Primeiras aproximações de uma análise do financiamento da política nacional de esporte e lazer no Governo Lula.

(1)

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Revista

Brasileira

de

CIÊNCIAS

DO

ESPORTE

ARTIGO

ORIGINAL

Primeiras

aproximac

¸ões

de

uma

análise

do

financiamento

da

política

nacional

de

esporte

e

lazer

no

Governo

Lula

Pedro

Athayde

a,∗

,

Fernando

Mascarenhas

b

e

Evilásio

Salvador

c

a_Grupo_de_Pesquisa_e_Formac_¸ão_{Sociocrítica}_em_Educac_¸ão_Física,_Esporte_e_Lazer,_Faculdade_de_Educac_¸ão_Física,_Universidade_de

Brasília,Brasília,DF,Brasil

b_Programa_de_Pós-Graduac_¸ão_em_Educac_¸ão_Física,_Faculdade_de_Educac_¸ão_Física,_Universidade_de_Brasília,_Brasília,_DF,_Brasil c_Programa_de_Pós-graduac_¸ão_em_Política_Social_e_Departamento_de_Servic_¸o_Social,_Universidade_de_Brasília,_Brasília,_DF,_Brasil

Recebidoem7deagostode2012;aceitoem6desetembrode2013 DisponívelnaInternetem20defevereirode2015

PALAVRAS-CHAVE

Financiamento público; Fundopúblico; PolíticaNacional deEsporteeLazer; GovernoLula

Resumo Esteartigorealizaumaanáliseintrodutóriasobreogastopúblicoreferenteàs

polí-ticasdeesporteelazernoGovernoLula.Osdadoscoletadosapresentaramumadistribuic¸ão

instávelentreosprogramas,oqueimpedeoestabelecimentodeumpadrãodefinanciamento

paraoesporteelazerduranteoperíodoanalisado(2003-2010),bemcomodeafirmara

exis-tência deprogramase/ou frac¸õesdeclasses hegemônicasnoquetangeaosgastospúblicos

dosetor. Todavia,algumas particularidades indicamarazoabilidadedo pressupostosobrea

priorizac¸ãodoesportedealtorendimentodentrodaalocac¸ãodosrecursospúblicosdestinados

aofinanciamentodaPolíticaNacionaldeEsporteeLazer(PNEL)doGovernoLula.

direitosreservados.

KEYWORDS

Publicfinancing; Publicfund; Nationalsportand recreationpolicy; Lula’sadministration

Beginning considerations regarding the financing of the national sport and leisure policyduringLula’sadministration

Abstract Thisarticleprovidesanintroductoryanalysisonpublicspendingonpolicies

rela-tingtosportandleisureduringLula’sadministration.Thedatacollectedshowedanunstable

distributionamong the various programs,which prevents notonlythe establishing ofaset

patternoffundingforsportandrecreationduringthetimeperiodanalyzed(2003-2010)but

∗_Autor_para_{correspondência.}

E-mail:pedroavalone@gmail.com(P.Athayde).

http://dx.doi.org/10.1016/j.rbce.2013.09.002

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alsoaffirmingtheexistenceofprogramsand/orfractionsofhegemonicclasseswhenitcomesto

thespendingsofpublicsector.However,somepeculiaritieswouldindicatethereasonableness

oftheidearegardingtheprioritizationofhighperformancesportsintheallocationofpublic

resources forthefinancing oftheNationalSportandRecreationPolicy(NSRP) oftheLula’s

administration.

reserved.

PALABRASCLAVE

Lafinanciación pública;

Fondospúblicos; Eldeportenacional yRecreación; ElgobiernodeLula

Enfoques de primeros de un financiamiento del deporte nacional y de ocio en el GobiernoLula

Resumen Esteartículoofreceunanálisisintroductoriosobrepolíticasdegastopúblico

rela-cionadasconeldeporteyelocioenelgobiernodeLula.Losdatosobtenidosmostraronuna

distribucióninestableentrelosprogramas,loqueimpideelestablecimientodeunmodelode

financiaciónparaeldeporteylarecreaciónduranteelperíodoanalizado(2003-2010),asícomo

afirmarlaexistenciadeprogramasy/ofraccionesdelasclaseshegemónicacuandosetratade

gastodelsectorpúblico. Sinembargo,algunas peculiaridadesindican larazonabilidaddela

hipótesis acercade lapriorización de losdeportesdealto rendimiento enla asignaciónde

recursos públicospara lafinanciación delaNacionaldeDeportesy Recreacióndelgobierno

deLula.

derechosreservados.

Introduc

¸ão

Emboraasanálisesorçamentáriasacercadofinanciamento públicosejam amplae reconhecidamenteutilizadascomo suporte para estudosacadêmicos,bem como paragrande parte dasaçõesgovernamentais,suautilizaçãoaplicadaà análisedaspolíticasesportivaséincipiente.Osestudosde

Veronez(2005),Almeida(2010)eCastelan(2010) localizam--se dentre as poucas iniciativas de investigação sobre o tema.Nessesentido,esteartigovisacontribuircomo desen-volvimento de estudos relacionados ao financiamento e orçamentopúbliconocampoacadêmicodaEducaçãoFísica eCiênciasdoEsporte.

Oprocessodeconstituiçãodoorçamentopúblicoéuma clara expressão do contexto histórico, político e econô-mico presente no conjunto da sociedade brasileira. Por conseguinte,pode-seafirmarquetipificaasdeterminações presentesnarelaçãoentreEstadoesociedade.Otemado orçamentoseapresentacomoumachaveinterpretativada vidapolíticadeumasociedade,umavezquedenotasobre queclasseoufraçãodeclasseincideomaioroumenorônus dacargatributária,bemcomoquaisserãoosbeneficiados comosgastoseinvestimentosprevistos(Oliveira,2009).

