APRoxrMAcrONES PARA UN ESTUDIO DE LA
POLITICA DE SALUD EN EL ECUADOR: UNA
PROPUESTA METODOLOGICA
DISERTACION PRESENTADA A LA ESCUELA BRA
SILERA DE ADMINISTRACION PUBLICA PARA LA
OBTENCION DEL GRADO DE MAESTRIA EN ADMl
NISTRACrON PUBLICA
MARGARITA VELASCO ABAD
~
199206 903 T/EBAP V433a
11111111111111111111111111111
1000057917
DISERTACION DE MAESTRIA PRESENTADA POR
MARGARITA VELASCO ABAD
APROXIMACIONES PARA UN ESTUDIO DE LA
POLITICA DE SALUD EN EL ECUADOR: UNA
PROPUESTA METODOLOGICA
APROBADA EM:
17,03.1991
POR LA COMISION JUZGADORA
- MAESTRA EM SOCIOLOGIA
ENRIQUE JE .ONIMO SARAVIA- MAE TRO EM FILOSOFIA
/
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.
~~ • J l (.. \ --' ( .I
CAPITULO I : MARCO TEORICO
.
. .
. .
.
. . .
.
1.1 La concepción Marxista de Estado y las Instituciones
1.2 La Politica Social
1.3 La Definición de la Politica de Salud
1.4 Régimen Politico y Politicas Sociales
. . .
CAPITULO 11: ASPECTOS METODOLOGICOS
CAPITULO 111: HALLAZGOS
ECUADOR, UBICACION GENERAL
3.1 3.2 3.3
La Revolución Liberal (1985-1925) . . . .
3.4
La RevoluciÓn JuIiana (1925-1939) .
La InstauraciÓn deI Modelo Desarrollista y
Afianzamiento de la Relación de Dependencia
co el Imperialismo (1940-1970) . . . •
La consolidación del Estado (1970-1990)
CAPITULO IV: CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFIA
ESQUEMA No. 1
.
2
5 23 25 28
35
39
39
40 49
59 72
87
determinantes de su formulación, ejecución y efecto en la sociedad y en el Estado, nos llevan a af irmar que este hecho aún es nuevo en la que podria llamarse corriente politica de
la salud colectiva.
En efecto, el avance realizado en la última década por los
grupos de analistas de la salud que
teóricas para repensar y profundizar en
proceso salud enfermedad, ha comenzado
últimos a~os una mayor atención a los
ideolÓgicos de la politica de salud
determinados proyectos históricos y
administrativas estatales.
aportaron categorias
los determinantes deI
a plantear en los
elementos
politico-y su relaciÓn con
formas
politico-Siendo asi, los ej es metodol óg i cos es tàn siendo buscados, en miras a construir una teoria que permita llegar, a través deI estudio de los casos nacionales, a una comprensión deI Estado desde la salud.
Este trabajo intenta demostrar la posibilidad de una propuesta metodológica sobre las instituciones de salud en el Ecuador; a
través de tres ejes fundamentales: los actores políticos; la
capacidad deI régimen politico de replantear el papel deI
Estado institucional, el proyecto politico y la formulación y cosificación de la politica de salud en instituciones.
Parte de una búsqueda de elementos teóricos que permitan
construir una explicación de la institucionalización de salud,
se detiene a esquematizar la propuesta metodológica para
finalmente analizar los hallazgos a los que ésta le ha
llevado.
Si la preocupación por el tema deI Estado en las ciencias
so-ciales ocupa la década deI 80; su redefinici6n por parte de
las corrientes neoliberales son la tarea concreta que el
neo-liberalismo trata de colocarnos como imperativo para el
dece-nio de los 90.
Se analizan, se buscan y se financian los caminos par-a
des-centr-alizar-lo, desconcentr-ar-lo y pr-ivatizar-lo. A ello se suma
el planteamiento integr-acionista que sugier-e que Amér-ica
Lati-na se integr-e de maner-a subor-diLati-nada a la nueva división deI
tr-abajo, en condiciones totalmente desfavor-ables (1).
Las políticas sociales son también r-efer-enciadas en este
pr-o-ceso de liber-alización de los 90. Se habla de "r-elanzar-" el
desar-r-ollo social en condiciones de cr-isis económica,
r-aciona-lización deI gasto público, democr-acias emer-gentes y deter-ior-o
de las condiciones de vida de amplios sector-es de la
población. El debate se centr-a en tor-no a 10 que ser-ía la
univer-sidad o la focalización de las políticas sociales y el
gasto público social (Ivan Fer-nández, Coor-dinador-, 1991).
1 Par-a Jur-gen Shultz (1991) existen 9 r-azones contr-ar-ias fr-en-te a los planteamientos cepalinos de integr-aci6n de Amér-ica Latina a la dinámica inter-nacional: Desaceler-ación de la
ac-tividad econ6mica en los 90 que s610 llega aI 3%;
ines-tabi 1 idad contr-ol ada entr-e 1 a tasa de inter-és y 1 a tasa de
cambio, consol idación y expansi6n de nuevas tecnologías que
tienden a r-educir- la utilizaci6n de mano de obr-a; mer-cados r-estr-ingidos a los países de Amér-ica Latina; poca capacidad par-a negociar-; competencia con otr-os paí ses sLlbdesar-r-oll ados (China, lndia), r-egión que es sólo expor-tador-a de capital y competencia mayor- de mer-cados.
Pero este panorama ai que nos avoca el neoliberalismo también
es un espacio que tiene otra lectura desde el punto de vista
de la construcciÓn de un proyecto nacional. La
des-centralizaciÓn estatal, el nuevo rol deI Estado y diferentes
relaciones Estado/sociedad pueden ser elaboradas desde otra
perspectiva. Y en ese sentido, se habla deI carácter
sistémi-co de los problemas sociales porque se entrecruzan entre lo
econÓmico-social, espacial y cultural (Diego Borja, 1991). Se
coloca como imperativo la necesidad de acceder a una
planifi-caciÓn y ejecuciÓn integrada de lo social y de ello se destaca
como la discusiÓn de fondo, a la anftonizaciÓn entre política
-econÓmica y desarrollo social, a partir de las condiciones y
causas es truc tura I es de I a pobrez a genera I i zada en nues tros
países. De ello, lo esencial es definir el lugar que deberia
ocupar la política social en la opciÓn nacional por un
deter-minado estilo de desarrollo.
En el caso ecuatoriano, se discute si es posible pensar con
los sectores populares, la creaciÓn de nuevas formas de
es-tatalidad desde la misma sociedad, por ejemplo, de nuevas
for-mas de representaciÓn y gestiÓn de lo colectivo, de generar
para los sectores heterogéneos deI campo popular, incluso la
creaciÓn de nuevas funciones públicas asumidas por nuevas
ins-tancias de organizaciÓn social. Se plantea una redefiniciÓn
deI papel de la sociedad y deI Estado, creando nuevos espacios
en la interfase entre Estado y sociedad (José Luis Coraggio,
1991).
