Resumo
O artigo analisa a implantação da “re-forma agrária assistida pelo mercado” (RAAM) do Banco Mundial na Colôm-bia e no Brasil. Mostra que a RAAM foi concebida e implementada como um modelo contrário às reformas agrárias redistributivas, baseadas na desapro-priação de terras pelo Estado. Também analisa os resultados da RAAM nos dois países, argumentando que a sua função principal não foi econômica, mas sim política, ao ajustar a política agrária à agenda neoliberal e servir como instru-mento para esvaziar a luta popular pela democratização da estrutura agrária em sociedades altamente desiguais.
Palavras-chave: Banco Mundial; refor-ma agrária; mercados de terras.
Abstract
The article analyzes the implementation of the World Bank’s ‘market-assisted land reform’ in Colombia and Brazil. It shows that MALR was designed and implemented as a model opposed to re-distributive agrarian reform, based on the disappropriation of private lands by the state. It also analyzes the results of MALR in the two countries, arguing that its principal function was not eco-nomic, but rather political, to adjust agrarian policy to the neoliberal agenda and serve as an instrument to under-mine the popular struggle for the de-mocratization of the agrarian structure in highly unequal societies.
Keywords: World Bank; agrarian re-form; land markets.
Este artigo analisa a implantação da reforma agrária assistida pelo mer-cado (market-assisted land reform, RAAM) na Colômbia e no Brasil. Impul-sionada pelo Banco Mundial (BM) em diversos países a partir de 1994, a
* Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro (UFRRJ), Programa de Pós-Graduação em História. Seropédica, RJ, Brasil. joaomarcio1917@gmail.com 1
** Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colômbia. dafamon7@gmail.com 2
pelo mercado” do Banco Mundial na
Colômbia e no Brasil (1994-2002)
The World Bank’s ‘Market Assisted Land
Reform’ in Colombia and Brazil (1994-2002)
João Márcio Mendes Pereira* Darío Fajardo**
RAAM foi um dos componentes centrais da agenda de neoliberalização das políticas agrárias e das relações sociais no campo promovida pela instituição. Direcionada a países com altos índices de concentração fundiária e tensões sociais significativas no campo, tinha o objetivo de substituir a reforma agrária redistributiva, baseada na expropriação (sem indenização) ou na desapropria-ção (com indenizadesapropria-ção abaixo do preço de mercado), por relações de compra e venda de terras entre agentes privados. A RAAM foi objeto de debates e em-bates intensos travados em escala internacional em torno da sua experimen-tação. Tomá-la como objeto de investigação possibilita compreender muitos dos argumentos que nos últimos 20 anos têm moldado a discussão sobre o escopo, os instrumentos e os meios de financiamento da reforma agrária na América Latina.
A Colômbia foi o primeiro país a institucionalizar a RAAM como modelo de acesso à terra sintonizado com o neoliberalismo. Esse caso pioneiro foi logo seguido em 1995 pela áfrica do Sul e, em 1997, pelo Brasil. Uma década após o seu início, a RAAM havia sido implantada, sob diferentes formatos, em paí-ses como Guatemala, Filipinas, Maláui, Honduras, México e El Salvador. De fato, em poucos anos uma onda de políticas agrárias de novo tipo havia se estabelecido internacionalmente.
As experiências aqui discutidas foram as mais relevantes na América La-tina, pois serviram como vitrines para o BM difundir a RAAM para outros países. Deve-se ressaltar que, desde o final dos anos 1940, Brasil e Colômbia têm figurado entre os cinco maiores clientes do BM na região e entre os prin-cipais em escala global.
O texto não se propõe a analisar ou comparar a configuração complexa da questão agrária nos dois países, nem tampouco o conjunto das relações cambiantes entre ambos os Estados nacionais e o BM. O objetivo consiste em analisar a RAAM nos dois casos de maior peso na região e estabelecer algumas comparações relevantes. A interpretação enfatiza a dimensão política dos pro-cessos sociais.
A ofensiva da agenda agrária neoliberal
No início dos anos 1990, o diagnóstico de altos funcionários do BM era de que a liberalização dos mercados de trabalho, terra e crédito havia avançado muito pouco na década anterior em comparação com o ajuste macroeconô-mico e fiscal. Foi então que o BM iniciou o seu reengajamento em assuntos agrários, depois de uma década tendo praticamente abandonado temas ligados à propriedade da terra e ao desenvolvimento rural. Algumas razões explicam esse redirecionamento.
A primeira era a de que, para o BM, o fim da guerra fria abria a possibili-dade de abordar problemas associados à concentração fundiária de forma pu-ramente técnica (Deininger; Binswanger, 1999, p.248). Segundo essa visão, diferentemente dos anos 1960 e 1970, quando a disputa pela realização de reformas agrárias estaria associada a ideologias “revolucionárias”, a derrocada da União Soviética teria inaugurado uma nova fase, na qual a questão agrária poderia ser tratada de modo pragmático e “sem ideologia”.
A segunda razão tem a ver com o potencial disruptivo que o acúmulo de conflitos agrários poderia provocar em países do Sul global (Binswanger; Dei-ninger, 1993). Publicado em 2003, o principal relatório do BM sistematizou uma década de reflexão sobre o tema e prescreveu a criação de mecanismos voltados para evitar ou reduzir o impacto de disputas sobre a posse e a propriedade da terra rural, argumentando não apenas que muitos dos conflitos políticos mais importantes vividos por diversas sociedades no século XX tiveram raízes em lutas por terra (por exemplo, Guatemala, Colômbia e El Salvador), mas também que a resolução de conflitos agrários havia sido crucial para viabilizar os acordos de paz que puseram fim a longas guerras civis (por exemplo, Moçambique, Etió-pia, Camboja e Nicarágua). Tal preocupação esteve na raiz da retomada do tema da reforma agrária pelo Banco Mundial (WB, 2003a, p.151).
