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FUNDAÇÃO GETúLIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
H~CTOR ATILIO POGGIESE
! •
. ~ POL!TICA URBANA E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA REGIÃO
METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO. (1975-1982).
MONOGRAFIA APRESENTADA Â
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINIS
TRAÇÃO POBLICA PARA A OBTEN-.
çÃO DO GRAU DE· MESTRE EM
AD-MINISTRAÇÃO POBLICA.
RIO DE JANEIRO, 1985
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.x-ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
CuRSO DE t-mSTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PúBLICA
E
POLITICA URBANA E PARTICIPAÇÃO POPULAR NA REGIÃO METROPOLITANA DO RIO DE JANEIRO. (1975-1982).
198511 1410
T/EBAP P7'6p
111111111I111I
1000038258
MONOGRAFIA DE MESTRADO APRESENTADA POR
H~CTOR ATILIO POGGIESE
APROVADA EM ~O. ~.
8S"
PELA COMISSÃO JULGADORA
11
REFERENCIAL TEÓRICO E BIBLIOGRÁFICO
1. ASPECTOS TEORICOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POL!TICAS
1.1. Implementação de Políticas nos Países Centrais
1.~. Implementação de Políticas nos Países Periféricos
2. ASPEC'!'OS TEOIUCOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR
2.1. A Participação como Valor
2.2. A Participação corno Instrumento
3. A PARTICIPAÇÃO E DESIGUALDADES SOCIAIS
3.1. A Participação como Decisão Individual
3.2. A Participação corno Variável Social
3.3. Indicadores Sociais de Participação
4. A TEORIA DOS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS E A IMPLEMENTAÇÃO DE
POL!TICAS.
4.1. A Participação Popular e Movimentos Sociais Urbanos
4.2. Os Movimentos Sociais Urbanos e o Estado Capitalista
Nesta monografia, especificamente voltada para o caso
brasi-leiro, examinamos a maneira como é encarada a clientela potencial
da política urbana (a população atingida), o valor dado ou aceito
da sua possível participação na implantação das ações da política
(componente ativo, agente), a intensidade dessa participação
(nos casos onde existe), e a identificação de critérios diferen
-tes para a elaboração das políticas em distintos níveis hierárqu!
cos da estrutura governamental (União, Estados, Municípios).
Dentro do grande tema da participação popular na implement~
çao da política urbana brasileira,lo objetivo central da pesquisa
foi o de estudar os modos de articulação da política urbana com
as estruturas formais organizadas pela população receptora
daque-la política, e os efeitos concretos que essa articudaque-lação provocou
nas modalidades de atuação das próprias entidades representativas.
Em síntese, o objetivo geral do trabalho é o de estudar o
modo específico de articulação da política urbana na Região Metr~
politana do Rio de Janeiro, isto é, a conexão entre a política p~
blica e a clientela na fase de implementação, nos seus níveis op~
racional e informal, mas limitada a população favelada e no perí~
do que vai desde a Fusão (1975) até a eleição que levou Brizola
a governador (1982). 0
No Capítulo l, é feita a classificação e análise do referen
cial teórico (e material bibliográfico que o sustenta),
pertinen-te e relevanpertinen-te, sobre o pertinen-tema da participação popular. Como não há
produção específica sobre o tem~, é preciso mergulhar em várias
ciências e múltiplas disciplinas para se aproximar do objeto de
estudo.
camente o que, a nível da percepção mais empírica, exibe o concei
to de participação: refere-se a uma questão multidimensional, que
tengencia os mais diversos campos do concreto real e das visões
ideológicas nele superpostas. Assim, por exemplo, tanto é conside
rado pelo seu relevo ético e por ocupar espaço no pensamento fil~
SÓfico, como também por instalar-se nas mesas de planejamento de
políticas ou projetos a seumreconhecid~como instrumento
operati-vo. Ou, em outros planos, desde significar estratégias de maior
ou menor democratização nas escolhas sociais através do sistema
polítiCO até implicar numa resultante do reduzido mundo da deci
-sao individual.
Classificamos essas opçoes e visões sobre a participação,
num esquema útil ao estudo. Assi~, primeiro revisamos a questão
-no campo da implementação de política -nos países centrais e
peri-féricos e em segundo lugar, registramos as formas em que a
parti-cipação e vista como objeto em si mesma, como um valor ou como
um instrumento. Depois se agrupam as visões que consideram a
-participação popular como mensuradora das desigualdades sociais,
para finalmente apreciar os movimentos sociais urbanos como inten
tos de institucionalização da participação popular.
No Capítulo 11, se realiza o mapeamento da política urbana
com participação, descrevendo e analisando os modelos de atuação
governamental e não governamental, que incluiram propostas
parti-cipativas.
Ao analisar o contexto histórico institucional que contorna
e influi no sistema decisório dos diferentes níveis governamentais,
nos defrontamos com a determinação de processos gerais tais como
de distribuição social no plano econômico, junto a condicionantes
conjunturais de muita relevãncia, em particular os processos
elei-torais e de organização partidária e/ou popular e processos de rea
daptação burocrática à nova situação.
No periodo 1975-1978 há uma proposta homogênea de politica
urbana, muito geral e lenta, que atravessa um circuito hierárquico
bem nitido: CNPU (Comissão Nacional de Politica Urbana), Estado do
Rio, FUNDREM, Prefeituras locais, especialmente a do Municipio do
Rio de Janeiro. Mas nesse periodo o tema da participação popular
nas questões relativas a política urbana não é, de maneira
nenhu-ma, considerado a nível governamental.
Em meados de 1978 o discurso participativo é introduzido em
setores governamentais, especialmente a nivel municipal. limitan
-do-se, porém, à intenção de ouvir a população apenas no processo
-de planejamento e contar com sua ajuda para produzir o -
desenvolvi-mento urbano desejado.
Entre março de 1979 e maio de 1980, a política urbana
apre-senta algumas mudanças de peso tanto no que diz respeito aos seus
objetivos, que já não são tão "instrumentais" como nos anos
ante-riores (Lei de Desenvolvimento Urbano ou PUB-RIO) e sim mais
pragmáticas (urbanização de favelas, transporte de massas), como tam
-bém com relação à participação da clientela em alguma etapa da p~
lítica. Â região metropolitana do Rio de Janeiro foi escolhida
pe-lo Governo Federal para desenvolver seu plano pipe-loto, pe-logo após
ter transformado o CNPU em Conselho Nacional de Desenvolvimento Ur
bano (CNDU) deslocado ao ãmbito do Ministério do Interior. Esse
plano piloto é conhecido como Projeto Rio e envolve um setor
No caso dos órgãos burocráticos co-responsáveis pela exec~
Ç;lO 0\1 p1 ~lnC'j~m('nto dl1 poli ti Cl1 públ icu., há sérias evidênclas de
que seu comportamento organizacional está seriamente afetado pela
síndrome da "abertura democrática", que os coloca na necessidade
de reajustar sua ação a uma hipotética situação futura de democra
cia representativa; nesse caso a alocação de recursos não seria
-outra coisa que o resultado de sua capacidade de gerar produtos
bem avaliados pela clientela, para o qual deverá concorrer com ou
tros orgaos.
O período que vai de maio de 1980 a novembro de 1982 está
marcado por vários fatos reveladores do final de uma etapa onde as
agências governamentais e os demais atores, que se reposicionam
an-te a questão sócio-urbana da favela e a questão da participação p~
pular, como componentes dos projetos públicos, definem suas
estra-tégias de desenvolvimento e seus métodos de articulação.
