2013
em números
Apoio:
II Relatório Supremo em Números
O Supremo e a Federação
Joaquim Falcão
Pedro Abramovay
Fernando Leal
Ivar A. Hartmann
Você pode:
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-nha permissão do autor.
II Relatório Supremo em Números
O Supremo e a Federação
Joaquim Falcão Pedro Abramovay Fernando Leal Ivar A. Hartmann
Ficha catalográica elaborada pela Biblioteca Mario Henrique Simonsen/FGV
II Relatório Supremo em Números : o Supremo e a Federação / Joaquim Falcão... [et al.] - Rio de Janeiro : Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2013. 184 p. : il.
Inclui bibliografia.
1. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 2. Poder judiciário – Brasil. I. Falcão, Joaquim, 1943- II. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio
Vargas.
CDD – 341.419 I Relatório Supremo em números : o múltiplo Supremo / Org. Pablo de Camargo
Cerdeira; Joaquim Falcão, Pablo de Camargo Cerdeira, Diego Werneck Arguelhes. Rio de Janeiro : Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas, 2011.
72 p. – (Novas ideias em direito : resultados de pesquisa)
ISBN: 978-85-63265-11-1
1. Brasil. Supremo Tribunal Federal. 2. Poder judiciário – Brasil. I. Cerdeira, Pablo de Camargo. II. Falcão, Joaquim, 1943- III. Arguelhes, Diego Werneck. IV. Escola de Direito do Rio de Janeiro da Fundação Getulio Vargas.
CDD – 341.419
EDIÇÃO FGV DIREITO RIO
Praia de Botafogo 190 13º andar – Botafogo Rio de Janeiro – RJ
CEP: 22.250-900 e-mail: direitorio@fgv.br web site: www.direitorio.fgv.br
Impresso no Brasil / Printed on Brazil
Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade dos autores.
1ª edição – 01/08/2013
Coordenação: Felipe Dutra Asensi, Thaís Teixeira Mesquita e Rodrigo Vianna
Diagramação: Cristiana Ribas
Projeto Supremo em Números
E q u i p e
Joaquim Falcão
Diretor FGV DIREITO RIO
Fernando Leal
Coordenador Adjunto do Centro de Justiça e Sociedade e Professor da FGV DIREITO RIO
Ivar A. Hartmann
Coordenador do Projeto Supremo em Números e Professor da FGV DIREITO RIO
Daniel de Magalhães Chada
Engenheiro de Software Senior
Israel da Silva Teixeira
Agradecimentos
Os autores agradecem os valiosos comentários e sugestões, feitos du
-rante a fase final de elaboração, pelo ex-Ministro do Supremo Tribunal Federal Nelson Jobim, pelo Ministro do Supremo Tribunal Federal
Luís Roberto Barroso, pelo Conselheiro Nacional de Justiça José Gui
Sumário
Sumário Executivo 11
I - O Tribunal da Federação? 19
II - Quem pauta o Supremo? 25
Litigiosidade v. recorribilidade 30
Cada juizado é um mundo 37
III - O que pauta o Supremo? 45
Temas por estado 45
O Supremo a serviço dos servidores públicos 54
IV - A Reforma inacabada 57
O efeito esperado 59
Pulverização dos litigantes 59
O im do monopólio do Poder Público 60
Diversiicação das portas de entrada 62
O efeito inesperado 63
Represamento 63
Uma nova agenda 66
V - Conclusão 71
VI - Retratos 73
Sumário Executivo
I - O Tr i b u n a l d a F e d e r a ç ã o ?
O II Relatório do Projeto Supremo em Números é um olhar apro
-fundado sobre o Supremo Tribunal Federal como Tribunal da Federação. Qual a federação que emerge dos dados quantitativos sobre os estados? Como o Tribunal lida com essa federação? Essa perspectiva é fundamental para a construção de políticas públicas para o Judiciário – ou para os diversos judiciários que encontramos ao realizar esta pesquisa.
Nesse contexto, se o primeiro relatório Supremo em Números teve como mote a apresentação e a compreensão do “múltiplo supremo”, este segundo relatório foca a dimensão do “Supremo múltiplo”, ou,
mais especificamente, dos “27 Supremos”, que podem ser caracteriza
-dos quando voltamos nossa análise para as relações de cada unidade federativa com o STF.
A escolha pelo período entre 2000 e 2009 teve como referência
a promulgação da Emenda Constitucional no 45, de 30 de dezembro
de 2004, conhecida como a emenda da “Reforma do Judiciário”, cujo
início de vigência ocorreu precisamente no meio do período seleciona
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federação com o STF antes da reforma e sobre os efeitos da mesma nos momentos imediatamente posteriores ao início da sua implementação. Marco relevante nesse sentido foi, sem dúvida, o início de vigência das leis que regulamentaram os institutos da Súmula Vinculante (lei 11.417/06) e da Repercussão Geral (lei 11.418/06), ambas vigentes a partir do ano de 2007.
O relatório é composto por 4 grandes partes. “Quem pauta o Supre
-mo?” traz dados sobre a disparidade da presença de cada ente federativo no STF. “O que pauta o Supremo?” mostra o perfil de assuntos que dominam o Tribunal. “A Reforma inacabada” aponta efeitos previstos e imprevistos no STF causados pelas mudanças introduzidas entre 2004
e 2007 no Judiciário. A sessão “Retratos”, ao final, compila informa
-ções detalhadas sobre os processos de cada membro da Federação no Supremo.
I I - Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
Uma primeira constatação que se pode fazer é a de que há três grupos bastante distintos de estados. No primeiro grupo estão os 4 estados que, isoladamente, representam, cada um, mais de 10% do total de processos que chegaram ao STF na década de 2000 a 2009: SP, MG, RS e RJ. O segundo grupo é composto por estados que representam, cada um, menos de 10% e mais de 1% dos processos do STF no período analisado. Trata-se de PR, SC, PE, BA, CE, RN, PB, DF, GO e AL. Por fim, o grupo dos estados de pequeno porte, ou aqueles que respondem, individualmente, por menos de 1% do total de processos no STF no período, é composto por ES, MS, AP, PA, MT, SE, MA, RO, PI, AC, RR, TO e AM.
S u m á r i o E x e c u t i v o 1 3
Litigiosidade v. Recorribilidade
O fator mais forte de explicação dessas diferenças de representação dos estados no Supremo parece ser a litigiosidade da unidade da federação,
ou seja, a quantidade de processos que aquele estado produz nas primei
-ras instâncias por habitante. A região Sul, por exemplo, está claramente sobrerrepresentada no STF quando comparada com a população, mas essa proporção de processos no Supremo corresponde, com pequenas diferenças, à proporção de decisões emanadas em segunda instância. No caso do Rio Grande do Sul, entretanto, não só a sobrerrepresentação é bem maior que a de São Paulo, como também varia bastante entre a
1a e a 2ª instância e o STF.
Cada juizado é um mundo
No primeiro relatório Supremo em Números, um dos dados que chama a atenção é a forte presença de processos oriundos de juizados especiais.
Os juizados foram criados para agilizar processos, tratando das chama
-das “pequenas causas”, mas acabaram inundando o STF.
Há muitas informações interessantes sobre a movimentação de processos nos juizados divididas por regiões. Por exemplo: o estado do Rio de Janeiro tem o triplo do número de processos de juizado que o segundo colocado, São Paulo. As variações na quantidade de processos
de juizados de cada estado que chegam no Supremo são muito diferen
-tes. Isso mostra que as dinâmicas locais são talvez mais importantes do que grandes alterações legislativas ou reformas institucionais nacionais. Uma semelhança existente entre as curvas está em uma queda acentuada em todas as regiões, excetuando-se o Centro-Oeste. A região Sul apresenta queda a partir de 2008 e as regiões Nordeste, Norte e
Sudeste, a partir de 2007. Mas somente a partir de 2008 é que come
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I I I - O q u e p a u t a o S u p r e m o ?
