ESCOLA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM
ECONOMIA - EPGE
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
TíTULO:
Os Determinantes das Características
dos Sistemas Fiscais
(Uma análise cross-section)
POR:
Carlos Roberto Lavalle da Silva
ORIENTADOR:
Pedro Cavalcanti Ferreira
À
minha esposa Cristiana,
e a
meus
filhos, Luciana, Luiza
e
Rodrigo, pelo
apoio, carinho
e
compreensão.
Aos meus pais, Roberto
e
Lourdes,
e a
meus sogros, Antonio Carlos
e
Maria do
Rosário, com amor
e
gratidão.
A Bel
e
Angélica, pela amizade, apoio
e
Agradeço
a
todos que
me
apoiaram
com
sugestões, palavras de estímulo
e
ensinamentos, especialmente
a
Inez
Costa Chaves, mestra
e
amiga,
a
Samuel Pessoa,
pelo
incentivo
e
íNDICE
APRESENTAÇÃO 06
I. INTRODUÇÃO 08
11. AS CARACTERíSTICAS DOS SISTEMAS FISCAIS
11.1. INTRODUÇÃO 11
11.2. O NíVEL DE INTERVENÇÃO 12
11.3. AS DIFERENÇAS NAS ESTRUTURAS DE RECEITA E DESPESA 21
11.4. O NíVEL E AS FORMAS DE INTERVENÇÃO 34
11.5. DESCENTRALIZAÇÃO, GERENCIAMENTO MACROECONÔMICO E 40
ENDIVIDAMENTO
11.6. O SETOR PÚBLICO NO BRASIL: O RECENTE CRESCIMENTO DO 41
GASTO PÚBLICO E AS REAÇÕES DO SETOR PRIVADO
11.7. FATOS ESTILIZADOS
111. VARIÁVEIS EXPLICATIVAS DAS CARACTERíSTICAS DOS SISTEMAS
FISCAIS
111.1. INTRODUÇÃO
44
47
47
111.2. FATORES DETERMINANTES DAS VARIÁVEIS FISCAIS SUGERIDAS NA 48 LITERATURA
111.2.1. Indicadores Econômicos e Outros 48
111.2.2. Indicadores de Desigualdade, Pobreza e Dívida Social 53
111.2.3. Indicadores Culturais, Históricos e Institucionais 56
111.2.4. Indicadores do Sistema Político 57
111.3. NOTAS METODOlÓGICAS 58
IV. RESULTADOS OBTIDOS 60
IV.1. VARIÁVEIS EXPLICATIVAS UTILIZADAS 60
IV.2. MODELOS QUE PROCURAM EXPLICAR A CARGA TRIBUTÁRIA 64
IV.3. MODELOS QUE PROCURAM EXPLICAR O CONSUMO 69
IV.4. MODELOS QUE PROCURAM EXPLICAR O CONSUMO 76
GOVERNAMENTAL RESTRITO
IV.5. COMENTÁRIOS FINAIS 82
ANEXOS
ANEXO I FUNDAMENTOS TEÓRICOS DA TRIBUTAÇÃO 97
ANEXO 11 DESCENTRALIZAÇÃO, GERENCIAMENTO MACROECONÔMICO E 103 ENDIVIDAMENTO
ANEXO 111 RAZÕES PARA O ELEVADO GRAU DE INDETERMINAÇÃO DO 123 TAMANHO DO GOVERNO
OS DETERMINANTES DAS CARACTERíSTICAS DOS
SISTEMAS FISCAIS
Uma Análise
Cross-Section
APRESENTAÇÃO
As diferenças nos sistemas fiscais nacionais têm despertado a atenção dos
estudiosos pelos significativos contrastes observados. Nas últimas décadas, muitos
foram os estudos dedicados ao tema.
Algumas questões abordadas nessa dissertação têm desafiado o tempo.
Desde meados do século XVII, por exemplo, registram-se trabalhos relacionados ao
nível de intervenção do estado na economia.
Outras questões relativas às diferenças entre sistemas fiscais só se
evidenciaram nas últimas décadas. Os debates sobre descentralização e
governança, por exemplo, datam, quase todos, das três últimas décadas. Os
trabalhos empíricos a respeito de diversas questões de grande relevância ainda são
raros.
A introdução, desenvolvida na parte I pretende dar uma visão geral do
trabalho. Na parte 11, expõe-se, de forma sintética, a literatura mais pertinente às
diferenças nos sistemas fiscais nacionais, particularmente a relacionada a (i) nível de
intervenção governamental, Oi) nível de consumo do governo; (iii) diferenças no uso
dos instrumentos fiscais (estrutura da receita tributária e dos gastos), (iv) propensão
ao déficit e ao endividamento.
Na parte 111, são selecionadas e definidas algumas das variáveis econômicas,
sociais, políticas e institucionais que a literatura aponta como capaz~s de prover
explicação a variáveis fiscais. Nesta parte, são fornecidas as informações
A parte IV mostra a análise dos resultados obtidos a partir de alguns modelos,
inspirados em teorias conhecidas, em que se tenta dar explicação a três variáveis
fiscais: carga tributária, razão consumo (conceito de Contas Nacionais) I PIS e razão
consumo estrito (excluídos gastos em educação e defesa nacional) I PIS.
Ainda na parte IV, são apresentadas, de forma sucinta, as conclusões mais
importantes extraídas a partir da bibliografia selecionada e dos resultados obtidos
através de modelos que procuram explicar algumas das diferenças observadas nos
I.
INTRODUÇÃO
A análise das características dos sistemas fiscais nacionais revela diferenças
marcantes. Mesmo em países que se assemelham sob diversos aspectos
econômicos, os atributos dos sistemas fiscais nacionais são extremamente
diferenciados. Em decorrência desses profundos contrastes, a constatação de fatos
estilizados nesse campo não é tarefa fácil.
Trataremos de alguns aspectos dos sistemas fiscais, tais como: (i) o nível de
intervenção governamental, (ii) o nível de consumo do governo; (iii) as diferenças no
uso dos instrumentos fiscais (estrutura da receita tributária e dos gastos), (iv) a
propensão ao déficit e ao endividamento. Procuraremos identificar e explicar
algumas das diferenças observadas nos sistemas fiscais nacionais. Será examinada
com maior cuidado a questão do nível de intervenção governamental (tamanho do
governo), representado pela carga tributária. Como variáveis explicativas do
tamanho do governo (ou do nível de intervenção governamental), procuraremos
utilizar indicadores econômicos, políticos e institucionais.
Procura-se a identificação de razões pelas quais a intervenção
governamental, particularmente no tocante à sua intensidade, varia tanto de país
para país. Não se pretende dar atenção especial às diferenças nas formas (ou
instrumentos) de intervenção - estruturas de receitas e de despesas, por exemplo.