Os modelos de atuação dos grupos que desenvolveram projetos
com algt~ tipo de participação se caracterizam por sua heteroge -neidade, e, de maneira nenhuma poderia se isolar algum tipo como
modelo "federal", "estadual", ou "municipal" de participação. Cada
um desses níveis careceu de uma proposta formal, ordenada e metodo
lógica, que pudesse ser testada ou avaliada.
Não se revelou uma firme consciência na política
governamen-tal de fazer participar a clientela na elaboração da política; ap~
nas no momento da implementação e sob condições claramente
defini-das.
Encontram-se, porem, alguns indícios de preocupaçao
governamental por prever a complexidade dos processos de implementação,
-orientada a conhecer cedo a suposta aceitação ou rejeição da
popu-lação-clientela.
de Janeiro), acontecida em 1979 que se prolongou até 1982, peri~
do no qual houve duas Federações, FAFERJ 1 e FAFERJ 2, que
dispu-tavam na Justiça o reconhecimento legal e perante o movimento
fa-velado a legitimidade da representação exclusiva.
Nesse capitulo revimos o processo histórico-politico que
serviu de contexto à FAFERJ, enfatizando que no periodo imediato
à fusão (1975-1978) a Federação integrava a fronteira do aparelho
de poder estadual e era atuante ou omissa segundo a linha desen
-volvida pelo Estado e a Fundação Leão XIII, de remoça0 e controle
do crescimento das favelas. Em 1978, cresceu o movimento opositor,
gerado essencialmente pela Pastoral de Favelas, com um modelo
al-ternativo de participação e mobilização de comunidades.
Em 1979, esse processo cristalizou e ficaram constituidas
duas Federações. Cada Federação significava uma visão diferente
-da relação com o poder. A participação e mobilização -das comunid~
des , a representação global e a pressão popular eram parte da
FAFERJ dissidente. A consulta a presidentes de associações, a arti
culação de cGpula com o governo e os politicos da máquina
eleito-ral clientelistica, eram parte da FAFERJ situacionista. Influencia
das notadamente pelas alternativas de poder estadual e finalmente
ambas atreladas a frações desses partidos, acabaram não
conseguin-do modificar a situação anterior, sobretuconseguin-do a FAFERJ 2 que era a
que tinha condições ideológicas e de respaldo comunitário para
en-cabeçar a mudança.
Sucessivamente, o conflito refletiu contradições diferentes:
atrelamento - mobilização (1978-1979), chaguismo - anti-chaguismo
(1980-1981); Governo Federal-oposição pemedebista (1982),
FAFERJ 2 credibilidade progressiva corno dissidência.
Finalmente, ao analisar individual e comparativamente as
pesquisas realizadas sobre o terna, inclusive a nossa, verifica
-mos que no período o número de Associações cresceu sensivelmente,
e que também cresceu o número de filiadas à FAFERJ. Também que a
FAFERJ 1 resultou de uma concentração espacial de favelas antigas
e com história de relacionamento clientelístico com o Estado e a
FAFERJ 2 mostra uma distribui~ão bem dispersa e marginal com
re-lação aos benefícios de origem estadual, corno assim também urna
proporção maior de diretorias altamente participativas. As
asso-ciações mais recentes não mostraram preferência por algumas das
FAFERJ, mas preferiram permanecer neutras (não filiadas).
No Capitulo IV se apresentam as conclusões gerais. No que
diz respeito à expressa0 formal das politicas públicas, compro
-vou-se que, ao contrário do pressuposto inicial, na politica urb~
na da Região Metropolitana do Rio de Janeiro, houve propostas pa~
ticipativas de relativa amplitude desenvolvidas pelo Governo Fed~
ral e que as prefeituras, em tesis potencialmente participativas
pela sua vinculação direta com a clientelay não tiveram muita ini
ciativa e, quando a tiveram, corno na Prefeitura do Rio, foram afo
gadas pela carência quase absoluta de recursos financeiros que de
veriam ser aprovados pelo Governo Federal.
Na expressão operacional das politicas públicas e, quanto
-ao momento do processo integral em que é aceita ou induzida a pa~
ticipação, não há dúvidas que os governantes preferem a fase da
-implementação. Já a execução especifica, que incorpora o mutirão
nos aspectos práticos, (e é urna fase da própria implementação) é
menos aceita.
eficaz nos casos de maior representatividade do órgão popular que
articula com o governo.
Contrariamente, o maior ou menor grau de adesão política da
organização representativa a respeito da filiação partidária do gQ
verno apenas têm significado dificuldades no diálogo articulador ,
mas não repercute diretamente na eficácia das políticas toda vez
-que subsistem diferenças entre os interesses do grupo beneficiário
e os expostos na política pública.
Não encontramos na pesquisa casos de instrumentalização
in-formal do método participativo para assegurar objetivos da
políti-ca públipolíti-ca. No conflito da FAFERJ muitas e variadas intervenções
informais de setores do governo estadual foram identificadas, mas
elas procuravam manter como representante legítimo dos favelados
a diretoria que se identificava diretamente com o governo. O
méto-do informal, em tométo-do caso, é usaméto-do aqui para eliminar a
possibili-d~de da p~rticipação.
Quanto à comunidade-clientela da política urbana na Região
Metropolitana do Rio de Janeiro, muitas e variadas restrições e
I!
mi.tações foram identificadas, essencialmente não há costume de pa!
ticipar-.Em geral, esse "não costume" é resultante do modelo
autoritá-rio pós-64, que inicialmente reprime a participação,para depois tal
como na "abertura", promovê-la sob controle dos centros concentrado
res das decisões.
A população desconfia do poder público como consequência de
nao verificar incentivos reais à participação e apenas reiterações
no nível do discurso. A participação na política urbana supõe tres
tais; os implementa~ores, através das equipes técnicas; e a comuni-dade, através de formas organizadas. A decisão politica nas agências
governamentais e a açao prática da generalidade dos técnicos estão,
pelo geral, muito longe de formas participativas.
As questões técnicas representam um empecilho
à
participaçãocomunitária. Ainda que os contextos politicos lhe sejam favoráveis,
o contato com o poder público nos processos de implementação se re~
liza quase que monopolicamente com o chamado escalão técnico da ad
-ministração.
Participar e sempre uma decisão individual, embora sobre essa
decisão influam variáveis coletivas: consciência grupal ou de
clas-se, pressão do grupo de interesclas-se, etc. Nessa decisão pesa também a
condição social do individuo e sua familia.
Quanto às equipes técnicas, elas têm, um desconhecimento
qua-se absoluto da prática participativa, além da maior ou menor
simpatia que assumem para com essa prática. O "não costume" de partici
-par também condiciona os primeiros relacionamentos, debilitando os
seus resultados.
A rotina burocrática, na qual o trabalho técnico também está
imerso, não favorece a compreensão de conjunturas parcialmente
di-ferentes nem o entendimento das contextualidades especificas. À
falta de costume de lidar com a complexidade social, resta-lhes a
possibilidade de lidar com as politicas locais.