Temas por estado
A partir do levantamento dos principais assuntos nos processos oriundos dos diferentes estados, constata-se que a agenda do Supremo é afetada por três tipos distintos de pautas temáticas: nacionais, locais e locais nacionalizadas.
Nenhum tema, entre os três principais – Administrativo, Tributário e Direito do Trabalho –, é comum em todos os estados. Mesmo Direito Administrativo, que é o tema que aparece em primeiro lugar no país, não está entre os três principais assuntos de todos os estados. Mas é um tema nacional. Tributário, o segundo tema que mais aparece no agregado de todos estados, não está presente em mais da metade dos estados – é um tema local nacionalizado. Mas é o principal tema dos processos oriundos de São Paulo. Isso faz com que os processos fiscais de um único estado da Federação ocupem mais de 5% da pauta do Supremo.
É importante destacar a grande predominância ao longo da década analisada de temas que envolvem o Estado.
O Supremo a serviço dos servidores públicos
Direito Administrativo é o assunto do maior número de processos. Mas
a verdade é que mais da metade desses casos fazem parte da subcate
S u m á r i o E x e c u t i v o 1 5
I V - A Re f o r m a i n a c a b a d a
O efeito esperado
Há três fatores principais que ilustram os efeitos esperados da Reforma. Primeiro, é possível constatar uma tendência de redução da quantidade
de processos levados pelos “clientes” mais tradicionais do tribunal. Se
-gundo, essa tendência de redução é maior ainda no caso dos litigantes relacionados ao poder público. Terceiro, as análises mostram, sob a ótica processual, uma redução do impacto da corte recursal nos primeiros anos imediatamente posteriores ao início da vigência da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante.
Em primeiro lugar, as análises dos dados agregados revelam uma
pulverização dos principais litigantes do Supremo. Se em 2007 os 10
principais litigantes da corte impactavam 63% da sua pauta, em 2009 os 10 primeiros representavam apenas 24% dos processos autuados pelo tribunal.
O Poder Público, seja por meio de entidades da Administração Pública Direta e Indireta, seja por intermédio de entes políticos, está entre os principais litigantes do Supremo. Paralelamente, as análises mostram, sob a ótica processual, uma redução do impacto da corte recursal nos primeiros anos imediatamente posteriores ao início da vigência da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante.
A redução do percentual de participação dos principais litigantes públicos é maior do que a taxa média de redução global dos processos da corte na comparação entre os anos de 2007 e 2009, que ficou em
torno de 40%. Ao analisarmos especificamente o percentual de par
-ticipação dos estados da federação nos mesmos anos notamos, porém, movimentos diferentes.
O terceiro fator de destaque que confirma o sucesso dos primeiros
anos da Reforma está relacionado com a diversificação dos tipos de ação
Agosto de 2013
entre os anos de 2007 e 2009 revelou um decréscimo relevante no número desses recursos.
O efeito inesperado. A busca por compreender o Supremo a partir dos
estados mostra, ao contrário, alguns limites de propostas destinadas a lidar com grandes blocos de problemas do tribunal. Novos passos – não de ruptura, mas complementares – são necessários para que o estado de coisas visado pela Reforma seja alcançado.
Uma das questões que apareceram nos debates a partir do I Relatório
Supremo em Números foi a ideia de que a implementação da repercus
-são geral causou um represamento das ações nas instâncias inferiores, reduzindo o número de processos no STF, porém com impacto negativo sobre os Tribunais locais.
Quando se avalia o número de processos nos juizados especiais, a partir dos dados divulgados no Justiça em Números, percebe-se que a queda no número de processos de juizados que chegam no STF não é acompanhada por uma queda no número de processos nos próprios juizados.
Isso não comprova o efeito represamento, mas mostra que os efeitos da Emenda 45 se concentram de maneira muito forte no STF. Não há nada que indique que haja, de fato, uma redução da morosidade nos processos que beneficie os usuários do sistema de justiça como um todo. A EC 45 não pretendia ser uma reforma do STF, e sim uma reforma do Judiciário.
Uma nova agenda. Os dados revelam que a reforma do Judiciário
ainda não está completa e que olhar para as especificidades de cada ente da federação pode ser um caminho rico para avanços na direção da melhoria da prestação jurisdicional.
Um relatório sobre os “27 Supremos” que aparecem quando se anali
S u m á r i o E x e c u t i v o 1 7
hipótese de que os contextos locais podem dizer muito sobre como os próximos passos da reforma do judiciário devem ser pensados, como colocam em xeque as visões simplistas – porquanto reducionistas – de que entes da Administração que atuam nacionalmente (i) lidam com problemas jurídicos semelhantes e (ii) poderiam implementar políticas comuns para resolvê-los.
V - C o n c l u s ã o
A observação dos dados sobre cada estado, que deixa claro a grande diversidade de perfis, reforça a ideia de que a Reforma do Judiciário está inacabada. Olhar para o STF a partir dos estados permitiu-nos enxergar que a Reforma pensada exclusivamente com foco no Supremo chegou ao seu limite. Esse novo olhar para o Tribunal nos mostrou que existe uma nova realidade, a partir da EC 45, que exige uma reforma do judiciário distinta, não mais de grandes mudanças constitucionais, não mais focada nos grandes litigantes. Mostra-se clara a necessidade de atacar o excesso de judicialização, uma reforma que só pode ser feita compreendendo também as realidades locais.
V I - Re t r a t o s
A análise de cinco tipos de gráficos sobre cada estado brasileiro e o Distrito Federal mostra o comportamento dos processos oriundos de
cada unidade da federação no STF. Há quatro tendências identificá
-veis, porém não necessariamente generalizáveis. Em primeiro lugar, os grandes litigantes são de regra entidades de direito público. Segundo, entre os processos oriundos de juizado, os JEFs lideram em quase todas as unidades da federação. Terceiro, em todos os estados, com exceção do Piauí, a variação do número de processos acompanha a variação no PIB ou na PEA (população economicamente ativa). Quarto, Direito
Administrativo é o tema mais representativo na maior parte das uni
I
O Tribunal da Federação?
O Tribunal da Federação. Esse aposto é muitas vezes atrelado ao Supremo Tribunal Federal. Mesmo com a criação do Superior Tribunal de Justiça, que tem por função a harmonização da interpretação da legislação federal, o próprio STF continua se afirmando como o Tribunal da Federação.
Rui Barbosa, em célebre discurso, aponta a importância da mudança
de nome Supremo Tribunal de Justiça do Império. “Veio a República;
e que fez? Trocando, na denominação desse tribunal, o predicativo de justiça pelo qualificativo de federal, não lhe tirou o caráter de tribunal de justiça, inerente, sobre todos, à sua missão constitucional; senão que, pelo contrário, o ampliou constituindo nele o grande tribunal da Federação, para sentenciar nas causas suscitadas entre a União e os Estados, e em derradeira instância, nos pleitos debatidos entre os atos do governo, ou os atos legislativos, e a Constituição.”1 Fica claro, portanto, que a Federação
está no DNA do Tribunal Supremo.
Mas como o STF lida com a Federação? Não em seus desenhos e limites, definições de competências e de papéis constitucionais de cada ente federativo, mas com a diversidade de perspectivas que a diversidade de um estado federado impõe ao Tribunal?
Agosto de 2013
Como se pode ler e entender a federação brasileira, a partir do olhar sobre o STF e, na linha inversa, compreender melhor o STF a partir do modo como as diferentes unidades da federação, cada qual com as suas particularidades, impactam a pauta da mais alta corte do país? O Tribunal está preparado para lidar com realidades tão distintas como as de nossas unidades federativas?
As políticas para o Judiciário são pensadas a partir do fato de que o Brasil não tem apenas uma realidade jurídica, mas realidades distintas que, em um modelo federativo, devem ser tratadas de maneira específica?
