CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
FRAGILIDADES DO SISTEMA DE RECOMPENSAS E PUNIÇÕES NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL
Dissertação apresentada à Escola Brasileira de
Administração Pública e de Empresas
–
EBAPE da
Fundação Getúlio Vargas, como requisito para
obtenção do título de Mestre em Administração
Pública.
Orientador: Prof. Hermano Roberto Thiry-Cherques
GISELA RESNITZKY
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
Resnitzky, Gisela
Fragilidades do sistema de recompensas e punições na administração pública federal / Gisela Resnitzky. - 2011.
160 f.
Dissertação (mestrado) - Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas, Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa.
Orientador: Hermano Roberto Thiry-Cherques. Inclui bibliografia.
1. Servidores públicos. 2. Relações trabalhistas. 3. Pessoal – Avaliação. I. Thiry-Cherques, Hermano R. II. Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas. Centro de Formação Acadêmica e Pesquisa. III. Título.
À minha mãe, sempre generosa e presente, me incentivando em
todos os caminhos;
Ao Helio, meu amor e companheiro de todas as horas, que
participou intensamente de todas as emoções do mestrado,
inclusive das noites em claro;
Aos meus queridos sobrinhos Oliver, Joana, Luisa e Michel e à
À minha família, que me apoiou em todos os momentos;
Aos meus amigos, que souberam compreender o meu distanciamento e continuaram sendo
meus amigos, em especial à Ilana e à Eliane, que tanto me ajudaram em momentos críticos;
Aos meus colegas do trabalho, que tiveram que suprir as minhas ausências;
Ao professor Hermano, pelas longas conversas, importantes para estimular a minha reflexão,
e pela orientação ao longo dos dois últimos anos;
Aos professores, pelos ensinamentos transmitidos;
Aos meus colegas de mestrado, que fizeram com que o intercâmbio constante me
proporcionasse uma experiência ainda mais enriquecedora;
A presente pesquisa teve por objetivo descrever como os gestores da Administração Pública
Federal recompensam e punem os servidores sob sua subordinação, tendo como pano de
fundo a Lei 8.112, que é o regime jurídico que rege as relações de trabalho dos servidores
públicos federais.
O arcabouço teórico fundamentou-se nos conhecimentos relativos a recompensas e punições
existentes em publicações internacionais, em livros sobre o assunto, e na legislação vigente no
Brasil. A pesquisa utilizou método baseado no
grounded theory
, com adaptações, sendo
realizada por meio de entrevistas com servidores públicos ocupantes ou ex-ocupantes de
cargos em comissão, em cinco órgãos da Administração Direta e em cinco orgãos da
Administração Indireta, localizados no Rio de Janeiro, visando a construção de um modelo
que demonstrasse a realidade existente.
O estudo constatou que a utilização da avaliação de avaliação de desempenho como
instrumento de recompensa e punição vem sendo sido desvirtuada ao longo do tempo, não
refletindo a realidade laboral. A aplicação de sanções administrativas previstas em lei é
evitada pelos gestores, fazendo com que tanto as recompensas, como as punições informais
predominem na área pública
.
This study aimed to describe how managers working for the Brazilian Federal Government
reward and punish their subordinates, having as background Law number 8.112, that regulates
laboral relations.
The theoretical framework was based on international publications about rewards and
punishments, on books about the subject, and on current legislation in Brazil. The method
used was based on grounded theory, with adaptations. Civil servants which occupy or have
occupied managing positions in Government were interviewed, in 5 Organs of Brazilian
Direct Administration and 5 Organs of Brazilian Indirect Administration, all of them based in
Rio de Janeiro, with the objective of building a model that expresses the existing reality.
The use of performance appraisal has been distorted over time, not reflecting reality at work.
The application of sanctions is avoided by managers. The result is the predominant use of
informal rewards and sanctions.
Tabela 1
–
Sujeitos da pesquisa... 39
Tabela 2
–
Motivos para recompensar... 40
Tabela 3
–
Motivos para punir... 42
Tabela 4
–
Recompensas... 47
Tabela 5
–
Punições... 49
1.
INTRODUÇÃO...1
2.
METODOLOGIA DA PESQUISA...5
2.1 O método...5
2.2 A coleta de dados...5
2.3 Tratamento dos incidentes...6
2.4 As categorias...6
2.5 A explicação paradigmática...7
2.6
Modelagem...8
2.7 A realização da pesquisa...8
3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS...14
3.1 Definições
–
recompensa e punição...14
3.2 Teorias de motivação e o papel das recompensas...15
3.3 Motivação intrínseca e extrínseca...17
3.4 Recompensas e punições
–
perspectiva geral...18
3.5 O servidor público...24
3.6 Teorias sobre motivação no serviço público...30
3.7 Recompensas e Punições
–
discussões atuais aplicáveis à área pública...31
3.7.1 O contrato psicológico...31
3.7.2 A remuneração baseada em desempenho...33
4. ANÁLISE...38
4.1 A estrutura...38
4.2 Sujeitos da pesquisa...38
4.3 Respostas obtidas às questões formuladas ...39
4.3.1 Motivos pelos quais uma pessoa seria merecedora de recompensa e punição...39
4.3.5 Propostas...50
5. INTERPRETAÇÃO...66
5.1 Interpretação dos dados da pesquisa...66
5.1.1 Motivos para recompensar e punir...66
5.1.2 Grau de conhecimento do Regime Jurídico Único ...67
5.1.3 Uniformização de procedimentos...68
5.1.4 Recompensas e punições aplicadas...68
5.1.5 Propostas...70
5.2
O Modelo...71
6. CONCLUSÃO...73
7. A PESQUISA...76
7.1 Comentários da Autora...76
7.2 Pesquisas Futuras...77
REFERÊNCIAS...79
APÊNDICE A
–
Roteiro para entrevistas...87
APÊNDICE B - Entrevistas...88
APÊNDICE C
–
Quadro Resumo Administração Direta...143
APÊNDICE D
–
Quadro Resumo Administração Indireta...144
1.