Entretanto, alguns estudos nestas áreas serão mencionados. Concentraremos
esforços, portanto, na determinação dos motivos pelos quais os países possuem
governos de tamanhos consideravelmente diferentes. Interessa-nos, portanto, de
forma especial, nesse texto, a identificação de variáveis que expliquem o tamanho
do Estado. Adicionalmente, procuraremos entender as diferenças nos níveis de um
importante componente do gasto público, o consumo do governo, segundo o
conceito da Contabilidade Social, expresso como fração do produto interno bruto
(PIB). Finalmente, procuraremos entender as diferenças entre as diferenças entre
países na relação consumo governamental stricto sensu -isto é, exclui~do-se gastos
em educação e defesa nacional) - e PIB A comparação dos resultados obtidos na
explicação dos três agregados citados (carga tributária e razão consumo
governamental/PIB) deverá nos dar idéia das diferenças na utilização dos diversos
É muito disseminada a idéia de que países mais desenvolvidos possuem
Estados maiores do que os menos desenvolvidos. Predomina a noção de que as
ações governamentais são muito mais intensas em países com elevado nível de
desenvolvimento econômico. Nestes países, o elevado nível de industrialização e
urbanização geram demandas sociais que dificilmente são atendidas
satisfatoriamente sem intervenção governamental. Em economias desenvolvidas
observam-se demandas por intervenção governamental que são inexistentes ou
pouco relevantes em países que se encontram em estágios inferiores de
desenvolvimento. Entretanto, há os que acreditam que não é por falta de demanda
que os governos em países menos desenvolvidos são relativamente pequenos, mas
pelas dificuldades que surgem na arrecadação de tributos e na gestão das
atividades governamentais. As perdas sociais decorrentes da utilização de tributos
que distorcem a alocação de recursos e da gestão ineficiente dos programas
governamentais podem concorrer para que os governos de países economicamente
menos desenvolvidos sejam relativamente pequenos, especialmente quando os
serviços prestados pelo governo são, em elevado grau, concorrentes de serviços
prestados pelo setor privado.
Observa-se, entre países de semelhante padrão de desenvolvimento, a
ocorrência de governos de tamanho razoavelmente distintos. Isto nos sugere que
haja importantes variáveis determinantes do tamanho do Estado, além dos
indicadores de desenvolvimento econômico (PIS per capita e indicadores
assemelhados). Procuraremos contribuir para o esclarecimento dessa questão.
Há mais de um século questões relacionadas ao nível de intervenção
governamental têm sido discutidas. Peacock (1992), um dos maiores estudiosos
nesse campo, classifica como quimera a procura de um modelo estável para explicar
o tamanho do Estado. É possível que, em determinado período, o crescimento do
governo se imponha por algumas razões e, no período seguinte, por outras razões.
Em outras palavras, variáveis explicativas relevantes em determinados períodos
podem ser pouco importantes em outros. Pode-se esperar que, em prazo
relativamente curto, os modelos se modifiquem. Ao longo do tempo, poderão ocorrer
alterações significativas nos parâmetros das regressões obtidas, decorrentes, em
Nesse sentido, é interessante observar como funções importantes do Estado
em épocas passadas passaram a ser pouco relevantes, principalmente em
decorrência da evolução da tecnologia. No passado, cabia aos governos das
cidades a construção de muralhas, necessárias para a defesa da comunidade:
Também a construção e manutenção de torres com relógios foram funções
governamentais importantes em épocas anteriores. Com a criação e a redução dos
custos de produção dos relógios de pulso, essas funções deixaram de ser
relevantes. Hoje não se observam muralhas em torno das cidades, nem torres com
relógios erigidas e mantidas pelos cofres públicos, pelo menos na maioria das
cidades.
Há razões para que o nível de intervenção do Estado varie de acordo com o
estágio de desenvolvimento econômico. A partir de dados cross-section, procuramos
estabelecer a relação entre indicadores de tamanho do governo e indicadores de
desenvolvimento econômico - dentre os quais, o produto per capita. Por entender
que as funções do Estado - em grande parte em decorrência das diferenças nas
demandas sociais - possam ser extremamente distintas em países que se
encontram em estágios de desenvolvimento muito díspares e por suspeitar da
existência de relações não lineares de difícil adequação a modelos lineares,
pareceu-nos interessante trabalhar não apenas com uma amostra representativa de
todos os países, mas com uma outra amostra menos heterogênea, composta
apenas por países em desenvolvimento. Concedemos, portanto, especial atenção a
11.
AS CARACTERíSTICAS DOS SISTEMAS FISCAIS
11.1. INTRODUÇÃO
Há diversos motivos para a intervenção governamental. Costuma-se
classificar os motivos para a existência do Estado em três grupos:
os que se relacionam com eficiência e crescimento;
os relativos à eqüidade;
os relacionados com estabilidade econômica.
A procura da eficiência econômica e do crescimento econômico são origem
de boa parte das atividades governamentais. O governo procura melhorar a
alocação de recursos, produzindo bens e serviços demandados pela sociedade, mas
que não são adequadamente oferecidos pelo mercado livre.
Outra razão para a intervenção do Estado é promoção da justiça social, que
se traduz, na prática, pelo desempenho de atividades que reduzem as
desigualdades entre indivíduos e entre regiões. Os gastos sociais, particularmente
nas áreas de educação, saúde, assistência e previdência social são motivados
fundamentalmente pela promoção de eqüidade.
A promoção da estabilidade econômica também orienta as iniciativas
governamentais. O combate à inflação e ao desemprego e a procura da estabilidade
das transações internacionais têm assumido crescente importância.
Quando se tenta explicar o nível de intervenção e a escolha dos instrumentos
de intervenção, os analistas se deparam, primeiramente, com as motivações para as
ações do Estado. Não há intervenção imotivada. Entretanto, para que haja a ação do
Estado, os indivíduos precisam estar dispostos a contribuir para a efetivação da
ação governamental. O sistema político, pelo qual a sociedade se expressa, se
encarrega de definir que intervenções serão efetivadas e como se ~evantarão os
11.2. O NíVEL DE INTERVENÇÃO
Os trabalhos nesta área, razoavelmente numerosos, vêm de longa data.
Muitos dos autores que se referem ao tema estabelecem como marco inicial da
discussão um trabalho de Adolph Wagner1, em que foi formulada a célebre Lei de
Wagner. Entretanto, alguns outros textos, anteriores ao de Wagner e relacionados
ao nível de intervenção governamental, também merecem atenção.
Alexis de Tocqueville (apud Peacock, 92, páginas 44-48) apresentou uma
interessante análise na obra intitulada De la Democratie en Amerique, apresentada
em duas partes, a primeira em 1835 e a segunda em 1840, em que mostra um
modelo em que o nível de intervenção governamental motivado por redistribuição de
renda se relaciona com o teor democrático do sistema político e com a ineqüidade.
Tocqueville coloca seus argumentos da seguinte forma:
"Let us ... suppose that the /egis/ative authority is vested in /owest orders:
there are two striking reasons which show that the tendency of the expenditure
be to increase rather than to diminish. As the great majority of those who create
the /aws are possessed of no property upon which taxes can be imposed, ali the
money which is spent for the community appears to be spent to their advantage,
at no cost of their own; and those who are possesed of some litt/e property read/y
find means of regu/ating the taxes so that they are burdensome to the wea/thy
and profitab/e to the poor, a/though the rich are unab/e to take the same
advantage when they are in possession of Govemmenf' (Tocqueville apud
Peacock, p.45,1992).
Mais adiante, acrescenta Tocqueville:
" ... the govemment of the democracy is the on/y one under which the power which /ays on taxes escapes the payment of them" (Tocqueville apud Peacock).