Siendo asi, el viejo campo de la politica social que desde
Aristóteles intenta resolver cÓmo la politica puede satisfacer
I as necesidades deI hombre (Si I \lÍa Goerschmam c i tando a
COLI-tinho, 1989) es redimensionando y asumen singular importancia,
los estudios que intenten profundizar en las especificaciones
históricas y locales que ciertos elementos de la política
so-cial, en este caso salud, puedan haber tenido en el proceso de
Este estudio, que tomó algunas in.tituciones de salud que
du-rante los primeros 70 anos de este sigla antecedieron ai
Mi-nisterio de Salud Pública en Ecuador y que fueron acompanando
y ref lej ando e 1 proceso de construcción de un Estado
con-centrador, que hoy pretende ser desmontado; más bien apunta a
comprender la funcionalidad que la política de salud tuvo como
parte de un proyecto desde el Estado antes que desde las
cla-ses subalternas.
Siendo así, desde el punto de vista metodológico, de relación
y sustento de una teoría que suministre elementos conceptuales
para interpr-etar los datas de la realidad, hemos encontrado
no pocas limitaciones.
Los análisis ecuatorianos publicados sobre diferentes períodos
de la vida política nacional son considerables (entre los más
conslll tados ci taremos
Angel F. Rojas, 1948;
1981; Rafael Quintero,
a ali tores como Leopo I do Ben í tez, 1950;
Agustín Cueva, 1972; Fernando Velasco,
1980; Silvia Vega, 1987; Alejandro Mo-,
reano, 1975, 1981, 1990; Andrés Guerrero, 1980, etc).
La gran mayoria de estos análisis del pais parten de una
ma-triz marxista que les lleva a interpretar la historia
ecuato-riana desde plintos de referencia -de preferencia-
económico-sociológicos. En algunos casos esta comprensión avanza y
fundiza en los actores sociales, sus interrelaciones, los
pro-yectos políticos y últimamente (y aún no publicados), en el
analísis de los regimenes políticos.
AI interior mismo de las ciencias sociales ecuatorianas se
expresan distintas posiciones sobre lo que serian las
concep-ciones deI materialismo histórico originadas en niveles
empí-ricos o las que serian interpretaciones de "Sociología
sub-jetivista" y "no ortodoxa", que se alejan deI manejo de
Respec to a ámbi tos de ref lex i6n m~s especi f i cos como lo son
las políticas sociales, en el país es reciente su preocupaci6n
(desde los 80), por parte de los cientistas. Ello
probable-men te se debe a 1 a ausencia de un s ta tus epidemia 16g i co que
legitime tal problemática (Lautaro Ojeda, 1989).
En lo que se refiere a aproximaciones interpretativas que
re-lacionen las instituciones de salud como expresi6n estatal,
las politicas, su formulaci6n, sus formas de ejecuci6n, sus
actores; no han sido abordadas más que descriptivamente, desde
aspectos técnicos de lo que es la formulación de un plan o
programa metodológicamente hablando. Lo sucedido con la salud
en el país cuenta con pocos intentos de periodización que
gi-ran en torno a una comprensión económico-mecanicista deI
pro-ceso politico (Eduardo Estrella; José Suárez).
1.1 LA CONCEPCION MARXISTA DE ESTADO Y LAS INSTITUCIONES
Uno de los problemas cruciales por los que atravesó la
presen-te monograf ia fue la ausencia de una metodologia que
per-mitiera explicar aI Estado en lo concreto de las politicas de
salud. Las concepciones teóricas no fueron suficientes para
ex p 1 i car és ta y muchas de 1 as otras in terrogan tes que
sur-gieron a lo largo de él.
Entre las líneas fundamentales a definirse para interpretar el
papel de la politica de salud, sus instituciones y sus
rela-ciones con el Estado, está la misma concepción de Estado.
El liberalismo destaca la noci6n de Estado como representante
1 eg i timo de los in te reses genera 1 es de 1 a sociedad, a 1 a que
se llega por media de un pacto social, que permi te la
maxi-mización de su poder. En ese sentido las diferencias de clase
de la sociedad capitalista estarian resueltas por la presencia
de un aparato encima de lo económico, que jugaria un papel
autónomo, con autoridad, que protegeria sus intereses
En la relación
una separación,
yecto I i bera I.
Estado/sociedad, el liberalismo no encuentra
que es la que permite el desarrollo deI
pro-EI Estado existe para regular no aI ámbito
económico donde reine el mercado, sino para preservar aI
sis-tema capitalista como tal, es decir, proteger a los hombres y
a la naturaleza, así como a la organización productiva, a
tra-vés de legislaciones protectoras y asociaciones restrictivas
(Karl Polany, 1980) que frenen el abusivo avance deI mercado y
no destruyan la fuente que genera el capital.
Otro elemento deI liberalismo a destacarse y a repensarse es
su noción de ciudadania. EI principio de igualdad proclamado
por la Revolución Francesa, es en realidad "igualdad para ser
contratado". La ciudadania es a nivel político, la
abstrac-ción necesaria a la construcabstrac-ción, fundamento y legitimidad deI
poder pol i ti co. En cuan to n iega I a ex is tenc i a de re I a c iones
contradictorias de explotación y la de actores colectivos,
clases sociales e intereses antagónico'ã es esencial para la
construcción de la ideologia liberal deI Estado como
represen-tante de la voluntad colectiva (Sonia Fleury, 1989).
La ciudadania es una relación de igualdad aislada de un
in-dividuo frente aI Estado, pero que es, contradictoriamente,
una via de consti tución, organi zación, y espacio de lucha de
las clases dominadas. Los derechos civiles, políticos y
sociaIes fueron el resultado de grandes enfrentamientos en la
historia de la humanidade Salud como derecho conquistado en
ese sentido, puede tener dos connotaciones en el caso de
muchos de nuestros paises latinoamericanos:
La legitimidad deI derecho dada por un cuerpo legal que
la c:onvierte en hec:ho juridir:::o (r:::uando es parte de la
Carta Constitucional de una nación), conquistada por la
desde el Estado (2).
Legitimidad deI ejercicio deI derecho que se plasma en
di ferentes formas de concebir la democracia y la
par-ticipación social, y que son instancias a ser construidas
por la población. ElIas llevan necesariamente, en el
caso de nues tras sociedades 1 a t inaomer i canas, au tor i
ta-rias y excluyentes, a una nueva relación Estado/sociedad,
si están insertas dentro de proyectos históricos y no son
reacciones ais I adas, sino partes de I a tácti ca y I a
es-trategia de una propuesta de transformación global.
En el caso de los aportes deI marxismo a la comprensión de lo
social y lo politico, se puede identificar un debate general
en torno a la definición y diferencia entre base y
super-estructura, que lleva a diferentes posiciones dentro de esta
corriente. Una, instrumental y maniqueista y otra dialéctica.
La posición instrumental coloca aI aspecto económico como aI
\
que predestinadamente, y sin ningún conflicto moldearia aI
Es-tado. La naturaleza de clase de ese Estado, está directamente
relacionada con la dominación económica. Esta reducción a lo
económico, no percibe las particularidades deI ejercicio deI
poder politico y homogeniza a la clase dominante. No
con-sidera aI Estado atravesado por las contradicciones que se dan
a nivel de la sociedad, cosificándolo y convirtiénolo en mero
instrumento de consolidación de la dominación y la opresión.
No toma en cuenta tampo co la posibilidad de que en diversos
momentos se producen contradicciones entre fracciones de la
clase dominante que los lleva a buscar alianzas con sectores
de las clases subalternas, para consolidar el poder politico.