E, mais ainda, será que não é possível conhecer – e reconhecer – a
nossa federação a partir do olhar sobre este Tribunal que se autopro
-clama o Tribunal da Federação?
O Projeto Supremo em Números tem por objetivo “fundamentar quantitativa e estatisticamente discussões sobre a natureza, função e o
impacto da atuação do STF na democracia brasileira”2.
Assim, escolhemos como tema neste segundo relatório um olhar aprofundado sobre este Tribunal da Federação. Qual a federação que emerge dos dados quantitativos que analisamos? Como o Tribunal lida com essa federação? Essa perspectiva nos parece fundamental para a construção de políticas públicas para o Judiciário – ou para os diversos judiciários que encontramos ao realizar esta pesquisa.
A perspectiva de federação brasileira escolhida é aquela dos estados e da união. As informações apresentadas referem-se aos estados e ao Distrito Federal, e não aos municípios, por uma série de razões. Acima de tudo, porque esse é um estudo sobre o Judiciário brasileiro, cuja estrutura tem como focos organizacionais a união – administrando, por exemplo, a Justiça Federal e a Justiça do Trabalho – e os estados – administrando as diferentes iterações da Justiça Estadual. Mais ainda, as referências culturais, econômicas e políticas que podem influenciar
O T r i b u n a l d a F e d e r a ç ã o ?
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arte I
2 1
a pauta do Supremo estão ligadas aos estados e ao Distrito Federal,
muito mais do que às cidades. Por último, um motivo de ordem prático
--metodológica: a base de dados do Supremo contém a variável estado ou país de procedência, mas não o município.
Se a literatura sobre federação no direito constitucional é razoavel
-mente ampla, não há trabalhos que explorem as decisões do Supremo Tribunal Federal a partir de seu estado de origem – até porque um trabalho como este só é possível a partir de uma ferramenta como o
banco de dados do Supremo em Números. E é apenas com uma abor
-dagem como esta que se podem formular políticas para o judiciário
que estejam em sintonia com um Poder Judiciário em um Estado fede
-rado. O tema da federação é, nesse contexto, fundamental, sobretudo porque não se pode negligenciar o fato de que à expressão “Tribunal da Federação” podem ser atribuídos diversos significados e que, no caso brasileiro, um dos sentidos mais evidentes da expressão está na
ideia de que o STF atua como corte recursal dos tribunais estaduais.3
Conhecer a dinâmica “estados – STF” mostra-se, assim, crucial para se entender, num plano mais geral, como peculiaridades locais im-pactam diferentemente a pauta do Supremo e, mais especificamente, para que se possa investigar as razões que produzem elevados níveis de congestionamento no tribunal.
Como se verá neste relatório, o Supremo é um Tribunal diferente
conforme o estado do qual originam os processos. Pode ser um tribu
-nal que cuida predominantemente de Direito Civil, se o observador é goiano; pode tratar muito de Direito do Consumidor se quem olha para o STF é acreano.
3 De acordo com o primeiro Relatório Supremo em Números, 26,94% dos processos julgados pelo STF têm origem em tribunais de justiça. A esse número, podemos ainda somar, ainda que com algumas ressalvas, os 40,59% oriundos de TRFs. Destaque-se, ademais, que esses
percentuais tendem a ser mais elevados, se considerarmos, por exemplo, o montante de
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Há Estados que chegam mais ao STF do que outros. Mesmo pro
-porcionalmente à população. A região Sul, em geral, e particularmente o Rio Grande do Sul são exemplos. A primeira constatação revelada por este relatório confirma, então, uma possível intuição de que o Supremo, ao mesmo tempo que pode ser chamado de o “Tribunal da Federação” é também tantos tribunais quanto são os entes federativos.
A principal consequência dessa constatação, que serve como base
para uma segunda, é a de que uma reforma ampla do sistema de justi
-ça passa não apenas por análises estáticas relacionadas à compreensão da realidade de cada instituição que compõe esse sistema, mas requer
também análises que considerem a dinâmica da atuação de um deter
-minado elemento desse sistema – o Supremo, por exemplo – relativa
-mente a outras variáveis constitucional-mente relevantes – como a forma federativa de Estado.
Nesse contexto, se o primeiro relatório Supremo em Números teve como mote a apresentação e a compreensão do “múltiplo supremo”, este segundo relatório foca a dimensão do “Supremo múltiplo”, ou,
mais especificamente, dos “27 Supremos”, que podem ser caracteriza
-dos quando voltamos nossa análise para as relações de cada unidade federativa com o STF.
Este relatório certamente deixa mais perguntas do que respostas. Por que em Minas Gerais, no ano de 2000, houve pico tão grande de
processos da Caixa Econômica Federal? Por que há tantos casos envol
-vendo Direito Civil no Estado de Goiás?
Para responder a essas perguntas seria preciso ter um conhecimento da realidade local de cada estado brasileiro, que esta equipe de pesquisa não pretende ter. O que este relatório certamente aponta, e o faz pela primeira vez, é o fato de que não é possível pensar o Supremo sem considerar que ele não representa uma realidade nacional monolítica, mas uma pluralidade de realidades que se encontram naquele Tribunal.
O relatório traz análises sobre as principais diferenças entre os esta
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década dos anos 2000. A escolha pelo período entre 2000 e 2009 teve como referência a promulgação da Emenda Constitucional nº. 45, de 30 de dezembro de 2004, conhecida como a emenda da “Reforma do
Judiciário”, cujo início de vigência se deu precisamente no meio do pe
-ríodo selecionado. Tal escolha permite a apresentação de informações, a extração de diagnósticos e o apontamento de algumas tendências sobre a relação da federação com o STF antes da reforma e sobre os efeitos da mesma nos momentos imediatamente posteriores ao início da sua implementação. Marco relevante nesse sentido é, sem dúvida, o início
de vigência das leis que regulamentam os institutos da Súmula Vin
-culante (lei 11.417/06) e da Repercussão Geral (lei 11.418/06), ambas vigentes a partir de 2007.
II
Quem pauta o Supremo?
Um Tribunal que pode ser compreendido como o Tribunal da Federa
-ção e se propõe a sê-lo deve estar atento à distribui-ção regional de seus processos. Cada unidade da federação, como fica claro no próximo
item, apresenta ao STF temas distintos. A predominância de julga
-mentos advindos de um determinado estado pode impor ao Supremo Tribunal Federal uma agenda que interessa particularmente àquela unidade da federação.
Principalmente ao tratar-se de um Tribunal que julga casos em massa, ou seja, que não pode focar especificamente em cada processo, e vem, progressivamente, criando mecanismos para julgamentos em
bloco, a distorção federativa pode criar situações em que se julga pro
-cessos em determinados estados com o olhar de quem julga em outros. Assim, é interessante perguntar qual a distribuição federativa dos processos no Supremo Tribunal Federal.
O Gráfico 1, abaixo, mostra de forma bastante clara que a distri
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Gráfico 1
Pr o c e s s o s p o r U F - 2 0 0 0 a 2 0 0 9
0 50000 100000 150000 200000
0 5 10 15 15 15
30
25
20
15
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tual de pr
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SP RS RJ MG PR SCDFPEBA CERNPBGOALESMSAMPAMTSEMA ROPIACRR TO AP
2 2 1 1 1 0
0 0
1 1 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0
21
16
12 11
7 5 5
Uma primeira constatação é a de que há três grupos bastante
distintos de estados – como de fato já havia notado o relatório Justiça
em Números4. Dividimos então os estados a partir do montante de
processos em três grupos: Pequeno Porte, Médio Porte e Grande Porte.
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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2 7
Gráfico 2
Pr o c e s s o s p o r p o r t e c o n s o l i d a d o p o r a n o
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Todos os Portes - 2000 a 2009 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 8000 9000 Pequeno Porte 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 Médio Porte
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000
90000 Grande Porte
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 70000 80000 90000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
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No primeiro grupo estão os 4 estados que, isoladamente, represen
-tam, cada um, mais de 10% do total de processos que chegaram ao STF na década de 2000 a 2009. São eles SP, MG, RS e RJ. Em conjunto eles respondem por 61% desses processos. Esses estados, todavia, reúnem
45,89% da população brasileira5,6.