Supondo-se que prevaleça a regra de decisão por maioria simp~s, torna-se
preponderante nas escolhas sociais o poder do eleitor mediano, capaz de decidir as
eleições de acordo com a sua adesão aos situados acima ou abaixo de seu
posicionamento na sociedade. Nesse modelo supõe-se que o seu posicionamento
social, para efeito de seu voto no pleito em questão, dependa unicamente de sua
riqueza. A franquia (da extensão de eleitorado) determinará se o eleitor mediano
será mais pobre ou mais rico. Quanto mais ampla a franquia, mais desprovido de
riqueza será o eleitor mediano.
Supondo-se voto universal e tributo proporcional, como o eleitor mediano em
geral têm renda menor que a renda média da população, o eleitor mediano, movido
por seus próprios interesses, tenderá a votar em propostas que produzam
redistribuição de riqueza em favor dos menos dotados. A demanda por redistribuição
deverá ser diretamente proporcional à diferença entre renda média e renda do eleitor
mediano. Quanto mais democrático o sistema político, será maior a franquia para o
pleito, menor a renda do eleitor mediano e, portanto, maior a demanda por
redistribuição.
o
eleitor mediano só deixará de votar por medidas favoráveis à melhor distribuição quando sua riqueza (ou renda) atingir o nível da riqueza (ou renda) damédia da população (caso do imposto proporcional). Quanto mais progressiva a
tributação maior será o interesse do eleitor mediano por intervenções em favor da
eqüidade. Sabendo que a maior parte do ônus tributário recairá sobre os mais ricos,
o eleitor mediano se interessará pela aprovação de medidas redistributivas, que lhe
proporcionarão benefícios. Nesse caso, os governos tenderão a ser maiores, uma
vez que o eleitor mediano - enquanto estiver usufruindo de benefícios marginais
superiores aos custos marginais - decidirá, de forma interesseira, por forte
intervenção do governo votando por medidas redistributivistas cujo ônus será
arcado, em grande parte, pelas classes mais favorecidas.
A argumentação de Tocqueville, apoiada em arcabouço analítico apresentado
por Peacock em linguagem matemática, pode ser resumido a partir dos seguintes
pontos:
• O nível de democracia se representa pela extensão da franquia política
Quanto mais extenso o colégio eleitoral (maior a franquia) mais os pobres
participam do universo de eleitores. Supõe-se, portanto, que, quando a
franquia é limitada, os mais pobres ou mais desprovidos de propriedades
não participam do eleitorado.
Quanto mais abrangente o colégio eleitoral, maior deve ser a proporção
dos votantes com renda inferior à média da população.
Um processo político democrático deve implicar baixa renda para o eleitor
mediano. Deve-se lembrar que, em processo político baseado no voto por
maioria simples (hipótese do modelo), o eleitor mediano detém, caso a
eleição seja direta, o poder decisório ou, se a escolha ocorrer por
intermédio de políticos ou partidos que o representam (eleição indireta),
forte capacidade de influenciar o resultado eleitoral em ocasiões em que
esteja em jogo a implementação de medidas redistributivas.
O eleitor mediano tenderá a apoiar medidas redistributivas sempre que
sua renda se situar abaixo da renda média da sociedade. Quanto menor a
sua renda relativa (diferença entre sua renda e a renda média da
sociedade) mais medidas redistributivas devem ser aprovadas. O tamanho
do governo dependerá, portanto, da demanda por redistribuição.
Conclui-se, portanto, que a demanda por redistribuição tenderá a produzir
governos de grande dimensão quando o processo político for democrático e quando
houver forte concentração de renda. Deve-se esperar, portanto, a partir do modelo
de Tocqueville, que a desigualdade interpessoal e o sistema político desempenhem
papel relevante na determinação do nível de intervenção governamental.
No final do século XIX, Graziani e SiUa (apud Peacock 1992, páginas 31 e 32)
ressaltaram a importância das demandas da sociedade na determinação do
crescimento do setor público. Observaram que, com o crescimento da economia
industrial, ampliou-se consideravelmente a demanda por serviços de transporte e
comunicações, por energia e saneamento. O crescimento do governo teria
correspondido, particularmente no final do século XVIII e no século XIX, a atribuições
cada vez mais amplas, decorrentes da industrialização e da urbanização.
Em 1883, Pantaleoni (apud Musgrave e Peacock 1967, páginas xii, xiii e xiv),
tentativas de tratar a determinação do tamanho do orçamento como uma questão de
valor econômico:
"The public budget, so holds Pantaleoni, must be made part of Walrasian
system. This interdependence between the revenue and expenditure problem is
the crux of the matter and explains the inherent superiority of the benefit over the
ability-to pay approach" (apud Musgrave e Peacock 1967, página xiii).
Ainda no final do século XIX, mais ou menos na mesma época em que
Pantaleone escreveu o ensaio citado, Mazzola e Sax, trabalhando separadamente,
procuraram associar o nível ideal de bens de uso coletivo ao princípio do benefício.
Segundo Sax, a conta tributária total deve ser rateada de tal forma que cada
indivíduo pague o correspondente ao valor dos serviços que o beneficiam. Como o
contribuinte estaria disposto a pagar tributos de acordo com o benefício auferido, as
intervenções do governo seriam determinadas de acordo com o benefício e o custo
do contribuinte. Em seu trabalho, Mazzola concluiu que a satisfação total do
consumidor - contribuinte é maximizada quando sua utilidade marginal derivada do
dispêndio privado se iguala à utilidade marginal decorrente do dispêndio público.
As doutrinas de Sax e Mazzola (apud Musgrave e Peacock 1967, página xiii)
continham os ingredientes essenciais para teorias posteriores. Tanto Sax quanto
Mazzola sugerem que as necessidades privadas e coletivas são traçadas pelas
preferências dos indivíduos (Musgrave e Peacock, 1967). Mesmo que essas
doutrinas, fundamentadas nas demandas sociais, possam não ser suficientes para
determinar o efetivo tamanho do governo, pelo menos dão idéia de como se
determina o nível ideal da oferta de bens de uso coletivo.
Wicksell (apud Musgrave e Peacock, 1967, páginas xiv e xv) responde aos
trabalhos de Sax e Mazzola rejeitando esta regra de equilíbrio entre necessidades
privadas e coletivas. Entende que a tarefa de determinar o nível dos serviços
governamentais passa, em uma sociedade moderna, pela consulta aos eleitores.
Reconhece a necessidade de um sistema político. A questão cruciaL passa a ser:
como a consulta pode ser feita, de forma a produzir utilidade máxima para a
sociedade? Wicksell postula que a maioria dos assuntos não deve ter solução por
No final do século passado (1890), Adolph Wagner (apud Silva, F. R., 1981,
páginas 29 e 30), em um dos trabalhos mais citados na literatura econômica,
intitulado Finanzwissenchaft, lançou a hipótese de que o tamanho do governo cresce
com o nível de desenvolvimento (conhecida como Lei de Wagner). Segundo
Wagner, à medida que cresce o nível de renda em países industrializados, o setor
público cresce sempre a taxas mais elevadas. Conseqüentemente, a participação do
setor público na economia tende a crescer com o crescimento econômico do país.
Wagner estabelece princípios para a decisão sobre a implementação de cada
atividade governamental:
• deve haver rejeição (absoluta) quando se impuser à comunidade um
sacrifício maior que a utilidade ou o valor do serviço governamental
correspondente.