~ En Ecuador, 1 a salud es un derecho reconocido por el
Es-tado, parte de la Constitución Politica, desde 1971, sin que
Juan Enrique Vega Patri (1982) afirma que ~s un error suponer
que la economia (estructura) existe antes y luego la
super-estructura, o que se da una separación entre las do_,
deter-minando la una a la otra. Para él, la simultaneidad de base y
superestructura se tornan en el hecho central y básico de la
existencia social. Afirma que, todo acto social tiene
siem-pre, en su interior, a su propia estructura y superestructura.
Separaciones que por otro lado serán argumentos para la
escisión Estado/sociedad que proclama el pensamiento liberal y
que abordamos más adelante.
Poulantzas afirma que la concepción instrumentalista deI
Es-tado es legada aI marxismo por el dogmatismo stalinista (Nicos
Poulantzas, 1980) •
Marx y Engels no se circunscriben a lo económico como único
deter-minan te de 1 a hi stor- i a, colocando I as bases par-a 1 a
com-prensión de loque ser- ía I a super-estructura, basados en los
términos de simultaneidad. Volviendo a Vega, diremos que
si-multáneo no es sinónimo de idéntico.
La super-estructura, es parte o momento de la estructura y forma de ésta. La totalidad, así, se transforma en tota-lidad determinada, o sea en sintesis pero de cosas dife-rentes. Es una unidad de cosas heterogêneas. (Vega,
1982, p • 12 ) .
•
Para Cristinne Buci-Glucksman el materialismo mecanicista es
incapaz de entender la teoría deI reflejo, la transformación
de lo ideal en real; el nexo entre historia, política y
eco-nomía. La economía y la política se reflejan en la historia,
y la historia y la economia en la política. Citando a Gramsci
afirma que, ninguna superestructura existe aI margen de
con-diciones estructur-ales reales y concretas. Ninguna
super-estr-uctur-a puede imponer la disolución de estructuras cuyo
desarollo latente se encuentra todavia en acción (Cristine
Para 1 a concepc i 6n in. trumen ta 1 i s ta de 1 E. tado, la politica
social es parte de la estrategia de dominaci6n de clase y a
ella se reduce (Sonia Fleury, s/f). Por tanto, la lucha de
clases no se e~presaría en la misma consecusi6n de las
políti-cas sociales. El Estado así definido, pierde matices
fundamen-tales a los que haremos re1erencia a continuación:
EI Estado Capitalista es un Estado de Clase
Entendemos esta afirmaci6n desde que el proceso capitalista de
producción estructuralmente supone funciones '::>ociales que no
pueden ser llenadas por los capitalistas individuales. El
ob-jetivo central deI Estado capitalista es perpetuar el sistema,
para eIlo echa mano de su poder de coerci6n: refrena aI
capi-t a l i s capi-t a indivldual en a r a s de la permanencia deI s t .. tus quo.
íon d l ' l l r , d l l t d It"'Y~s, ),lS, Ildl:~.! cllmpllr f l . J c l n d o )o~ .... U J " · t l l b
L)I.JJt:!lu .... l.h" l d r"pruduLL1ÓIl t:!L UIIÓllIl L" , .,.1 l r ... l,.,lJddor y lei lIa1ll"
raleza se ven amenazados. Marca los limites de la explotación
\
Y a la vez los de las demandas de las clases subalternas que
pueden amenazar a la estabilidad deI sistema. En este sentido
es un Estado de clase porque peremniza el modelo de producciÓn
capitalista, no es el Estado de los capitalistas ind.ividuales,
sino deI sistema como un todo. El garantiza la e~istencia y
reproducción no solo de la burguesia sino deI trabajador.
Es ta pecu 1 iar idad er l.ge a l E s tado como e 1 garan te de 1 as
l.n-versiones necesarias para el logro de condiciones sociales que
permitan la reproducción deI sistema de clases. Interviene,
por tanto, para favorecer los requerimientos emanados deI
pro-ceso de acumulaciÓn, a través de las políticas sociales.
Es-tas van encaminadas, por tanto a proteger la fuerza de
traba-jo, a reparar dicha fuerza de trabajo (instituciones de salud)
Las instituciones creadas para ejecutar las políticas
so-ciales, en la medida que ofrecen sevicios a la población, se
convierten en apoyo directo a dicha acumulación de capital por
medio de la inversión que hace el Estado en la compra de
equi-po, maquinaria e insumos para el funcionamiento de las
referi-das instituciones deI área social. Sin embargo, estos son
elementos y no toda la definición de lo que es la política
socia I.
El Estado como ReproducciÓn de una Relación de Dominación
El Estado tiene la supremacia de los medios de coerción fisica
en un territorio e><cluyente delimitado, lo cual a decir de
Guillermo O'Donnell (1984) constituye un componente especifico
de la dominación politica, junto aI contraI de los recursos
económicos, la información, el acceso a la ciencia, a la
tecnologia y aI control ideológico. La dominación implica por
tanto, una relación de desigualdad: quien maneja por lo menos
dos de los anteriores componentes, some te aI que no los posee.
El control de los mencionados recursos de dominación está
determinado por la clase social, por la propiedad o no de los
medios de producción. Una de 1 as reI aciones de dominación en
la sociedad capitalista, es la relación capital-trabajo,
mediante la que se genera y apropia deI valor deI trabajo.
Para O'Donnell, éste es el corazón de la sociedad civil.
La dominación aI ser una relación desigual, es conflictiva. Es
un acto de explotación. Dicho carácter requiere ser
encubier-to y lo es, a través deI consenso, la legitimación y de
pro-clamar "la igualdad" de los ciudadanos.
El Estado capitalista necesita controlar el fundamento de su
poder, para ello requiere controlar los recursos de dominaci6n
y precautelar el hecho de ser habitualmente obedecido. El
el representante deI interés general. Para ello requiere per
manentemente ser legimitimado, en ese sentido también la
poli-tica social es parte de ese objetivo. Asi en momentos de
pos-insugerencia popular en los cuales . e ha reprimido la demanda
de las clases para detener su carácter contrahegemónico; el
Estado convierte a dichas demandas en leyes, instituciones o
programas cooptando la insurgencia y reafirmando ante la
po-blación su carácter aparentemente neutro y separado de las
clases sociales. Esta separación que no es real, le permite
encubrir la dominación y cumplir su objetivo como preservador
deI sistema capitalista.
Por
de
otro lado, ante la crisis
las condiciones de vida de
económica, cuando el deterioro
la población llegan a extremos
de sobrevivencia minima, y la conflictividad social puede
con-vertirse en grave peligro para la estabilidad deI sistema, lo
social pasa a ser preocupación deI Estado, tratando de dar
ciertos paleativos que mantengan el orden establecido.
Asi mismo, lo social asume un carácter legitimador cuando es
el sector más utilizado para la oferta electoral a la
pObla-ción por parte de los partidos y de igual manera, es el área
fortalecida por parte deI partido en el poder en los momentos
pre-electorales.
Respecto a la "igualdad ciudadana", el Estado capitalista es
la primera forma de dominación politica que postula su
fun-damento en la igualdad de todos los sujetos de su territorio,
que son los ciudadanos. El Estado capitalista se erige como
Estado de ciudadanos. Di cha igua 1 dad an te la Ley es 1 a que:
permite la libre venta de la fuerza de trabajo y es el
fun-damento deI contrato social. Este reconocimiento de igualdad
ciudadana es el encubrimiento de la dominación (y de la
divi-sión en clases sociales) de la sociedad capitalista
La ciudadan.í.a impljca vigencia de derechos que compete a los
dominados en cuanto ciudadanos, lo cual ratifica la te><turi'\
aparente de la sociedad capitalista.