Emverdade,observa-sequeatomadadedecisãosobre os objetivos inerentes aos gastos estatais e a definição desuasfontesderecursoobedecemacritériosnãosomente econômicos,maspreponderantementepolíticos,refletindo adireçãotomadanasuadefiniçãoeacorrelaçãodeforças existente.Destarte,aanálisedofinanciamentoeorçamento públicopodeauxiliarnarealizaçãodeumexamemais com-pleto das particularidades da política social brasileira e, maisespecificamente,asesportivas.

Quaissão,portanto,osinteressesqueperpassamo finan-ciamento das políticas de esporte e lazer? O que revela

a configuração dos recursos públicos destinados ao setor? Historicamente, o esporte e o lazer têm sido entendidos etratados, tantopelo Estadocomo pelasociedade,como direitode segundaordem. A criaçãotardia de umapasta ministerialespecíficaparaosetorconfirmatalsuposto.Mas oque muda a partir de2003 com acriação doMinistério doEsporte(ME)?1 _Ao_tentar_responder _tais_perguntas,_por meiodeumaanáliselongitudinaldofinanciamentopúblico abarcando as duas gestões do Governo Lula, buscaremos desvelar e caracterizar as contradições, permanências e transformações que envolvem as políticas mais recentes organizadasparaoesporteelazer,destacandosuasaçõese programasprioritários,bemcomoseusprincipais beneficiá-rios.

Delineamento

do

estudo

Esteestudopodesercaracterizadocomo umapesquisade caráter quantitativo-qualitativo que se apoiou em levan-tamentodocumental. Osdadosforam coletadospor meio dedocumentosdefontesprimáriasesecundárias,asaber: (i)basededadosdoSIGABrasil,doSenadoFederal,e docu-mentosoficiaispublicadospelopróprioME;(ii)relatóriose pesquisasrealizadasporórgãosgovernamentais,relatórios produzidospeloTribunaldeContasdaUnião(TCU),balanc¸os

1_O _ME, _com _o _objetivo _de _{‘‘formular} _e _implementar

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deprogramaseac¸õespublicadospeloMEepesquisas desen-volvidaspeloInstitutoBrasileirodeGeografiae Estatística (IBGE)e Instituto dePesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Considerandoo objetodainvestigac¸ão, registramos queo levantamentofoirealizadonosmarcosdeumrecorte cro-nológicocorrespondenteaoGovernoLula,istoé,operíodo entre2003e20102_.

Para a análise e discussão deste material, utilizamos o método de análise de políticas proposto por Boschetti (2009).Suaadoçãopermite:analisarapolíticaemsua totali-dade,considerandoosprincipaisaspectosqueaconstituem; revelarascontradiçõesexistentes entreasdeterminações legaiseaoperacionalizaçãodasaçõese programas gover-namentais; e, articular os determinantes estruturais e a correlaçãode forçasque conformamapolítica, agindona suaformulaçãoeexecução.Dentreostrêsaspectosde aná-lise apresentados pela autora3_, _priorizamos _o _aspecto _da ‘‘configuraçãodofinanciamentoegasto’’,dedicando espe-cialatençãoaosindicadoresde‘‘magnitudeedireçãodos gastos’’. Ao abordar a questão do atendimento dos pro-gramas do ME, avaliamos o indicador de ‘‘abrangência’’, vinculadoaoaspectodos‘‘direitosebenefícios’’.

Registra-sequeaanálisefoibalizadaporumquadro teó-ricoconstruídopormeioderevisãodeliteraturarelativaaos temas Políticas Públicas e PolíticasEsportivas, num movi-mentodeconstantesidasevindasdateoriaaosdados.Deste modo, passamos à discussão e aos resultados do estudo, cujosrecortesdeanáliseaseremapresentadosenvolvemos antecedenteshistóricosdaspolíticasdeesporteelazerno Brasilesuaconfigurac¸ãomaisrecente,tomandocomochave interpretativaofinanciamentoeoorc¸amentopúblico.

Esporte

e

lazer

no

Brasil

A história do esporte no Brasil como objeto de políticas públicas caracteriza-se pela pouca atenc¸ão por parte do Estadono que dizrespeito a ac¸ões voltadas parao aten-dimentodasdemandasenecessidadessociais.Essedescaso podeserentendidoapartirdeumamplolequederazões.

[...]algunssetoresacabam sendopriorizados em detri-mentodeoutros,tanto emfunçãodeumordenamento deprioridadessociais (umapolítica de saúdepodeser consideradamaisurgentequeumapolíticadeesportes), quanto em função do potencial mobilizatório de cada setor(émaisprovávelqueossetoresorganizadosdeuma populaçãosemobilizememtornodeumapolítica sala-rialdoqueparareivindicarespaçoseestruturasdelazer) (Linhales,1996,p.35).

2_Para_fins_da_análise_{orc¸amentária,}_serão_excluídos_os_dados_do

anode2003,tendoemvistaqueestesexpressamoPlanoPlurianual (PPA)aLeideDiretrizesOrc¸amentárias(LDO)eaLeiaOrc¸amentária Anual(LOA) construídos no governo Fernando Henrique Cardoso (1999-2002).