• deve haver rejeição (relativa) quando o setor privado puder desempenhar
igualmente, mas com menor custo.
Analogamente, em alguns casos, governos locais seriam encarregados de
algumas ações, em substituição ao governo central.
Wagner suspeita que, em Estados menos democráticos (absolutistas), haja
grande risco de incorreta delimitação das atividades estatais. Nesses casos, para
que a dimensão do governo não se torne extravagante, Wagner recomenda a
criação de uma instituição (uma espécie de Conselho de Estado) que tenha como
atribuições a verificação e o controle sobre as atividades governamentais.
Fernando Rezende da Silva alerta que a "Lei de Wagner" "se refere ao
crescimento dinâmico da participação do Governo em um mesmo país ... ".
Acrescenta ainda que "não pode evidentemente ser comprovada a partir de
comparações internacionais que utilizem a relação despesas Governo I PIB em um
ponto do tempo para diferentes países" (Silva, p. 30, 1981).
Richard Bird (1970), seguindo o caminho apontado por Wagner, assinala três
razões para o crescimento do setor público: (i) o crescimento das funções
crescimento da demanda por serviços de educação e saúde (promoção de
bem-estar social), crescente com o desenvolvimento; (iii) necessidade crescente de
intervenção governamental direta (através da produção por estatais) ou indireta
(através de ações em defesa da concorrência), em virtude do surgimento, com as
inovações tecnológicas, de condições propícias para a criação de monopólios.
Uma outra corrente, liderada por Peacock e Wiseman, propõe outro tipo de
explicação para que os governos ampliam seu tamanho ao longo do tempo. Peacock
e Wiseman (1970) sustentam que o crescimento dos gastos governamentais está,
em diversos períodos, mais intimamente associado às possibilidades de obtenção de
recursos do que à expansão da demanda de serviços públicos em decorrência do
desenvolvimento econômico. Ao contrário de Wagner, apontam razões que não se
relacionam exclusivamente com a demanda por intervenções governamentais.
Segundo Peacock e Wiseman, os indivíduos se diferenciam não apenas por
suas demandas por bens ou serviços produzidos pelo governo, mas também (e
principalmente) pela disposição de contribuir com recursos para a produção dos
mesmos. Em períodos de pouca turbulência social e política, mesmo que haja
pressões crescentes em decorrência de demandas sociais, a expansão do tamanho
do governo pode não ser significativa. Observam Peacock e Wiseman que, em
diversos períodos, as guerras e os distúrbios sociais, bem mais do que as demandas
sociais, podem exercer grande influência sobre o crescimento do governo. Durante
as guerras, os golpes de Estado e as crises políticas profundas, a sociedade
torna-se mais propensa a contribuir para gastos adicionais. Entretanto, passado o período
crítico e cessadas as razões pelas quais os contribuintes reduziram sua resistência
ao aumento da tributação, o governo não costuma retornar aos seus contornos
iniciais.
Peacock (1992) realça a importância de acontecimentos históricos e das
condições de oferta de recursos prevalecentes nessas circunstâncias:
"/t must be true that a necessary condition for expansion G/GDP in a modem
Westem-type democracy is voter support, just as a necessary condition for a firm
Segundo Peacock, o crescimento do governo pode ser fortemente associado
a condições de oferta.
"In the shorf run, a monopoly supplier can exercise control over market
conditions through its control of price, which implies the absence of altemative
sources of supply, but in the longer run firms may be taken over and the new
shareholders can vote the management out of office. New entrants using process
and product !nnovations mayerode their market share. Centralised govemments
at least have more extensive powers, even though such govemments may be
voted out of office and replaced, just as with a take-over in business. But
whichever govemment is in power, it can normal/y prevent competition in the
Ugovemment business", and it can use its powers of compulsion. It can incur debt
to finance furfher expansion, giving the assurance that it is permitted to tax future
generations. ... The imporfance of the monopoly power of govemment fies less in
the control given over the pattem of expenditure and more in its efficiency"
(Peacock, p18, 1992 ).
Baumol (apud Peacock, 1992, pp. 39-40, 54, 148), combinando condições de
oferta e de demanda, apresenta outro tipo de explicação para a expansão do gasto
público ao longo do processo de desenvolvimento econômico. Por serem os serviços
governamentais intensivos em trabalho, com o desenvolvimento econômico, a
acumulação de capital e o decorrente aumento da produtividade do trabalho, o custo
desses serviços tende a se elevar em relação ao custo dos demais bens e serviços,
particularmente se a demanda por serviços governamentais, em termos reais, for
elástica em relação à renda.
Um numeroso grupo de estudiosos, adotando uma nova abordagem, também
procura estabelecer relação entre nível de desenvolvimento e tamanho de governo,
distinguindo-se das correntes apresentadas anteriormente por supor causalidade
inversa. Segundo esse grupo, o crescimento econômico é fortemente influenciado
pela ação governamental. O nível de desenvolvimento de um país estaria associado
à intensidade ou ao acerto das ações governamentais ao longo do t~mpo. Neste
sentido, P. C. Afxentiou (1982) e R. Ram (1986) procuram estabelecer relação entre
indicadores do nível de desenvolvimento e tamanho de governo. Também Baumol
(1990) reconhece a ação social, predominantemente desenvolvida por instituições
Segundo Ram (1986), o impacto do tamanho do governo sobre o
desempenho econômico deve ser estudado. Aponta várias razões teóricas para que
esta relação se verifique. Há algumas razões para que se espere um impacto
negativo e outras que sugerem impacto positivo do tamanho do governo sobre o
desempenho econômico. As razões apontadas por Ram para um efeito negativo se
baseiam em: (i) as operações do governo são freqüentemente conduzidas de forma
ineficiente; (ii) as atividades regulatórias impõem excessivo ônus e custos elevados
ao sistema econômico; (iii) muitas das políticas fiscais e monetárias tendem a
produzir distorções nos incentivos econômicos e a afetar a produtividade do sistema.
As razões para que ocorra um efeito positivo do tamanho do governo sobre o
desempenho econômico, segundo Ram, seriam as seguintes: (i) o papel do governo
na harmonização de conflitos entre interesses privados e sociais; (ii) a necessidade
de evitar exploração do país por estrangeiros; (iii) a obtenção de aumento na
produtividade do investimento produtivo e o estabelecimento de uma direção
socialmente ótima para o crescimento e o desenvolvimento.
Na linha do estudo de Ram (1986) situam-se outros trabalhos, como o de
Richard Rubinson (1987) e o de Daniel Landau (1983 e1985), com resultados muito
distintos. Rubinson concluiu que um governo maior (representado pela razão entre a
receita governamental e o PNB) promove o crescimento econômico por reduzir a
"dependência", particularmente nos países menos desenvolvidos. Landau concluiu
que um governo maior (representado pela razão entre o consumo governamental e o
PIB) causa efeito negativo sobre o crescimento da renda per capita.