A terceira razão tem a ver com a institucionalização do combate à pobreza extrema na arena internacional. Em função do impacto socialmente regressivo das políticas de ajuste, o BM (1997a) passou a prescrever em alguns casos a distribuição de terra como meio mais barato para aliviar a pobreza rural.
Por fim, o BM (WB, 1997a) foi um dos protagonistas da transição das sociedades do Leste Europeu e da antiga União Soviética ao capitalismo neo-liberal, priorizando a privatização da estrutura agrária na sua assistência téc-nica e financeira durante os anos 1990.
relações comerciais de compra e venda e arrendamento; acelerar a privatização de direitos de propriedade em terras públicas, comunais e coletivas; e superar a informalidade dos direitos de propriedade, assegurando a titulação privada.
Para viabilizar tal agenda, o BM, mediante assistência técnica e/ou finan-ceira, induziu a promoção de novos mecanismos de gestão fundiária, buscando traduzir a agenda mais ampla de reforma do Estado para o repertório de polí-ticas públicas de desenvolvimento rural. Na América Latina, os temas centrais dessa agenda foram a desfederalização da política de terras, a criação de par-cerias público-privadas para a gestão fundiária e a titulação privada. Ademais, o BM preconizou a revisão da legislação, em particular naqueles países que haviam realizado reformas agrárias, a fim de eliminar qualquer restrição legal a relações de arrendamento e compra de terras.
A RAAM no papel
A RAAM foi um item central da agenda agrária do BM nos anos 1990. O livro organizado por Van Zyl et al. (1996) condensa a discussão teórica que fundamentou a proposta de RAAM. O cerne do debate girava em torno da centralidade dos “mercados de terra”. Com base no neoinstitucionalismo neo-clássico, a concentração da propriedade da terra, os usos diferenciados do solo, a exploração dos recursos naturais e a desigualdade de renda e riqueza no campo – ou seja, questões fundamentais sobre o que se produz, como e para quem – deixaram de ser abordados da perspectiva das relações de poder exis-tentes na sociedade, e passaram a ser lidos como problemas ligados ao funcio-namento dos mercados de terra e das instituições. Segundo esse enfoque, as “imperfeições” dos mercados e as “distorções” provocadas por políticas ma-croeconômicas e setoriais “erradas” (protecionismo, crédito subsidiado diri-gido, isenção de impostos, câmbio administrado etc.) inibiriam a alocação de terras dos produtores menos eficientes para os mais eficientes.3 Diante disso,
o Estado deveria abandonar os papéis de provedor e executor e se limitar a garantir as “regras do jogo” – as instituições – que facilitassem as relações de mercado. Além disso, o novo modelo também combinava o individualismo metodológico à ideia de homo economicus, pressupondo uma racionalidade individual maximizadora que se impõe conforme os incentivos “corretos”.
– por se basear no instrumento da desapropriação e na indenização (quando existente) aos proprietários de terra por meio de títulos da dívida agrária –, tal modelo seria também centralizador, burocratizado, paternalista, ineficiente economicamente e ineficaz na redução da pobreza rural.
Sintonizada com os novos tempos, a RAAM seria um modelo “voluntário” e “negociado” (Burki; Perry, 1997, p.95), baseado no princípio de que vende e compra terras quem quer. Por isso, a rigor, consistia numa transação comercial entre agentes privados financiada pelo Estado, o qual seria responsável tam-bém por subsidiar investimentos em infraestrutura produtiva e gastos com assistência técnica. Quanto menor fosse o preço pago pela terra (empréstimo), maior seria o subsídio disponível para investimento, e vice-versa. Os vende-dores seriam pagos previamente em dinheiro a preço de mercado, enquanto os compradores, organizados em associações comunitárias, assumiriam os custos da aquisição da terra e os demais custos de transação.
Que vantagens esse modelo oferecia? Primeira, estimularia a barganha mercantil entre compradores (interessados em pagar menos) e vendedores (interessados em ganhar mais) em torno do preço da terra, reduzindo os custos totais da reforma. Segunda, não “penalizaria” economicamente os proprietá-rios de terra, razão pela qual eliminaria disputas judiciais sobre o valor das indenizações. Terceira, por ter caráter voluntário, descentralizado e pouco burocrático, favoreceria a participação e a autonomia dos beneficiários. Quar-ta, incentivaria o desenvolvimento econômico dos camponeses, ao prever o planejamento das atividades produtivas antes da compra da terra, fornecer subsídios para tal fim e estimular o associativismo. Quinta, dinamizaria os mercados de terra, contribuindo para formalizar os direitos de propriedade, e também os mercados financeiros rurais, na medida em que os novos proprie-tários, com títulos seguros como garantia, seriam elegíveis a empréstimos ban-cários (cf. Van Zyl et al., 1996).
Para que a RAAM pudesse funcionar, seria necessário aumentar a oferta mercantil de terras e baixar o seu preço. Para tanto, seis ações complementares eram consideradas vitais: a) a eliminação de subsídios, isenções fiscais e tarifas de proteção que privilegiavam grandes proprietários e, ao lado da inflação, contribuíam para elevar o preço da terra acima da sua rentabilidade agrícola;
preços e características dos imóveis; f) redução dos custos de transação, me-diante simplificação administrativa e jurídica (cf. Van Zyl et al., 1996).