INTRODUÇÃO
A presente dissertação tem por objetivo descrever como os gestores da Administração
Pública Federal recompensam e punem os servidores sob sua subordinação. Sendo assim, essa
dissertação será desenvolvida sob o ponto de vista do gestor público.
Utilizando como método uma variante do
“
grounded theory
”, ou teorização enraizada,
o
propósito do estudo é desenvolver um modelo a partir de levantamentos empíricos realizados em
um campo determinado.
Foram realizadas entrevistas em 10 (dez) orgãos, com ocupantes e ex-ocupantes
de
cargos de chefia no Serviço Público Federal. Como a Lei 8.112 está vigente desde dezembro de
1990, a pesquisa se restringiu a gestores que tenham chefiado servidores públicos a partir
daquele mês/ano. Por questões concernentes a logística, todas as entrevistas foram realizadas na
cidade do Rio de Janeiro.
Existem poucos estudos versando sobre as relações de trabalho na Administração
Pública, e o intuito desse estudo é compreender essa dinâmica, visando servir como contribuição
aos gestores de diferentes órgãos da Administração. Serão descritas percepções positivas e/ou
negativas (distorções e dificuldades) de distintos gestores, resultantes da aplicação da legislação
existente.
A Lei 8.112 é complementada e detalhada por outros dispositivos legais, tais como
Decretos e Portarias. Os assuntos pertinentes à evolução funcional (critérios, temporalidade) são
remetidos às leis especificas de cada uma das carreiras existentes, por força do disposto no
parágrafo único do artigo 10. Considerando que as gratificações divergem entre as diferentes
carreiras, as regras para o pagamento de gratificações também encontram-se dispostas nas
respectivas leis.
Para entrar no serviço público, a pessoa pode ser nomeada para um cargo em comissão,
ou tem que fazer concurso público para ocupar um cargo efetivo. Com relação ao servidor
admitido por meio de concurso, a Lei 8.112 o acompanha desde o seu ingresso no órgão,
atravessando sua trajetória profissional, culminando na sua aposentadoria, e, no caso de seu
falecimento, na concessão de pensão aos seus dependentes, caso os possua.
A exigência de concurso democratizou o acesso ao serviço público, permitindo que
qualquer um, desde que possua a formação exigida, possa ser candidato a um cargo. Com isso,
diversos tipos de pessoas são admitidas, sem que a futura chefia possa interferir no processo de
escolha. Espera-se, a princípio, que as pessoas cumpram com as obrigações que assumem, as
quais estão descritas na Lei. No entanto, os seres humanos são diferentes, cada um tem suas
características e suas motivações, além de suas próprias expectativas. Algumas pessoas atuam
conforme o que se espera delas, outras atuam muito aquém ou além das expectativas, da mesma
forma que em quaisquer outras situações que se fazem presentes ao longo da vida.
Como iremos detalhar no decorrer deste texto, o RJU não abre possibilidades de tratar as
pessoas de forma diferenciada em função do comportamento e dos resultados que apresentam no
trabalho. Ao mesmo tempo em que existem poucos mecanismos previstos em lei para
recompensar servidores, existem regras muito rígidas para punir, fato que dificulta a aplicação de
punições.
forem consideradas as particularidades do setor público, pois a realidade que abraça cada um dos
setores é diferente, inclusive quanto à autonomia na tomada de decisão e à utilização de recursos
orçamentários. O gestor público tem que se limitar ao que está determinado na lei, e tem que
respeitar uma hierarquia.
Isso faz com que o gestor tenha que estar constantemente a procura de brechas na lei, ou
opte pela informalidade, no sentido de fazer com que a dinâmica da equipe atue de maneira
positiva e o trabalho flua conforme o desejado. Nesse estudo, buscamos descobrir o que ele faz
na vida prática para enfrentar essas dificuldades, e quais as possibilidades de melhorias que ele
ousa vislumbrar para o futuro.
As experiências bem sucedidas podem contribuir com ideias e para a descoberta de
soluções, as quais podem ser adaptadas a outras realidades. A falta de experiências bem
sucedidas pode chamar a atenção dos gestores públicos para a necessidade de mudanças, e para
novas abordagens para problemas já conhecidos.
Os capítulos da dissertação tratam:
- Nesta Introdução, da identificação do objeto de pesquisa e da área de estudo, e da
contextualização da situação que está sendo estudada.
- O capítulo 2, da metodologia utilizada para a realização da pesquisa, e do método empregado,
baseado na
grounded theory
. Ao final do capítulo, são definidos os termos utilizados nas
questões abordadas junto aos gestores.
- O capítulo 3, da sustentação teórica das recompensas e punições, obtida em periódicos
internacionais e em livros que abordam ou tangenciam o assunto em exame.
- O capítulo 5, da interpretação das informações obtidas no capítulo anterior, visando a
construção de um modelo.