3_Os _aspectos _de _análise _de _políticas _propostos _por _Boschetti (2009)são:(i) osdireitosebenefíciosestabelecidose assegura-dos;(ii)ofinanciamento(fontes,montanteegastos);(iii)gestão (formadeorganizac¸ão)econtrolesocial(participac¸ãodasociedade civil).

Noentanto,adespeitodeoesportenãofigurarentreas prioridadesgovernamentais,pois,conformeassinalaBracht (2005,p.82):‘‘hámuitotempo,mesmoemfunçãodesua significação sociopolítica, o esporte é alvo de atenção e intervenção doEstado’’.Deacordocom o autor,os moti-vosdessaaproximaçãosãodiversosesealteramconforme ocontextohistóricoeotipodeorganizaçãoestatal.

A começar do Estado Novo --- isto é, desde a primeira lei orgânica para o esporte em 1941 ---, o esporte esteve subordinadoà açãotutelardoEstado,desenvolvendo-se a partirdeestruturascorporativas, herméticase centraliza-das,sejavinculadoadiscursosdisciplinadoresdecontrole daordem pública,adiscursosnacionalistasdepropaganda estatal e a discursos morais e cívicos para coesão e paz social (Manhães, 2002). O epílogo do regime autocrático militareoadventodoprocessoderedemocratizaçãodopaís nosanos1980engendraram modificaçõesna relaçãoentre Estadoe Sociedade e, consequentemente,entreEstadoe organizaçãoesportiva.

Em momento singular da história política brasileira de intensa mobilização social, verifica-se um aumento da expectativa em torno do avanço e atendimento às reivindicações sociais e, por conseguinte, da garantia de umconjunto de direitosà população. Nessesentido, será promulgadoumnovotextoconstitucionalexpressando,em certamedida,umaperspectivauniversalizantenotocante aosdireitossociais.

AConstituiçãoFederalde1988garantiriaaindaoacesso universalao sistemapúblicodesaúde(oSistemaÚnico deSaúde---SUS)eàassistênciasocial.E,paraalémda proteçãosocial,masaindanoâmbitodagarantiade direi-tos,introduziriaauniversalidade doacessoàeducação básica.Apartirdestasinovações,osistemadepolíticas sociais ganharia vieses universalistas, ainda que man-tivesse algunsinstrumentosmeritocráticos(IPEA, 2010, p.62).

Todavia, as transformac¸ões em vista e a expectativa engendradaforamofuscadaspelaavalancheneoliberalpara a qualoBrasil foiarrastado. Grandepartedas conquistas consignadasnaConstituic¸ãode1988eaperspectiva univer-salistadegarantiadosdireitossociaisforamfreadaspelos governosqueassucederam.

À exceção do aparecimento de uma produção crítica no campo acadêmico da Educação Física e de algumas manifestaçõesisoladasnosetoresportivo4_,_pode-se_afirmar queoperíododeredemocratizaçãoteveumimpacto redu-zidosobrearelaçãoentreEstadoeesporte. Osprincipais interlocutoresdogovernocontinuaramsendoossetores con-servadoresvinculadosaosistemaesportivo,vínculoquefoi estreitadopelavisãoliberalizanteepeloarcabouçojurídico construídoparaosetor.

4_Dentre _os _{acontecimentos} _esportivos _isolados, _destaca-se _a

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Aincipientemodificação,seassimépossível denominá--la,dizrespeito aosobjetivos norteadoresdaaçãoestatal nocampoesportivo,quepassouaorientar-sepelabuscade umaacentuada projeção política internacionalatrelada à exploraçãodopotencialeconômicodofenômenoesportivo. Porconseguinte,constata-seumanovaconfiguraçãonaqual oEstadoincorpora asfunçõesdereguladore provedordo sistemaesportivo,assumindo estruturasdenominadas,por

Bracht (2005), deneocorporatistas. Em síntese, a sucinta exposição acerca das relações históricas entre Estado e esporte no Brasil demonstra que as amarrações existen-tesjamaisultrapassaramumplanoeconômico-corporativo, sendoexpressõesdeinteressesparticulareseafastando-se deumaperspectivauniversaldegarantiadedireitos.

Contrastacomocenárioapresentadoofatodeoesporte e o lazer seremformalmente reconhecidos como direitos individuaisesociaisnotextoconstitucional,oqueavigora aobrigatoriedadedequeambosdevamseralvodepolíticas sociais.

Art. 6◦ _São _direitos _sociais _a _educação, _a _saúde, _a alimentação,otrabalho,amoradia,olazer,asegurança, aprevidênciasocial,aproteçãoàmaternidadeeà infân-cia, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.(RedaçãodadapelaEmendaConstitucional n◦_64,_de₂₀₁₀₎_[...]._Art._217._É_dever_do_Estado_fomentar práticasdesportivasformaisenãoformais,comodireito decadaum,observados[...](grifosnossos).

Atransiçãopolíticade2003criouaexpectativanos seto-res progressistas da Educação Física de que os rumos da política esportiva e de lazer fossem modificados. A che-gada de um partido vinculado à classe trabalhadora e a criação,naestruturaorganizativagovernamentalbrasileira, deumórgãoresponsávelpelaelaboraçãoegestãodas polí-ticas sociais públicas esportivas, o Ministério do Esporte (ME),anunciavam umcenáriofavorável ao tratamento do esportee lazercomodireito.Essaperspectivaestava pre-sentenoprimeiro PlanoPlurianual(2004-2007),produzido pelogovernoeleitoem2002.

