creep