Tratadas las politicas sociales bajo el concepto de derecho de
ciudadania, replantean su carácter asistencial y se convierten
en un nuevo espaclo de intervención de la sociedad clvil,
de-pendiendo de ello el desarrollo histórlco de la sociedad en la
cual se da dlcha formulaciÓn.
Espec i a I i s tas como F I eury nos 031 er-tan sobre e 1 hecho de que
las formas que la protección social asume via Estado, son el
resultado de diferentes maneras par-a ejercitar la ciudadania.
Asi, la naturaleza punitiva de las medidas sociales, a las
cuales se some te a familias car-entes, e><pr-esan una condiciÓn
de "ciudadania inver~ida". Una segunda forma de la protecciól,
social, aquella gener-ada desde la seguridad social, en la cual
1 a pr-otecc ión de cierta ca 1 idad es tá dir ig ida so 1 o a
deter-minados sectores de la clase trabajadora, seria una suerte de
ciudadania regulada. Siendo el Estado de bienestar el que
rompe con las concepciones de protección social, una propuesta
de ciudadania plena. Dicho Estado se basa en una relaciÓn de
derecho social, inherente a una condición de ciudadania en la
cual el Estado asume los gastos básicos de administración y
financiamiento deI sistema (Sonia Fleury, 1989).
Estos distintos niveles de ciudadania son el resultado de las
relaciones entre las clases sociales, mediatizadas por el
Es-tado, en la búsqueda de la preservaciÓn de la hegemonia o
pue-den ser los espacios para la consolidación de un proyecto
al-ternativo de contrahegemonia.
El Estado es expresión de la sociedad
La dimensión de estructura y superestructura lleva también a
el Estado y la sociedade
Hemos mencionado que para ejercer un dominio el Estado se
cu-bre de una apariencia de neutralidad y se erige en
represen-tante supra-c I ases socia I es deI bienestar común, pretendiendo
aparentar una división entre Estado y Sociedade
Marx dice que la autonomia de la sociedad civil hay que
bus-carIa en la economia politica. Esto significa que a
deter-minada fase deI desarrollo de la producción, deI comercio, deI
consumo, corresponden formas de constitución social, una
de-terminada organ i zación de 1 a fami I i a, de los es tamen tos o de
las clases: una determinada sociedad civil. En la
profun-dización de este concepto, la definición de la sociedad civil
será todo lo referido a la estructura de la sociedad, es
de-ci r son I as fuer zas producti vas, e I modo de producción y I a
formación social.
Marx senala una separación entre esfera\privada y esfera
polí-tica, que en la relación estatal moderna es la forma de unidad
Estado/sociedad. En 1 a sociedad pre-capi ta I ista se enCllentran
mezcladas vida estatal y vida privada y el Estado político, no
surge como Estado material. En el capitalismo, hay una
ausen-cia de comllnidad real en 1 a sociedad burguesa, escindida por
I a reI aciÓn capi tal ista de producción, 1 a comunidad abstracta
es postulada en la unificación política o igualdad de los
ciu-dadanos (en el Estado, en las leres), contrapuesta a la
igual-dad de los privados (en la prodllcción).
198 Q) •
(Adrián Carrasco,
En Gramsci, la categoría "sociedad civil" se inscribe en el
concepto más amplio de bloqlle histórico -que viene a ser la
concreción pol í tica deI concepto de formación social-
r
se define en forma desarollada de dominio histórico de la clasefundamental de una época histórica, fundado en la" hegemonia y
es el Ambito histórico, social e incluso instltUClonal en que
se organiza la hegemonia de la burguesia" La "sociedad C1Vll"
es parte constitutiva del Estado, el equivalente de la
super-estructura ideológica deI anAlisis mar)(ista clásico, aunque
con un sesgo distinto y un énfasis politico e histórico
(Ale-jandro Moreano, 1990).
,
Algunos especialistas alertan sobre diferencias entre sociedad
y sociedad civil. La primera seria en rigor al ámbito referido
a la estructura (modo de producción), e"l lugar en que se
ori-ginan las clases, "eI efecto de superficie deI conjunto de las
estructuras y de las relaciones sociales" (Alejandro
Morei\-no, 1990 p. 56) • La segunda, es asumida hoy en a I gLtnOS
sec tores de I as cienci as soc i ales como una deformac i ón de I
concepto de Gramsci, que confunde y limita a la "sociedad
cilvil" aI papel fundamental de los movimientos sociales en la
dinamización de la vida política. Según esta crítica se la
toma como sinónimo de una sociedad heterogénea, plural,
abierta y diversa en la cual los distintos grupos y colectivos
sociales tienen su propia identidad y racionalidad. La crítica
a esta confusión que amenaza, a decir de Moreano, "tomarse las
ciencias sociales" está entre estructura y acontecimientos
sociales.
Para f ines de este estudio entenderemos I a reI ación
Estado-sociedad no como algo escindido ya que dicha separación es
otra de 1 as apar ien c i as de 1 si stema capi ta 1 i sta, sino aI
Es-tado como aspecto de 1 a sociedad. Aceptamos que cuando nos
referimos a la sociedad lo que queremos significar son las
relaciones capitalistas de producción y en ellas el Estado lo
asumimos como elemento co-constitutivo. Ya que es quién
garan-tiza y organiza la reproducción de la sociedad capitalista, no
como una externalid~d ni como algo que surge después de dicha
relación, sino como parte intrínseca y co-constitutiva de la
mi sma. Siendo así, e 1 Estado capi ta 1 i sta es e 1 garan te de 1 a
Las instituciones son la materialidad deI Estado
Se ha r-efer-ido en la conceptualizaci6n de Estado, anotada en
el acápite anter-ior-, que este, como instancia de dominaci6n
pr-ocur-a enmascar-ar-la a tr-aves de pr-oclamar- la separ-aci6n entr-e
Estado, como espacio de lo político y la sociedad, como el
ámbito de la pr-oducci6n. Las instituciones r-epr-esentar-ian
necesar-iamente la cosificaci6n de esa separ-aci6n, aI
excluir-de ellas el papel excluir-de campo excluir-de la lucha excluir-de clases. Sin embar-go
en ellas tambien se ven r-eflejadas la capacidad de pr-esi6n,
alianza y consecuci6n de inter-eses de las distintas fr-acciones
de la clase dominante y de las clases subalter-nas. Esta
sepa-r-ación apar-ente se la utiliza par-a negar- aI Estado como
domi-naci6n politica, afir-maci6n que es el
par-a ubicar- la r-elaci6n entr-e dicho
punto de par-tida básico
sistema de dominación y
las instituciones estatales. Efectivamente estas tienen como
funci6n básica la mediación e institucionalizaci6n de los
in-ter-eses de las clases que se manifiestan en las fuer-zas de
po-der- pr-esentes en la sociedad.