Éamplaa agendadepolíticassociaisqueestará sendo implementadaem diferentesâmbitoscomplementares: [...] Ações necessárias para fortalecer os direitos aos serviços sociais, na direção do acesso universal e de qualidade a esses serviços: previdência, assistência, educação,capacitação, transportecoletivo, habitação, saneamento,segurançapública,cultura,esporteelazer (Brasil,2004:19,grifonosso).

Para conferirmaterialidade a umapolítica social dedi-cadaao esportee lazer,oMEelaborouprogramassociais: Esporte e Lazer da Cidade (PELC) e Segundo Tempo (PST), sendoeste último o principal foco de atenção das açõesministeriaisduranteaprimeiragestão(2003-2006)5_. A implementação de programas e projetos sociais, den-treoutros determinantes, exigea presençade umaporte financeiro adequado e a priorização destes na alocação derecurso. Nessesentido, sobrevenhamosao examemais

5_Para_obter_mais_dados_sobre_o_protagonismo_do_PST_na_primeira

gestãodoME,verAthayde(2009).

acuradodopadrãodefinanciamentodaPolíticaNacionalde EsporteeLazer(PNEL)de2004a2010.

Financiamento

do

esporte

e

lazer

Agênese dos orçamentos públicos deriva das resistências políticasimpostasaopoderindiscriminadoearbitráriodos governantes, caracterizando-se como um instrumento de controlesobreoEstado.Comopassardosanos,oorçamento públicopassoudeumamerapeçadeescrituraçãocontábil para um elemento indispensável ao processo de planeja-mentogovernamental(Oliveira,2009).

De acordo com Silva (2002, apud Oliveira, 2009), dependendo dosistema de governo seguido pelo país,os orçamentospodemser classificadosem: legislativo, misto e executivo. O Brasil tem adotado o tipo misto, onde o orçamento é configurado a partir da interação entre os poderesExecutivoe Legislativo.Aelaboraçãoficaacargo do Poder Executivo, que o define em função dos pla-nos e programas de governo. Tal definição é permeada pela influência de representantes das classes e de suas frações fixadas ao aparelho estatal. Uma vez concluído, o orçamento é submetido à aprovação do Poder Legisla-tivo,quepossuiaprerrogativaparaaprová-lo,rejeitá-loou modificá-lo6_.

Realizada essa sucinta exposição acerca do pro-cesso orçamentário no Brasil, iniciaremos as primeiras aproximaçõescomointuitodeanalisaro padrãode finan-ciamento público destinado ao atendimento do esporte e lazer. Com essa proposição, almeja-se desvelar alguns pressupostos introdutórios acerca do comportamento do financiamentoestataldestinadoaosetor.

A tabela 1 apresenta as despesas autorizadas e liqui-dadas pelo ME, excluindo-se a rolagem da dívida, em valoresdeflacionadospeloIGP-DI7_._De_acordo_com_os valo-resexpostos,é possível observar,excetuando-seoanode 2009, um crescimento constante dos valores autorizados ao ME. Entretanto, a regularidade do aumento não está presentenacolunadosvaloresliquidados.Ademais,as por-centagens de participação possibilitam a constatação da acanhada participação do principal órgão de gestão das políticasdeesporte elazernoOrçamento GeraldaUnião (OGU).

Mesmonoanode2007, quandoo financiamentoparao esportee lazerassumiuumpadrãoatípico,impulsionados pelosaltosgastos derealizac¸ãodos JogosPan-Americanos nacidadedoRiodeJaneiro,oesporteeolazernão goza-ram de uma participac¸ão relevante dentro do OGU. Essa

6_É_importante_destacar_que,_após_a_CF_de_1988,_o_processo_e_o

cicloorçamentáriobrasileiro,natentativaderecuperaropapelde planejadordoEstadocom ainteraçãoentreplano eorçamento, passaramasercompostosportrêspeças:a)PlanoPlurianual(PPA); b)LeideDiretrizesOrçamentárias(LDO);c)LeiOrçamentáriaAnual (LOA)(Salvador,2010).

7_O_Índice_Geral_de_{Prec¸os-Disponibilidade}_Interna_(IGP-DI)_foi

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Tabela1 ValoresemR$autorizadoseliquidadospeloME,deflacionadospeloIGP-DI,bemcomoaparticipac¸ãonoOGUliquidado

peloPoderExecutivo

Ano Autorizado(milhões) Liquidado(milhões) Participac¸ão(%)

2004 568,96 402,56 0,09

2005 928,23 573,37 0,12

2006 1.302,63 943,22 0,19

2007 1.979,68 1.777,64 0,32

2008 1.682,96 1.154,49 0,19

2009 1.576,60 1.058,24 0,17

2010 2.195,29 1.095,98 0,16

Fonte:SIGABrasil--- SenadoFederal.(Elaborac¸ãoprópria).

Tabela2 Comparaçãoentreadotaçãoinicial,oempenhadoepago,dentrodafunção‘‘DesportoeLazer’’noperíodode2004

a2010,valoresemR$deflacionadospeloIGP-DI

Ano Dotac¸ãoInicial(milhões) Empenhado(milhões) Pago(milhões) Execuc¸ão(%)

2004 530,14 402,05 218,66 41,25

2005 854,84 572,84 148,73 17,40

2006 1.132,10 942,69 340,02 30,03

2007 1.159,53 1.777,13 947,44 81,71

2008 1.361,42 1.152,14 243,04 17,85

2009 1.502,10 1.055,60 156,71 10,43

2010 1.601,69 1.094,10 270,56 16,89

Total 8.141,82 6.996,55 2.325,16 28,56

Fonte:SIGABrasil---SenadoFederal.(Elaborac¸ãoPrópria).

comprovaçãoreforçao pressupostode queesses fenôme-nosnãopossuemumlugardedestaqueentreasprioridades deaçãoestatal.