O segundo grupo é composto por estados que representam, cada um, menos de 10% e mais de 1% dos processos do STF no período analisado. Os estados que compõem o grupo de médio porte são PR, SC, PE, BA, CE, RN, PB, DF, GO e AL. Este grupo responde por 32,07% dos processos e representa 34,9% da população brasileira.
Por fim, o grupo dos estados de pequeno porte, ou aqueles que res
-pondem, individualmente, por menos de 1% do total de processos no STF no período, é composto por ES, MS, AP, PA, MT, SE, MA, RO, PI, AC, RR, TO e AM. O grupo, que representa 19,2% dos brasileiros, responde por 7% dos processos no STF.
Analisando-se os dados percebe-se que o grupo dos estados de grande porte tem uma sobrerrepresentação com relação à população de
quase 100%. No caso dos estados de médio porte há uma certa equi
-valência entre o peso relativo desses estados no STF e suas populações.
E, no caso dos estados de pequeno porte há uma sub-representação de
cerca de 250%.
5 IBGE, Censo 2010. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/ censo2010/tabelas_pdf/Brasil_tab_1_4.pdf. Acessado em: 30 jan 2012. Todos os dados sobre a população brasileira, salvo quando especiicado em contrário, referem-se ao Censo 2010. 6 Há que se perceber que, enquanto os dados do STF se referem ao número de processos
ao longo de uma década, os dados populacionais que estamos utilizando se referem apenas ao Censo de 2010. Como não temos a variação populacional precisa por estado a cada ano, utilizamos o dado de 2010, que nos fornece um parâmetro comparativo adequado, já que embora a população brasileira tenha crescido durante a década, a distribuição entre as regiões permaneceu virtualmente inalterada. A região sul agrupava 14,78% dos brasileiros em 2000, passando para 14,52% em 2010. A região norte tinha 7,59% da população em 2000, passando para 8,48% em 2010. No nordeste a fatia passou de 28,11% para 28,2%;
no centro-oeste, de 6,85% para 6,13%; e no sudeste de 42,64% para 42,67% . IBGE. Cen
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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arte II
2 9
O recorte que parece ajudar mais a compreender esses pesos dis
-tintos que cada estado possui no STF é o recorte regional. Há regiões que possuem um peso expressivamente diferente do peso que suas populações sugerem.7
Utilizando os dados de todos os processos no período analisado
temos a seguinte divisão por regiões: a região que mais fornece pro
-cessos ao STF é a Sudeste, com 49,08%. Esta região possui 42,1% da população brasileira. Em segundo lugar aparece a região Sul (apesar de a região Nordeste ser mais populosa) com 31,26% dos processos, mas apenas 14,4% da população. Em terceiro a região Nordeste, que representa 27,8% da população, mas contribui com apenas 13,83% dos processos no STF. Em seguida a região Centro-Oeste, com 3,12% dos processos e 7,4% da população. E, por fim, a região Norte, com 2,7% dos processos e 8,3% da população.
Gráfico 3
Pr o c e s s o s p o r Re g i ã o
2,7%
3,12%
Sul Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste 49,08%
31,26% 13,83%
Assim, percebe-se que, enquanto o SE tem uma presença no STF 15% maior do que sua representação populacional, a região S tem uma
participação no STF que representa o dobro da sua proporção popula
-7 Para a análise por Região - que tem por objetivo apresentar o recorte que mais possa
contribuir com a compreensão da diferença da representatividade dos estados na população
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cional. Já NE, CO e N têm uma presença populacional muito maior do que sua presença no STF.
Gráfico 4
Po p u l a ç ã o p o r Re g i ã o
Sul Norte Nordeste Centro-Oeste Sudeste 42,67%
14,52% 8,48%
28,2%
6,13%
Como já mencionado na introdução, não é o escopo deste trabalho procurar entender o porquê dessas distorções, mas apresentar a questão da relação do STF com a Federação, de forma a propiciar uma nova agenda de pesquisas.
L i t i g i o s i d a d e v. r e c o r r i b i l i d a d e
Alguns desdobramentos do retrato apresentado merecem destaque. A informação de que algumas regiões estão sub-representadas no STF pode ter diversas explicações. Pode-se imaginar que há um acesso mais restrito ao Supremo (seja por questões culturais, seja por questões jurisprudenciais) em determinados estados. No caso da sobrerrepresentação, pode-se pensar que alguns estados tenham tendência a ter uma jurisprudência distinta daquela definida pelo STF, aumentando os incentivos para que as partes levem o processo até aquela corte. Podem existir ainda várias outras explicações não cogitadas aqui.
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
P
arte II
3 1
relativamente à população dos estados e do DF, ou se isso é apenas reflexo de uma litigiosidade diferente em cada unidade da federação.
Independentemente dos fatores explicativos – é bom lembrar – o mero fato de que os Ministros gastam uma parte muito maior de suas atenções com processos de alguns estados do que com os de outros já é um dado significativo.
Segundo o I Relatório Supremo em Números8, 73% dos processos
que chegam ao STF são advindos dos Tribunais de Justiça estaduais e dos Tribunais Regionais Federais, sendo que os últimos representam
41% de tudo que chega ao Supremo. Assim, a análise de qual a pro
-porção de processos que cada estado julga nesses tribunais é um bom parâmetro para determinar se a distorção de representação dos estados no STF tem relação com o próprio STF ou com mecanismos de acesso ao Tribunal, ou ainda se é uma consequência dos diferentes graus de litigiosidade dos estados. Em curtos meios, essa análise é fundamental para que se meça a relação entre o grau de litigiosidade na primeira instância e a recorribilidade ao Supremo.
Entretanto, há aí um desafio metodológico, pois se com os Tribunais de Justiça temos dados por estado, o que permite uma
comparação direta com os dados do STF, no caso da Justiça Fe
-deral os dados disponíveis são agrupados por Tribunal Regional Federal. E cada Tribunal abrange um número distinto de estados, não coincidindo também com as regiões geográficas brasileiras. De qualquer maneira, é possível fazer uma aproximação com os dados disponíveis.
Escolhemos analisar os dados de 2007, 2008 e 2009, pois são os anos que já incorporaram a tendência brusca de queda do número de processos no STF após a implementação de alguns mecanismos da Emenda Constitucional 45 (a Reforma do Judiciário).
Agosto de 2013
Gráfico 5
Pr o c e s s o s d a J u s t i ç a E s t a d u a l 2 0 0 7 / 0 9
2007 2008 2009 60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
Sudeste Sul Norte Centro-Oeste
Nordeste
Gráfico 6
Pr o c e s s o s p o r a n o - S T F
2007 2008 2009 60,00%
50,00%
40,00%
30,00%
20,00%
10,00%
Sudeste Sul Norte Centro-Oeste
Nordeste
Analisando os dados extraídos do relatório Justiça em Números sobre decisões que põem fim a um processo de 2ª instância, proferidas
por região, percebe-se que o Sudeste responde, nos três anos analisa
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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3 3
oscila um pouco acima de 30% da proporção de decisões na Justiça estadual e um pouco abaixo deste patamar no STF. As regiões N, CO
e NE, também mantêm a ordem de grandeza com uma pequena varia
-ção, têm maior representatividade no STF do que no total de decisões da justiça estadual. Nota-se, portanto, uma possível correlação entre litigiosidade e recorribilidade.