Guiller-mo O'Oonnell (1984) explica esta afir-maci6n cuando
seriala que en el capitalismo, las instituciones son sujetos
sacia 1 es cuya pr-esencia dev iene de I a necesidad de apar-ente
neutr-alidad deI Estado, par-a poder- cumplir- con su r-ol
legitimador-. La separ-aci6n deI capitalista deI contr-ol dir-ecto
de los medias de coacción, hace posible que en la r-elación
capi ta l-tr-abaj o, tan to e 1 uno cuan to e 1 otr-o, puedan
innvocar-la pr-esencia de un ter-cer- sujeto social, las instituciones
estatales, que se convier-ten en la par-te cosificada deI
dominio estatal, y por- tanto, en la gar-antia deI contr-ato
social (Guiller-mo O'Oonnell, 1984).
Las instituciones, sigue O' Oonnell, apar-ecen entonces como un
no capitalista que apoya a las clases vinculadas a las
r-espal-dar la continua reposición de capitalistas y trabajadores
asa-lariados como clases. Pero este interés no e~ neutro, o
igua-litario, es el de la reproducción de una relación social que
articula desigual y contradictoriamente a la sociedad.
En los países dependientes, a decir de Viviane Màrquez y Rai-ner Godan (1984), 1 as inst i tuc iones ex presan una rac iona I idad
de finalidad productiva que se encuentra limitada por la
posi-ción de dominaposi-ción y dependencia de la formación social
res-pecto al contexto internacional y así mismo, por la naturaleza
deI régimen político correspondiente. Es este régimen político
y la conf iguración de clases en el poder que determinará el
uso de los recursos nacionales y la orientación general de las
instituciones estatales en todos los sectores de la actividad
nacional (Viviane Márquez; Rainer Godan, 1984).
Francisco Leal Buitrago (1984) habla deI "Estado Ins
-ti tuciona I" asumiendo en pr imer término a I
estratégico de fuerzas en el cual se dan un
ciones de dominación que expresan distintas
y, por tanto, distintos intereses.
Estado como campo
conjunto de
rela-fuerzas de clase
Este Estado institucional tendría algunas características:
1. Faci 1 i tar los procesos de reproducción de I capi ta I. Sin
embargo ese aporte deI Estado institucional a la
repro-ducción capitalista es heterogénea, por eso la
multi-plicidad de sus instituciones.
2. Por medio de las decisiones públicas se condensan e
ins-titucionalizan los requerimientos surgidos de las
dife-rencias entre las clases sociales.
3. Las manifestaciones políticas de una formaciÓn social
presentan bajo la forma de determinada organización,
es necesario desentranar en su racionalidad concreta,
se
que
ejemplo, sindicatos, partidos políticos.
4. Cada una de estas formas presionan sobre el Estado con un
sentido de clase o de fracción de clase, dependiendo de
su peso en la sociedad (en la estructura económica, como
clase dominante o dominada).
5. Las instituciones estatales captan tales presiones de
intereses a manera de grandes lineas de tendencia,
llama-das por Leal "vectores politicos" (linea resultante de
diferentes fuerzas que actúan en distinta dirección sobre
el mismo objeto).
6. En una sociedad donde I as regiones
diferencias, las manifestaciones deI
tido amplio serân variadas.
y provincias tengan
Estado, en el
sen-Sin embargo, las diferencias que se presentan entre las
instituciones deI Estado no necesariamente tienen que
reflejar a nivel regional la distribución de fuerzas
po-liticas existentes en la respectiva región.
Las Instituciones como Organizaciones Burocráticas
Las instituciones reflejan la condensación de los poderes
pre-sentes en la sociedad, lo que implica una ausencia de
autono-mia politica de los aparatos deI Estado, puesto que
constitu-yen la expresión política institucionalizada y permanente de
las relaciones de fuerza que se dan en una sociedad. En
tér-minos administrativos si existe una autonomia de los aparatos
deI Estado. Ello no quiere decir que no dependan de los
con-juntos de fLlerza. politiC:i\» qLli" 5i' entrelaHln const5\ntemente
en el âmbito social.
separa-ción Estado/socledad, porque el papel de mediador que de ello
deviene, permite reafirmar la visiÓn de neutr.lidad que
legI-tima .1 Estado.
Sin embargo existen corrientes deI pensamiento basadas en los
razonamientos de Max Weber, que se reafirman con Woodrow
Wil-son, que acentúan una separación entre administración y
polí-tica y que, a su vez, explicarían la disociación entre
técni-cos y políticos. Los primeros representarían la modernidad,
entendida como sinónimo de racionalización administrativa. Los
segundos, las formas antidemocráticas de dominación política,
el clientelismo, la falta de capacitación técnica de una
buro-cracia que es conformada no por cuadros capaci tados sino por
relaciones familiares, propia ésta deI capitalismo atrasado.
Si bien, Max Weber, 031 abordar las instituciones como
or-ganizaciones burocráticas suministró elementos teóricos
fun-damentales para su análisis a partir de lo que llama la
domi-nación legal racional; esta percepción instrumentalizó las
relaciones laborales a través de formalizarIas, ocultando así
la función coercitiva deI poder bajo la cobertura deI derecho
031 ejercicio de una autoridad técnicamente fundamentada
(Vi-viane Márquez y Rainer Godan, 1984).
Esta separación entre administración y politica, busca tomar a
la burocracia como un elemento quimicamente puro que no
repre-senta intereses de clase, sino sus propios intereses, llegando
incluso a calificarla como una nueva clase social. Creemos que
a pesar de qlle lo administrativo tiene especificaciones
pro-pias que si rven para descr i bi r sus procesos y su burocraci a,
sus determinaciones no escapan de las que se consideran para
el Estado. Es decir que a pesar de su racionalidad y aparente
neutralidad objetiva, lo administrativo también está sujeto a
la presión que los diferentes grupos de la sociedad ejercen
sobre él, ai igual que sobre el Estado. Si este Gltimo lo
connotación política, la administración y la burocracia que
son partes constitutivas de las instituciones en las cuales el
Estado se concretiza, no se escapan de dicha connotación
polí-tica.
Sin embargo que reconociendo la determinación política de las
organizaciones burocráticas dentro deI capitalismo, algunas
características de éllas son necesarias resaltar.
S.P. Huntington (1968), desde el punto de vista deI
fun-cionalismo, define a la institucionalización como el proceso
por el cual adquieren valor y estabilidad las organizaciones y
procedimientos. Si bien su análisis precisamente no considera
I as determinaciones pol í t i cas, sus referencias hacia loque
serian las características organizacionales, pueden
suminis-trarnos elementos particulares para el análisis de lo
ad-ministrativo.
está en La capacidad de adaptabi I idad de 1 as ~nsti tuciones,
relación por ejemplo, con la capacidad de adaptarse a los
cam-son los bios ambientales. Mientras más viejas, más frecuentes
desafios que tuvieron que enfrentar las instituciones.
Mien-trdS más jóvenes las organizaciones son más rigidas.
Por otro lado, mientras más a menudo supera la organización el
problema de la sucesión y reemplazo de su equipo de lideres
por otro, más es el grado de institucionalización.
La adaptabi I idad segLIn Huntington, puede medirse en términos
funcionales: se crean las instituciones para cumplir funciones
determinadas, cu ando ésta ya no es necesar ia, 1 a organi zaciÓn
tiene que hacer frente a la crisis, o encuentra una nueva
fun-ción o se resigna a una muerte lenta.