- O capítulo 6, das conclusões.
2. METODOLOGIA DA PESQUISA
2.1 O método
A utilização do método adaptado do
grounded theory
, ou teorização enraizada
demonstrou ser o mais adequado para o propósito do presente estudo. A teorização enraizada se
baseia na fenomenologia e foi desenvolvido por dois sociólogos
–
Barney Glaser e Anselm
Strauss (THIRY-CHERQUES, 2011).
A teorização enraizada parte de levantamentos empíricos realizados em um determinado
campo de estudo, com base nos dados coletados pelo pesquisador por meio de entrevistas e
observações. Considerando os dados e os fatos descritos, são identificados os incidentes ou
casos empíricos. Em seguida, os incidentes são traduzidos em termos técnicos, que os
transformam em conceitos empíricos. Vários conceitos com propriedades comuns são abstraídos,
o que os transforma em uma categoria. Essas categorias são relacionadas umas às outras,
visando sua transformação em um modelo, e posteriormente em uma teoria. A seleção da
amostra é um procedimento flexível, sendo possível o surgimento da necessidade de entrevistar
outras pessoas ao longo do desenvolvimento da pesquisa (THIRY-CHERQUES, 2011;
VERGARA, 2008).
O presente estudo se limitará à construção de um modelo.
2.2 A coleta de dados
hipóteses explicativas devem ser submetidas à prova dos fenômenos e da realidade empírica ao
longo da pesquisa, o que faz com que o retorno ao campo de estudos seja muitas vezes
necessário para nova coleta de dados com foco mais estreito. Em outras palavras, a coleta e a
análise dos dados ocorrem simultaneamente (THIRY-CHERQUES, 2011;VERGARA, 2008).
2.3 Tratamento dos Incidentes
Identificados os incidentes, são gerados conceitos a partir daquilo que o incidente se
refere e da sua importância na pesquisa. Ou seja, os incidentes são traduzidos em fenômenos e
estes em conceitos iniciais. Fenômenos são idéias analíticas, um problema, uma questão, um fato
ou um acontecimento que é definido como relevante para o pesquisador, e que deve ser rotulado,
receber uma designação. A comparação é o principal expediente do processo de codificação e do
processo seguinte de categorização. Na codificação, o incidente observado é comparado com
outros incidentes e com as explicações e conclusões do pesquisador. O processo de comparação
leva à busca de novos incidentes que possam compor o quadro referencial da pesquisa, os quais
são comparados com os conceitos formados, com vistas ao seu refinamento, ou à formulação de
novos conceitos. A depuração se dá mediante a exploração de casos extremos, a verificação de
semelhanças e diferenças e a comparação entre esferas distintas (THIRY-CHERQUES, 2011).
2.4 As categorias
categorias. As categorias obtidas não são imutáveis, podendo ser descartadas caso se afastem do
objetivo da pesquisa, considerando a sensibilidade teórica do pesquisador (THIRY-CHERQUES,
2011; VERGARA, 2008).
A codificação axial relaciona categorias a subcategorias. Ela é chamada axial porque
ocorre em torno do eixo de uma categoria central, segundo suas propriedades e dimensões, e
consiste em estabelecer relações entre os conceitos formalizados. O objetivo da codificação axial
é agrupar os conceitos iniciais e as categorias em um todo que se inter-relaciona. As categorias
são ordenadas e refinadas até que se alcance uma narrativa coerente, radicada em uma categoria
central, passível de modelização (THIRY-CHERQUES, 2011).
O termo dimensão se refere ao posicionamento dos conceitos de uma categoria ao longo
de um
continuum
, à localização de uma propriedade ao longo de uma linha ou faixa. O processo
investigativo trata de efetuar comparações sistemáticas entre dimensões diferentes de um mesmo
fenômeno ou comparar dois ou mais fenômenos em busca de padrões, isto é, do agrupamento de
propriedades ao longo de várias dimensões (THIRY-CHERQUES,2011).
2.5 A explicação paradigmática
quais se encontram. Os rótulos colocados nas condições indicam o tipo de relação. A declaração
relacional se dá em paralelo à codificação axial e envolve: a organização das propriedades da
categoria e suas dimensões em um eixo; a identificação da variedade de subcategorias e
explicações associadas à categoria, a relação entre a categoria e a subcategoria, e o
relacionamento entre as categorias (THIRY-CHERQUES, 2011).
2.6 Modelagem
Os conceitos e categorias não referenciados à categoria central devem ser descartados. A
modelagem é a reprodução das relações estruturais e funcionais que caracterizam o fenômeno
principal (a categoria central). Em geral, trata-se de uma representação descritiva ou diagramada
das relações, e abrange as condições de ocorrência ou surgimento de uma categoria, as
conseqüências de um processo (de sua dinâmica), as ações/interações, o escopo micro (imediato)
e macro (mais amplo) da pesquisa; as conexões entre os fatores contextuais (condições, estrutura
e conseqüências) e as ações/interações (processo), o desenvolvimento de hipóteses explanatórias,
a indicação para verificação, inclusive com nova coleta de dados (THIRY-CHERQUES, 2011).
2.7 A realização da pesquisa
Seguindo a proposta do método, foi feita uma tentativa de abordagem por entrevistas
abertas com servidores públicos que ocupavam cargos comissionados em julho/2010. Essas
pessoas não participaram posteriormente da pesquisa. As respostas não nos forneceram
informações suficientes e necessárias de forma a nos possibilitar a construção de um modelo,
razão pela qual optou-se por fazer uma adaptação no método e elaborar um questionário
–
base.