A RAAM na Colômbia: contexto, interesses e motivações
Nos anos 1960, havia um temor por parte do establishment americano em relação aos processos políticos em curso no campo latino-americano. Ante esse panorama, o governo americano desenhou a Aliança para o Progresso, nela combinando a promoção do desenvolvimento capitalista com a doutrina da contrainsurgência. A guerra civil na Colômbia já se arrastava, com altos e baixos, havia décadas, e tinha como um dos seus ingredientes “a maior mobi-lização armada de camponeses na história recente do hemisfério ocidental, com a possível exceção de determinados períodos da revolução mexicana” (Hobsbawm, 1968, p.226).
Nesse cenário, a estratégia do governo consistiu em manter severas res-trições à participação política e ao sindicalismo, assim como a sobreproteção fiscal e comercial em favor de industriais e latifundiários. Ademais, por meio da Lei 135, de 1961, o governo iniciou uma reforma agrária preventiva, figu-rando como vitrine da Aliança para o Progresso (García, 1973). Porém, logo a classe dominante nacional se sentiu ameaçada diante dos primeiros passos da lei e, após 12 anos, a tímida reforma agrária foi substituída por uma política de colonização nas selvas.
Quanto à contrainsurgência, círculos político-militares americanos dese-nharam uma estratégia de guerra preventiva, o Plano LASO (Latin American Security Operation), para aplicá-la contra os camponeses em resistência junto à Lei 135. Com isso, aprofundaram-se os conflitos armados no país, dando origem a organizações como o Ejército de Liberación Nacional (ELN), as Fuer-zas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARCs) e o Ejército Popular de Liberación (EPL), as quais se estenderiam por distintas regiões do país nos anos seguintes, assim como o paramilitarismo contrainsurgente (Restrepo, 2009; Peña, 2014; González, 2014).
atividade vinham sendo legalizados mediante reformas fiscais e canalizados para a construção civil e a compra de extensas propriedades rurais, agudizando a já elevada concentração fundiária, aumentando os custos da produção agrí-cola e restringindo a sua realização nos mercados internacionais. Enquanto isso, as demandas camponesas eram parcamente respondidas por programas de desenvolvimento rural orientados à produção agrícola e por serviços sociais precários em áreas de colonização.
Com as reformas neoliberais, tornou-se necessário enfrentar a problemá-tica agrária, dada a sua incidência nos custos de produção e na competitividade agrícola. A esses fatores pretendeu responder a Lei 160, cujo propósito central era então o de adequar o setor agrário à abertura comercial e à globalização. A transformação do regime de propriedade seria impulsionada mediante a “di-namização dos mercados de terras”, seguindo a agenda mais ampla de priva-tização e redução do papel do Estado na área social e nas políticas setoriais.
O desenho da Lei 160 foi orientado por uma equipe do BM e precedido por um importante estudo patrocinado pela FAO (1994), que advertia não existir um mercado integrado nacional de terras, mas sim mercados altamente “imperfeitos” cujas características eram a alta informalidade, a assimetria de informações entre os agentes, a segmentação das transações (de pequenas pro-priedades entre pequenos proprietários e de grandes propro-priedades entre gran-des proprietários) e a existência de vastas áreas do território sujeitas a distintas formas de controle (econômico, político ou militar, ligado a guerrilhas de es-querda ou grupos paramilitares de direita). Por sua vez, os problemas estrutu-rais do regime de propriedade no país haviam sido abordados por uma equipe de especialistas do BM (Binswanger et al., 1995), cujo trabalho evidenciava que, longe de se haver reduzido a concentração da propriedade da terra, prosseguia a tendência à monopolização (WB, 2004). Tal dinâmica resultava tanto do desenvolvimento capitalista como das particularidades da sociedade colom-biana, entre as quais se destacavam as relações entre o latifúndio e o poder político, bem como a incidência do narcotráfico e da violência nessas relações (Kalmanovitz; López, 2006, p.338-341).
das guerrilhas, das organizações sindicais e dos movimentos sociais do campo, os quais reclamavam uma reforma agrária profunda no país. A RAAM, por-tanto, prestava-se a objetivos econômicos e políticos.
A RAAM no Brasil: contexto, interesses e motivações
Em 1994, o governo federal implantava o Plano Real, orientado por um modelo mais amplo de estabilização e reestruturação econômica que combi-nava o uso da taxa de câmbio no combate inflacionário com abertura comer-cial, desregulação financeira, desindexação da economia, ajuste fiscal e priva-tização de empresas públicas.
Para o BM (WB, 1995), o Plano Real deterioraria as condições de vida no campo, exigindo, em contrapartida, a criação de programas sociais compen-satórios. Ao mesmo tempo, abria uma oportunidade histórica para estabelecer o mercado de terras como mecanismo central de redução da pobreza rural.
A introdução da RAAM no Brasil se deu com o projeto “Reforma Agrária Solidária”, uma experiência pequena iniciada no Ceará, mediante empréstimo do BM, com o objetivo de financiar a compra de terras para aliviar os impactos do ajuste macroeconômico no meio rural. Iniciado em abril de 1997, financiou a compra de 44 imóveis por 694 famílias em um ano. Houve aumento do preço da terra onde o projeto foi implantado (Brandão, 2000). Dessa experiência nasceu poucos meses depois o Projeto-Piloto Cédula da Terra (PCT), abarcan-do cinco estaabarcan-dos (Maranhão, Ceará, Bahia, Pernambuco e norte de Minas Ge-rais), a partir de novo empréstimo do BM.