Otra característica organizacional es la dupla com~lejidad
elevado es su nivel insti tucional. La complej idad es def inida
como la multiplicación de sub-unldades organizativas en el
plano jerárquico y funcional.
EI grado de autonomia frente a la subordinación es una medida
para eva 1 uar has ta qué pun to 1 a organ i zac ión e)( is te con
in-dependencia de otros agrupamientos y métodos de consu 1 ta
so-ciales. La autonomia de una institución seria el resultado de
relaciones entre fuerzas sociales y organizaciones politicas.
La coherencia en contraposición a la desunión, es otra
carac-teristica a distinguir en las organlZaCl.Ones, estando és tas
más institucionalizadas en proporción directa, con su grado de
unificación y coherencia. La autonomia se convierte en un
me-dio para lograr la coherencia y permi te distinguir una
or-ganización de otra.
De los aportes de Max Weber a la comprensión de la
or-ganización burocrática, también distinguimos elementos que
orientan en su estudio. Entre ellas, el reconocimiento de una
legalidad sustentada en normas juridicas, la definición de
roles, la determinación de tareas que rutinizan, la existencia
de un sistema de reclutamiento y promoción a través de la
ca-pacitación deI recurso humano.
inherente a la imagen de la
burocra-cosa que la repetición diaria de una
decir de O' Donnell "Una de las
con-deI Estado Objetivado en burocracia Esta rutinización que es
cia, y que no es otra
rutina de trabaj o, es a
tribuciones fundamentales
a la reproducción de la
1984) •
sociedad capitalista" (O'Donnell,
Ello coloca un elemento más a ser abordado, y es la burocracia
y su relación con diferentes clases sociales, asi como su rol
pa-pel en la pe .... manencia del Estado capitalista como sistema de
dominación.
La Burocracia Estatal
Si bien este constituye en si mismo un tema apasionante y
am-plio, .... eque .... imos hace .... una .... eferencia aunque sea gene .... al sob .... e
el mismo.
Creemos que se puede identifica .... los niveles pa .... a la comp ....
en-sión de la buroc .... acia: uno que la ca .... acte .... iza y ot .... o que la
define. El p .... ime .... o, casi descriptivo, el segundo nos da
pau-tas para ana 1 i za.... sus dete .... minaciones. Los dos nos per-mi ten
ap .... oxima .... nos a su comp .... ensión.
En cuanto a las car-acte .... isticas de la bu .... oc .... acia, Ma .... x y Webe ....
dan algunos elementos que su .... gen de sus .... espectivas expe ....
ien-cias en los momentos histó .... icos en los que vivie .... on.
Sintetizando lo que Ma .... x desc .... ibe de la bu .... oc .... acia de su
épo-ca, obse .... vamos que muchas de sus pun tua 1 i zaciones pa .... ece .... í an
.... epeti .... se hasta el pr-esente. Desde afi .... ma .... y a .... gumenta .... sob .... e
su ca .... ácte .... pa .... asita .... io, que la condena a una actividad
in-cesante de justificación aI no tene .... una función .... eal, hasta
da ... asgos tan p .... ecisos que no .... ebasan la opinión común que se
tiene de ella, como cuando afi .... ma que la bu .... oc .... acia se conduce
como co .... po .... ación ce ... ada que "vive pa .... a el sec .... eto .. , que eje ....
-ce un r-eal culto a la auto .... idad y qLle hace el objetivo deI
Estado, su objetivo p .... ivado que se mate .... ializa en la caza pe ....
-manente de los puestos más elevados.
Po .... su pa .... te Max Weber- a .... gumenta que la bu .... oc .... acia es un modo
de o .... ganización pa .... ticula .... que nut .... iéndose de elementos de las
clases medias, se justifica plenamente en el sistema
1. Una racionalidad juridica basada en normas y reglamentos;
2. Un sistema jerárquico integrado por funciones claramente
definidas;
3. Un registro de la actividad administrativa en documentos
escritos (papeleo);
4. La capacitación profesional de recursos humanos;
5. La dedicación a tiempo completo para su trabajo;
6. La tendencia a la especialización en el trabajo.
La burocracia eternamente ocupada en la conservación y legiti-mación de los marcos en los cLlales efectLia sus actividades
está condenada aI formalismo, si bien es un grupo que tiende a
hacer prevalecer ese modo de organización antes caracterizadc,
se desarrolla en condiciones determinadas, se extiende debido
a un cierto estado de la economia, de la técnica. Es 10 que
es, a decir de Claude Lefort, en su esencia, en virtud a una
actividad social. Existe porque los burócratas 10 quieren,
por su intenciÓn común de constituir su medio aparte, a
distancia de los dominados, de participar en su poder
socializado, de determinarse unos y otros en función de una
jerarquia que garantiza a cada uno y a un estatuto material, y
a un estatuto de peligro (Claude Lefort, 1984).
Lefort es quien se acerca más a una definición de la
burocra-cia, cuando af irma que es una determinación: no posee una
e-xistencia Objetiva que puede ser separada en rigor de una
for-ma social de poder, y a nivel más profundo, no es una
catego-ria econOmica, sino que se constituye en una participación en
un sistema de dominaciÓn.
v~s de la administración de los asuntos públicos en el marco
de un r~gimen dado, aI no ser ella una simple secciÓn de la
clase dominante, puede obrar contra algunos de sus
y adquirir autonomia relativa. La configuraciÓn de
intereses,
las
rela-ciones sociales le dicta siempre los limites de su poder.
Lefort (1984) la define como "un cuerpo social" en la
sociedad. Especial porque lo que caracteriza su definiciÓn es
el mantenimiento de la estructura establecida y porque su
separación significaria el fin de la dominación burguesa.
1.2 LA POLITICA SOCIAL
Las revisiones conceptuales precedentes se hacen con el fin de
buscar elementos que orienten en la comprensión de la politica
social y de salud y que apoyen en la construcción de una
defj-nición de la misma. Pareceria que la conclusiÓn a la que
arribamos es que la politica social cumple un papel tanto en
la acumulación cuanto en la legitimación. Estos parâmetros
resultan insuficientes aI momento de ser confrontados con una
realidad concreta. i.,Por qu~, por ejemplo, la salud es un
de-recho cuya consecusiÓn o ejercicio desde el punto de la
pobla-ción, no se enmarca dentro de estas dos dimensiones?
Muchas son las concepciones elaboradas desde diferentes
teo-rias sobre lo social Desde la teoria funcionalista de
Tal-con Parsons que lega a la política social la funciÓn de
in-tegración de la sociedad como elemento de cohesión y armonía
entre las personas (Silvia Goerschman, 1989), que no estaria
muy lejos de los conceptos de legitimidad, hasta la llamada
visión pluralista que identifica actores sociales, los pasos
para e laborar pol i ti cas, I as inf 1 uenci as reci bidas y los
im-pactos (Vicente Faleros, 1990). Entre ellas aparecen otras
corrientes como la teoria de las influencias (Roberth Dahl,
fuerza como la persuación; hasta la perspectiva de Clauss Dffe
(1984), quien para Silvia Goerschman (1990), establece un
puente metodológico entre el mar~ismo y la concepción
weberia-na.