Os técnicos se vêem a si mesmos e a função que realizam,
co-mo braços do poder público, sem possibilidade alguma de autonomia.
t
pouco valorizada, quase sempre ignorada ou desprezada, suacapa-cidade de intermediação entre a comunidade e as agências governameE
tais.
x
grau de heterogeneidade ou homogeneidade dos segmentos ou grupos
sociais atingidos. Os interesses mais especificos de sub-grupos
só aparecem na superficie, na hora em que os moradores são
chamados a particioar exigindo adaptações, articulações, e reajus
-tes na implementação raramente antecipadas na elaboração da poli
tica. Dai que as formas participativas de planejamento e gestão
fornece~ um conhecimento dos grupos sociais mais afinados que -os estud-os ou model-os convencionais (Projeto Rio, Projeto
Ecode-senvolvimento) .
Predomina certa "idealização" da participação mistificada
como "panacéia" democratizante das decisões e da politica urbana,
dentro das agências governamentais da Região Metropolitana, muito
embora pouquissimas experiências tenham produzido avaliações e r~
flexões por parte dos próprios atores que servissem de indicador
ou hipótese valorativa para uma aproximação menos doutrinária e
mais realista de seus efeitos de..'nJcratizantes.
XII
Julián e
Na escolha do tema para esta monografiade rrestrado pesaram not~ damente o momento histórico que o Brasil atravessava (a abertura
-democrática) ensaiando timidamente novos estilos de polltica públl
ca e a minha própria inserção profissional na polltica social urba
na, que me colocava em contato, muitas vezes diretamente, com
pro-cesso e projetos onde germinavam aqueles estilos renovadores.
Neste sentido, o trabalho ora apresentado contérn-em
parte-a-nálises de experiências pessoais e projetos que me tiveram como
protagonista ou co-participante. Este aspecto é relevante
porquanto faciliporquantou o contaporquanto com os aporquantores verdadeiramente importantes
-nesses processos: população, organizações de moradores, organiz~
ções intermediárias de vários tipos, técnicos, planejadores e poli
ticos com poder decisório, em geral envolvidos em relações
confli-tuosas.
Isso explica a contemporaneidade quase sincrônica entre
pe-ríodo da pesquisa (1975-1982) I perlodo em que morei no Rio de
Ja-neiro (1978-1984) e o período em que redigi a monografia
(1981-1984), o que a modelou como um 11 seguir de perto os acontecimentos ".
Essa mesma contemporaneidade justifica a intenção de fazer
estudo que outros, talvez, não podiam realizar porque estavam ins~
ridos no real como atores, sem tempo para a análise acadêmica ou
o registro mais formal de suas experiências.
Espero, também, que esta monografia contribua como insumo p~
ra outras pesquisas, para uma revisão histórica que os próprios pr~
tagonistas possam vir a realizar,' e para aqueles que hoje, ou no fu
turo, participem enquanto atores de processos semelhantes.
Desejei assim, na hora de voltar à Argentina, deixar~aoBrasil
ra a gente brasileira um trabalho que devolvesse, em parte, a exp~ riência que aqui adquiri e o apoio, afeto e solidariedade com que
sempre contei.
Mais especificamente, meu reconhecimento e agradecimento:
À minha professora e orientadora, Isabel Ribeiro de Oliveira
Gomes de Souza, cujas indicações metodológicas influiram substan
-cialmente em todo o processo da pesquisa e na elaboração desta
mo-nografia.
Às outras componentes da banca, professora Ana Maria Campos,
pelo apoio ao meu pedido de financiamento ao CNPq e pelas precisas
correções no texto da monografia, e professora Suzana Badino por
haver-me orientado para o Mestrado da EBAP em 1979.
Ao Coordenador do Mestrado, professor Eduardo Messeder, pela
sua confiança e estimulante cooperação.
Ao CNPq e ~o Programa PLACSO Brasil pelo apoio financeiro na
primeira e segunda fases do trabalho, respectivamente.
A Eliza~eth Vida urre Franco, assistente de pesquisa durante
18 meses, pela sua cooperação inteligente e esforçada e a Maria
de Fãtima da Silva que, numa última fase, mais curta
po-rem não menos intensa, revisou o texto e o português.
Às advogadas Eliana Athayde e Nidia Aguilar, do Serviço Juri
dico da Pastoral de Favelas, o ter-me facilitado o acesso aos
pro-cessos judiciais.
Às lideranças da FAFERJ e das Associações de Moradores em g~
ral, e aos senhores Irineu Guimarães, Jonas Rodrigues e Antonio Ma
nuel de Souza, em particular, pelas contribuições, tempo,
informa-çoes e documentaçãú que me facilitaram.
À meus colegas da Engevix S.A. que confrontaram
ção dos interesses da Consultora com os meus, além do seu
estí-mulo permanente e a Silvia Lima que, com sua competência e dina
mismo conseguiu-me textos raros em bibliotecas pouco acessíveis.
Aos amigos Tereza Cristina Barata e Ayrton Fausto que em
determinados períodos da redação do texto me forneceram espaços
de trabalho e alojamento.
E ainda a todos os amigos e colegas que, de mil formas (um
desenho, uma datilografia, um documento, um tempo) me ajudaram a
concluir o trabalho.
Rio de Janeiro, julh:J de 1985.
INTRODUÇÃO
CAPITULO I: REFERENCIAL TEÓRICO E BIBLIOGRÁFICO
1. ASPECTOS TEORJCOS DE IMPLEMENTAÇÃO DE POLITICAS
PÂGINA
1
17
1.1. Implementação de Políticas nos Países Centrais 22
1.2. Implementação de Políticas nos Países Periféricos 29
2. ASPECTOS TEORICOS DA PARTICIPAÇÃO POPULAR
2.1. A Participação como Valor
2.2. A Participação como Instrumento
3. A PARTICIPAÇÃO E DESIGUALDADES SOCIAIS
3.1.
A Participação como Decisão Individual3.2. A Participação como Variãvel Social
3.3. Indicador ~s Sociais de Participação
4. A TEORIA DOS lvUVIMENTOS SOCIAIS URBANOS E A IMPLEMENTAÇÃO
DE POL'lTICAS
35
46
53
c 57
64
4.1. A Participação Popular e Movimentos Sociais Urbanos 68
4.2. Os Movimentos Sociais Urbanos e o Estado Capitalista 70
4.3. Os Movimentos Sociais Urbanos no Brasil 75
CAPITULO 11: MAPEAMENTO DA POLITICA URBANA
1. O PROCESSO GLOBAL
2. OS MODELOS DE ATUAÇÃO
2.1. Governo Federal
XVI
86
2.2. Governo Estadual
2.2.1. Fundação Leão XIII
2.2.2. FUNDREM
2.2.3. FEEMA
2.3. Governos Municipais
2.3.1. Prefeitura do Rio de Janeiro
câmaras Técnicas
SMD
SMS
2.3.2. Prefeitura de são João de Meriti
2.4. Empresa P~blica: LIGrlT
133
139
143
156
162
172
175
181
2.5. Entidade Empresarial: Ação Comunitária Brasileira-ACB 189
2.6. Organizaç<,es não Governamentais 197
2.6.1. FM. SR,]
2.6.2. MAB (Movimento de Amigos de Bairro de Nova Ig u2 202
lçu)
2.6.3. Pastoral de Favelas 207
3. ANÂLISE DAS POLITICAS URBANAS COM PARTICIPAÇÃO POPULAR. ~14
CAPITULO 111: ESTUDO DE CASO: A FAFERJ (1975-1982)
1. INTRODUÇÃO
2. O PROCESSO ANTERIOR AO CONFLITO (1975/1978)
3. AS LIDERANÇAS CONTINUISTAS ( A"SITUAÇÃO")
XVII
225
227
• 5. O CONFLITO (1979/1980)
6. 19 ENCONTRO ESTADUAL DE FAVELAS (1981)
7. 29 ENCONTRO ESTADUAL DE FAVELAS (1982)
8. A PASTORAL DE FAVELAS E O CONFLITO
9. O GOVERNO ESTADUAL E O CONFLITO
10. l\.S PESQUISAS SOBR.E AS FEDERAÇOES
11. CONCLusdES no ESTUDO DE CASO
CAPíTULO IV: CONCLUSOES GERAIS
BIBLIOGRAFIA
OUTRAS FONTES
ANEXO I: Cronologia da Política Urbana na Região Metropo litana
do Rio de Janeiro (1974/1982)
ANEXO 11 :Cronologia Histórica da FAFERJ (1974/1982).