Rodrik (1994, 1996 e 1997) também procura na intervenção governamental a
explicação para o desempenho econômico. Rodrik (1997) argumenta que é
impossível entender o milagre do crescimento econômico do Leste Asiático sem
levar em consideração o importante papel da política do governo no estímulo ao
investimento privado. A efetividade das ações do governo foram fundamentais na
Coréia do Sul, em Taiwan e no Japão segundo Rodrik. Dentre os fatores
determinantes do crescimento econômico destes países, Rodrik cita o gasto social, o
seguro social e redes de segurança social, contrapesos necessários para mercados
Easterly e Rebelo (1993) apontam estudos em que se aplicam versões do
modelo de Solow (1956) para estudar o impacto dinâmico da tributação. Referem-se,
principalmente, aos estudos Sato (1967), Krzyzaniak (1976) e Feldstein (1974).
Constatam ainda uma série de fatos estilizados em que variáveis de natureza fiscal
são associadas a variáveis relacionadas a desempenho econômico. Detectam que
países de alta renda apresentam, em geral, elevados gastos em saúde e previdência
social. Constatam também que superávits orçamentários são consistentemente
correlacionados com crescimento econômico. Utilizando dados cross-section e
controlando uma série de variáveis, comuns em estudos do gênero, Easterly e
Rebelo procuram associar crescimento econômico a variáveis fiscais. Em particular,
obtêm forte relação entre crescimento econômico e investimentos governamentais
em transporte e comunicação.
Seguindo um caminho próprio, mas sem contrariar os pensadores do século
XIX, Stigler procura explicar as razões da expansão do setor público de forma
simples e engenhosa. Argumenta que a propensão ao uso do Estado é semelhante
ao uso do carvão no aquecimento de moradias ou na operação de fábricas. Da
mesma forma que o uso do carvão é determinado nos casos em que é a forma mais
eficiente de se atingirem algumas metas, a ação do Estado seria a maneira mais
adequada para a provisão de alguns serviços, tendo em vista o seu desempenho,
superior, nestas áreas, ao do setor privado. O Estado, ao se transformar, estaria
procurando se adequar às mudanças do ambiente econômico.
" ... the hypothesis is that the propensity to use the state is like the propensity to
use coai: we use coai when it is the most efficient resource with which to heat our
houses and power our factories. Similarfy we use the state to build our roads or
tax our consumers when the state is the most efficient way to reach these goals ...
When the conditions of society dictate little use of the state, the economy will be
characterized as laissez-faire. When the conditions of society dictate much use of
the state, the economy will be called collectivistic ... To explain how society moves
from one of these regimes to the other, one does not look (primarfy) to intellectual
currents: rather, the explanation will lie chief/y in the changing scope for
govemment action as the strocture of the economy changes" (Stigler apud
Stigler enfatiza a eficiência relativa do governo como fator determinante para
que a sociedade opte por sua ação, adotando uma abordagem que leva em
consideração não apenas os fatores relacionados à demanda por serviços que não
são prestados de forma espontânea e satisfatória pelos agentes privados, mas os
custos da provisão desses serviços via setor público.
Em resumo, pode-se constatar a existência de três grandes correntes. A
primeira (representada por Wagner, Graziani e Sitta) se orienta pela concepção de
que a demanda por intervenções governamentais depende do nível de
desenvolvimento. Uma segunda corrente explica o nível de intervenção
governamental pelo lado da oferta de recursos necessários para a ação
governamental. Uma terceira corrente (representada por Rubinson, Landau,
Afxenntiou e Ram) sustenta que o desenvolvimento depende do nível e/ou da
qualidade das intervenções governamentais.
A suplementação do mercado e a correção de imperfeições diversas parecem
justificar, em países menos desenvolvidos, forte intervenção governamental, como
sugere o texto seguinte de Tanzi:
"A priori, it would appear the less developed
a
country, the more it could benefit froma
larger govemment role to suplement the market and correct its many imperfections, the consequence of inforrnational deficiencies, limitedmobility of resources and excessive individual economic power in local markets."
(Tanzi, in Fukasaku, K. E L. R. Mello Jr. (ed.), 1999, p. 19).
11.3. AS DIFERENÇAS NAS ESTRUTURAS DE RECEITA E DESPESA
Nesse sentido, as deficiências de informações, maiores em países em
desenvolvimento do que em países desenvolvidos, tenderiam a gerar falhas de
mercado mais graves e maior demanda por ações governamentais em países em
desenvolvimento do que em países desenvolvidos. A restrita mobilidade de recursos
de redução das desiguadades regionais e interpessoais nestes países. Tais fatores,
portanto, sugerem, segundo Tanzi, a ocorrência de forte pressão das demandas
sociais no sentido de ações governamentais.
Pode-se concluir que, se dependesse apenas das demandas sociais,
poder-se-ia esperar que os países em desenvolvimento tivessem governos relativamente
grande. Entretanto, o tamanho do governo não depende apenas das demandas
, ,
sociais, mas também de outros fatores, como, por exemplo, os relacionados à
disponibilidade de recursos tributáveis (peacock e Wiseman, 1970).
Tanzi alerta que os governos de países menos desenvolvidos encontram
problemas diversos para o satisfatório desempenho de seu papel. As dificuldades
dos países em desenvolvimento começam na arrecadação de tributos. Algumas
bases tributárias muito exploradas em países desenvolvidos mostram-se pouco
produtivas (como a renda e, até mesmo, o consumo) em países em
desenvolvimento. A falta de capacitação técnica, a adoção de métodos
administrativos defasados, a baixa qualidade da burocracia, a corrupção endêmica e
diversos outros obstáculos impedem que se atinjam elevados níveis de arrecadação
de tributos. Na gestão de programas públicos, as falhas da burocracia e a
precariedade dos sistemas de informações também reduzem a eficácia das ações
governamentais e, conseqüentemente, a obtenção de benefícios sociais,
aumentando a aversão do contribuinte à tributação. Em suma, o setor público em
países em desenvolvimento se mostra menos preparado para o desempenho de
suas funções.
"It is also true, however, that generally, although not a/ways, the less
developed a country, the less able is its public administration. One of the
unpleasant realities of economic development is that the very countries that have
the greatest need for na expanded public sector role may be the same ones
where the public sector is least prepared efficiently to play such a parto In this
circunstances, when policy makers attempt to pursue na ambitious public sector
role, as they often do, the results tend to be disappointing" (Tanzi, in Fukasaku,
Os citados problemas, que, em análise preliminar, parecem estar fortemente
associados ao grau de desenvolvimento econômico, podem se refletir não apenas
sobre os tamanhos de governo, mas também sobre as estruturas das receitas
tributárias e dos gastos governamentais, como se pode notar pela observação das
tabelas apresentadas por Prest. A diversidade dos sistemas fiscais tem sido
associada a diversas variáveis. Giambiagi e Além (1999, pp. 243) não se limitam a
variáveis econômicas quando se referem às razões da descentralização. Entretanto,
grande parte dos autores procuram colocar em destaque a associação entre
variáveis fiscais (particularmente a carga tributária) e variáveis econômicas
(particularmente a renda per capita). Não se pode desprezar, entretanto a influência
de fatores culturais, políticos, institucionais geográficos, dentre outros.
Muitos dos atributos de países capazes de explicar as variáveis fiscais podem
ser representados, de forma mais ou menos adequada, por indicadores, alguns dos
quais pouco utilizados ou escassamente conhecidos até recentemente. Algumas
dessas variáveis que possibilitam a explicação das características dos sistemas
fiscais estão intimamente relacionadas a valores, concepções, preconceitos, signos
e cultura dos povos em questão.