No gráfico a seguir temos os dados da Justiça Federal no perío
-do. Como visto anteriormente, a Justiça Federal não tem seus dados divulgados por estado, mas por Tribunal Regional Federal. Existem 5 TRFs: 1ª região (Acre, Amapá, Amazonas, Bahia, Distrito Federal,
Goiás, Maranhão, Mato Grosso, Minas Gerais, Pará, Piauí, Rondô
-nia, Roraima e Tocantins), 2ª região (Rio de Janeiro e Espírito Santo), 3ª região (Mato Grosso do Sul e São Paulo), 4ª região (Paraná, Rio Grande do Sul e Santa Catarina) e 5ª região (Alagoas, Ceará, Paraíba, Pernambuco, Rio Grande do Norte e Sergipe).
A última coluna do gráfico indica a proporção da população da região no país (os dados são do censo 2010) para que se possa ter um parâmetro comparativo.
Gráfico 7
D e c i s õ e s q u e e n c e r r a m p r o c e s s o s p r o f e r i d a s e m T R F s
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
Agosto de 2013
A quarta região é a única que possui uma coincidência completa de estados com uma região geográfica, a região Sul. E percebe-se que é mantida uma sobrerrepresentação no número de processos, mesmo que um pouco menor do que a sobrerrepresentação apresentada no número de processos no STF ou na Justiça Estadual. Mais uma vez, a tendência à manutenção da proporção litigiosidade/recorribilidade se mantém.
A 1ª região, que possui todos os estados do Norte, além de estados de outras regiões, claramente é a mais sub-representada de todas. A
5ª região, que contém apenas estados nordestinos, é também sub
--representada, mas não na mesma proporção que a 1a Região e nem na
proporção em que o nordeste é sub-representado no STF ou nos proces
-sos oriundos da justiça estadual. Já a 3a região, na qual São Paulo tem
participação predominante, tem uma sobrerrepresentação considerável e, por fim, a 2ª tem uma equivalência entre a população e a quantidade de processos oriundos dos TRFs.
Como já mencionado acima, não há no Relatório Justiça em Nú
-meros dados padronizados sobre processos na 2ª instância da Justiça Federal em cada estado. Além disso, os processos que entraram na 2ª instância em 2008, por exemplo, dificilmente chegaram ao STF em 2008 ou mesmo em 2009. A não ser que se verifique a trajetória de cada processo individualmente, é imperfeita a comparação do número de processos ingressando nos diferentes graus de jurisdição em um mesmo ano. Entretanto, mesmo imperfeita, a análise traz indícios válidos sobre o comportamento da relação entre o número de processos nos estados e a origem desses processos no STF.
Isso nos sugere que o número maior de processos vindos de de
-terminados estados no STF não se explica por uma jurisprudência distinta da construída no STF ou por uma cultura mais acentuada de recorribilidade das decisões. O fator mais forte parece ser a litigiosidade do estado, ou seja, a quantidade de processos que aquele estado produz nas primeiras instâncias por habitante. A região Sul, por exemplo, está claramente sobrerrepresentada no STF quando se compara com a
-Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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arte II
3 5
responde, com pequenas diferenças, à proporção de decisões proferidas em segunda instância.
Mas mesmo essa tendência não explica o comportamento dos pro
-cessos de cada membro da Federação em isolado, no STF. É sabido que o estado de São Paulo produz um enorme número de processos.
Mas o Rio Grande do Sul sempre foi visto como um caso de sobrer
-representação maior.
A questão é: quão maior é a sobrerrepresentação do RS em relação a SP?
Para mensurar essa relação levantamos dados sobre a quantidade de processos de cada um desses dois estados nas Justiças Estadual,
Federal e do Trabalho; no 1º e 2º grau e no STF9. Foram computados
os feitos que ingressaram em cada uma das três esferas10, nas três fases
da jurisdição, em 2007, 2008 e 2009.
Os números mostram a representatividade do estado no total de processos do Supremo relativamente à representatividade de sua popu-lação no total da popupopu-lação do Brasil. Mostramos os dados divididos por instância.
Por exemplo, se a parcela da população de um estado fosse 5% da
população brasileira e o mesmo estado tivesse 10% de todos os proces
-sos no STF, então sua representatividade seria de 200% (duas vezes).
9 As informações sobre processos de 1º e 2º grau foram todas extraídas das edições de 2007, 2008 e 2009 do Relatório Justiça em Números, do CNJ. Os documentos podem
ser encontrados em http://www.cnj.jus.br/programas-de-a-a-z/eiciencia-modernizacao-e
--transparencia/pj-justica-em-numeros/relatorios. A exceção é a quantidade de processos no 2º grau da Justiça Federal por estado. Os números relativos ao RS e SP foram retirados,
respectivamente, das páginas de estatística do TRF4 (http://www.trf4.jus.br/trf4/estatis
-tica/corregedoria/estatistica_mensal.php) e TRF3 (http://www.trf3.jus.br/trf3r/index. php?id=533). Estão disponíveis os números do RS apenas a partir do mês de maio de 2007. Por essa razão, a quantidade de processos desse ano foi auferida mediante o cálculo da média dos meses de maio a dezembro, multiplicada por 12.
10 Não foram computados processos das Justiças Eleitoral e Militar por dois motivos. Primeiro,
porque os relatórios Justiça em Números consultados ainda não agregavam tal dado. Segun
-do, porque tais processos constituem uma parte muito pequena do to-do, que, acreditamos,
Agosto de 2013
Ou seja, o RS tem 5,63% da população brasileira e 18,91% do total de processos no STF em 2007. Assim, sua representatividade em 2007,
no STF, foi de 335,97%. Esse resultado significa que a representativida
-de dos processos gaúchos no STF foi 3,35 vezes a parcela da população
gaúcha no Brasil11.
Gráfico 8
Re p r e s e n t a t i v i d a d e R S e S P ( 2 0 0 7 - 2 0 0 9 )
RS 2007 RS 2008 RS 2009 SP 2007 SP 2008 SP 2009 340
300
260
220
180
140
100
60
R
epr
esen
ta
tividade (em%)
1º grau 2º grau STF
Se ambos, SP e RS, tivessem representatividade de processos, em cada instância, igual às suas populações, as linhas ficariam sempre no valor 100. Nessa hipótese, os dois estados não estariam nem sobrerrepresentados, nem sub-representados na carga de trabalho do STF.
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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3 7
O gráfico mostra que tanto SP quanto o RS tiveram um superávit de representatividade no 1º grau, no 2º grau e no STF em 2007, porém o superávit do RS foi sempre muito maior. Além disso, o superávit do RS em 2007 no STF era ainda maior do que na 2ª instância.
O mais notável é a diminuição do superávit de representatividade do RS no STF entre 2007 e 2009. No mesmo período, a representatividade no 2º grau permaneceu virtualmente inalterada. Esse comportamento
está relacionado aos efeitos esperados da reforma do Judiciário, con
-forme será discutido posteriormente.
C a d a j u i z a d o é u m m u n d o
No primeiro relatório Supremo em Números, um dos dados que chama a atenção é a forte presença de processos oriundos de juizados especiais impactando a agenda do STF. Como se observou naquele relatório, os juizados especiais hoje levam mais processos ao Supremo do que a justiça trabalhista, por exemplo, constituindo-se de mais de 8% dos processos (apenas atrás dos TJs e TRFs), na terceira fonte de processos da corte.12
Tal constatação evidentemente causa espanto, afinal os juizados foram feitos para agilizar processos, tratando das chamadas “pequenas
causas”. Não se imaginava que eles iriam mimetizar o judiciário ordi
-nário, tornando-se, em alguns casos, juizados de passagem à espera de uma decisão do Supremo.
Esse dado nos mostra na verdade um duplo desvirtuamento. O
desvirtuamento dos tribunais, que não conseguem responder ao propó
-sito para o qual foram criados de simplificar e dar celeridade às causas de sua competência. E também – e este interessa mais ao objeto deste relatório – um desvirtuamento do STF, que não se concentra apenas nas causas mais relevantes, mas investe parte significativa de seu tempo tratando de “pequenas causas”.
Agosto de 2013
Assim, neste segundo relatório, com foco nos estados, é dedicada uma seção específica aos juizados.