ANEXO 111, A Ba~a)ha na Justiça
ANEXO IV: Quadro 111.8 Comportamento polItico das
Asso-cia~;es de Moradores. Rio de Janeiro 1975/1982
XVIII
247
257
268
272
276
282
304
308
320
333
338
394
400
III.A. Conflitos em favelas. Rio de Janeiro 1975/março 1979 236
III.B. Comportamento político das Associações de Moradores. Rio de Janeiro 1975/1982
G R Â F I C O S E M A P A S
II.A. Projeto Rio. Reconstrução do processo de
planejamento-1982 121
III.A. Mapa do município do Rio de Janeiro. Localização das fa
velas com Associaç~de Moradores e situação de filiação
- 1982 289
I L U S T R A
ç
O
E SII.A. Fac-símile de proposta de um morador apresentada em uma
das assembléias realizadas na Maré 128
II.B. Folheto explicativo utilizado pela FEEMA nos trabalhos
comunitários 149
II.C. Idem 154
II.D. Folha da história em quadrinhos: "Light apresenta Nilo e
Jorge em luz direta é melhor!" 186
II.E. Fac~ímile do jornal Encontro - Informativo do movimento
de amigos de Bairro n9 18 - Nova Iguaçú - maio/1979 204
II.F. Fac-símile da capa do folheto ABC das Eleições, da Pasto
ral do Trabalhador, 1978. 211
II.A. Projeto Rio - Distribuição do Solo segundo os usos 115
II.B. Avaliação do Programa - Cotejo de Beneficios e Custos 116
II.C. Light/Programa de Eletrificação de Favelas 1979/1982 188
II.D. ACB - Beneficiários por programas - 1975/1982 195
IIl.A. Distribuição das Associações Segundo sua vinculação com
a FAFERJ 284
III.B. Percepção da vinculação a FAFERJ por ano de fundação
das associações 285
III.C. Percentagem de favelas, segundo a filiação da Associação
de Moradores - 1981 287
III.D. Percentagem de favelas, segundo a existência de
Associa-ção de Moradores - 1981 287
III.E. Percentagem de favelas, segundo o ano de fundação da
As-sociação - 1981 288
III.F. Percentagem de favelas, segundo a avaliação da participa
ção nas atividades das Associações de Moradores - 1981 - 288
III.G. Distribuição das Associações de Moradores por
federação-1981/1982 294
III.H. Percepção do nível de participação das Associações de Mo
radores por Federação - 1981 296
111.1. Percepção do nivel de participação das Associações de Mo
radores componentes da Chapa Eleitoral 1979 da FAFERJ 2 297
III.J. Percepção do nivel de participação das Associações de Mo
radores componentes da Chapa Eleitoral 1979 da FAFERJ 1 298
III.L. Percepção do nível de participação das Associações de Mo
radores componentes da Chapa Eleitoral 1980 da FAFERJ 1 299
III.M. Distribuição das Associações de Moradores por ano da
fun-dação segundo filiação as Federações - 1981 301
III.N. Distribuição das Associações de Moradores por situação
de filiação segundo ano de fundação - 1981 301
111.0. ~lução da filiação das Associações de Moradores criadas
antes e depois a crise da FAFERJ 302
III.P. Distribuição das Associações de Moradores por filiação a
Federação. 303
ABECIP ABRA ACB ACITRA ADEMI AEGRI AMAS AMAI AMAGAVEA AMAR! AMAST AMAVERDE AMESA AMOAPRA AMOG ARECIP ARENA BANERJ BID BNDE BNH CBE CDC
Associação Brasileira de Entidades de crédito Mobiliário
e Poupança.
Associação Brasileira de Ieforma Agrária.
Ação Comunitária Brasileira.
Associação Comercial e Industrial do Rio Comprido.
Associação dos Dirigentes de Empresas do M:rcado Irrobi -liário.
Associação dos Empresários Mobiliários do Grande Rio.
Associação de Moradores e Amigos de Botafogo.
Associação de Moradores e Amigos de Ipanerra.
Associação de M:>radores e Amigos da Gávea.
Associação de M:>radores e Amigos do Andaraí.
Associação de Moradores e Amigos de Santa Tereza.
Associação de Moradores e Amigos da Praça Arcoverde Arredores.
Alagados M2lhorarrentos S/A.
e
Associação de Moradores e Amigos da Praça Saens Pena e Arredores.
Associação de Moradores de Guararapes.
Associação das Empresas de Crédito Irrobiliário e Poupança.
Aliança Ienovadora Nacional.
Banco do Estado do Rio de Janeiro.
Banco Internacional de Desenvolv1rrento.
Banco Nacional de Desenvol virrento Econômico.
Banco Nacional de Habitação.
Coordenação de BerorEstar Social (SMD) •
Coordenação de Desenvol virrento Comunitário (SMD) •
CEBs CEDAE CEDES CEE
cu
CEHAB CERIS CHISAM CME CNBB CNDU CNPU CODEFAM CODERTE CODESCO COGEP-SP COHAB COMLURB CONAM COPLAN COPPE-UFRJ CPI CPT CRAComunidades Eclesiais de Base.
Companhia Estadual de Água e Esgoto.
CtnSelh::> Estadual de D::!senvol virrento Econômico e Social.
~ssão Estadual de Energia.
caixa Econômica Federal.
Companhia Estadual de Habitação.
Centro de Estatísticas Religiosas e Investigações Socioló gicas.
Coordenação de Habitações de Interesse Social da Área Me-tropolitana.
Oomissão Municipal de Energia.
Conselho Nacional dos Bispos do Brasil.
Conselho Nacional de D::!senvol viIrento Urbano.
Comissão Nacional das Regiões Metropolitanas e Política
Urbana.
Comissão de Defesa das Favelas da
Maré.
Companhia de D::!senvolvi.rrento lb:ioviário e Terminais.
Companhia de I:esenvolvinento da Comunidade.
Coordenadoria de Planejamento da Cidade de são Paulo.
Companhia de Habitação.
Companhia Municipal de Lirrpeza Urbana.
Confederação Nacional das Associações de Moradores.
Comissão de Planejamento da Cidade (RJ).
Coordenação dos Programas de Pós-Graduação de Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Comissão Parlame[,ltar de Inquérito.
Comissão Pastoral de Terra.
Coordenação das Regiões Administrativas
XXII
CTC CUB DEIS DER DETRAN DNOS DPPS EBAP EBTU EMBRATUR EM'l'U ESG FAFEG FAFERJ FAMERJ FAO FREMA FETAMIG FETAPE FGV FICAM FINEP FLACSO FNDU FUNABEM
Conpanhia de Transportes Cole ti vos.
Conselho da União dos Bairros.