Tabela 11.1
Percentagens do Gasto Governamental Total do Governo Central (média 1978-80):
Classificação Funcional
Países em
Desenvolvimento Países Tipo de Dispêndio (exceto grandes produtores de Industriais
petróleo)
(média) (média)
Defesa 14.0 13.9
Previdência e Bem-Estar
Social 18.0 37.6
Educação 10.9 5.4
Saúde 4.8 11".7
Habitação 2.3 2.5
Serviços Econômicos 24.9 11.3
.
..
Notas: 92 países em desenvolvimento exceto grandes produtores de petróleo (Africa 37, Ásia 14, Europa 7, Oriente Médio 6, Hemisfério Ocidental 28) e 21 países industriais cobertos; médias para países ponderada pelo PIS de 1975. Dados algumas vezes relativos a 1977-9 (média) e não a
1978-80 (média), e sempre a exercícios fiscais. Em alguns casos, alguns dados são estimados pelos autores de Yearbook.
Tabela 11.2
Percentagens do Dispêndio Governamental Total (média 1978-80) (inclusive Inversões
Líquidas):
Classificação Econômica
Países em
Desenvolvimento Países
Tipo de Dispêndio (exceto grandes produtores de Industriais
petróleo)
(média) (média)
Bens e Serviços Correntes 36.0 27.2
Subsídios e Outras
Transferências Correntes 29.9 55.9
Pagamentos de Juros 8.1 7.0
Despesa de Capital 16.6 6.2
Inversões Líquidas (Net
Lending) 9.8 3.6
Serviços Econômicos 24.9 11.3
Fonte e Notas: As mesmas da Tabela 1.
As tabelas 1 e 2 mostram diferentes padrões de gasto público. Enquanto
países em desenvolvimento gastam mais em compras de bens e serviços correntes,
países industrializados utilizam-se mais de transferências de assistência e
previdência social e subsídios.
Diferenças significativas também podem ser observadas na estrutura da
receita tributária, como se pode observar na tabela 3. Países industrializados obtêm
a maior parte de suas receitas por intermédio de tributação direta - impostos sobre
renda e patrimônio e contribuições para a previdência social. A tabela mostra que a
receita dos países industrializados. No mesmo período, nos países em
desenvolvimento, os tributos diretos representavam pouco mais de 40% das receitas
dos países em desenvolvimento, sendo superados pela tributação indireta. Nestes
países os impostos sobre bens e serviços destinados à demanda interna superaram
amplamente os impostos sobre renda e patrimônio. Também são importantes fontes
de recursos governamentais em países em desenvolvimento os tributos sobre o
comércio e outras transações internacionais. Na maior parte dos países
industrializados, este tipo de tributação produz receita tributária inexpressiva.
Observa-se, portanto, que alguns tributos, particularmente os que atingem a
renda e a propriedade, são mais utilizados em países que atingiram um certo nível
de desenvolvimento econômico. Países de economia rudimentar têm dificuldades na
implantação destes tributos. Sobre isto, Tanzi (1991) faz o seguinte comentário:
'~s the ability of countries to raise particular taxes depends on their leveI of
economic development, on their degree of administrative sophistication, and on
their internaI poJitical structure, may often be unable to raise "good" taxes and
may thus be compelled to raise very inefficient ones in order to increase their tax
burden" (Tanzi, "Public finance in developing countries': p. 23, 1991).
As razões pelas quais alguns impostos - sobretudo os que incidem sobre a
renda - são pouco explorados em países desenvolvidos são de natureza econômica,
política e institucional. A forma como as transações econômicas se processam, as
dificuldades na administração tributária e as peculiaridades do sistema político
podem limitar o uso desses impostos.
Embora recomendável em países onde a distribuição de renda e patrimônio é
muito desigual, o imposto de renda pode ser de difícil aplicação em países em que a
economia apresenta alto grau de informalidade. Ademais, a mobilidade de alguns
fatores de produção limita a possibilidade de tributação de seus rendimentos.
Alíquotas elevadas podem gerar distorções alocativas de porte. Quando se tributa
muito os rendimentos de capital, por exemplo, as reações dos contribuintes tendem
a gerar sérias distorções, afetando a taxa de acumulação e, portanto, na relação
Tabela 11.3
Percentagens da Receita do Governo Central (exceto transferências) (média 1978-80):
Países em
Desenvolvimento Países
Tipo de Receita (exceto grandes produtores de Industriais
petróleo)
(média) (média)
Impostos sobre Renda e
Lucros 24.2 41.5
Contribuições de Previdência
Social 16.3 32.2
Impostos Internos sobre Bens
e Serviços 31.6 15.8
Impostos sobre Comércio e
Transações Internacionais 17.5 1.8
Fontes e Notas: As mesmas da Tabela 1.
É muito comum se atribuir às preferências, à cultura ou às instituições uma
série de características do sistema fiscal. Fernando Holanda Barbosa (in
FENAFISCO, 1998), por exemplo, se refere à questão da escolha entre imposto
sobre a renda e imposto sobre o consumo da seguinte forma:
"Em todo sistema tributário ... temos imposto de consumo e imposto de renda,
em proporções diferentes. A nossa sociedade, no caso a brasileira, tem uma preferência muito grande pelo imposto de consumo. Grande parte do imposto
brasileiro é imposto indireto. Isso é ruim? Não necessariamente .... É uma questão de gosto ou de opinião." (SINAFITE e FENAFISCO, p. 79, 1998)
A escolha dos instrumentos pode ser, de fato, uma questão de gosto. Um
instrumento pode ser mais aceitável do que outro simplesmente porque já existe, é
mais conhecido, os agentes econômicos já se acostumaram com ele, ou,
simplesmente, porque "está na moda"? Ademais, a escolha dos objetivos está
2Segundo Tanzi (1991, pág. 187), há um fenômeno interessante entre economistas e especialistas em finanças públicas, uma espécie de "modaw
claramente associada a preferências, assim como escolha dos instrumentos, pois
estes dependem dos objetivos definidos (metas). É sabido, por exemplo, que
imposto sobre a renda embute um viés contra a acumulação e, portanto, contra o
crescimento. Entretanto, em determinados contextos, outros aspectos podem ser
mais importantes do que o crescimento. Pelo fato de poder se converter em efetivo
instrumento promotor de redistribuição de renda, o imposto de renda deveria ser
utilizado mais intensamente em países em que se prioriza a melhoria na distribuição
de renda. Entretanto, nem sempre isto ocorre, em parte por razões de natureza
política e por dificuldades inerentes à administração deste tributo.
Nas escolhas públicas, deve-se ainda considerar os fatores políticos e
institucionais. Muitos procuram associar fatores relativos à ordem
jurídico-institucional às variáveis fiscais. As normas e instituições relacionadas ao orçamento
público, em particular, afetam as decisões sobre quanto arrecadar, quanto gastar,
como gastar, que instrumentos utilizar etc. Ademais, instituições adequadamente
desenhadas podem não apenas favorecer as escolhas públicas, mas também
propiciar o funcionamento do governo, reduzindo suas falhas e tornando-o mais
eficaz (vis a vis setor privado) na produção de diversos serviços onde setor público e
setor privado são, em grande medida, concorrentes (saúde e educação, por
exemplo).