Atabela2eafigura1,compostascomdadosdosistema SIGABrasil,alémdereforçaremaausênciadeumpapelde destaqueaoesporteelazer,contraditamaassertivasobre o aumentoconstante dos gastos com a função‘‘Desporto e Lazer’’ ao longo do período de 2004 a 2010. Pode-se observaruma oscilação dos valores empenhados e pagos, inclusiveapresentando-sequantitativosdiminutosnos últi-mosanos(2008,2009e2010)emcomparaçãocomosanos de2006e2007. Outrodadorelevanteéa baixaexecução orçamentária8_._{Excetuando-se}_o_ano_de_2007,_os_percentuais jamaisalcançaramvaloresacimade50%.

Alguns fatores que podem explicar essa reduzida execuçãoestão presentes noRelatório de Auditoria Anual de Contas n◦ _209305/2007, _da _{Controladoria-Geral} _da União, quais sejam: a) demora na liberação dos limites orçamentáriosefinanceiros,prejudicando oplanejamento eaqualidade,bemcomodificultandoaanálisemais criteri-osaeestratégicadaexecuçãodosprogramas;b)mudanças administrativas na direção de algumas das Secretarias do ME;c)expressivovolumedecontratosderepassefirmados

8_Conforme _alerta _Salvador ₍₂₀₁₀₎_, _os _índices _de _execuc¸ão

orçamentáriapoderiam ser mais baixos, tendoem vista que os resultadosdaexecuçãoorçamentáriade2006e2007estão influen-ciadosporumamudançanacontabilizaçãodasdespesasliquidadas realizadapelogovernoLula,aoincluirnavariável‘‘liquidado’’do orçamentopúblicoosrestosapagarnãoprocessados.

2.000 1.800 1.600 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200 0

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Empenhado Dotação inicial

Pago

Fonte: SIGA Brasil – Senado Federal. (Elaboração Própria).

Figura 1 Representação gráfica da Comparação entre a dotação inicial, empenhado e pago (em milhões), dentro da função ‘‘Desporto e Lazer’’ no período de 2004 a 2010 (tabela2).

somente nofinal doexercíciofinanceiroe/ouo não aten-dimentoàcláusulasuspensiva,utilizadanascontratações, queviabilizaaceleridadenesseprocesso,contudoimpacta noprocessodeexecução,umavezquecondicionaa trans-ferência orçamentária ao atendimento pelos tomadores dosrecursosdas condiçõesestabelecidasnoscontratosde repasse.

(6)

O documento intitulado Política Nacional de Esporte, publicadopeloMEem 2005, previaa necessidadedeuma políticadefinanciamentoarticuladacomumSistema Nacio-naldeEsporteeLazer.Contudo,ambasasiniciativasjamais seconsumaram.Nessesentido,serárealizadaumaanálise dofinanciamento público esportivoe de lazer apartir da estruturaorganizacionaldoMEedosprogramasaosquaisos recursossãodestinados.

Criadoem2003,pelaMedidaProvisória(MP)n◦ _103,_de 1◦_de_janeiro_de_2003,_a_qual_dispõe_sobre_a_{organizac¸ão}_da PresidênciadaRepúblicaedosMinistérios,oMEse estrutu-rouemtrêssecretarias,quaissejam:a)SecretariaNacional deEsportedeAltoRendimento(SNEAR);b)Secretaria Naci-onaldoEsporteEducacional(SNEE);ec)SecretariaNacional deDesenvolvimentodeEsporteeLazer(SNDEL)9_.

Cadaunidadegestorapossuiumasériedecompetênciase obrigações.Entretanto,seráconsideradaexclusivamentea deseremosgestoresdosprincipaisprogramasfinalísticosdo ME.DeacordocomaantigaestruturaçãodoME, observava--sea seguinte distribuição:a SNEAR eraresponsável pelo programa‘‘BrasilnoEsportedeAltoRendimento’’e corres-ponsávelpeloprograma‘‘RumoaoPan2007’’;aSNEEerao órgãoresponsávelpeloPST;eaSNDELgerenciavaoPELC.

É necessário destacarque a CF/88, que serve debase paraaestruturaçãodoME,estabeleceucomocritériopara a destinação de recursos públicos para atendimento ao desportoapriorizaçãodeinvestimentono‘‘desporto edu-cacional’’.

Art.217.[...]

II-adestinac¸ãoderecursospúblicosparaapromoc¸ão prioritáriadodesportoeducacionale,emcasos específi-cos,paraadodesportodealtorendimento;

Destarte,umanãopriorizaçãonaalocaçãodosrecursos parao esporteeducacional eparao atendimentodaárea socialvinculadaaoesporteelazer,alémdeumacontradição internacomasproposiçõesiniciaisdoME,conforma-secomo umdesrespeitoaospreceitosconstitucionais.Nessesentido, vejamos nastabelas 3 e 4 aseguir como se comportou a distribuiçãodofundopúblicodentrodosprogramasdoME noperíodode2004a201010_.