I:€partarrento de Eletrificação de Interesse Social. (LIGHT) .
I:€partamento de Estradas e Ibdagem.
I:€partamento de Trânsito.
I:€partamento Nacional de Obras de Saneamento.
I:€partamento de PolIcia PolItica Social.
Escola Brasileira de Administração PUblica da FGV.
Empresa Brasileira de Transportes Urbanos.
Empresa Brasileira de Turismo.
E:rpresa f\-~tropoli tana de Transportes Urbanos.
Escola Superior de Guerra.
Federação das Associações de Favelas da Guanabara.
Federação das Associações de Favelas do Rio de Janeiro.
Federação das Associações de furadores e Entidades Afins do Rio de Janeiro.
Organização Mundial para Farento da Agricultura.
Ftmdação Estadual de Engenharia e M=io Arrbiente.
Federação dos Trabalhadores na Arquitetura de Minas Gerais.
Federação dos Trabalhadores de Pernambuco.
FW1dação Getúlio Vargas.
prograna de Financiamento de Construção, Aquisição de
M:-lhoria de Habitação de Interesse Social. (alli) .
Financiadora de Estudos e Projetos.
Faculdade Latino'Americana de Ciências Sociais.
Fundo Nacional de Apoio e Desenvolvimento Urbano.
FW1dação Nacional de Bem Estar do Menor.
FUNDREM FUNHAP IAS lAPAS IBAM IBDF IBGE IBP-RJ IDAC INCRA INPS IPEA IESAE IUPERJ LBA LSN MAB MDB MIC MINTER MOBRAL MUDES OAB OMS ONU OPS
Fundação para ~senvol vilrento da Região M2tropoli tana do
Rio de Janeiro.
Fundo Estadual de Habitação Popular.
Instituto dos Arquitetos do Brasil.
Instituto de Administração Financeira da Previdência
Assistência Social.
Instituto Brasileiro de Adrrdnistração Municipal.
Instituto Brasileiro de ~fesa Florestal.
Instituto Brasileiro de Geografia e EstatIstica.
Instituto Brasileiro de Planejamento.
Instituto de Ação Cultural.
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária.
Instituto Nacional de Previdência Social.
Instituto de Planejamento Eoon~co e Social.
Instituto de Estudos Avançados em Educação da FGV.
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro.
Legião Brasileira de Assistência.
Lei de Segurança Nacional.
Movilrento ArrUgas de Bairros de Nova Iguaçu.
Movilrento Democrático Brasileiro.
Ministério da Indústria e Comércio.
Ministério do Interior.
Movimento Brasileiro de Alfabetização.
e
Fundação Movilrento Uni versi tário de ~senvol vilrento
Econô-mico e Social.
Ordem dos Advogados do Brasil.
Organização Murdial da SaÚde.
Organização das Nações Unidas.
Organização Panarnericana de SaÚde.
PLANHAP PM PMDB PP PROFILURB PROMORAR PSP PT PTB PUB-RIO PUC RAs RIOPLAN RIOTUR SBPC SEARJ SEIS SENAC SENAI SEPLAN SEPLAN-RJ SERPHAU SERSE SESC SESP
Plano Nacional de Habitação Popular.
PolIcia Militar.
Partido do fuvirrento [Srocrátioo Brasileiro.
Partido Popular.
PrograIT\3. de Financiamento de Lotes Urbanizados (BNH).
PrograIT\3. de Erradicação da Sub-habitação.
Partido Social Progressista.
Partido dos TrabaThadores.
Partido TrabaThista Brasileiro.
Plàno UrbanIstioo Básioo - Rio.
PontifIcia Universidade católica.
Iegiões Administrativas.
Fundação Municipal de Planejamento Urbano.
Empresa Municipal de Turismo do Rio de Janeiro.
Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência.
Sociedade de Engenheiros e Arquitetos do Estado do Rio de Janeiro.
Superintendência de Eletrificação de Interesse Social (LIGHT).
Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio.
Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.
Secretaria de Planejamento.
Secretaria de Planejarrento do Estado do Rio de Janeiro.
Serviço Nacional do patrirrônio Histórioo, ArtIstioo e UrbanIstioo •
Secretaria Espec~~l da IEgião Sudeste.
Serviço Social do Conércio.
Fundação Serviço de Saúde PÚblica.
SMF
SMOSP
SMP
SMS
SUOAM
SUDEBAR
SUDECO
SUDENE
SUOESO
UACPS
UBES
UEE
UNICEF
UPISA
UPMMR
USAID
UTP
Secretaria Municipal de Fazenda.
Secretaria Municipal de Cbras e Serviços PÚblioos.
Secreteria Municipal de Planejarrento.
Secretaria Municipal de SaÚde.
Superintendência de Desenvol v:i.nento da AmazOO1a.
Superintendência de Desenvolv:i.nento da Barra. (lU)
Superintendência de Desenvol vi.rrento do Centro ceste.
Superintendência de Desenvol viIrento do Nordeste.
Superintendência de Desenvol viIrento do ceste.
unidades de Atenção em Cuidados Primários de Sa\rle. (RJ)
União Brasileira de Estudantes Secundaristas.
União Estadual Est\rlantil.
Fundo das Nações Unidas para a Infância.
urbanização Piratininga S/A.
União Pró-M2lhorarrento dos M::>radores da Rocinha.
Uni ted States Agency for rnternational Develqxrent.
União dos Trabalhadores da Periferia.
o
crescimento rápido da urbanização e das migrações,princi-palmente nos denominados países subdesenvolvidos ou do Terceiro
Mundo, tem gerado tma série de problemas as administrações
públi-cas que colocara~m à prova sua capacidade de se adaptar a mudanças
muito bruscas e a um aumento desmedido do volume de atendimento de
clientelas cada vez mais numerosas e carentes.
Na década de 70, a ONU assumiu perante os diferentes países
e governos, um papel importante na formulação de diretrizes
ge-rais para as politicas pGblicas nacionais, especialmente nos
cam-pos das questões urbanas e do meio ambiente.
Inicialmente,na conferência de 1976, realizada em Vancouve~
Canadá, sob o titulo de "Habitat", o pacote de resoluções aprov~
das denominou-se "Recomendações para a açao nacional", incluindo
dentro delas a exigência da denominada participação popular nas
decisões de politica social e urbana.
"La participaci6n es parte integrante de los
procesos políticos de adopciôn de decisionesi en
un sector tan complejo como el de los asentamientos humanos es también una necesidad, ya que la tarea
es demasiado ardua para que los gobiernos puedan
realizarla sin movilizar el interés de los
habi-tantes, sin utilizar su inventiva y conocimientos,
y sin aprovechar recursos que de 10 contrario se
desperdician". (Preâmbulo das recomendações
so-bre participação popular) .
"Là participación popular deberia ser un
elemento indispensable en los asentamientos huma
nos, especialmente en la planificaci6n de estra=
tegias y en su formulaci6n, aplicaci6n y gesti6ni
deberia influir en todos los niveles del gobierno,
en el proceso de adopci6n de decisiones ~ientes
a promover el crecimiento político, social y
econômico de los asentamientos humanos". (Recomen dação E.1, papel da participação popular).
indispensável" nos processos globais e em todas as fases das
po-liticas públicas, na Conferência das Nações Unidas Sobre a Agua,
realizada em ~ar dei Plata, Argentina, em 1977, progrediu-se no
sentido de institucionalizar essa participação na pr6pria for~u
lação da legislaç~o pertinente:
"Se reconoce comunmente que cuando se adoptam decisiones deben tenerse en cuenta las opiniones
de quienes se verán probablemente afectados por
ellas" (recomendação 53).