A proposta de RAAM, portanto, foi introduzida no Brasil como uma ação compensatória voltada para aliviar o impacto socialmente regressivo da libe-ralização econômica. Mas não só. Politicamente, o objetivo do governo federal era diminuir a pressão provocada pelo aumento das ocupações de terra, orga-nizadas pelo Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST):
Cada vez mais, as ocupações de terras têm gerado uma pressão significativa so-bre o governo brasileiro para que aja rapidamente soso-bre os problemas existentes na posse de terras ... Para o governo brasileiro, a RAAM proporciona uma opor-tunidade de responder às pressões dos trabalhadores sem terra de uma maneira menos conflituosa do que abordagens administrativas. (WB, 1997b, p.7)
subordinado ao Comunidade Solidária.4 Entretanto, três fatores alteraram
ra-dicalmente a conjuntura agrária.
O primeiro foi a repercussão alcançada pela violência policial em Corum-biara, em agosto de 1995, e, principalmente, em Eldorado dos Carajás, em abril de 1996. No primeiro, dez trabalhadores foram mortos e, no segundo, 19. Ambos os episódios alimentaram protestos contra a violência no campo e a favor da reforma agrária.
O segundo fator, já mencionado, foi o aumento das ocupações de terra em quase todo o país. Em particular, ganharam visibilidade as ocupações no Pontal do Paranapanema – região marcada pela grilagem de terras públicas localizada no estado de São Paulo, o mais rico e industrializado do país.
O terceiro fator foi a realização bem-sucedida da “Marcha Nacional por Reforma Agrária, Emprego e Justiça”. Organizada pelo MST, a marcha durou 3 meses e saiu de três pontos do país, chegando à capital em 17 de abril de 1997, um ano depois do “massacre” em Eldorado dos Carajás. Apesar do descaso das autoridades e da campanha de desqualificação da mídia, a marcha conseguiu aglutinar a insatisfação popular contra as políticas neoliberais, reunindo cerca de cem mil pessoas em Brasília.
A repercussão dos conflitos agrários e da violência no campo, combinada com o aumento das ocupações de terra, levaram o governo brasileiro a imple-mentar o PCT (WB, 1997b, p.7). Segundo os seus operadores, a introdução da RAAM desligaria a conexão entre ocupações e desapropriações e permitiria ao Estado tão somente financiar relações de mercado entre trabalhadores e pro-prietários (WB, 2003b, p.127). Selecionou-se, então, a região com a maior con-centração de pobreza rural do país, na qual o BM já operava havia mais de 20 anos, a fim de que a implantação fosse rápida. O objetivo era financiar a com-pra de terras por 15 mil famílias em 4 anos e, a partir daí, legitimar a extensão da RAAM em escala nacional (WB, 1997c, p.7).
O PCT sofreu oposição do MST e da Confederação Nacional dos Traba-lhadores na Agricultura (Contag), sendo identificado como parte da retirada do Estado nas questões sociais e incapaz de atender à demanda por terras ru-rais, estimada na época em 4,8 milhões de famílias potenciais.
A RAAM na prática: o caso da Colômbia
execução como “desapontadoramente lenta” (Deininger, 2000, p.218). Para o BM, o caso da Colômbia apresentava falhas na implantação do novo modelo em três aspectos.
Em primeiro lugar, pela Lei 160 destinava-se um montante muito elevado de subsídio, cerca de 70% do custo total da terra, podendo chegar à quantia máxima de 21 mil dólares. Isso por si só era visto pelo BM como um problema, agravado pelo fato de que tal subsídio incidia apenas sobre a compra da terra, deixando de fora os investimentos produtivos. Os restantes 30% necessários para a compra do imóvel viriam de recursos próprios ou de empréstimos junto a bancos públicos ou privados. Segundo Deininger (2000, p.219), o subsídio elevado havia estimulado o conluio entre vendedores e compradores e levado à sobrevalorização das transações imobiliárias, de modo que, na média, o preço das terras compradas via RAAM havia sido mais alto do que o preço pago pela via desapropriacionista. A prática sistemática de sobrepreço também foi de-tectada por Höllinger (1999) e Mondragón (2003).
A RAAM foi bem recebida por proprietários de terras e suas entidades de representação, interessados na renda fundiária viabilizada pelo elevado subsí-dio oferecido exclusivamente para a compra de terras. Para Deininger (2000, p.219), o subsídio deveria ser diminuído e oferecido também para investimen-tos produtivos.
Em segundo lugar, houve a necessidade de rebaixar o teto de renda para ingresso no programa em um terço, a fim de focalizá-lo nos mais pobres (Dei-ninger, 2000, p.219).
Em terceiro lugar, a RAAM inicialmente seguiu um padrão centralizado de decisão e execução sob responsabilidade do Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora). O resultado foi o baixíssimo grau de descentraliza-ção operativa, socializadescentraliza-ção de informações, participadescentraliza-ção social e envolvimento do setor privado na prestação de serviços e na concessão de crédito (Deininger, 2000, p.220).