Os valores apresentados na tabela 3 possibilitam a comprovação inicialreferente à ausência desimetria nos gastosdoME.Amédiade2004-2007databela3demonstra que nesteperíodohouve umapriorizaçãodos investimen-tos na promoção dos Jogos Pan-Americanos, vinculadoao esportedealtorendimentoouespetáculo,umavezque a médiaderecursos destinadosao programa‘‘Rumo aoPan 2007’’superaasomatóriadamédiadosdemaisprogramas. Alémdisso,amédiaderecursopagopeloreferidoprograma ésuperioràmédiaderecursosprevistosnaLeiOrçamentária Anual(LOA)de2004a 2007,que correspondeaovalor de 166.836,87(emmilhõesdeR$).

9_{Recentemente,}_essa_estrutura_foi_modificada._Atualmente,_o_ME

estádividido em:a)SecretariaExecutiva;b)SecretariaNacional deEsportedeAltoRendimento;c)SecretariaNacionaldeEsporte, Educac¸ão,LazereInclusãoSocial;ed)SecretariaNacionalde Fute-boleDefesadosDireitosdoTorcedor.

10 _Para _uma_compreensão_do_conceito _de_‘‘fundo _{público’’,} _ver

Salvador(2010). T

abela

3

Valores

em

R$

pagos

por

programa

no

período

de

2004

a

2010

(em

mil),

deflacionados

pelo

IGP-DI

Programas

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Média 2004-2007 Média 2008-2010

Brasil

no

esporte

de

alto

rendimento

9.468,8

7.855

10.301,1

7.909,6

58.846,1

17.956,8

74.544,4

9.208,3

50.449,1

R

umo

ao

Pa

n

2007

55.012,7

7.748,7

158.158,1

820.518,5

0,00

344.563,1

0,00

Esporte

e

lazer

na

cidade

56.484,4

13.783,3

34.989,9

22.693,7

22.838

4.756,4

20.993,6

38.056

21.915,8

Segundo

tempo

42.687,7

68.652,3

69.298,7

35.681,6

94.926,8

60.118,3

75.562,2

49.222,7

76.869,1

Fonte:

SIGA

Brasil

---Senado

Federal.

(Elaborac

¸ã

o

(7)

Já noperíodo de2008-2010, asmédias apontampapel destacado ao PST, acompanhado pelos gastos com o pro-grama‘‘BrasilnoEsportedeAltoRendimento’’.Emboraas médiasderecursospagossejamsignificativamente inferio-resàsmédiasderecursosprevistosnaLOAde2008a2010, a saber: PST --- 245.883,41 (em milhões de R$);Brasil no Esportede AltoRendimento ---277.710,41 (em milhõesde R$).

Asinformações databela4reforçamairregularidadee areduzidaexecuçãoorçamentáriadosprincipaisprogramas ministeriais,tantoparaaáreasocialquantoparao desen-volvimentodoesporte dealtorendimento.Excetuando-se aaltamédiadeexecução orçamentáriado‘‘Rumo aoPan 2007’’ referente aos gastos inflacionados com esse pro-grama no período de 2004 a 2007, apenas o programa ‘‘BrasilnoEsportedeAltoRendimento’’conseguiualcançar umamédia percentual acima de 50% noperíodo de 2008 a 2010. Destaca-se,ainda, a inexpressiva execução apre-sentada pelo PELC, média de 8,01% (2004-2007) e 1,53% (2008-2010).

É imprescindível destacar que o PELC, em termos de abrangência e democratização do acesso ao esporte e lazer, cumpre um papel relevante, diferenciando-se do programa ‘‘Brasil no Esporte de Alto Rendimento’’, que tem como público-alvo apenas atletas ligados ao esporte de representação nacional (Castelan, 2010). Por conse-guinte, a comprovação de um papel secundário do PELC no financiamento público compromete a perspectiva de consubstanciaçãodoesporte elazercomo direitosocial e depriorizaçãodasdimensõessociaisinerentesaesses fenô-menos,umavezque oPELCéumprogramacujoobjetivo centraléampliar,democratizar euniversalizaro acessoà práticaeaoconhecimentodoesporterecreativoedelazer. Emrelaçãoàabrangênciadosprogramas,odocumento ‘‘BalançodeProgramaseAções(Gestão2003-2010)’’, edi-tadopelo ME,relataque oPSTbeneficiou 3,8 milhõesde pessoas desde 2003 em 21.277 núcleos implantados em 2.387 municípios. Atualmente, o PST possui aproximada-mente 1,3 milhão de beneficiados. O PELC, citado no parágrafoanterior,estendeu seubenefício a10,6 milhões de indivíduos, atendidos em 3.165 núcleos, distribuídos por 1.277 municípios do país. Em 2010, o PELC registrou 2.256.400beneficiados.Atítulodecomparação,oprograma Bolsa-Atleta, que proporciona umarenda fixa aos atletas sem patrocínio oficial, contemplou 2.954 esportistas em 2010.

RetornandoàreduzidaexecuçãoorçamentáriadoPELC, competefrisarqueoprogramaapresentacomo caracterís-tica uma presença acentuada de verbas provenientes de emendas parlamentares, o que engendra a falsa impres-sãodequeasaçõesdoprogramareceberammaisrecursos do que aquele realmente destinado ao investimento no PELC(Castelan,2010).Além disso, é importante destacar queamaioriadosrecursosvinculadosaessasemendassão atrelados(carimbados)aoinvestimentoeminfraestrutura, buscandoatendera objetivospolítico-partidários.Atítulo deexemplo,Castelan(2010)demonstraque,entre2005a 2007,dototaldeR$491.128.327,34investidosnoPELC, ape-nasR$35.330.542,32foramalocadosparaofuncionamento egestãodoprograma,aopassoqueosgastoscom infraes-trutura,açãoem queincidemasemendasparlamentares, ficoucomR$455.797.785,02.