"Los paisesdeben hacer los esfuerzos
necesá-rios para adoptar medidas que permitan obtener la
participación efectiva deI público en el proceso
de planificación y adopción de decisiones que
comprendan a los usuarios y a las autoridades
pú-blicas. Esa participación puede influir
constructivamente en la elección de planes y poli
ticas. Si es necesário, la legislación debera
disponer esa participación como parte integrante
dei proceso de planificación, programación, ejecución y evaluación" (recomendação 54) .
Em Vancouver, a participação foi considerada como ajuda a
açao dos governos através do aproveitamento da capacidade e
in-ventiva da população. Na conferência internacional sobre cuida
dos primários de saúde (Alma-Ata, URSS, 1978) realizada pela OMS
(Organização Mundial da Saúde) a particpação comunitária é
valo-rizada como fator de desenvolvimento humano e condição para a ma
nutenção da própria saúde:
"e
direito e dever dos povos partjcipar in dividual e coletivamente no planejamento e na execução de seus cuidados de saúde" (Declaração de
Alma-Ata, IV).
"Considerando [a Conferência] que a auto-con fiança e a consciência social aos níveis nacional
e comunitário se incluem entre os fatores
funda-mentais de desenvolvimento humano, e reconhecendo
que cabe às pessoas o direito e o dever de parti
cipar do processo de aprimoramento e manutenção
RECOMENDA que os governos' incentivem e
assegurem a plena participação da comunidade por
meio de efetiva divulgação de informação pertinen te, de crescente alfabetização e do desenvolvimen
to dos necessários instrumentos institucionais
que
possibilitem aos indivíduos, às famílias e às
comunidades assumir a responsabilidade por sua
saúde e bem-estar". (Recomendação 2. Participação comunitária nos cuidados primários de saúde) .
Todavia, na Conferência Mundial sobre Reforma Agrária e De
senvolvimento Rural, organizada pela FAO em 1979, a participação
adquire novos níveis de importância: 1) como instrumento das
po-pulações carentes para inclinar o poder político em seu favor e
2) como parte no processo de avaliação dos programas e políticas
dirigidas aos grupos menos favorecidos.
"La participación de la población en las
instituciones y sistemas que regulan su vida es
un derecho humano fundamental, así como una
con-dición indispensable para el reajuste del poder
político en favor de los grupos desfavorecidos y
para el desarrolo social y econ6mico.I4s estratégias
para el desarrolo rural sólo pueden hacer realidad todas sus posibilidades si se logra la motivación,
la participación activa y la organización a nível
popular de población rural, con especial referen
cia a los estratos menos favorecidos, para que in
tervenga en la elaboración y formulación de polI
ticas y programas y en la creación de instituciones
administrativas, sociales y económicas, incluídas
las cooperativas y otras voluntárias de organización
para aplicar y evaluar dichos programas y políti-cas" (recomendações).
Apesar dos avanços doutrinários das numerosas resoluções e
recomendações do organismo internacional destinadas a influir
nas políticas públicas nacionais, na prática real,a implementa
-çao das políticas locais pouco tem a ver com aquelas orientações.
Apenas dois anos depois de Vancouver, representantes de 58
na-ções reunidas em Nova Iorque afirmaram, ao fazer uma primeira
"Muy pocos países en desarrollo dan, en su polí tica nacional, gran prioridad a las cuestiones
relacionadas con los asentamientos humanos; y si
las enuncian, no las concretan en programas
via-bles " . (Boletín de Earthscan, n9 2, abril/78, re
produzido pelo Correio Informativo da SIAP de
abril/junho de 1978).
Passaram-se mais de dois anos e num Simpósio efetuado em
Tepoztlán, México, de 30 de abril a 4 de maio de 1980,
decla-rou-se:
"La rea1ización del simposio revela la
preocupación ante el agravamiento de los problanas que afectan la calidad de vida de las grandes
mayorías de la región. Revela igualmente la
preocupación por la falta de efectividad de las
recomendaciones de políticas que han surgido de
las reuniones intergubernamentales y por la falta
de eficacia de las acciones emprendidas para
actuar sobre dichos problemas".
"Es alarmante e1 contraste entre las recomen daciones de Vancouver aprobadas por los Gobiernos
y los resultados log~ados hasta hoy" (Correio In
formativo da SIAP, janeiro-junho de 1980).
Quanto a instituciona1ização da participação nos níveis na
cionais das políticas urbanas, isto se concretizou apenas no
ca-so da Espanha, com aprovação da "Ley ca-sobre regir€'leI"lE!s de1 suelo y
ordenación urbana", pelo Real Decreto 1346 do ano de 1976", atra
vés do artigo 4:
"1. La gestiõn urbanística podrá encomendarse a
órganos de caráter público, a la iniciativa pr~
vada y entidades mixtas.
2. La gestión pública suscitará en la medida
más amplia posible, la iniciativa privada y la
sustituirá, cu ando esta no alcanzase los objeti
-vos necesarios, con las compensaciones que esta
1ey establece. En la formulación, tramitación y
gestión del planeamiento urbanístico los organos
competentes deberán asegurar la mayor participa
-ción de los interesados y en particular los
las corporaciones, asociaciones y particulares"
( 1 ) •
As questões sucintamente relatadas colocam-nos dentro de
uma ampla área de interesse no estudo das políticas públicas
di-retamente vinculadas à clientela, tais como a política social
em geral e, em particular, a denominada política urbana. Assim
pode-se verificar que tem reconhecimento internacional o fato de
a ação pública ter a obrigação de contribuir diretamente para
subsidiar as populações carentes acumuladas nas grandes cidades
em condições de vida muito ruins. Compreende-se também que o t!
po de problemas que aquela situação produz não deveria marginal!
zar das decisões a própria população envolvida ao considerar que
só uma política participativa poderia aproveitar racionalmenteos
recursos disponíveis.
Nesse sentido, em particular as denominadas políticas urba
nas possuem um escopo abrangente, tanto pela multiplicidade de
tópicos que atendem (infra-estrutura, serviços, moradia ,poluição,
lazer, etc.), como pela indistinção da clientela atingida: em
princípio, a totalidade da população residente numa jurisdição
determinada.
Isto faz supor que aquelas recomendações da ONU poderiam ser
experimentadas justamente neste tipo de políticas públicas,
por-que a sua implementação implica - em geral - no uso/não uso de
serviços ou obras físicas, à diferença de outras políticas, como
a econômica,que atua sobre processos para produzir outros
proces-sos (salários ~ consumo ~ produção ~ desenvolvimento, ~or exemplo).
(1) Foi confirmado p::>r Manuel Castells, na sua 1 ~ Conferência no Rio, em novem
E também porque está submetida continuamente à qualificação Je
seus resultados em termos de satisfação-insatisfação da
popula-cão (clientela) receptora, C'nq\l,lnto quo outras politicLls só são
avaliadas periodicamente.
Diversas possibilidades abrem-se para o estudo neste campo
de grande amplitude e de limites imprecisos.
A problemática poderia ser enfocada sob os aspectos
estru-turais e através dos rrodelos de elal:xJração das politicas governarrentaisj
esta ótica possibilitaria efetuar comparações entre políticas de
diferentes países ou de um mesmo país. Todavia, um estudo desse
tipo requereria de cortes homogªneos no tempo cronológico ou
períodos históricos equivalentes para tornar mais ponderável o
resultado a ser obtido.