Segundo o BM, a vinculação ao Incora era uma das razões da “resistência” que a implementação da RAAM havia sofrido dentro do aparelho estatal (Dei-ninger, 2000, p.218). Tal situação teria colocado o BM numa situação difícil, na medida em que a implantação da RAAM dependia de recursos públicos administrados por uma burocracia central descrita como ineficiente, corpora-tiva e refratária a inovações.5
de autonomia e protagonismo dos que ingressavam no programa como compradores:
Sem uma clara compreensão do potencial econômico das unidades produtivas a serem estabelecidas, do retorno esperado e das opções alternativas (dentro e fora do programa de reforma agrária), a capacidade dos beneficiários de se engajarem em uma barganha significativa foi muito reduzida. Era simplesmente natural que o Incora assumisse a liderança na negociação com o proprietário da terra... (Dei-ninger, 2000, p.224)
Os baixíssimos resultados da RAAM na Colômbia forçaram o governo a promover ajustes. Assim, em 1997, a partir de um empréstimo do BM, iniciou--se um projeto-piloto em cinco municípios.6 De acordo com Deininger (2000),
o objetivo era: a) formular um “plano municipal de reforma agrária”, respon-sável por identificar situações em que a possível oferta de terras fosse três vezes superior à demanda potencial, a fim de que um mercado fundiário competitivo pudesse ser criado sem risco de sobrevalorização do preço da terra, como havia ocorrido; b) buscar parcerias em escala local com ONGs que prestassem ser-viços de assistência técnica e instituições financeiras privadas dispostas a fi-nanciar os agricultores; c) criar novos procedimentos para a seleção dos bene-ficiários, os quais incluíam maior publicidade sobre o projeto, cadastro local dos pretendentes e aplicação de questionários sobre sua experiência agrícola e situação socioeconômica; d) formular projetos produtivos antes da aquisição da terra, a fim de orientar os potenciais beneficiários acerca das potencialida-des econômicas do novo negócio, e somente após essa fase os pretendentes passariam à pré-seleção das propriedades; e) monitorar e avaliar o impacto dos projetos.
A introdução dessas modificações revelou, segundo a avaliação do BM, a falta de “experiência” e “capacidade” dos beneficiários selecionados para de-sempenharem as tarefas inerentes a uma “reforma agrária negociada” (Dei-ninger, 2000, p.224-225). Mediante tal diagnóstico, o BM iniciou um treina-mento para “aspirantes pré-selecionados”. A colaboração dos proprietários de terra foi decisiva para o projeto-piloto; afinal, “eram a parte mais ansiosa para que avançasse” (Deininger, 2000, p.233).
encontrou em situação de inadimplência crônica (Deininger, 2001, p.89; WB, 2003a, p.147).
As organizações camponesas tiveram pouca influência na aprovação da Lei 160 em 1994. Segundo Höllinger (1999, p.161-168), no ano anterior elas haviam apresentado um projeto de lei de reforma agrária (nº 203), que acabou sendo arquivado pelo Congresso. Somente depois de uma mobilização ampla é que o governo federal as incorporou nas negociações que resultaram na Lei 160. Por pressão delas, o subsídio subiu de 50% para 70% do preço da terra – o que também era do interesse do patronato rural –, mas outras demandas não foram aceitas, como a definição de um orçamento nacional fixo e o estabele-cimento de um teto para impedir o aumento do preço da terra. Mesmo recha-çando a RAAM e defendendo uma reforma agrária redistributiva sob respon-sabilidade do Estado, diversas organizações camponesas atuaram, na prática, como intermediárias nas transações de terras. Foi o caso, por exemplo, da Asociación Nacional de Usuarios Campesinos (ANUC) e outras de base local, concorrentes entre si.
A RAAM na prática: o caso do Brasil
Apesar das críticas do MST e da Contag, o PCT teve início em dezembro de 1997 e, 2 anos depois, contabilizava nos cinco estados o financiamento de 6.798 famílias (Buainain et al., 1999, p.56). A avaliação preliminar contratada pelo governo federal e paga pelo próprio BM mostrou que o projeto foi inicia-do num períoinicia-do de seca, converteninicia-do o acesso à terra num meio de sobrevi-vência imediata (Buainain et al., 1999, p.27). Além disso, houve intensa pro-paganda exaltando a possibilidade de acesso a terra “sem conflitos”, dirigida a uma população rural imensa e empobrecida, numa conjuntura de repressão às ocupações de terra. A referida pesquisa foi clara:
Além disso, houve uma dupla pressão para acelerar a execução do PCT proveniente do BM e dos governos estaduais e federal. Assim, mais da metade dos 223 projetos contabilizados em janeiro de 1999 havia sido implantada no segundo semestre de 1998 (Buainain et al., 1999, p.15), quando confluíram o acirramento da disputa eleitoral, o aumento do número de ocupações de terra e a eclosão de saques de alimentos no Nordeste (Carvalho Fº, 2001, p.208).
Enquanto isso, a maioria governista aprovou no Congresso em fevereiro de 1998 a criação do Banco da Terra, por meio da Lei Complementar 93. Tratava-se de um fundo público capaz de captar recursos de diversas fontes, inclusive internacionais, para financiar a compra de terras por trabalhadores rurais. Ou seja, sem qualquer avaliação sobre as experiências em curso e contra a posição de todas as organizações nacionais de trabalhadores rurais, o Con-gresso aprovou a criação de um instrumento capaz de implantar a RAAM em todo o país. O BM também trabalhou para isso ao apoiar o governo federal e prometer a liberação de vultosos empréstimos (WB, 2001, p.341).
A criação do Banco da Terra foi lida pelas organizações que compunham o Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça no Campo7 como um sinal
de que estava em marcha a substituição da reforma agrária pela RAAM. Re-forçava esse diagnóstico o declínio sensível do orçamento do Instituto Nacio-nal de Colonização e Reforma Agrária (Incra) para as desapropriações. Assim, ao longo de 1998, o Fórum priorizou a luta contra o PCT e o Banco da Terra, denunciando ao Ministério Público Federal suspeitas de superfaturamento e corrupção na compra de terras por intermédio do PCT e encaminhando uma solicitação de investigação ao Painel de Inspeção do BM8 (Fórum, 1998a;
1998b).