Em particular, a escolha dos instrumentos fiscais - tanto as diversas
modalidades de receitas como os diversos tipos de gastos - deve ser função dos
objetivos a serem alcançados, objetivos estes que dependem das necessidades e,
portanto, do nível de desenvolvimento, das preferências, da formação cultural, da
religião, dos valores éticos etc. A escolha dos instrumentos também deverá
depender da sua capacidade de obter resultados (e, para isso, o seu desenho será
fundamental).
Portanto, a escolha dos instrumentos dependerá, por um lado, das demandas
sociais, que será afetada, sobretudo, por fatores de natureza econômica e social.
Por outro lado, a escolha dos instrumentos dependerá de sua eficácia, muito
desenvolvimento institucional do país, variáveis culturais e o nível de
desenvolvimento econômico, devem influenciar a escolha dos instrumentos fiscais
tanto pelos seus efeitos sobre as demandas sociais quanto pelos seus reflexos
sobre a eficiência do governo.3
Os modernos modelos de crescimento econômico são capazes de evidenciar
algumas distorções associadas às diversas modalidades de tributos. Podem mostrar
vantagens e desvantagens de um sistema tributário sobre os sistemas alternativos
em determinado país. Entretanto, nem sempre um imposto pode ser bem
representado em um determinado modelo. O alto nível de generalidade e
simplicidade dos modelos dinâmicos pode sugerir o uso de sistemas tributários
pouco recomendáveis - particularmente por razões relacionadas à administração
tributária. Em particular, quando se percebe a necessidade de aumento do nível de
tributação, a escolha dos impostos que devem ser mais explorados não deve ser
tomada simplesmente em função dos efeitos previstos pela teoria da tributação
-sobre a alocação de recursos, distribuição de renda e estabilidade. Aspectos
relacionados à administração tributária, e todas as suas implicações econômicas,
também devem ser considerados.
Nas últimas décadas, tem se observado alguma convergência nos sistemas
tributários, em parte pela necessidade de se promover harmonização tributária em
países onde se desenvolvem processos de integração econômica regional ou global.
Persistem, entretanto, grandes diferenças entre os sistemas tributários nacionais,
3 Para que se entenda o conceito de instituição. julgamos conveniente que se recorra a uma
enciclopédia:
MAs instituiçDes sao regras de conduta que, ao conter o impulso natural à busca da vantagem individual, permitem que os indivlduos vivam em sociedade. As instituiçDes constituem um meio de pensar ou agir que prevalece e permanece, que está impregnado nos hábitos de um grupo ou nos costumes de um povo. Qualquer costume social constitui uma instituiçao uma vez que cria sançDes, gera tabus e se impDe sobre o comportamento de seus indivlduos. As /eis sao instituiçDes que discriminam explicitamente regras de comportamento que nao constam dos códigos morais e de convivência. As organizaçDes formais - órgaos públicos, igrejas, universidades, sindicatos - também sao instituições, uma vez que têm autoridade sobre seus membros.
particularmente quando se comparam países desenvolvidos com países em
desenvolvimento, os contrastes são evidentes.
o
imposto de renda é uma das modalidades de tributação mais utilizadas em países desenvolvidos. Por muito tempo, sistemas tributários calcados em tributossobre rendimentos eram considerados, por muitos especialistas, como modernos. A
evidência deste fato contribuiu para a disseminação de um preconceito que se
desenvolveu contra os tributos indiretos. Baseados em instrumental analítico pouco
sofisticado, diversos livros-textos antigos sugeriam a superioridade da tributação
direta sobre os impostos indiretos.
Por ser um instrumento capaz de dotar o sistema tributário de
progressividade, a tributação sobre a renda tem sido amplamente defendida por
acadêmicos e políticos, particularmente em sociedades que apresentam
desigualdades extremas. Como já foi observado, são, em geral, os países mais
desenvolvidos os que mais exploram a base renda. Em grande parte, a elevada
tributação sobre a renda nos países desenvolvidas pode ser explicada pela
prioridade concedida à promoção da eqüidade. Entretanto, têm-se consciência das
distorções que podem advir da adoção dessa modalidade de tributo, tanto no
tocante à escolha entre trabalho e lazer quanto no tocante à escolha entre consumo
e acumulação, especialmente quando se procura praticar elevada dose de
progressividade.
Principalmente a partir da segunda metade da década de 70, com o
desenvolvimento de modelos dinâmicos modernos e a sua utilização na área das
finanças públicas, iniciou-se a reabilitação do imposto sobre o consumo.
Especialmente em configurações não cumulativas, o imposto sobre o consumo tem
sido objeto de atenção, ocupando espaço crescente nos sistemas tributários
nacionais, principalmente na Europa e na América Latina.
Tanto o imposto de renda quanto as modernas modalidades de tributos sobre
o consumo necessitam de uma competente administração tributária e ambiente
cultural e institucional propício. Países em estágio inicial de desenvolvimento
causam sérias distorções econômicas, como os impostos cumulativos sobre bens e
os impostos sobre o comércio internacional.
A ação governamental nos países menos desenvolvidos pode ser prejudicada
pelas distorções causadas pela vigência de sistemas tributários geradores de
distorções significativas. Para que se entenda essas distorções, é interessante que
se examinem alguns fundamentos da teoria da tributação, descritos no Anexo 1.
A tributação sobre os rendimentos representa parte considerável da
arrecadação dos governos de países industrializados. Nos Estados Unidos e no
Japão, a tributação sobre rendimentos constituía, no final da década de 80, cerca de
46% da receita tributária. Em média, os países industrializados arrecadavam mais de
40% de seus tributos a partir dos rendimentos de fatores de produção, quase o
dobro do que os países em desenvolvimento.
Nesta mesma época, no tocante à tributação sobre o consumo, o contraste
entre países desenvolvidos e em desenvolvimento também se apresenta
claramente. Cerca de 44% da arrecadação tributária dos países em desenvolvimento
provêm de impostos sobre bens e serviços. Para países industrializados, a
importância dos impostos sobre bens e serviços é muito inferior, pois representam
cerca de 21 % da receita tributária.
Para efeito da avaliação de um sistema tributário, entre os diversos tributos
sobre bens e serviços destinados ao consumo, devem-se distinguir os cumulativos
dos não cumulativos, assim como se deve considerar a utilização de excise taxes e
dos impostos gerais. Deve-se verificar se alcançam apenas bens e serviços
destinados ao consumo ou se oneram também bens de capital. Os potenciais efeitos
distorcivos dos tributos indiretos dependem muito de suas características (e do
próprio ambiente econômico).
A economia brasileira tem peculiaridades que podem afetar a arrecadação de
tributos sobre rendimentos:
é caracterizada por desigualdades marcantes na distribuição da renda entre
o mercado de trabalho apresenta alto grau de precariedade nas relações de
emprego;
a participação dos rendimentos de capital na renda é elevada;
a receita do imposto de renda é fiscalizada pelo governo federal, mas boa
parte dela se destina a outros níveis de governo, diferentemente do que
acontece com outros tributos federais.
Em princípio, as fortes desigualdades econômicas e sociais são argumentos
fortes para os que pretendem reforçar o papel do imposto de renda no sistema
tributário brasileiro. Entretanto, há razões para que não se espere imediata e radical
ampliação de sua importância na geração de recursos tributários.