Entre las caracteristicas de ésta última podemos sintetizar lo
siguiente:
EI Estado se vale de la politica social para regular el
mercado de trabaj o, no solo reacciona a 1 as demandas de
la clase obrera sino que contribuye a la constituciÓn de
esta clase obrera: mantiene más tiempo a la fuerza de
trabajo en el sistema educacional para retardar la
entra-da aI mercado de trabajo, o regula la jubilación, o
es-timula o no a la mujer a incorporarse aI mercdo (Silvia
Goerschman, 1989).
La interpretación de Goerschman (1989) aI pensamiento de Dffe
es una propuesta para analizar el Estado actual de las
politi-cas que a criterio de la misma autora merece ser mejor
es-tudiada. Sin embargo, en el plano singLtlar deI análisis que
abarca el punto de vista de la realización administrativa y de
las innovaciones políticas, su aplicabilidad a estudios de
corte histórico retrospectivo, se tornan dificiles por la
au-sencia de datos que puedan servir para reconstruir los efectos
e~ternos o los conflictos sociales que ciertas decisiones
pue-den traer. En ese sentido, en el estLldio institucional que
nos ocupa, la reconstrucción -por ejemplo- deI proceso de toma
de decisiones, fue casi imposible realizarlo, debido a que los
documentos existentes (comunicaciones y actas de sesiones) no
suministraban datos que permitieran armar la dinámica
or-ganizacional, o la fluidez y relación entre las instituciones
y SLIS impactos.
Un aporte interesante para poder orientar la reflexión de la
sentido de definición de la misma, hecho que supera una
con-cepción maniqueista de lo social, y que permitiria inclusive
evitar caer en otro determinismo, que podria ser el político;
sin perder de vista la dialéctica relación estructura-procesos
politicos. Ella afirma que las determinantes de la
interven-ción estatal están; en las necesidades deI proceso de
acumula-ción capitalista y en la lucha por la hegemonia.
Ampliando esta afirmación Fleury dice que:
1. La política social es la resultante posible y
nece-saria de las relaciones que históricamente se es-tablecen en el desarrollo de las contradicciones
ca-pital-trabajo, y aI mismo tiempo es factor
deter-minante en el curso posterior de la relación entre las fuerzas sociales fundamentales.
2. Para el campo de las pol.íticas sociales confluyen
in terec:;es de na tura 1 eza d i versa y aI mi smo t iempo contradictoria, que devienen de la presencia de los actores en la escena política,de suerte que la pro-blemática de la emergencia de la intervención esta-tal sobre las cuestiones sociales está multideter-minada.
En esta definición la noción de ciudadania permite ser
enten-dida como enfrentamiento de proyectos de hegemonia. Este es
el espacio que permite salir de un campo de luchas
cor-pora ti v i zado para i r a demandas soc i a I es mucho más genera 1 es
que permiten aglutinar a diferentes y amplios sectores de la
sociedad.
Y en la concepción de hegemonia gramsciana, en el caso de
nuestras sociedades. Esta es el proceso de construcción de un
nuevo bloque histórico.
1.3 LA DEFINICION DE LA POLITICA DE SALUD
elementos fundamentales de análisis han transitado ya por aI
gunos momentos comentados por Sonia Fleury (1989), y que
Sln-tetizamos asi:
La noción de determinación social oriunda de la categoria
determi nac ión soci a 1 de I proceso sa 1 ud en fermedad,
per-mitió superar modelos multicausales, aI introducir la
noción de determinaciones contradictorias y simultáneas
decurren tes de I as necesidades de I capi ta 1 y de 1 trabaj o
(Sonia Fleury, 1989).
para garantizar la superación de
que intentan explicar la
inter-ángulos: o la acumulación o la Esta no fue suf i cien te
posiciones mecanicistas
vención estatal bajo dos
legitimación.
Las pr iorz ac i ones que responden aI proceso produc ti vo y
que intentan corresponderse con los nuevos modelos de
or-ganización de los servicios no ha podido dar cuenta de
las determinaciones pol i ticas en la esfera de la
repro-ducción de los valores y las ideologias que se reproducen
en el campo de la salud.
Las politicas de salud reducidas a un enfoque
estruc-tural-funcionalista, terminan siendo meros papeles de
reproducción deI modo de producción en los niveles
econó-mico y superestructural. La noción de interes de clase
no garantizan que se rebase este nivel.
La cuestión deI análisis de las determinantes de la
in-tervención estatal requieren que se profundice en la
re-f 1 ex ión mi sma de 1 a propia na tura 1 ez a deI Estado en sus
manifestaciones históricas concretas (Sonia Fleury,
1989) .
de un proyecto de las clases subalternas no es más un concepto
unicausal y biológico que se limita a acciones puntuales,
pla-nes y programas para resolver hechos aislados, curativos e
individuales. La salud es un objeto concreto que parte de las
necesidades generadas por el proceso salud-enfermedad (Arouca,
citado por Fleury, 1989), en torno al cual organiza su
práctica y su saber. Proceso que es el resultado y es parte a
la vez, del proceso histórico, social, económico, cultural y
politico de un determinado pais.
La salud es una forma de medir la existencia puesto que tiene
que ver con la vida y la muerte (Sarah EscoreI, 1989). Por
ello también su relación con lo cultural. Siendo ésta, entre
otras, la cosmovisión, la forma de ser, el espiritu enmanado
de la relación deI hombre con la naturaleza. En el caso de
sociedades multiétnicas, multiculturales (como la ecuatoriana)
ese peso de 1 a cu 1 tura se re 1 ac iona profundamen te con lo qllP
es la salud para los distintos grupos. Concluiremos con Ec:.
coreI (1989) diciendo que "la salud es, un elemento
potencial-mente revolucionario y de consenso".
La salud se expresa también en una forma administrativa que
debe reflejar una comprensión de varios elementos:
La propia concepción de la salud como efecto de
deter-minantes sociales y biológicos, y que marca pautas para
la definición de la imagen-objetivo a conquistarse.
La relación población - trabajadores de la salud ins
tituciones que está atravesada por el ejercicio
democrá-tico de un derecho que no sólo convierte a los actores
sociales en receptores pasivos de un servicio, sino en
protagonistas deI ejercicio de su derecho, incorporando a
lo institucional estatal sus componentes culturales y
La concretización de un estilo de atención que rebase los
limites de lo curativo y que permita ejerc1tar una V1S1Ón
epidemiológica Gocial deI proceso salud-enfermedad, en el
que la noción de redes y de potencialización de lo local
como rescate de la diversidad de la realidad, permita
construir lo total a partir de lo particular.
La relación entre propuesta de abordaje de la salud y un
proyecto histórico de sociedad y de Estado que no puede
dejar de lado un planteamiento de desarrollo peculiar de
las sociedades latinoamericanas.
1.4 REGIMEN POLITICO Y POLITICA5 50CIALE5
Las reflexiones de las páginas precedentes cumplen la
necesi-dad de sustentar teóricamente los hallazgos empíricos que
provocó la extensa recolección de datos proveniente de fuentes
primarias.
El objeto central de este trabajo es la búsqueda de ejes
meto-dológicos que se fueron decantando en ese ir y venir de lo
teórico a lo empírico, y a lo teórico, sin que los elementos
conceptuales hayan podido resol ver de manera acabada las·
in-terrogantes surgidas.
regimen político-políticas
so-elemento metodológico antes que
de los otros elementos ya
anota-En esa búsqueda, la relación
ciales la abordamos, como un
conceptual, como fue el caso
dos en este trabajo.