O primeiro gráfico já nos mostra uma variação tão grande entre a quantidade de processos que os juizados especiais levam ao Supremo que justifica a importância em se fazer esta análise.
Gráfico 9
Pr o c e s s o s d e j u i z a d o s E s p e c i a i s - 2 0 0 0 a 2 0 1 0
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
SP RS
RJ PEPR SCMGBADF ESSEGOAMRO ACPBMTMSRNALPI PACETO APMARR
Númer
o de pr
oc
essos
O primeiro ponto a destacar é, sem dúvida, a participação do es
-tado do Rio de Janeiro, que tem o triplo do número de processos que o segundo colocado, São Paulo. Vale lembrar que o estado do Rio de Janeiro não aparece em primeiro lugar como origem de processos no STF em nenhum dos critérios levantados aqui.
É verdade que, quando se foca nos dados do estado do Rio de
Janeiro, percebe-se que o volume tão expressivo de processos está con
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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3 9
Gráfico 10
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - R J
16000
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano 2006 2007 2008 2009 2010
Númer
o de pr
oc
essos
Costuma-se afirmar que uma possível causa para este fenômeno é a presença de uma gigantesca quantidade de processos relativos a assinatura telefônica e também a pulsos telefônicos contra a
empre-sa Telemar, que tem uma presença muito forte no Rio de Janeiro13.
Para testar a suposta relação de causalidade, isolamos a empresa na referida análise.
Como se pode depreender do exame do gráfico, a representativi
-dade da Telemar entre os litigantes de juizado especial nos processos oriundos do estado do Rio de Janeiro é muito pequena. É possível concluir, portanto, que a Telemar não é a grande responsável pelo grande número de recursos de juizado que chegaram ao STF nesse período.
13 Como informa o STF em nota, há centenas de milhares de processos nos juizados envol
Agosto de 2013
Gráfico 11
T E L E M A R v s . M a i o r e s L i t i g a n t e s e m J E C / J E F - 2 0 0 0 a 2 0 0 9
18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000 0
2000 2002 2004
Ano 2006 2008
Pr
oc
essos
Top 10 Litigantes Telemar
O que chama a atenção é o fato de a diminuição do número de processos no STF ocorrer a partir de 2006. Seria de se esperar que a redução dos processos a partir desse ano fosse um produto da imple-mentação dos institutos da repercussão geral e da súmula vinculante. De fato, há reconhecimento de repercussão geral nos dois casos aqui mencionados (pulso e assinaturas telefônicas – respectivamente RE
571572 e RE 567454). Contudo, ambos os reconhecimentos de reper
-cussão ocorreram em 2008. É verdade que após 2008 a queda continua e, sobretudo, a dinâmica dos processos apresenta certa estabilidade. Entretanto, este fator não explica a queda mais acentuada que ocorre de 2006 para 2007.
Para compreender este fenômeno, é importante considerar os dados
de juizados especiais em todas as regiões do país.14
Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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arte II
4 1
Gráfico 12
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - C e n t r o - O e s t e
900 800 700 600 500 400 300 200 100
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano 2006 2007 2008 2009 2010
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Gráfico 13
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - N o r d e s t e
7000
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Númer
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Gráfico 14
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - N o r t e
1000
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Gráfico 15
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - S u d e s t e
18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000
0 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Ano 2006 2007 2008 2009 2010
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Q u e m p a u t a o S u p r e m o ?
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4 3
Gráfico 16
Pr o c e s s o s d e J u i z a d o s E s p e c i a i s - S u l
4000
3500
3000
2500
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1500
1000
500
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Ano 2006 2007 2008 2009 2010
Númer
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essos
Há muitas informações interessantes na movimentação de pro
-cessos nos juizados divididas por regiões. A primeira é a de que as curvas são muito diferentes. Isso mostra que as dinâmicas locais são
talvez mais importantes do que grandes alterações legislativas ou re
-formas institucionais nacionais, pelo menos no que diz respeito aos juizados especiais.
A semelhança existente entre as curvas está em uma queda acen
-tuada em todas as regiões, excetuando-se o Centro-Oeste. A região Sul apresenta queda a partir de 2008, e Nordeste, Norte e Sudeste, a partir de 2007.
Se a causa da redução, como se poderia esperar, fosse a
implemen-tação das súmulas e da repercussão geral, a partir de 2007 (preferen
-cialmente no início do ano, para que o impacto pudesse ser positivo), deveriam existir súmulas vinculantes e reconhecimento de repercussão
geral em causas que afetassem os juizados especiais. Entretanto, nenhu
Agosto de 2013
A partir de 2008 começaram a aparecer casos que afetaram direta
-mente os juizados. Ou seja, a explicação tradicional se encaixa perfei
III
O que pauta o Supremo?
Te m a s p o r e s t a d o
Outra abordagem interessante para se avaliar o desenho federativo que se projeta a partir da análise nos processos do STF é olhar para
os temas tratados em cada um dos estados. Quando o fazemos, nota
-mos que a agenda do STF é afetada por três tipos distintos de pautas temáticas:
Ð Nacionais
Ð Locais
Ð Locais nacionalizadas
O tribunal, por um lado, na linha do que pode ser encarado como o “Tribunal da Federação”, é chamado a resolver questões de interesse
nacional. Nessa categoria estão os temas – como “servidor público” –
que aparecem entre os principais processos levados pela imensa maioria dos estados ao STF.
Por outro lado, contudo, muitas vezes o Supremo precisa se mani
-festar sobre questões que parecem ser relevantes apenas do ponto de vista local. São assuntos pouco representativos para a federação como
Agosto de 2013
Finalmente, a pauta temática da corte é tomada por questões que podem ser chamadas de locais nacionalizadas. Trata-se de assuntos que
impactam decisivamente a pauta do Supremo, apesar de não serem
expressivas em toda a federação. São assuntos típicos de unidades fe
-derativas sobrerrepresentadas no tribunal – e somente nelas o Direito
Tributário, tema fundamental em São Paulo, é o caso mais represen
-tativo desta categoria.
As propostas de Reforma do Judiciário, discutidas nos últimos anos no Brasil, sempre procuram retirar da análise dos processos no STF medidas que vão gerar impacto nas primeiras instâncias. Ocorre que, como pretendemos sustentar aqui, cada unidade da federação apresenta demandas tão distintas que abordagens unicamente nacionais acabam impondo a determinados estados uma agenda que tem relação muito mais forte com problemas ocorridos em unidades federativas com
maior número de processos no Supremo. O olhar sobre os dados agre
-gados desconsidera, em outras palavras, a complexidade da realidade federativa.
Este contraste fica bastante claro quando se avalia, estado por estado, quais são os principais assuntos dos processos que chegam
ao STF15. Como se pode verificar na tabela mais adiante, foi feito
um levantamento dos três assuntos que mais geraram processos no
Supremo Tribunal Federal em cada unidade da federação. O resul
-tado mostra que cada unidade da federação leva ao STF problemas distintos.
Quando se olha os dados agregados de todos os estados, os prin
-cipais assuntos discutidos no Supremo entre 2000-2009 são, nesta or
-dem: Direito Administrativo; Direito Tributário; Direito do Trabalho;
O q u e p a u t a o S u p r e m o ?
P
arte III
4 7
Processo Civil; Direito Previdenciário; Direito Civil; Processo Penal;
Direito do Consumidor e Direito Penal16.