A pesquisa foi realizada no período de agosto de 2010 a fevereiro de 2011, e o critério
utilizado para as entrevistas foi o da acessibilidade. Buscou-se abordar o maior número de
orgãos. Com esse propósito, foram contactadas pessoas conhecidas, que indicaram colegas nos
próprios orgãos, ou em outros órgãos. Nem sempre tivemos sucesso: uma pessoa pediu para
enviar o questionário por e-mail que este seria respondido. O questionário foi enviado duas vezes
a esta pessoa, sem resposta. Outra pessoa, após longa negociação por e-mail marcou uma data
para visita ao órgão, e não estava presente no horário agendado. Outros dois orgãos não se
manifestaram apesar dos e-mails enviados.
Em resumo, nos 14 orgãos que tentamos acessar, tivemos sucesso em 10.
Em um dos orgãos da Administração Indireta, fez-se contato com uma servidora que se
comprometeu a apresentar gestores. Foi solicitado que enviássemos o questionário antes do
agendamento a visita, de forma que as pessoas tomassem conhecimento do assunto a ser tratado.
Os gestores optaram por responder ao questionário pela internet. Nesses casos, buscou-se suprir
a parte observacional por meio de outras pessoas conhecidas que trabalham no mesmo orgão, e
que não ocupam cargos comissionados. Semelhante situação ocorreu no órgão da Administração
Direta
“D”
.
De uma forma geral, ao ser introduzido o assunto que seria objeto da pesquisa, as pessoas
começavam a falar livremente. Em seguida, eram direcionadas às perguntas. Após as primeiras
entrevistas, sentiu-se necessidade de incluir uma pergunta relativa à avaliação de desempenho,
de forma a compreender melhor o que acontecia nos órgãos, uma vez que ela era mencionada
com freqüência pelos entrevistados, sem que houvesse provocação de nossa parte.
Uma pessoa preferiu falar livremente, e abordou todos os itens do questionário em seu
discurso.
Cada entrevistado reagiu de forma diferente à possibilidade de gravação. Algumas
pessoas permitiram e incentivaram a gravação. Outras se sentiram constrangidas, e pediram para
não gravar. Uma pessoa pediu que não fossem anotados determinados comentários feitos por
ela. Considerando que o órgão não seria identificado e que as observações eram relevantes para o
presente estudo, as anotações foram feitas
a
posteriori.
No momento inicial, optou-se por examinar a Administração Direta e a Administração
Indireta separadamente, de forma a tentar identificar as diferenças e similaridades existentes. Ao
longo do estudo, percebeu-se que, em virtude da quantidade de informações coletadas, seria
interessante agrupar as pessoas de forma que fosse possível compará-las: Homens x Mulheres,
pessoas com até 15 anos de tempo de serviço público x pessoas com mais de 16 anos de serviço
público, e ocupantes de DAS 4 x ocupantes de outros cargos.
A coleta de dados foi interrompida a partir do momento em que se constatou que as
respostas não traziam novas informações, ou seja, a partir do momento em que percebeu-se a
saturação dos dados.
1.
Na sua opinião pessoal, o que faz alguém merecedor de uma recompensa ou punição,
independentemente do que é aplicado na sua organização?
Com essa pergunta, pretendia-se entender o que o gestor espera de um servidor, o que ele
entende como “certo” e “errado”. As
sim como o servidor tem uma expectativa ao entrar na
organização, a própria organização, na pessoa de seus gestores, também tem uma expectativa.
Pessoas diferentes tem expectativas diferentes, que podem (ou não) ser contraditórias.
2.
Você tem conhecimento dos mecanismos contidos no Regime Jurídico Único para
premiar e/ou punir os servidores?
Com essa pergunta, pretendia-se verificar até que ponto os gestores têm conhecimento dos
mecanismos de premiar e punir que estão (ou não) na lei que os rege.
3.
A sua organização tem um sistema claro e transparente que permita a uniformização e a
aplicação de critérios de recompensas e punições pelas diferentes chefias? Em outras palavras,
existe uniformização interna a respeito desse assunto?
Essa pergunta foi feita a fim de avaliar se há uma regra interna a ser obedecida em cada
organização de forma que todos os gestores saibam como devem se comportar em cada situação
que se apresenta, de forma a dar um tratamento uniforme aos servidores.
4.
Na sua experiência em cargos de gestão, qual a forma que você utiliza para recompensar
e punir os seus subordinados?
Com essa pergunta, buscava-se entender o que acontece na prática no dia-a-dia das organizações.
5.
Você tem conhecimento de outras práticas (formais ou informais) utilizadas por outras
chefias do serviço público? Quais são?
de outras pessoas, como se ele tivesse contando alguma coisa de que ele tem conhecimento,
embora não pratique. Não há como saber se o gestor entrevistado adota a prática ou não.
6.
Que outras formas OFICIAIS de premiar e punir poderiam ser criadas?
A intenção dessa pergunta era obter sugestões, por parte das pessoas que enfrentam as questões
referentes a recompensas e punições no dia-a-dia.
7.
Como você analisaria as formas de recompensar e punir aplicadas na sua organização?
Cite exemplos, dificuldades, distorções, etc..