O Painel acatou a solicitação do Fórum e enviou no início de 1999 repre-sentantes ao Brasil, os quais visitaram áreas do PCT na Bahia e em Pernambu-co. A legitimidade de tais visitas foi questionada pelo Fórum, sob a alegação de que haviam sido forjadas as condições para que não aparecessem falhas (Wolff; Sauer, 2001). Em maio de 1999, o Painel julgou improcedentes os ar-gumentos do Fórum e não recomendou à diretoria do BM a investigação so-licitada. Na ocasião, o BM chegou a desqualificar a representatividade das organizações que compunham o Fórum, considerando suas reivindicações de caráter “filosófico” (Inspection Panel, 1999a).
Logo depois, o governo federal liberou documentos ao Fórum sobre a implantação do PCT. Esse material apontava inúmeras irregularidades e indí-cios de corrupção, como: a) compra de terras passíveis de desapropriação; b)
por meio de desapropriação; c) má qualidade das terras adquiridas; d) existên-cia de laudos técnicos (que deveriam orientar a negoexistên-ciação do preço da pro-priedade) assinados após a data da compra da terra ou em branco; e) venda de vários imóveis de um mesmo proprietário (Wolff; Sauer, 2001).
Com base nessa documentação, o Fórum solicitou nova investigação ao Painel em agosto de 1999. Quatro meses depois, outra resposta negativa. Po-rém, dessa vez, ela desconsiderou o mérito do argumento e afirmou que o Fórum não havia cumprido todos os procedimentos para tornar o pedido ele-gível, como, por exemplo, esgotar todos os canais de diálogo com o governo brasileiro (Inspection Panel, 1999b).
Apesar dessas derrotas, a ação do Fórum foi crucial para bloquear o em-préstimo que o BM faria ao governo federal para financiar o Banco da Terra em todo o país (WB, 1999, p.3). Criou-se um impasse, na medida em que a implantação da RAAM em escala nacional não encontrava respaldo político suficiente. Além do apoio de todas as entidades patronais, havia apoio apenas local de sindicatos de trabalhadores rurais no Nordeste, da Força Sindical no estado de São Paulo e das federações sindicais dos estados do Sul, cuja bandeira central nunca foi a luta por terra, mas sim políticas favoráveis à agricultura familiar. Porém, as principais organizações nacionais articuladas no Fórum eram contra.
Essa unidade foi rompida quando a Contag decidiu negociar a criação de um novo programa – o Crédito Fundiário de Combate à Pobreza Rural (CFCP), semelhante aos anteriores, porém com algumas modificações –, per-mitindo que o empréstimo, até então não aprovado pela diretoria do BM, fosse autorizado. Desse modo, o BM não financiou o Banco da Terra, e sim o CFCP.
A partir de então, a Contag continuou a vincular o PCT e o Banco da Terra à RAAM, mas passou a diferenciá-los do novo CFCP, considerando-o apenas um programa de crédito fundiário complementar à reforma agrária. Ao mesmo tempo, o CFCP proibiu a compra de áreas passíveis de desapro-priação e, mais importante, criou mecanismos de participação e cogestão por sindicatos de trabalhadores rurais. Com a criação do CFCP, a luta contra a RAAM saiu da pauta do Fórum.
Comparações e avaliação
acionados pelo BM conforme as circunstâncias, a atuação da entidade histori-camente se deu em meio a uma densa e crescente rede de relações que envolve agentes nacionais e internacionais públicos, privados, não governamentais, filantrópicos e empresariais, os quais, com meios e níveis de gravitação distin-tos, apoiam, propõem, adaptam, barganham e veiculam as ideias e prescrições da instituição. Dessa perspectiva, a eficácia das ações do BM necessita da cons-trução de visões de mundo e interesses mútuos e depende de pontos de sus-tentação e difusão, tanto dentro como fora dos espaços nacionais. Os Estados clientes não são iguais nem são vítimas da instituição.
Isto posto, a implantação da RAAM variou segundo particularidades na-cionais que envolvem a correlação de forças políticas, as contradições da libe-ralização econômica, a inserção externa das economias, as prioridades variá-veis dos governos, constrangimentos orçamentários e a relação entre governo federal e esferas subnacionais, entre outros aspectos. Assim, pode-se comparar as experiências colombiana e brasileira de acordo com o seu grau de corres-pondência às diretrizes da RAAM. No grau máximo, os governos dos dois países: a) adotaram políticas de natureza voluntária e mercantil, método des-centralizado de execução e privatização da prestação de serviços; b) buscaram legitimar a adoção da RAAM mediante uma crítica ao “modelo desapropria-cionista”; c) adotaram tetos de renda como critério para acesso ao financia-mento, buscando focalizá-lo nos segmentos mais pobres da população rural;
d) estimularam o associativismo como critério de acesso aos programas; e)
subordinaram a política agrária à agenda neoliberal, ajustando-a aos impera-tivos do ajuste fiscal, da descentralização e da privatização, e rebaixaram o seu
status, inserindo-a no rol de políticas compensatórias; f) internalizaram a RA-AM por meio da promulgação de leis.