Umaatrofiadaexecuçãoorçamentáriadeveriaser cuida-dosamenteobservada,porpartedosgestoresministeriais, tendoemvistaqueossetoresqueapresentamumbaixonível deexecuçãoorçamentáriatendemacontinuarcomo alvos prioritáriosdocontingenciamentoderecursosempreendido peloGovernoFederal(GF),cujoapanágioéopagamentoe amortizaçãodosjurosdadívidapública.

Evidentementeque o próprio contingenciamento reali-zadopeloGFconstitui-secomoumdoselementos responsá-veispelosacanhadosníveisdeexecuçãoorçamentária.Em relaçãoaessaconstatação,umaanáliseacercadoPrograma Bolsa Família (PBF), realizada pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos(INESC),publicadanodocumento,é bas-tante elucidativa: ‘‘Orçamento, direitos e desigualdades: umolharsobreapropostaorçamentária/2009’’.

[...] o PBF não tem grandes problemas com relação à execução orçamentária, fugindo assim à regra que norteia a maioria das políticas sociais que não têm previsão legal ou constitucional para sua execução e, portanto,sofremcomcontingenciamentosderecursose, porconsequência,apresentamumabaixaaplicaçãodos recursos.Por sera meninados olhosdoatualgoverno, tem merecido todoo cuidado e atenção por parte dos gestores(INESC,2008:30).

Umaanáliselongitudinaldosvalorespagos,presentesna

tabela3,revelaque nosanosde2005,2008e2009temos umapriorizac¸ão significativadoPST, principalresponsável pelofomentoedifusãodoesporteeducacional.Contudo,é necessáriodestacaroexpressivoaumentodosvalorespagos aoprograma‘‘BrasilnoEsportedeRendimento’’noanode 2008,saltandodeR$7.909(milhões)noanode2007para R$58.846(milhões)noanoseguinte.

Nosanosde2006e2007,verifica-sehegemonianos valo-respagospeloprogramadenominado‘‘RumoaoPan2007’’, destinado à organizaçãoe implementação dos Jogos Pan-Americanos. Porfim,osanos de2004e 2010 são caracte-rizadospor umadivisão daparticipação majoritáriaentre doisprogramas,noprimeirocasoentreoPELCe‘‘Rumoao Pan 2007’’enoúltimoanoentreosprogramas‘‘Brasilno EsportedeAltoRendimento’’eoPST.

(8)

Tabela4 Execuc¸ãoorc¸amentária(em%)porprograma,noperíodode2004a2010

Programas 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Média2004-2007 Média2008-2010

Brasilnoesporte

dealto

rendimento

26,37 12,76 35,82 25,59 88,33 22,66 52,95 25,14 54,65

RumoaoPan2007 123,79 9,97 40 241,49 0,00 0,00 0,00 103,81 0,00

Esporteelazerna

cidade

17,53 2,78 7,61 4,13 2,24 0,47 1,89 8,01 1,53

Segundotempo 65,29 43,98 38,92 21,91 45,40 17,82 30,32 42,53 31,18

Fonte:SIGABrasil---SenadoFederal.(Elaborac¸ãoPrópria). Nota:valoresemmilhões.

em programas destinados ao esporte de alto rendimento tende a atender um quantitativo menor de esportistas, alémde vincular-seaos setores conservadoresdoesporte eàgrandeindústriaesportivaedoentretenimento, expres-sãohegemônicadolazercontemporâneo.

Em contrapartida, crê-se que a destinac¸ãode volumes expressivosaosprogramasrelativosàáreasocial,alémde atenderaumaparcelamaiordasociedadecarentedoacesso àspráticasesportivase delazer,vincula-sediretamenteà possibilidadedegarantiadosdireitossociaisdentrodeuma perspectivauniversal.

Finalmente,éimportanteressaltaralgumas particulari-dadesobservadasnotocanteaofinanciamentodestinadoà políticadeesporteelazerequedevemseralvodeestudos futuros.Aprimeiradizrespeitoaocomportamentoatípico do ano de 2007, impulsionado pelos elevados gastos de realizaçãodosJogosPan-Americanos.Oreferidoeventofoi alvodeauditoria doTCU,queapontou umasérie de irre-gularidadese superfaturamentodos processos licitatórios, levandoinclusiveoTCUamoverrepresentaçãocontraoME (posteriormentearquivada).DeacordocomoRelatório de acompanhamentodasaçõeseobrasrelacionadasaosjogos PaneParapan-americanosde2007:

Embora obedecendo orientac¸ão expressa do Ministro--Relator,constantedovotocondutordoAcórdão-TCUn◦

282/2007---Plenário,dedesenvolveraauditoriademodo anãointerferirirremediavelmentenoandamentofísico das obras, a equipe de fiscalização promoveu análise preliminar dos convênios e contratos, acusando diver-sasfalhas,impropriedadeseindíciosdeirregularidades neles contidos. [...] Vencida essa etapa, a equipe de fiscalizaçãoachouporbemoferecerrepresentação, cons-tante do TC-025.802/2007-6, em face de indícios de irregularidadesverificadosnoâmbitodecontratose con-vêniosadministrativosreferentesàsobrasdasinstalações esportivasedaVilaPan-americana(TCU,2008:132).

Ao mesmo tempo, compete destacar que o Pan 2007, assim como outros grandes eventos esportivos, está diretamenteapensadoaoesportedealtorendimento, apre-sentando poucos benefícios para a dimensão social do esporte,sobretudoquandoosanunciadoslegadossociaissão inexistentes.