Com essa pergunta, buscava-se identificar eventuais problemas que poderiam existir decorrentes
da prática das organizações, bem como eventuais distorções que poderiam surgir a partir da
aplicação da legislação existente.
8.
Faça uma apreciação crítica sobre a avaliação de desempenho, considerando a forma
como ela é aplicada na sua organização.
Essa pergunta foi a última a ser incluída e visava obter a opinião das pessoas a respeito da
aplicação da avaliação de desempenho nas organizações.
Segue, abaixo, a definição dos termos utilizados:
analisar
- submeter à crítica; criticar, comentar; realizar a análise, a avaliação de outrem ou de si
próprio;
apreciação
- opinião moral sobre (pessoa ou característica humana);
crítica
-
arte, capacidade e habilidade de julgar, de criticar; juízo crítico
;
atividade de examinar e
avaliar minuciosamente uma produção artística, literária ou científica, bem como costumes e
comportamentos; exame de um princípio ou ideia, fato ou percepção, para produzir uma
apreciação lógica, epistemológica, estética ou moral sobre o objeto da investigação;
formal
- que não deixa dúvidas; claro, explícito; que é real, evidente; irrefutável, categórico
;
solene, oficial, protocolar
;
que não é espontâneo; convencional; que valoriza as regras, o ritual;
cerimonioso;
informal
-
que se caracteriza pela falta de formalidade;
mecanismos
-
conjunto de elementos que concorrem para a atividade de uma estrutura orgânica;
mecânica
;
.
maneira de operar comparável à de uma máquina, uma engrenagem;
oficial
-
executado pelo governo ou por uma autoridade administrativa reconhecida; emanado de
autoridade pública ou de autoridade competente;
punição -
a aplicação de uma conseqüência negativa ou a retirada de uma conseqüência positiva
de alguém sob sua supervisão (TREVINO, p. 649, 1992);
recompensa -
retribuição, prêmio (HOUAISS, 2009);o que é dado a uma performance diferencial
(KATZ, 1964); algo que um empregado percebe que atende a uma necessidade sua (REIF,
NEWSTROM E ST.LOUIS JR.,1976, p. 470);
3. FUNDAMENTOS TEÓRICOS
O presente estudo trata de recompensas e punições no serviço público. Ao pesquisar a
literatura sobre recompensas e punições, constatou-se que não há um direcionamento teórico
específico para o serviço público. Diante dessa dificuldade, para a construção de um arcabouço
teórico, foram importados conceitos da administração geral e da psicologia.
Em seguida, optou-se por descrever características aplicáveis ao serviço público, bem
como abordar discussões existentes a respeito da aplicação de recompensas ao ocupante de cargo
público. Não foram encontradas discussões que abordassem as punições, especificamente
direcionadas à área pública.
3.1 Definições
–
recompensa e punição
Existem algumas definições para o termo “recompensa”. Ka
tz (1964) separa os sistemas
instrumentais de recompensas, os quais atingem indistintamente todos que fazem parte de um
sistema, das recompensas individuais de caráter instrumental, que visam atingir aquelas pessoas
que apresentam “uma
performance
diferenc
ial” (p.
271,1964). Reif, Newstrom e St. Louis Jr.
(1976, p. 470)
definem recompensa como “algo que um empregado percebe que atende a uma
necessidade sua”.
Skinner (1974)
propôs a teoria do condicionamento operante, a partir dos seus estudos
com o comportamento de animais. Segundo essa teoria, tanto as recompensas quanto as punições
seriam consequências a respostas dadas pelo sujeito estudado.
negativa ou a retirada de uma conseqüência positiva de alguém sob sua supervisão
(p. 649,
1992)”
Considerando que o presente estudo se concentra nos meios utilizados para diferenciar
pessoas que se destacam das outras, a definição que mais se aplica à recompensa é aquela da
recompensa instrumental individual de Katz (1964): é aquela dada a uma
performance
diferencial. Com relação a punição, todas as definições se aplicam.
3.2 Teorias de motivação e o papel das recompensas
Segundo Pereira (2009), qualquer forma de administração, seja ela pública ou privada,
inclui um sistema de incentivos e punições, ou um sistema de motivações positivas e negativas.
Desde o inicio dos anos 30, com o surgimento da escola de relações humanas e, a partir da teoria
das organizações, um dos principais assuntos estudados em administração de empresas tem sido
a motivação; ou seja, como estabelecer um sistema de incentivo que motive os trabalhadores a
realizar bem suas tarefas.
Segundo Motta (2003), “a motivação é um processo que ativa, direciona e faz o indivíduo
persistir em determinado tipo de comportamento (2003, p. 192). O autor descreve três grandes
correntes existentes na literatura para tratar da motivação:
1.
Sob a perspectiva da teoria das necessidades, o ser humano é sempre possuidor de uma
necessidade a ser satisfeita, que o leva a direcionar o seu comportamento. Está mais voltada para
as perspectivas internas do indivíduo. Os autores que mais se destacaram na elaboração de
teorias sobres as necessidades humanas foram Maslow e Alderfer.
reconhecimento influenciam a motivação para o trabalho somente na medida em que afetam as
intenções dos indivíduos para agir. O autor defende portanto, a participação dos indivíduos na
definição de objetivos específicos, com a incorporação de suas expectativas e intenções, e
ressalta a importância do
feedback
sobre o grau de alcance dos objetivos.