Por fim, alguns componentes da RAAM sequer saíram do papel. Os dois países não adotaram nem a tributação progressiva, nem a titulação privada sistemática. Tampouco se criou um aparato descentralizado de informações de mercado e registro de terras. Ou seja, os mecanismos de apoio considerados necessários para o aumento da oferta de terras e a queda do seu preço, bem como a segurança jurídica dos direitos de propriedade, ficaram no nível das recomendações. Também em nenhum país a RAAM foi inserida numa estra-tégia ampla e efetiva de desenvolvimento rural.
Os dois países realizaram operações de empréstimo com o BM, embora em proporções bastante distintas: para o Brasil, 90 milhões de dólares em 1997 para o PCT e 218,2 milhões de euros em 2001 para o CFCP, com a possibili-dade de um adicional até 2012 que totalizaria 1 bilhão de dólares, com igual contrapartida nacional; para a Colômbia, 50 milhões de dólares em 1996. De todos os países que implantaram a RAAM, o Brasil foi, de longe, o que mais tomou empréstimos do BM para isso e, também, onde ocorreu a oposição política de maior visibilidade internacional.
Na Colômbia, o desenho da Lei 160 respondeu, fundamentalmente, aos interesses do patronato rural. Em primeiro lugar, porque a lei ofereceu uma saída voluntária do setor agropecuário aos proprietários com dificuldades fi-nanceiras ou afetados pelo conflito armado, por meio do alto subsídio para a compra de terra. Em segundo lugar, porque a lei não dispunha de mecanismos efetivos para ampliar a oferta de terras. Não estabelecia a tributação progres-siva, e a desapropriação como último recurso, caso a negociação voluntária fracassasse, era cara, lenta e burocratizada, razão pela qual não foi utilizada. Assim, os proprietários podiam decidir se queriam ou não negociar, por quan-to tempo e sob quais termos (Höllinger, 1999, p.160). Por tudo isso, a sua posição monopólica no mercado de terras seguiu incólume. Ao invés de con-tribuir para baixar o preço da terra, o subsídio ajudou a mantê-lo elevado.
maior do que o número aceito, assim como a demanda foi maior do que a oferta de terras (Mondragón, 2003). Em terceiro lugar, o programa incidiu sobre um segmento restrito do mercado de terras, composto por médios pro-prietários arruinados pela abertura comercial, e nunca latifundiários, razão pela qual as transações comerciais passaram ao largo das terras de melhor lo-calização e qualidade (Mondragón, 2003; Höllinger, 1999, p.187). Em quarto lugar, parte significativa dos beneficiários caiu em inadimplência, mesmo com a alta taxa de subsídio conferida à compra da terra (WB, 2003c, p.150). Ade-mais, os preços pagos pela terra foram largamente arbitrados pelos proprietá-rios e por técnicos do Incora, evidenciando a fragilidade política dos campo-neses na negociação (Höllinger, 1999, p.191-193). Além disso, a implantação da RAAM levou à sobrevalorização do preço da terra, pelo menos nos 4 pri-meiros anos, período mais bem documentado (Deininger, 2000; Mondragón, 2003). Por fim, na esmagadora maioria dos casos, a produção agrícola se limi-tou à subsistência das famílias, sem resultar num mecanismo eficaz de redução da pobreza rural (Borras Jr., 2003, p.382-383).
A alocação de recursos para a RAAM foi significativa apenas entre 1996 e 1998. Depois de 2000, os recursos foram divididos mais ou menos na mesma proporção entre a compra direta pelo governo federal e a RAAM, porém já em níveis bastante reduzidos (Grusczynski; Jaramillo, 2002). O projeto terminou em 2003 e o BM (WB, 2004) esmoreceu na defesa da RAAM para a Colômbia, mas continuou a insistir no mercado como meio preferencial de acesso à terra por camponeses pobres e trabalhadores sem terra. Ao mesmo tempo, de 2000 em diante, a reforma agrária desapareceu não apenas das políticas públicas para o campo, mas do próprio léxico oficial.
Quanto ao Brasil, as metas do PCT foram cumpridas e 15.267 famílias compraram terras entre julho de 1997 e dezembro de 2002, quando o projeto terminou.9 Alardeado como “exemplar” pelo BM (WB, 2003c), o Cédula,
como custeio, esgotando-se antes de cobrirem o pacote mínimo de investi-mentos (Buainain et al., 2003, p.100 e 150). Por fim, as projeções de renda feitas pela avaliação final não indicavam a consolidação de uma agricultura comer-cial eficiente, e mesmo nos casos considerados mais positivos, mantinha-se a monocultura (Buainain et al., 2003, p.157-170).
Em ambos os países, as organizações patronais rurais se posicionaram a favor da RAAM, por razões políticas e econômicas. Já as organizações do mun-do mun-do trabalho criticaram a RAAM desde o início, mas com variações nacio-nais importantes. Na Colômbia, agremiações sindicais locais participaram da gestão do projeto-piloto de forma marginal. No Brasil, havia organizações sindicais locais favoráveis, mas as principais organizações nacionais se manti-veram em bloco contra a RAAM entre 1997 e 1999, rompendo-se tal unidade em 2000. A comparação evidencia que, nos dois países, em contextos de neo-liberalização do campo e criminalização das lutas sociais, houve organizações camponesas locais ou nacionais que avalizaram a RAAM.
“incentivos” diversos para que tal oferta aumentasse. Na verdade, o modelo não levava em conta o peso que o monopólio da propriedade da terra tem no exercício do poder político e na configuração das relações de poder entre gru-pos e classes em sociedades radicalmente desiguais.