Numa linha de menor complexidade existe a alternativa de
limitar o estudo a um marco nacional determinado e a urna Gnica
polltica pública tendendo a identificar as modalidades próprias
existehtes nos nlveis e órgãos governamentais de um pais. Isto
e, prGdü~ir à análise de uma política pGblica nacional partindo
) comportéimgnto e relevância de um dos seus componentes, neste
caso
ª
clientela, e considerando os critªrios ditos de " partici-paç.'io popular" corno momentos e instrumentos das fases Lie
imple-mentação e avaliação da política urbana.
Objetivos:
Nesta monografia, especificamente voltada para o caso brasi
leiro, examinamos a maneira como é encarada a clientela p::ltencial
da política urbana (a população atingida), o valor dado ou
acei-to da sua possível participação na implantução das ações da poli
(nos casos on~e existe),e a identificação de critérios diferentes
para a elaboração das políticas em distintos níveis hierárquicos
da estrutura governamental (União, Estados, Municípios).
Dentro do grande tema da participação popular na implement~
çao da política urbana brasileira, o objetivo central da
pesqui-sa foi o de 0studar os modos de urticulaç50 do. rx:üítlcu urbana com
as estruturas formais organizadas pela população receptora daqu~
la política, e os efeitos concretos que essa articulação provocou
nas modalidades de atuação das próprias entidades representativas.
Aproximação Teórica: Pressupostos
Entre os pressupostos iniciais considerou-se o fato de as as
sociações dos moradores constituirem, para os elaboradores das
políticas urbunas, o ponto de articulação mais próximo a popul~
çao, de que podem dispor. Essas Associações são também o nível
mais elevado de organização formal autorizado para representur
os possíveis "beneficiários" dos programas inseridos na
políti-co. urbanuo
Em termos da teoria política liberal, o mais elevado gr.J.U
de representação popular dar-se-ia pelos integrantes do Poder
Legislativo, escolhidos através dos processos eleitorais. Tal
princípio hoje está seriamente questionado, ao menos no que se
refere ã representação popular nas ações sociais que exigem con
tato direto entre formuladores e clientela, como sao os
proble-mas urbanos. Esse questionamento não é apenas baseado na
debi-lidade que os Parlamentos tªm manifestado perante o Executivo
corno consequªncia da perda de dinamismo, influªncia e eficáciu,
perar ou cohservar seu papel no processo decis6rioo ~ceita-se ho
je que a sociedad8 de massas se caracteriza por ter mGltiplos or
ganismos mediadores (sindicatos, associações, partidos políticos,
grupos de poder, etc) e que o legislativo é uma forma de represe~
tação muito pouco aberta 21 participação dos eleitores.
Diante da problemãtica urbana, novas formas de
representa-ção surgem como mais eficazes, entre elas as organizações dos
mo-radores, ~s vezes como cristalização de um movimento social urba
no espontâneo, outras,como aplicação de um novo princIpio de de
mocr aciu que vai sendo acei to moc iC>tlllCn te.
A relação das organizações dos moradores com os orgaos goveE
namentais responsãveis pela execução dos programas urbanos
COll~-titui-se no cenãr~o de expressa0 precisa dos graus de conflito e
adequação da política pGblica com respeito ~s metas sociais a
-que se propoeo
Outros pressupostos podem ser definidos observando os proce~
sos de elaboração das políticas pGblicaso
a) Na expressão formal das politicas pGblicas, o discurso p~
litico geralmcllte inclui aspiraçoes ou induções sobre a particip~
ç~o popular, a consulta, o consenso, etc. Em casos extremos, a
p;ll·ticip'~IÇÕ.O chega a ser rejeitada categoricamente, pela objetiva
aplicaç30 de modelos autoritãrios baseados no estrito controle da
_ _ nos quais não hã qualquer preocupação em ocultar
opiniao publica,
a ilegitimidade desse poder.
Poré~ nem sempre a dominação autoritãria e expllcita e
e-xistem modelos de dominação sutil ou mascarad~ nos quais o
discurso participativo é usado como instrumento com a finalidade
-de obter por consenso posterior, a legitimida-de ausente na origem
Nos regimes políticos baseados numa certa interação e
con-corrência eleitoral dos partidos políticos, ou numa democracia
clãssica, o discur~~ pode refletir controv6rsi~s entre oposição
e situação num~ tentativa de marcar diferenças ante os
eleito-res par~ obter c~r90s governamentais.
Evidências mais claras sobre os distintos tipos de
discur-so participativo podem ser encontradas comparando diferentes ní
veis de governo. É muito mais comum, por exemplo, que as propo~
tas participativas mais amplas sejam desenvolvidas pelos municí
pios e não pela União, dado que a base do poder dos prefeitos
estã formada por sua relação pessoal com os governados.
Finalmente, num sentido mais ideológico, mas também relevilll
~c, ~s vezes esse discurso formal procura legitimar o sistema
como um todo, além do próprio regime político predominante que
se considera transitório.
b) Na expressão efetivamente operacional das políticas
pG-blicas, a experiência dCll'OnslXa diferentes modos de articulaç50.
Um deles envolve ü grau de participaç50 permitido c a
pró-pria intensidade da participação. Neste caso, é a estrutura nor
mativa que define o contexto da participação em termos de
re-conhecimento lega] das organizações e em termos de processos rI
gidos ou flexíveis dentro do esquema legal.
Uln outro modo é definido pelo momento dentro do processo de
elcboração/implementação das políticas, em que é aceita ou
indu-zida a participação: planejamento, decis~o, formulação, impleme~
taç~o geral, execuç~o específica, avaljação, reformulação.
Uro terceiro modo diz respeito ao peso especIfico próprio das
organizações dos beneficiários em termos da sua maior ou
representatividade.
Finalmente, deve-se considerar o grau de adesão polltica da
organização representativa a respeito da filiação partidária do
poder pGbljco articulador. Neste ponto estamos analisando identi
dade partidária ou oposição partidária entre governo e
organiza-çao representativa.
Estas modalidades sempre se apresentam de uma maneiru esp~
cifica; descobrir essa maneira especIfica dentro do espaço e do
tempo demarcado para o estudo, traduz um dos objetivos mais impo!
tantes do presente trabalho.
c) Na express50 informal das políticas públicas
evidenciam-se modos aindu mais instrumentais, claramente operativos, destin~
dos a influir no comportamento individual dos representantes ou
da organização como um todo, com a finalidade de garantir os obj~
tivos fixados pelas políticas.
Neste sentido, o responsável pela política atua sem se pre~
cupar com a vontade expressa ou não expressa da população, visanJo
atingir os principios de eficiência e eficácia. Ou,
contrariamen-te amarrado a principias burocráticos ou eleitoreiros, visa
asse-gurar a sua permanência na função administrativa ou no poder poli
tico.
Outros pressupostos podem ser definidos quando o mesmo cena
rio
~ observado do ponto de vista dos receptores da políticapública, isto ~, a clientela.
a) Num sentidCJ w'1l~)lo esse espaço constitui o marco da ncgociaç3o formal
entre agentes governamentais e o movimento social urbano llue a ar
ganização popular representa. seja pelo seu marco legal, seu
"re-conhecimento" institucional ou pelo poder de sua representação p~
b) num sentido mais estrito esse .terreno configura o marco
-de expressa0 informal, on-de se canaljzam políticas -de contestação
e oposição, geradas em organizações ou grupos político-sociais
mais estreitos que os próprios movimentos sociais urbanos, tais
como partidos poljticos, movimentos ideológicos, correntes
reli-giosas, organizaç6es assistenciais.