A teoria das expectativas se baseia nos estudos de Vroom e requer primeiramente que o
indivíduo perceba que uma certa quantidade de esforço o levará a um desempenho, o qual o
levará a uma recompensa, que lhe é atraente (ROBBINS,2009). A teoria desenvolvida por Locke
vincula o comportamento dos indivíduos aos objetivos que se pretende alcançar, sejam eles
pessoais ou organizacionais, cujo atingimento corresponderia a uma recompensa.
3.
Sob a perspectiva da teoria do aprendizado social, o comportamento humano é
simplesmente uma função de suas conseqüências, ou seja, é em função de causas externas ao
individuo. Crenças, atitudes, e valores individuais acompanham o comportamento, mas não o
determinam. Por essa visão, supõe-se que pessoas, quando adequadamente incentivadas,
mobilizam energias e adquirem formas de comportamento que não buscariam naturalmente. Essa
linha de pensamento tem suas origens nos estudos de Skinner (1974). Caso o reforço
(recompensa)
seja positivo, as respostas positivas tendem a se repetir. Caso o reforço
(recompensa) continue, o comportamento tende a se perpetuar. Caso o reforço (recompensa) seja
extinto, as respostas tendem a se extinguir.
maior e quando ele se sentir compensado a menor. A sensação de iniquidade causará um efeito
em seu comportamento, de forma a buscar uma situação de equilíbrio. Maximiano (2002)
descreve seis tipos de comportamento que podem ser produzidos a partir dessa sensação:
- alteração no nível de esforço exercido;
- alteração nos resultados apresentados (aumentar em número, diminuir qualidade);
- distorção da auto-percepção
–
pessoa passa a ter a sensação de que trabalha mais do que
deve;
- distorção da percepção dos outros;
- mudança de referências;
- abandono da situação.
Mais recentemente, foi desenvolvida a teoria do principal
–
agente. De acordo com essa
teoria, existe um agente que age em nome do principal, sendo portanto fundamental que este
(principal) se assegure que o agente atue de acordo com os seus interesses (do principal), e não
de acordo com os seus próprios interesses. Essa teoria permite o estudo da subordinação
hierárquica e da cooperação horizontal nas organizações. A questão, no entanto, permanece a
mesma: qual o melhor sistema de incentivos e punições para que o agente atue de acordo com as
orientações e decisões fixadas pelo principal (PEREIRA, 2009)?
3.3 Motivação intrínseca e extrínseca
extrínseca é definida por Deci (1972) como a realização de uma atividade pela pessoa, quando
ela sabe que receberá recompensas externas (status, aprovação, avanços na carreira, dentre
outras).
Os métodos de incentivo devem levar em conta complexidades, heterogeneidade dos
empregados e das tarefas. Por exemplo, num ambiente com múltiplas tarefas, onde algumas
tarefas são passíveis de medição e outras não, será mais fácil incentivar a performance
compreendendo o que motiva as pessoas, e definir as tarefas de acordo com isso. Ao definir
tarefas de fácil mensuração para um grupo que é extrinsecamente motivado e colocando pessoas
com motivação intrínseca para realizar tarefas de difícil mensuração, o poder motivador dos
incentivos será estimulado para alguns, enquanto será atenuada a dificuldade de incentivar para
outros (HEINRICH e MARSCHKE, 2010; BESANKO, 2004). Deve-se estimular e tentar
moldar a motivação intrínseca, de forma que ela atue em favor da organização (FREY e BENZ,
2005).
A utilidade dessa estratégia depende da habilidade de identificar empregados
intrinsecamente motivados e facilitar a separação das tarefas, o que pode ser mais ou menos
factível. No entanto, há necessidade de tomar ciência das distorções e dos meios pelos quais os
empregados podem influenciar as performances. Empregados, com base em suas experiências
anteriores, descobrem as fraquezas e distorções, e como podem explorá-las, fazendo com que os
sistemas tenham que ser modificados de tempos em tempos, de forma dinâmica, para evitar que
isso aconteça (HEINRICH e MARSCHKE, 2010).
3.4 Recompensas e punições
–
perspectiva geral
um supervisor e uma posição dentro de um grupo de trabalho. Ao mesmo tempo, o que é uma
recompensa para uma pessoa pode representar uma punição para outra.
Keller e Szlagyi (1976) defendem que as recompensas têm um impacto mais efetivo
sobre o performance dos funcionários do que as punições. Skinner (1978) e Sims (1980) também
chegaram a conclusões semelhantes em seus estudos.
Reif (1975) aborda as recompensas sob o ponto de vista intrínseco e extrínseco. Sob o
ponto de vista intrínseco, como conteúdo do trabalho, a abordagem do
job design
e do
enriquecimento de tarefas. Sob o ponto de vista da recompensas extrínsecas, os trabalhadores
responderiam mais efetivamente ao contexto em que o trabalho é realizado, à variáveis
higiênicas, e a fatores tais como condições de trabalho, pagamento, segurança no emprego e
regras existentes.
Fugindo da tendência de classificar as recompensas como intrínsecas e extrínsecas,
Guzzo (1979) defende a idéia de que as recompensas podem receber classificações distintas e
acumuláveis, por exemplo: sociais e não sociais em sua origem, imediatas ou retardadas,
simbólicas ou tangíveis, que satisfazem privações psicológicas ou não, longas ou curtas,
auto-geradas ou não. O autor chama atenção ao fato de que a cognição é a ligação entre a motivação e
as recompensas. Por exemplo, o efeito cognitivo de uma recompensa pode influenciar o efeito
que essa recompensa tem sobre alguém ou sobre alguma outra recompensa. Isso ocorre mais
frequentemente no caso das recompensas simbólicas.