Gráfico 17
Te m a s – B r a s i l ( 2 0 0 0 a 2 0 0 9 )
Direito Administrativo e outras Matérias do Direito Público Direito Tributário
Direito do Trabalho Direito Processual Civil e do Trabalho
Direito Previdenciário Outros
18,3% 21,7% 11,6%
11,9%
18,2%
18,4%
Entretanto, já é um dado relevante perceber que nenhum tema aparece entre os três principais em todos os estados. Mesmo Direito Administrativo, que é o tema que aparece em primeiro lugar no país, não está entre os três principais assuntos de três estados: Paraná, Mato Grosso do Sul e Bahia. Ainda assim, é inegável que Administrativo é o grande tema nacional do Supremo. Tributário, o segundo tema que mais aparece no agregado de todos estados, não está presente em mais da metade das unidades da federação (são 13 os estados que possuem Tributário entre um de seus temas principais). Os temas seguintes aparecem mais vezes: Direito do Trabalho (17) e Processo Civil (15).
Esses dados refutam possíveis visões de que o impacto de um tema no Supremo é tanto maior quanto mais vezes ele aparece nos estados. Direito Tributário é o grande exemplo. O segundo tema mais representativo da pauta do STF aparece menos entre os principais temas de todos os entes da federação do que, por exemplo, Processo Civil. Se Direito Tributário, porém, está em segundo lugar, mesmo com menos incidências entre os estados do que Direito do Trabalho e
Agosto de 2013
Processo Civil, o responsável parece ser o fato de o Direito Tributário estar em primeiro lugar no estado de São Paulo (apenas Paraná, Santa Catarina e São Paulo têm Tributário como primeiro tema de processos no Supremo). Quando questões tributárias estão em jogo, a imagem mais simplista que se poderia fazer é a de que o Supremo se torna um “tribunal paulista”. Tributário é, portanto, o exemplo por excelência de tema local nacionalizado na pauta do tribunal.
Já Direito Civil, sexto colocado entre os principais temas levados pelos estados ao Supremo, é claramente insignificante em boa parte dos estados, embora apareça em primeiro lugar no Mato Grosso do Sul e em Goiás, além de também estar entre os três no Rio Grande do Sul e no Amapá. A análise revela, portanto, que, em casos envolvendo temas cíveis, o Supremo lida com típicas questões locais.
Também é importante destacar a grande predominância ao longo
da década analisada de temas que envolvem o Estado. Direito Admi
-nistrativo e Direito Tributário em geral são disputas entre particulares e órgãos estatais. E mesmo Direito do Trabalho, o terceiro tema em âmbito nacional, envolve, sobretudo, as disputas sobre o FGTS contra a Caixa Econômica Federal.
1º ASSUNTO 2º ASSUNTO 3º ASSUNTO BRASIL Direito Administrativo Direito Tributário Direito do Trabalho
ACRE Direito Administrativo Direito do Consumidor Processo Penal
ALAGOAS Direito do Trabalho Direito Administrativo Direito Tributário
AMAZONAS Direito Administrativo Processo Civil Direito do Trabalho
AMAPÁ Direito Administrativo Direito do Trabalho Direito Civil
BAHIA Direito do Trabalho Direito Tributário Processo Civil
CEARÁ Direito do Trabalho Direito Administra-tivo Direito Tributário
DISTRITO
FEDERAL Direito Administrativo Direito Tributário Direito do Trabalho ESPÍRITO
SANTO Direito Administrativo Direito do Trabalho Processo Civil GOIÁS Direito Civil Direito Administrativo Processo Civil
MARANHÃO Direito Administrativo Direito do Trabalho Processo Civil
MINAS
O q u e p a u t a o S u p r e m o ?
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arte III
4 9
1º ASSUNTO 2º ASSUNTO 3º ASSUNTO MATO
GROSSO Direito Administrativo Processo Civil Direito do Trabalho MATO
GROSSO DO SUL
Direito Civil Processo Civil Direito do Trabalho
PARÁ Direito Administrativo Direito do Trabalho Processo Civil
PARAÍBA Direito do Trabalho Direito Administrativo Processo Civil
PARANÁ Direito Tributário Direito do Trabalho Direito Previdenciário
PERNAMBU-CO Direito Previdenciário Direito Tributário Direito Administrativo
PIAUÍ Direito Administrativo Processo Civil Direito do Trabalho
RIO DE
JANEIRO Direito Administrativo Direito Tributário Direito Previdenciário RIO
GRAN--DE DO NORTE
Direito Administrativo Direito do Trabalho Processo Civil
RIO
GRAN-DE DO SUL Direito Administrativo Direito Tributário Direito Civil RONDÔNIA Direito Administrativo Processo Civil Direito Tributário
RORAIMA Direito Administrativo Direito do Trabalho Processo Civil
SANTA
CATARINA Direito Tributário Direito Administrativo Direito Previdenciário SERGIPE Direito Administrativo Direito Tributário Processo Civil
SÃO PAULO Direito Tributário Processo civil Direito Administrativo
TOCANTINS Direito Administrativo Processo Civil Processo Penal
Os gráficos mostrados a seguir revelam nuances dos maiores assun
-tos no STF17. Em primeiro lugar, o dado do agregado da década não
permite avaliar o impacto da Reforma na concentração dos processos em alguns poucos temas. Por isso é importante separar essa informação em cada ano entre 2007 e 2009:
Agosto de 2013
Gráfico 18
Te m a s - B r a s i l ( 2 0 0 7 , 2 0 0 8 e 2 0 0 9 )
Direito Administrativo e outras Matérias do Direito Público Direito Tributário
Direito Previdenciário Direito Processual Civil e do Trabalho
35000
30000
25000
20000
15000
10000
5000
0
2007 2008 2009
Direito Civil Outros
Direito do Trabalho Direito Processual Penal
Percebe-se uma forte queda em processos sobre Direito Tributário. Direito Previdenciário, por sua vez, aparece em terceiro lugar entre os principais temas levados ao STF no ano de 2007 e depois sequer está entre os grandes cinco. Já a categoria “Direito Processual Civil e do
Trabalho” mantém-se praticamente estável. Direito do Trabalho e Di
-reito Processual Penal alternam-se em quinto lugar nos anos de 2008 e 2009, respectivamente.
O q u e p a u t a o S u p r e m o ?
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arte III
5 1
Gráfico 19
Te m a s d e D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o - B r a s i l ( 2 0 0 0 a 2 0 0 9 )
Servidor Público Civil Militar
Serviços
Intervenção no Domínio Econômico Entidades Administrativas/
Administração Pública Outros
53,9% 11,6%
4,6% 4,5%
3,8% 21,6%
Como se nota, os processos sobre servidores públicos são mais da metade dos processos do macrotema Direito Administrativo. O segundo maior subtema diz respeito a militares – o que também inclui problemas
típicos de servidores, como vencimento e aposentadoria. Os maiores subte
-mas perfazem cerca de 3 em cada 4 subte-mas de Direito Administrativo18.
Gráfico 20
5 M a i o r e s Te m a s d e D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o - B r a s i l ( 2 0 0 7 , 2 0 0 8 e 2 0 0 9 )
Servidor Público Civil Militar
Serviços
Responsabilidade da Administração Entidades Administrativas/
Administração Pública
18000 16000 14000 12000 10000 8000 6000 4000 2000
0 2007 2008 2009
Outros
Intervenção no Domínio Econômico
Atos Administrativos
Agosto de 2013
A divisão encontrada durante a década permanece relativamente estável, especialmente com a continuidade do tema servidores públicos na liderança isolada.
Em Direito Tributário a concentração dos principais subtemas é muito mais alta:
Gráfico 21
Te m a s d e D i r e i t o Tr i b u t á r i o - B r a s i l ( 2 0 0 0 a 2 0 0 9 )
Contribuições Crédito Tributário Impostos
Limitações ao Poder de Tributar Taxas
Outros 33,7%
31,2% 20,2%
5,1% 4,4% 5,4%
Contribuições, crédito tributário e impostos dividem mais de quatro
quintos da pauta sobre o assunto19.
Gráfico 22
5 M a i o r e s Te m a s d e D i r e i t o Tr i b u t á r i o - B r a s i l ( 2 0 0 7 , 2 0 0 8 e 2 0 0 9 )
Crédito Tributário Contribuições Impostos
10000
8000
6000
4000
2000
0 2007 2008 2009
Limitações ao Poder de Tributar Taxas
Outros
O T r i b u n a l d a F e d e r a ç ã o ?