Não se discute que a função redistributiva dos governos é mais importante em
países onde os contrastes são maiores. Em países caracterizados por
desigualdades extremas, como o Brasil, o imposto de renda deveria assumir um
importante papel na procura de maior eqüidade. Entretanto, a elevada concentração
da renda dificulta a administração tributária. Os mais ricos, em geral não muito
numerosos mas muito bem representados politicamente, procuram explorar ao
máximo os loopholes que a legislação tributária apresenta. Particularmente em
contextos caracterizados por elevada mobilidade do capital, os ricos conseguem
contribuir pouco para a arrecadação do IR, deixando para os assalariados
-especialmente os que se situam acima da linha de pobreza, mas que não se situam
entre os mais ricos - a maior parte do ônus tributário.
Pode-se enumerar outras razões pelas quais o papel do imposto de renda é
tão modesto no Brasil. Por se tratar de um imposto declaratório e por haver escassa
visibilidade de boa parte das rendas do trabalho, a administração do imposto de
renda torna-se difícil. As rendas geradas a partir de relações informais no mercado
de trabalho são pouco visíveis para a fiscalização, assim como grande parte das
rendas dos profissionais autônomos (por conta própria).
O elevado grau de precariedade das relações de trabalho dificulta
inspirou-se na ordem jurídica estabelecida por Mussolini para a Itália, país que se
encontrava - e se encontra - em nível de desenvolvimento claramente superior ao
brasileiro. Tal legislação cria um incentivo muito forte para o seu descumprimento,
uma vez que impõe custos consideráveis ao empregador em ocasiões de demissões
sem justa causa.
Em um país que procura se integrar crescentemente com a economia
mundial, a elevada participação das rendas do capital na renda da economia
também pode ser vista como um fator limitativo da importância do IR no sistema
tributário. Não há como tributar demasiadamente o capital sem causar estímulos a
saídas de capitais. No caso brasileiro, as estatísticas das Contas Nacionais relativas
à distribuição funcional da renda chegam a causar estranheza, pois sugere uma
participação extremamente baixa dos rendimentos fator trabalho na renda nacional.
Ainda que possa haver um razoável erro de medida, é muito provável que, de fato, o
Brasil tenha uma distribuição funcional da renda incomum.
Um motivo que é sempre lembrado quando se procura entender porque a
arrecadação do IR não ultrapassa o patamar de 5% do PIB no Brasil é o fato de
haver na União a capacidade de criar tributos disfarçados sob a forma de
contribuições sociais. Como a receita do IR é partilhada com os níveis subnacionais
de governo, o governo federal lança mão de contribuições parafiscais que lhe
permitem ampliar ou recuperar sua participação no controle dos recursos tributários.
Sob o ponto de vista redistributivo, não é difícil a defesa do IR, ante os
tributos sobre bens e serviços, pelo menos em tese. Entretanto os custos
administrativos decorrentes de uma fiscalização eficaz de um IR podem indicar a
utilização mais intensa de outras bases. Os tributos sobre bens e serviços, nesse
contexto, tornam-se atraentes.
Ainda que não favoreçam a responsabilidade política e não sejam
instrumentos dos mais eficazes para a obtenção de eqüidade, os tributos sobre bens
e serviços, particularmente quando bem desenhados, tornam-se uma opção atraente
Segundo Easterly e Rebelo (1993, p. 419), a escolha de instrumentos fiscais
parece estar relacionada com a escala da economia. Utilizando dados cross-section
e dados de painel para 28 países entre 1970 e 1988, concluíram que, quando a
população cresce, cai a importância dos impostos sobre comércio internacional e
aumenta a tributação sobre a renda. Esta relação persiste quando se controla a
renda e a razão entre transações de comércio internacional e produto.
Easterly e Rebelo encontraram correlações significativas (positivas) entre
componentes da receita governamental e o logaritmo da renda per capita (de 1970).
Para algumas variáveis (tomadas como fração da receita total) foram encontradas
correlações, dentre as quais:
impostos sobre renda, lucros e ganhos de capital (=0,35);
contribuição de previdência e assistência social (=0,58);
impostos sobre comércio e transações internacionais (=0,75);
impostos sobre folha de pagamentos (=0,31).
Estes resultados podem ser interpretados de diversas formas.
Institucionalistas podem argumentar que a organização social cumpre o papel
fundamental no desempenho econômico. Países se desenvolveriam, em grande
parte, de acordo com o marco institucional. Neste sentido, pode-se sustentar que a
renda per capita não seria necessariamente uma das variáveis determinantes do
tamanho o governo. Estas, na verdade, seriam fortemente correlacionadas com a
renda per capita. Variáveis que representam a organização política e social podem
se revelar determinantes tanto do tamanho do governo quanto da renda per capita.
Pode-se procurar outras variáveis explicativas, como, por exemplo,
indicadores relativos à situação social - tais como indicadores de dívida social ou de
distribuição de renda - ou ao sistema político - tais como índices que procuram
refletir o respeito a direitos políticos ou a liberdade civil. Pode-se argumentar ainda
que as instituições, assim como as leis, podem ser, no longo prazo, tomadas como
endógenas. Nesse sentido, indicadores que refletem o desenvolvimento institucional,
também podem não ser as variáveis explicativas primárias. Em última análise, as
variáveis fiscais, assim como o nível de desenvolvimento econômico, podem ser
Desta forma, é possível que as relações encontradas entre variáveis fiscais
(em particular, as relativas à receita governamental) e a renda per capita sejam
espúrias. Podem ser as instituições e leis ou, em uma análise ainda mais profunda,
diversas variáveis (de natureza cultural, histórica, religiosa etc.) que produzem e
modificam leis e instituições e moldam o sistema político, que imprimiriam as
características do governo (tamanho e instrumentos utilizados, entre outras coisas).
Como já foi visto, pode-se esperar que o nível - e também as formas - de
intervenção do Estado variem em função de fatores de naturezas diversas
-econômica, cultural, histórica etc .. As sociedades se caracterizam por uma série de
atributos, para os quais a representação através de indicadores quantitativos nem
sempre se viabiliza de forma satisfatória. Acontecimentos históricos, condições
geográficas, ambientais, climáticas, aspectos religiosos e étnicos, embora devam
ser considerados quando se procura entender as razões para a intervenção
governamental e o tamanho e a composição do organismo estatal, nem sempre são
facilmente representados por indicadores numéricos.
11.4. O NíVEL E AS FORMAS DE INTERVENÇÃO
Foram discutidas duas questões que se apresentam com grande relevância
na Economia do Setor Público: o nível e as formas de intervenção. Teoricamente,
até onde deve ir o Estado? Que meios (instrumentos) são as mais adequados em
uma determinada sociedade?
A primeira questão aparece com grande destaque desde os primeiros
esforços no campo da Economia Positiva. As razões para a intervenção do Estado
são diversas. Stiglitz (1986) classifica em 3 categorias as intervenções do Estado:
as voltadas para uma alocação eficiente no sentido de Pareto;
as relacionadas à oferta de bens meritórios
as motivadas por eqüidade.
As intervenções motivadas pela procura de eficiência são muito freqüentes.