Deeprose (1995) descreve diretrizes para recompensar e reconhecer funcionários:
A primeira delas é o estabelecimento de metas: é necessário que o funcionário tenha
conhecimento do que é esperado de sua parte. Se ele puder participar dessa definição é melhor
para todos, uma vez que estimula seu sentimento de participação. A participação dá a ele um
sentimento de importância e valor, reforçando a sua auto-estima. Os critérios de recompensa
devem ser claros e objetivos, e todos que alcancem ao padrão estabelecido devem ser
recompensados propriamente, tanto com relação ao comportamento que é esperado, quanto em
termos de resultados desejados. Se é uma equipe que atua em conjunto, não faz sentido
recompensar um e outro não.
As recompensas causam mais efeito se forem aplicadas intermitentemente, de forma a
manter uma continuidade.
Uma importante discussão que se apresenta é a respeito da importância do recebimento
de incentivos em dinheiro. Segundo Deci (1971,1972), a diferença entre receber dinheiro e
reforço verbal recai na percepção da pessoa sobre o que causa o seu comportamento. Quando ela
recebe dinheiro, ela aceita o dinheiro como a razão de seu comportamento, como se o dinheiro
passasse a exercer uma forma de controle sobre ela, ou seja, haveria uma alteração do “
locus
de
controle”. Segundo a teoria, a pessoa pode vir a concluir que seu comportamento está sendo
manipulado por recompensas externas, e sofrer um decréscimo na sua motivação intrínseca. Se a
recompensa for dada em outra forma, por exemplo, por meio de reconhecimento social, há
menor tendência a essa conseqüência negativa. Ao ter a competência reconhecida, o ser humano
não percebe isso como uma forma de controle, e tem fortalecida sua motivação intrínseca
porque foi reforçada sua sensação de competência e auto-determinação (DECI, 1971, 1972).
aquela situação. Enquanto grandes pagamentos podem elevar a
performance
, dado a sensações
de iniquidade, essas pessoas se tornarão dependentes do dinheiro, perdendo sua motivação
intrínseca (DECI, 1972).
Um sistema de recompensa baseado unicamente no dinheiro como elemento motivador,
ou em outro extremo, a utilização de recompensas unicamente vinculadas à motivação intrínseca,
como enriquecimento de tarefas, não é provável de levar à utilização ótima dos recursos
humanos. A chave para a administração de um sistema de recompensas é a compreensão de que
as pessoas tem uma estrutura de necessidades multi-facetadas, e que cada uma dessas
necessidades tem um peso, que é diferente para cada ser humano. (REIF, 1975).
Segundo Katz (1964), para que as recompensas, individuais instrumentais funcionem,
algumas condições devem estar presentes:
A primeira delas é que as recompensas devem ser percebidas como suficientemente
significativas, de forma a compensar os esforços adicionais requeridos para conquistá-las. A
segunda condição é que elas devem ser relacionadas diretamente à
performance
e ser concedida
em sequência ao esforço depreendido. A terceira condição é que elas devem ser percebidas como
justas pelos demais funcionários, que provavelmente não as receberão. A grande dificuldade com
relação à utilização de recompensas individuais é que as funções e tarefas de distintas pessoas
estão cada vez mais interligadas e interdependentes, razão pela qual há dificuldade em aceitar
que uma pessoa seja premiada e outra não.
A definição proposta por Kazdin (1975) para punição é a apresentação de um evento
adverso ou a remoção de um evento positivo que segue a uma resposta, e que faz diminuir a
frequência desta resposta. No mesmo sentido, a definição proposta por Trevino (1992): a
aplicação de uma conseqüência negativa ou a retirada de uma conseqüência positiva de alguém
sob sua supervisão. Alguns autores (Solomon,1964; Skinner, 1974) se posicionam em sentido
contrário a aplicação de punições, alegando que podem dar origem a efeitos colaterais, como por
exemplo comportamentos indesejados.
Segundo Arvey e Ivancevich (1980), um nível moderado de punição é mais efetivo do
que um nível muito baixo ou muito alto. Uma punição muito pesada pode causar ansiedade e
provocar o efeito colateral de suprimir comportamentos desejados. Se o nível de punição for
muito baixo, não surtirá efeito nenhum, pois as pessoas tendem a se adaptar com facilidade.
As punições são mais efetivas se aplicadas imediatamente após a resposta indesejada do
que se for aplicada algum tempo depois, se ocorrer cada vez que acontece um comportamento
indesejado, e quando há consistência em sua aplicação, ou seja, ao mesmo tipo de
comportamento indesejado corresponde a mesma punição, tanto aplicada pelo mesmo gerente,
quanto por gerentes diferentes. Da mesma forma, a punição será mais efetiva se seus motivos
ficarem claros, se forem informadas as conseqüências futuras, e especificado o comportamento
desejado (ARVEY e IVANCEVICH, 1980).