Apesar das imensas diferenças entre as sociedades brasileira e colombiana, as principais pesquisas empíricas realizadas (Höllinger, 1999; Mondragón, 2003; Buainain et al., 1999; 2003; Deininger, 2000; 2001; WB, 2003c; 2004; Victor; Sauer, 2002) mostram que a execução da RAAM em ambas teve carac-terísticas e resultados similares. Com relação à aquisição da terra, os preços pagos pelos imóveis rurais ou não foram tão baixos como se havia projetado (Brasil), ou foram acima do preço pago pela via desapropriacionista (Colôm-bia). Além disso, na média, as terras adquiridas eram de baixa qualidade. As-sim, pode-se afirmar que a RAAM premiou proprietários que, por meio dela, venderam imóveis abandonados, falidos ou mal localizados, recebendo em dinheiro. Ademais, em nenhum dos dois países houve uma oferta substancial de terras no mercado por parte de grandes proprietários endividados, de modo que o perfil predominante dos vendedores se limitou a médios produtores arruinados pelas políticas neoliberais, e não latifundiários. Além disso, a exe-cução dos programas provocou aumentos no preço da terra em muitas locali-dades, ainda que tal efeito não tenha sido homogêneo nem constante. Os mu-tuários, por sua vez, tiveram poder desigual na negociação com os proprietários de terra. Por fim, não houve transparência na execução dos programas e ocor-reram inúmeras denúncias de corrupção e favorecimento ilegal a proprietários e agentes públicos.
Após a aquisição da terra, o desenvolvimento econômico das famílias também não apresentou resultados melhores. Na prática, a elaboração de pro-jetos produtivos viáveis não se deu antes da compra da terra, como estabelecia a RAAM no papel. Além disso, quando existiu, a assistência técnica foi precária e irregular, dificultando o desempenho produtivo das famílias. De modo geral, os projetos produtivos se caracterizaram por uma agricultura de subsistência, e não por uma agricultura comercial de alta rentabilidade, e nos casos consi-derados positivos pelo BM no Brasil, reproduziu-se a monocultura. O subsídio concedido se revelou insuficiente para alavancar a produção agrícola, e os mercados de crédito privado permaneceram inacessíveis aos que ingressaram na RAAM.
por meio de crédito. Dada a força dos latifundiários na economia, na política e no Estado, nem como último recurso os governos utilizaram a ameaça de desapropriação (com indenização abaixo do preço de mercado) para aumentar a oferta de terras e baixar o seu preço.
Conclusão
Durante a década de 1990, a agenda agrária do BM se vinculou à meta-política neoliberal, para a qual privatizar e desregular têm validade universal. Quanto ao principal item dessa agenda, a RAAM, conclui-se que os projetos vinculados a esse modelo na Colômbia e no Brasil não contribuíram para democratizar a estrutura de propriedade da terra rural. Na verdade, a sua implantação se prestou mais a oferecer uma forma politicamente conserva-dora de acesso à terra frente ao aumento das contradições sociais no campo.
As experiências analisadas puseram em questão o discurso do BM sobre a viabilidade da RAAM como referência para a formulação de programas de acesso à terra em sociedades com elevados índices de concentração fundiá-ria. Como toda política pública, a RAAM poderia ser melhorada tecnica-mente – por exemplo, aumentando-se os mecanismos de participação e transparência, baixando-se taxas de juros etc. Porém, o modelo tem contra-dições e limites insolúveis, como a dependência em relação à oferta de terras por parte de proprietários e a incapacidade de democratizar a estrutura fun-diária e alcançar escala social, dado o pagamento à vista e a preço de merca-do. Além disso, pautado pela ideia de homo economicus e por uma visão economicista da terra, o modelo pressupõe que a especulação fundiária seja algo meramente conjuntural, e não estrutural, razão pela qual não oferece instrumentos para compreender – e atacar – as formas pelas quais as relações de poder configuram a propriedade da terra em sociedades altamente desiguais.
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NOTAS
1 Doutor em História pela Universidade Federal Fluminense (UFF), professor colaborador
do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Territorial na América Latina e Ca-ribe da Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho” (Unesp). Bolsista do Pro-grama Jovem Cientista Faperj.
2 Master in Arts pela University of California (Berkeley), membro da Academia
Colombia-na de Ciencias Económicas, membro da Comisión Histórica del Coflicto y sus Víctimas. Foi professor associado da Escola de Economia da Universidad Nacional de Colombia e Oficial de Programa da FAO naquele país.
3 Para uma crítica teórica a esse enfoque, dominado por economistas, e suas implicações
para os estudos de história social da propriedade da terra, cf. Congost (2007).
4 Programa criado em 1995 com o objetivo de coordenar as ações governamentais voltadas
para o combate à fome e à pobreza. Previa a colaboração entre órgãos públicos, entidades privadas e ONGs.
5 Até aquele momento era norma do BM não financiar diretamente compras de terras.
6 San Benito Abad (Sucre), Montelíbano (Córdoba), Puerto Wilches (Santander), Rivera
(Huila) e Fuente de Oro (Meta).
7 Criado em 1995 como espaço de discussão e organização de ações coletivas, em 1997
congregava mais de trinta entidades, das quais as principais eram a Contag e o MST. 8 Criado em 1994 como instância independente para ouvir agentes sociais que se sintam
prejudicados direta ou indiretamente por projetos financiados pela instituição. A reclama-ção deve demonstrar que os efeitos negativos decorrem da não observância, pelo BM, das suas próprias normas.
9 Por razões de espaço e pelo fato de que o Banco da Terra só começou a operar
timida-mente no ano 2000, e o CFCP na segunda metade de 2001, esta análise se detém sobre o PCT.