Essas políticas de contestação ou oposição velcul~m-se
atra-ves das condiç6es especIficas do processo de conflito e
adequa-ção
à
política oficial, gerando formas adicionaisà
negociaçao.Já descrito o espaço da articulação e os modos de articula
-çao que podem nele ser identificados
,
resta saber de que forma esb_' ,~sJXl(,X) c avaliado pelos fü.l1nul~ürcs c l:clos rcccpctorcs da po 1 í t.L c a .
Para o formul~dor, o espaço da articulação deve permitir a
adequação dos receptores 2 política estabelecida; deve servir de
marco para efetivar a propaganda das vontades da política, ganhar
influ~ncia, convencer pessoas que mostram desconfiança ou retic~~
cia; deve, em síntese, completar o circuito da política com a
participação da população, dentro dos liro~tes marcados pelo
mo-delo pOlítico-institucional em vigor.
Para o receptor, o espaço da articulação deve permitir o
ajuste das políticas pGblicas a seus próprios interesses; deve
possibiljtar a reformulação ou recusa daquelas políticas
clara-mente erradas ou contrárias a seus interesses; deve, em síntese,
dar a possibjlidade de influir nos formuladores com base nas
próprias poli ticas al ternati vas elaboradas pelo l1Dvirncnto social
urbano.
Tanto para o formulador como para o receptor, esse cen§rio
e considerado como o espaço e o momento propIcio para a negoci~
Em síntese, o obJ'et' l vo gera 1 d o trabalho e o de estuJar -
01,\0-do específico de articuloção da política urbana na Região Metr~
palitana do '~lo de Janeiro, isto ~, a conexão entre a política
públjca e a clientela na fase de implementação, nos seus níveis
operacional e informal -, mas limitado a uma clientela muito es
pecífica dentro da população urbana.
p_ELHUTAÇP.O ESPACIAL
A eleiç~o da Rcgi~o Metropolitana do Rio de Janeiro,
deter-minadanaLei Complementar n9 20, de 19 de julho de 1974, deveu-se
aos seguintes fatos:
a) Nelo t~m se desenvolvido as mais intensas políticas de
-remoça0 de favelas.
b) As referidas pollticas t~m sido formuladas e executadas
-
-por orgaos diferentes, 3s vezes simultaneamente.
c) Nela vem se desenvolvendo o denominado Projeto Rio, Llue
se uriyin'-1 nu governo dd UnlZio Ill'-1S envolve o Est'-1do, a HeCjLlo M~
tropolitanae aPrefeitura e objetiva a consolidação das favelas
existentes na área da Maré.
DELIMITAÇÃO TEMPORAL
Os limites históricos tamb~m foram dados pela Lei Compleme~
tar n9 20: só a partir da fusão dos antigos Estados da Guanabara
e Estado do Rio de Janeiro poder-se-ia identificar ~1a política
estadual uniforme nos municípios localizados na ãrea escolhida.
Esse limite histórico resulta de uma simplificação
necessã-ria que não impedirã comparar sucintamente a polItica do novo Es
tado do lüo de Janeiro, com '-1 do antiyo Est'-1do da Guan'-1b'-1ra a
diferentes.
O perIodo em estudo devuria ser encerrado em dezembro
de 1980, data prevista para o final da primeira parte do Projeto
Rjo, que, por suas características globais e específicas, não d~
via ficar fora de um estudo deste tipo. Mas finalmente
preferi-mos estende-lo até o dia 15 de novembro de 1982, dado que o
pro-cesso pré-eleitoral operou como forte catalizador nas polIticas
pGblicas e nas organizaçoes populares, especialmente nas que
in-teressavam ao nosso estudo.
Para situar mais precisamente o estudo, foi considerada excl~
sivamente a polItica urbana orientada para um setor homogêneo da
POPULl(~~:lO, que
é
a [LlveL,da, aLravés de um estudo de caso.O ESTUDO DE CASO: A FAFERJ
A polJtica urbana na reqi~o metropolitana do Rio de Janeiro
sempre esteve seriarrente ccndicionada pela presença de um enorme
nú-mero de favelas e um crescimento rápido e voltlmoso da POPUlé1çiio fa
velada.
O tratamento que a favela tem recebid~ hjstoricamente, vai da
proibj.ção da sua existência (Código de Obras de 1930) até u.O
incen-tivo de seu crescimento com fins eleitorais (1946) passando por
momentos de grande ambigüidade até 1968. Daí para frente, a remo
-ção de favelas foi a ljnha predominante, com poucas exceç6es, como
a urbanização da favela de Brás de Pina.
Num período mais recente, a favela do Vicligal teve sustu.da
a sua remoção, e desde então (1975) a polltica urbu.na orientada p~
-çao da consolidação "_in loco" das favelas , t a l o caso do
Projeto-Rio, muito embora a ambiguidade subsista e as ações da política p~
blica sejam contraditórias.
A FAFERJ, Federação de Associações de Favelados do Estado do
Rio de Janeiro, fundada em 1963, sob o nome de FAFEG, atravessou I
dificilmente essas contingências e quase chegou a desaparecer.
Durante o ano de 1979 os jornais deram conta de uma crise
in-terna na FAFERcl, que alcançou conhecimento públj co por reclelmações
feitas perante a Justiça, em circunstâncias de um processo
eleito-ral confuso e cheio de acusações entre grupos e indivíduos.O con
flito interno deu surgimento a duas FAFERJs, a denominada FAFERJ 1
e a FAFERJ 2, que disputaram na Justiça o reconhecimento legal.
o
estudo profundo do processo de divisão da FAFERJ, produz~do num periodo onde a politica urbana dirigida ao setor mostrava
-se tão ambigua e contraditória, parecia fértil para a análi-se mais
precisa da temática global e, particularmente, do espaço da articu
lação.
Neste ponto supunha-se, provisoriamente, que sob condições
gcrauels pelo modelo politico autorit5rio as próprias organiza
-ções representativas serié:un o espaço de articulação e alvo dos con
flitos e adequações já descritos. Supunha-se ainda que, em
ou-tras condições, geradas por modelos políticos participativos, a
organização popular atuaria no espaçO de articulação.
No primeiro caso, a articulação se faz
na organização
popu-lar,
no segundo caso, a articulação se fazcom a organização
po-pular,
demandando na elaboração das políticas públicas urbanastarismo militar de 64 e Ulllél rnssível ordem dCllücr5tical um llüvimento ambí
guo para a democratização pressionada levemente pela oposição e
controlado quase
à
vontade pela cúpula herdeira doautoritaris-mo.
Daí que é1profundé1r o conhocimento do modo específico de
arti-culação da política urbana neste caso concreto permitiria avaliar
1) o impacto desta conjuntura política na criação de duas FAFcRJs.
2) a existÊncia de duas FAFERJs expressando diferentes respostas
populares ~quela forma específica de articulação.
Dé1do que as proposições 1 e 2 n5.o são anté1gõnicé1s c, na
medida em que se relacionam complementarmente I procurar-se- á'
es-miuçar o processo dessa relação num contexto histórico concreto ,
como subsidio ao estudo geral. Desse modo a eleição do estudo de
caso sobre a FAFERJ no período de 1975 a 1982 possibilitará