P
arte I
5 3
A decomposição dos dados da década sobre Tributário aponta a forte queda desse tema como um todo. A distribuição dos subtemas, entretanto, resta basicamente inalterada.
Por último, é interessante colocar em evidência a quantidade de processos sobre Direito Tributário oriunda de São Paulo a entrar no
Supremo. Conforme visto, Direito Tributário é uma pauta local nacio
-nalizada, relevante em menos da metade dos estados brasileiros, mas, por ser comum em São Paulo, aparece em terceiro lugar na lista dos assuntos com maior volume de processos de todo o STF.
Isso cria uma situação na qual os processos fiscais de um único estado da Federação ocupam mais de 5% da pauta do Supremo:
Gráfico 23
Pr o c e s s o s Tr i b u t á r i o s - B r a s i l e S P ( 2 0 0 0 a 2 0 0 9 )
Total
Tributário - SP Tributário
81,6%
5,8% 12,6%
Essa representatividade distorcida se mantém após a Reforma:
Gráfico 24
Pr o c e s s o s Tr i b u t á r i o s - B r a s i l e S P ( 2 0 0 7 , 2 0 0 8 e 2 0 0 9 )
160000 140000 120000 100000 80000 60000 40000 20000
0 2007 2008 2009
Total
Agosto de 2013
Ou seja, mesmo com a queda no total de processos, os feitos tri
-butários paulistas continuam ocupando mais tempo dos ministros do Supremo do que os processos de todos os estados sobre temas como Direito do Consumidor ou Direito Penal.
O S u p r e m o a s e r v i ç o d o s s e r v i d o r e s p ú b l i c o s
Inserido no tema geral Direito Administrativo está um assunto que merece atenção especial pelo que representa na carga de processos no Supremo: servidores públicos.
Direito Administrativo é o assunto mais representativo no Tribunal,
mas na realidade mais da metade desses casos fazem parte da subcate
-goria “servidores públicos”. Se essa subcate-goria for excluída de Direito Administrativo, esse passa a ser somente o quinto tema entre os maiores cinco. E servidores públicos, isoladamente, assume a terceira posição.
Gráfico 25
S e r v i d o r e s P ú b l i c o s e O u t r o s Te m a s - B r a s i l ( 2 0 0 0 a 2 0 0 9 )
Direito do Trabalho Direito Tributário Servidores Públicos
Processual Civil e do Trabalho Direito Administrativo e outras Matérias de Direito Público Outros
16,1% 10,5%
15,3% 8,9%
11,5% 37,7%
Diante da concepção tradicional do Supremo como uma corte que resolve matérias constitucionais básicas, relacionadas aos direitos fundamentais do cidadão, esse dado é surpreendente. Os processos envolvendo servidores públicos – discussões sobre concurso público,
vencimentos, aposentadoria, entre outros – são um componente essen
-cial da discussão sobre os temas que pautam o STF.
O q u e p a u t a o S u p r e m o ?
P
arte III
5 5
no Supremo. Daí a necessidade de, novamente, mostrar os dados dos anos entre 2007 e 2009.
Gráfico 26
Te m a s - B r a s i l ( 2 0 0 7 , 2 0 0 8 e 2 0 0 9 )
Servidores Públicos
Direito Administrativo e outras Matérias de Direito Público Direito Tributário
70000
60000
50000
40000
30000
20000
10000
0 2007 2008 2009
Direito Previdenciário
Direito Processual Civil e do Trabalho Outros
Direito Civil
Como é possível perceber no gráfico, o volume de processos rela
-tivos a servidores públicos muda pouco, com levíssima queda. Mas há grande queda no total geral – como demonstrado pela barra amarela dos demais assuntos.
O assunto Direito do Trabalho sequer aparece entre os 5 maiores
nesse gráfico. Ou seja, há mais processos relacionados aos profissio
-nais brasileiros no serviço público com regime estatutário que aos profissionais brasileiros com carteira assinada. Desse modo, apenas comparar o número bruto de processos não dá a devida noção dessa discrepância.
Agosto de 2013
39,1 milhões20 – e o número de servidores públicos estatutários em
2009 – 5,3 milhões21.
Para cada 10 mil trabalhadores em 2009 o Supremo recebeu 1,9
processos de Direito do Trabalho. Para cada 10 mil servidores estatu
-tários, por outro lado, foram 26 processos.
Gráfico 27
Pr o c e s s o s p o r 1 0 . 0 0 0 h a b i t a n t e s n o S T F ( 2 0 0 9 )
30 25 20 15 10 5 0
Servidores Públicos Trabalhadores (carteira assinada)
Deve-se ressaltar que a proporção de processos sobre servidores públicos manteve-se estável mesmo após a EC/45. Esses e outros dados
apresentados ao longo do relatório nos permite questionar se a Refor
-ma do Judiciário está realmente concluída. Isso nos conduz ao tópico seguinte.
20 IBGE. Censo 2010. Disponível em: ftp://ftp.ibge.gov.br/Censos/Censo_Demograi
-co_2010/Trabalho_e_Rendimento/pdf/tab_trabalho.pdf.
21 IPEA. Comunicado do Ipea nº 110 - Ocupação no Setor Público Brasileiro: tendências
recentes e questões em aberto. Disponível em: www.enap.gov.br/iles/apresentacao_ocu
IV
A Reforma inacabada
A Reforma do Judiciário pode ser sinteticamente apresentada como um conjunto de medidas e estratégias direcionadas ao aperfeiçoamento de diferentes dimensões do sistema de justiça brasileiro que visa a atingir um determinado estado de coisas. Esse estado de coisas é caracterizado
por um Poder Judiciário mais ágil, rápido, eficiente administrativamen
-te e acessível à população brasileira.
A promulgação da emenda constitucional no. 45/2004 é o marco referencial dessa Reforma. Seu grande foco foi o Supremo. Desde então, aumentou o número de análises sobre a mais alta corte do país e outras instâncias do Judiciário com vistas a conhecê-las melhor e diagnosticar as suas principais dificuldades.
O I Relatório Supremo em Números apresentou um Supremo com
-plexo, que “não parece se comportar como uma única corte, com dois grandes grupos de processos [os relacionados ao exercício do controle concentrado e os relacionados ao controle difuso], mas sim como três cortes distintas, com três personas fundidas em apenas uma instituição
[as cortes recursal, constitucional e ordinária]”.22 Dessas personas, a
recursal era naquele momento, sem dúvida, a que mais impactava as atividades do tribunal como um todo. O relatório apontou ainda que
Agosto de 2013
“o grande cliente do STF Recursal é de natureza pública, do Executivo
Federal”.23
Dados agregados a partir de cada unidade da federação sobre quem
e o que pauta o Supremo revelam que efeitos esperados da implemen
-tação dos principais mecanismos da Reforma puderam ser notados pouco depois da regulamentação de seus principais institutos voltados a “desafogar” a pauta do STF.
De um lado, é possível constatar uma tendência de redução da quantidade de processos levados pelos “clientes” mais tradicionais do tribunal. Na verdade, em substituição ao antigo monopólio do Poder Público, nota-se não apenas uma redução da quantidade de processos de entidades a ele vinculadas, mas uma surpreendente pulverização dos principais litigantes do tribunal. Nota-se, nesse sentido, uma tendência de pluralização do Supremo.
De outro lado, as análises mostram, sob a ótica processual, uma redução do impacto da corte recursal nos primeiros anos imediatamente posteriores ao início da vigência da Repercussão Geral e da Súmula Vinculante. A tendência revelada é a de que a enorme desproporção de Recursos Extraordinários e Agravos de Instrumento vêm caindo ao longo do tempo.
Essas conclusões sugerem uma Reforma exitosa, que vem produ
-zindo os efeitos dela esperados.