Siendo las políticas sociales mediaciones entre el Estado y
sus ciudadanos, en su formulación se expresan los intereses
de los distintos grupos de la sociedad, su capacidad de
negociación, de establecer alianzas y de conseguir la
permite analizar a las poll.ticas públicas no como meras
propuestas tecnÓcratas apoll. ticas, sino como resul tantes de
variados intereses de clase, diferentes proyectos poll.ticos y
de relaciones en el marco de la correlación de fuerzas a nivel
in ternaciona 1 •
Creemos necesario profundizar un poco más en cada uno de estos
elementos para poder entender lo que significa la formulación
de la poll.tica pública. No podemos dejar de destacar, una vez
más, que estas reflexiones son guiadas por una realidad
histórica de lo que fue la conformación deI Estado
ecuatoriano.
PRIMER ELEMENTO
El proyecto histórico estratégico deI Estado, en algunos
paises dependientes y de incorporación tardia ai capitalismo,
presenta una tendencia a transformar a este Estado, pn
protagónico en la transición aI capitalismo. O, como hemo~
senalado, convertir a dicho Estado de oligárquico (de una
clase), a otro que representa los intereses deI capitalismo.
Este proyecto histórico estratégico trae como consecuencia
reformas estructurales dei Estado para cambiar sus formas
despóti cas y 01 igárqui cas, y desarroll ar una maquinar ia
moderna que funciona por si misma, "que sea capaz de percibir
el movimiento objetivo deI capital y de las fuerzas sociales,
y tradLlcirlo en políticas estatcdes" (Alejandro Moreano,
1989) •
La creciente despersonalización y despolitización de las
relaciones internas de la maquinaria estatal y de su
tecnoburocracia es una de
modernización. El Estado
las consecuencias de este proceso de
Estado-instituciÓn en el sentido de que él además de ser un sistema
de dominación es también una máquina que se mueve sola y que
est~ conformada por una cúpula burocrátia expresada en
procesos administrativos aparentemente despol itizados. Se
podría hablar que tiene una propia lÓgica, posee un saber
(estadístico), y un cuerpo de especialistas (tecnócratas).
Todo ello porque la propia organización interna de la
maquinaria estatal responde a una necesidad de conocimiento y
de intervenciÓn reguladora. Ese saber (estadístico) es para
entender y percibir el movimiento objetivo deI capital y
responderIa con políticas estatales.
En este nivel se configura el carácter estratégico de la
politica deI Estado. Ese carácter no es sólo en el terreno
económico sino en el terreno politico, en el ámbito de la
organizaciÓn deI poder (Alejandro Moreano, 1989).
Esa organizaciÓn deI poder se materializa en el orden juridicr
const i tuciona I y en I a fun c iÓn de 1 as fuerzas armadas corr,Q
garantes deI orden y como "monopolio de la violencia
legitima". Su papel es el de marcar los limites permitidos a
la acciÓn política. Ese poder de freno (o de veto) de los
militares se articula aI poder imperial dado el carácter
dependiente de nuestros paises. Esa relación con el
imper ia 1 ismo tambíén se traduce en 1 a co 1 ocac iÓn de 1 ími tes
tolerables y de hitos dentro de los cuales se da el movimiento
posible de la política estatal. En este sentido los límites
que coloca el imperialismo a través de organismos, por
ejemplo, económicos, como el Fondo Monetario Internacional, y
el Banco Mundia 1, también están presentes cuando el propio
gobierno norteamericano consolida o no, desautoriza o apoya a
SU manera las acciones estatali:!s nacionales colocándoles LIn
tope, que en este caso corresponde aI juego politico o a la
Lo que nos lleva a plantearnos interrogantes con respecto aI
segundo elemento que hemos destacado que sería:
Cuál es la relación deI Estado dependiente con el
imperialismo, bajo qué forma» se presenta, cuál es su
influencia en la formulación de políticas públicas?
SEGUNDO ELEMENTO
Especialistas en ciencias políticas y en dependencia, desde el
punto de vista de la comprensión de los paises
tercermundistas, han formulado algunas reflexiones con
respecto aI Estado en nuestros países.
Según Gunder Frank (citado por Martin Carnoy, 1988) el
carácter de la dependencia se expresa a nivel de la relación
deI Estado con la burguesia imperialista de la metrópoli, y no
de la burguesia local:
De hecho, este carácter dependiente y, en este sentido,
frágil dei Estado dei Tercer Mundo -dependiente de la
burguesi internacional y de sus E~tados metropolitanos en
los aspectos financiero, tecnológico, institucional
ideológico, militar; en suma, en el aspecto politico
puede ser considerado la caracter istica fundamental dei
Estado dei Tercer Mundo. (Gunder Frank, citado por Martin Carnoy, 1988)
En esta reflexión es la flaqueza de la burgLlesia local la qLle
aparentemente le da la fragilidad ai Estado. Del análisis dei
caso ecuatoriano, no podriamos afirmar que el Estado es frágil
luego de que él se convierte en el eje de la acumulación y es
el que consolida las reformas estatales para garantizar ai
sistema capitalista. Esto es confirmado con la afirmación de
Mar tin Carnoy cLlando destaca que 1 a fi aquez a de 1 a bLlrguesi a
local, en relación a la imperialista, lleva a ésta a intentar
fortalecer un Estado nacional (tornando así aI Estado más
autónomo en relación a la burguesia local), como parte dei
proceso de negociación entre las burguesias locales e
EI Estado dependi~nte pa~a Gunder Fran~ y otros analistas es
diferente deI Estado de la metrópoll, porque es organizado de
forma significativa para atende~ a las necesidades de una
poderosa bu~guesia internacional y porque las burguesias
locales son relativamente frágiles.
Frank y Amin concuerdan con Marini (citados por Martin Carnoy,
1988) aI afirmar que la burguesia local en las economias deI
Tercer Mundo es relativamente débil y que el Estado
dependiende es relativamente fue~te y autónomo, con respecto a
su burguesia local.
Cardoso y Faletto, asi como O'Donnell (citados por Martin
Carnoy, 1988), a quienes se los califica de teóricos de la
dependencia politica, colocan más énfasis en los conflictos
locales, en sus análisis deI Estado dependiente. Tendiendo a
ver aI Estado dependiente como subordinado de muchas de 1 as
mismas fuerzas deI sistema mundial, pero también subordinado
aI conflicto de clases nacional, y a la crisis de hegemonia.
Destacan ademAs, la dependencia con el capitalismo
transnacional, a través de 1 a burguesia local. O' Donnell, plir
ejemplo, lo conceptGa asi:
E 1 Estado coerción, nacionales intereses nalizaciÓn 1988)
debe contar con el consenso tácito, con la
el miedo y el apoyo de las fracciones menos
de su sociedad -la alta burguesia- cuyos
están intimamente ligados a la
transnacio-de la economia. (Carnoy, citando a O'Donnell,
Por otro lado, el problema de la crisis actual de la deuda
ex-terna ex pone, a cri ter io de Carnoy, otro aspecto: 1 a ex trema
dependencia de los Estados y de la burguesia financiera de la
metrópoli con cualquier crecimiento que haya ocurrido en
nuestros paises, y el poder concomitante de aquella burguesia
y de aquellos Estados (imperiales) sobre la economia nacional.