Trevino (1992), Mallouf et Al. (2009), e Podsakoff e Todor (1985) falam sobre o poder
educativo das punições, considerando que nem sempre a situação ideal é aquela do senso
comum, de que se deve punir sempre em particular. Na opinião dos autores, a punição pode ser
pública, desde que seja condenado o ato praticado, e não a pessoa que praticou o ato. A isso se
denomina
vicarious learning
ou aprendizado social. A pes
soa punida serve como um “modelo”
Sob esse ponto de vista, a punição teria a capacidade de beneficiar um grupo maior de
pessoas, ensinando publicamente como não se deve agir (PODSAKOFF e TODOR, 1985).
Se não houver punição, existe uma tendência ao aumento do comportamento indesejado.
É feito um balanço (cálculo de utilidade) entre os ganhos associados à má conduta e os custos da
punição esperada (TREVINO, 1992).
Segundo os estudos de Butterfield et Al (2005) o gerente não está muito preocupado com
o efeito que a punição exercerá sobre as demais pessoas com isso na hora que pune. Por isso
prefere punir em particular. Ele está mais preocupado em se assegurar que o empregado saiba
que fez alguma coisa errada e se responsabilize pelos seus atos, bem como com a percepção de
justiça. Do ponto de vista da punição distributiva, isso envolve a equidade, e a correspondência
da punição ao delito praticado em termos de severidade. Do ponto de vista da punição
procedimental, isto estaria relacionado à associação ao comportamento indevido praticado, à
demonstração do comportamento desejado, e ao
timing
, ou seja, à punição dentro do tempo
adequado.
De acordo com Podsakoff e Todor (1985), a aplicação de recompensas e punições no
ambiente organizacional é produtivo porque primeiramente deixa claro para os empregados o
que é esperado deles na organização. A aplicação de recompensas ou punições contingentes
ressalta a percepção de justiça. A punição não é necessariamente vista como negativa, porque
ela ajuda a clarificar o que é esperado das pessoas, o que pode estimular a sensação de confiança
no líder, e dar uma sensação de segurança, uma vez que a empresa está acompanhando a atuação
das pessoas.
3.5 O servidor público
O trabalhador de serviço público, aqui no Brasil denominado servidor, é um trabalhador
diferente do trabalhador da iniciativa privada. Pollitt e Bouchaert (2000) descrevem o servidor
publico típico como alguém que:
- possui uma estabilidade, compromisso de carreira
–
ele não depende de políticos, os
quais são transitórios, ou de um superior (ele é demissível, com dificuldade, em casos de extrema
negligência em seus deveres ou a realização de atividades criminosas);
- promovido principalmente em função de sua qualificação e tempo de serviço;
- parte de um serviço público unificado, com uma estrutura nacional particular de termos
e condições (incluindo tabelas salariais nacionais).
Frey e Benz (2005) descrevem a carreira no serviço público, bem como as várias posições
existentes como fixas e seguindo a normas rígidas e formais, com avanços regulares e baseados
na senioridade, não dependente de performance, com empregos garantidos para toda a vida. Isso
é percebido pelos autores de forma positiva, pois permite maior liberdade para propor melhorias
e expor discordâncias, sem que isso coloque em risco os seus empregos. As pessoas mais
próximas é que podem ver quando o chefe está fazendo alguma coisa errada ou usando a sua
discricionariedade de forma contrária aos interesses da administração. Desde que os
funcionários públicos obedeçam a leis e regras pré-estabelecidas, eles estão protegidos de seus
superiores.
Seria razoável supor, dessa forma, que os trabalhadores públicos teriam mais
tranquilidade para se dedicar ao seu trabalho. A remuneração fixa faria com que os níveis de
competição diminuissem, garantindo que todos trabalhassem visando um fim comum, o alcance
dos objetivos da organização. Ou seja, teoricamente, o tipo de compensação existente no serviço
público direcionaria os funcionários a trabalhar no interesse da empresa.
Pollitt e Bouckaert (2000) descrevem que esses fatores, ao contrário do que se poderia
imaginar, inibem maior responsividade e eficiência. A compensação fixa e as carreiras fixas
falham em promover incentivos externos fortes para que os agentes se esforcem, o que sempre
dá a impressão de que falta ao setor público efetividade e inovação (FREY e BENZ, 2005).
A dificuldade em especificar objetivos claros e implementar medidas de performance
torna mais difícil supervisionar e controlar subordinados, o que resulta na relutância em delegar,
impondo vários níveis de revisão e aprovação, impondo, no entanto, maior número de controles
(RAINEY, BACKOFF e LEVINE, 1976)
operacional), enquanto que nos escalões mais altos, há maior instabilidade, considerando que as
pessoas ocupam seus cargos baseados em “confiança”.
Na visão de Pereira (1998), a estabilidade representa um custo para o setor público, uma
vez que impede a adequação dos quadros de funcionários às reais necessidades de serviço, ao
mesmo tempo em que inviabiliza a implantação de um sistema eficiente, baseado em incentivos e
punições. A extensão da estabilidade a todos os servidores públicos, de uma forma tal que
a
ineficiência, a desmotivação, a falta de disposição para o trabalho não pudessem ser punidos com
a demissão implicaram um forte aumento da ineficiência do serviço público.
O autor (1998, p. 247) faz críticas à Constituição de 1988:
A partir dessa perspectiva, decidiram através da instauração de um regime jurídico único para todos os servidores civis da administração publica direta e das autarquias e fundações, tratar de igual forma faxineiros e professores, agentes de limpeza e médicos, agentes de portaria e administradores da cultura, policiais e assistentes sociais, através de uma estabilidade rígida ignorar que esse instituto foi criado para defender o Estado, não seus funcionários.