Outrofatorquereforc¸aopressupostodequeosrecursos destinadosaoatendimentodoesportedealtorendimento sejam majoritários é o fato de que outras fontes de

– 100.000,00 200.000,00 300.000,00 400.000,00 500.000,00 600.000,00 700.000,00 800.000,00 900.000,00

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

PST e PELC

Rumo ao Pan e Brasil no esporte de alto rendimento

Fonte: SIGA Brasil – Senado Federal. (Elaboração própria). Nota: valores em milhões

Figura2 Comparac¸ãoentreasomatóriadosvaloresdestinadosaosprogramasPELCePSTeasomatóriadosvaloresdestinados

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financiamento nãoestão detalhadasnesteartigo devidoà dificuldadede acessá-las.Tais fontesdizem respeito basi-camenteaorepasse,pormeiodepatrocínio,dasEmpresas Públicas(Correios,CEF,Petrobras,BancodoBrasil, Eletro-bras,etc.)àsconfederac¸õesefederac¸õesesportivas,além dosrecursos daLei n◦ _10.264/2001 _---_conhecida _como_Lei

Agnelo/Piva --- a qual estabelece que 2% da arrecadac¸ão brutadetodasasloteriasfederaisdopaíssejamrepassados aoComitêOlímpicoBrasileiro(COB)eaoComitê Paraolím-picoBrasileiro(CPB).

Porfim,destacamosofatodequeoGFcrioudoisPortais daTransparência específicosparaosmegaeventos esporti-vos---CopadoMundo2014eJogosOlímpicosdoRio2016. Essesmecanismosdeconsultapréviaapresentamprojec¸ões de gastos que superam acentuadamente os recursos des-tinadosaos programassociais doME. Caso essesrepasses seconcretizemousejaminflacionadoscomonoPan2007, tem-seassimumatranslúcidademonstrac¸ãodequaissãoos objetivosdapolítica esportivaedelazerestruturadapelo GovernoLula.

Considerac

¸ões

finais

Conforme destacado anteriormente, esse artigo não tem apretensãodeesgotar o imprescindívelestudoacerca do financiamentodapolíticabrasileiradeesporteelazereseus respectivos programase ações. O exercício ora realizado busca estabeleceruma problematização inicialacerca do comportamentodosgastospúblicoscomoesporteeolazer duranteoGovernoLula.Diantedesseescopo,reconhecemos oslimites das conclusõesapontadase, ao mesmo tempo, ressaltamosa necessidadederealização denovas pesqui-sassobreatemáticadofinanciamentopúblicodestinadoàs políticaspúblicasesportivasedelazer.

Osdadoscoletadosjunto ao sistemaSIGABrasil, isola-damente,nãopermitemumaconclusãoderradeirasobreos objetivosvinculadosàPNELdoGovernoLula.Alémdisso,o comportamentoirregulardosgastos,apresentadonaanálise longitudinalde2004a2010,inviabilizamoestabelecimento depadrãounívoco.

Háumaevidenteprimaziadoesportedealtorendimento nosanosde2006e2007,períodoqueprecedeuarealizac¸ão dos Jogos Pan-Americanos. Nos demais anos pesquisados, observamos, em determinados momentos (2004 e 2010), umadivisão dos gastos entre as diferentes dimensões do esporte e, em outros (2005, 2008 e 2009), uma pequena prioridadedegastos comosprogramaseprojetos sociais, principalmenteoprogramaSegundoTempo.

Cabereforçar apresença deelementos que nãoforam incorporados a essa pesquisa e que sinalizam paraa pos-sibilidadedecomprovaçãodaexistênciadeumpadrãode financiamentodoesporte edolazerdurante osdois man-datos do Governo Lula, bem como de identificarmos os objetivos(explícitoseimplícitos)pelaPNELdesseperíodo. Taiselementosreferem-seaoutrasfontesdefinanciamento doesporte de altorendimento de acesso e transparência reduzida;projeçãodegastosaseconfirmar;edetalhamento maiordealgunsprogramas/açõesapresentadoseque pos-suemumaexecuçãoorçamentáriaexpressiva.

Finalmente,éimportantedestacarqueadefinic¸ãosobre o orc¸amento caracteriza a disputa pelo fundo público.

Nesse sentido, sua análise possibilita verificar quais são as prioridades dos gastos governamentais e quem são as classes ou fraçõesde classe hegemônicas nesse processo. Por conseguinte, é possível afirmar que o fundo público representa alutade classes nacontemporaneidade brasi-leira,ondeacorrelaçãodeforçadasociedadeedoEstado ganhavivacidade. Sepor umlado, o fundo público possi-bilita a repartição da mais-valia pelas diferentesfacções da burguesia, por outro lado, retorna parte do trabalho necessárionaformadesaláriosindiretos(políticassociais) ouna formade benspúblicos aostrabalhadores(Behring, 2010).

Reconhecendoqueo presenteartigo trata deuma pri-meira aproximação sobre o financiamento esportivo no país, anuncia-se a possibilidade de que estudos futuros, acompanhandoosposicionamentosdeOliveira(2009), bus-quem identificar quais são os interesses e as frações de classehegemônicaspresentesnadeterminaçãodos direcio-namentosdaalocaçãoderecursospúblicosparaessesetor esportivoedelazer.

Conflitos

de

interesse

Osautoresdeclaramnãohaverconflitosdeinteresse.

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