A relação público-privado na
execução
das
medidas
socioeducativas
O Estatuto da Criança e do Adolescente (Lei 8.069 de 13 de julho de 1990 - ECA) é a lei que cria condições de exigibilidade para os direitos da população infanto-juvenil, que estão elencados na Constituição Federal, nas normas internacionais ratificadas pelo Brasil e na Legislação infraconstitucional aplicável às pessoas ente 0 e 18 anos e, apenas nos casos previstos em lei, entre 18 e 21 anos.
Trata-se de uma legislação codificada, que veio para modificar, de forma ampla e profunda, o panorama legal até então vigente: as Leis números 4.513/64 (Política Nacional de Bem-Estar do Menor) e 6.697/79 (Código de Menores). Estes dois diplomas legais foram revogados pelo último dos 267 Artigos do ECA. O primeiro dispunha sobre a política de atendimento e o segundo sobre os dispositivos legais aplicáveis à proteção e vigilância dos menores em situação irregular.
Pelo antigo Código de Menores eram considerados em situação irregular aqueles menores: (i) desprovidos de representação legal em razão da falta ou ausência dos pais ou responsáveis (abandonados); (ii) em perigo moral em razão da manifesta incapacidade dos pais para mantê-los (carentes); (iii) com grave inadaptação familiar e comunitária (inadaptados); e (iv) autores de infração penal (infratores).
A proteção destinava-se aos menores abandonados e carentes. Já a vigilância tinha como destinatários os inadaptados e infratores. A legislação funcionava como um pêndulo que oscilava entre dois pólos: compaixão e repressão. Compaixão (leia-se assistencialismo) para os carentes e abandonados. E vigilância (leia-se repressão) para os inadaptados e infratores. É interessante observar que as medidas aplicáveis a uns e outros eram formalmente as mesmas: advertência; liberdade assistida; semiliberdade e internação.
Antonio Carlos Gomes da
Costa1 1 Pedagogo, consultor, escritor. Contato: Email: famj@famj.org.br C o st a
O ECA está dividido em dois livros. O Livro I (Parte Geral) compreende dos Artigos 1º ao 85º dividido em três títulos: Das
Disposições Preliminares, Dos Direitos Fundamentais e Da Prevenção. O primeiro, do Artigo 1.º ao 6.º, dispõe sobre as
concepções sustentadoras da Doutrina Jurídica da Proteção Integral. O segundo, do Artigo 7.º ao 69, elenca o conjunto de direitos que, segundo o Artigo 227 da Constituição Federal, devem ser promovidos para todas as crianças e adolescentes. O terceiro, do Artigo 70 ao 85, elenca as disposições gerais e específicas destinadas a “prevenir a ocorrência de ameaça ou violação dos direitos da criança e do adolescente”. O Livro II (Parte Especial) compreende sete títulos: (i) Da Política de Atendimento; (ii) Das
Medidas de Proteção; (iii) Da Prática do Ato Infracional; (iv) Das Medidas Pertinentes aos Pais ou Responsável; (v) Do Conselho Tutelar; (vi) Do Acesso à Justiça e (vii) Dos Crimes e das Infrações Administrativas.
O presente texto trata da divisão do trabalho entre organizações governamentais (OGs) e não-governamentais (ONGs) na execução direta das medidas socioeducativas impostas pela Justiça da Infância e da Juventude aos adolescentes em conflito com a Lei em razão do cometimento de ato infracional (quebra da Lei Penal por pessoas entre 12 e 18 anos de idade). A expressão ONGs, neste contexto, refere-se às entidades da sociedade civil sem fins lucrativos. Isto significa que as empresas, em princípio, não podem e não devem responsabilizar-se diretamente frente à justiça pela execução das medidas em pauta.
Existe, porém, outras formas de o mundo empresarial participar do atendimento aos adolescentes considerados responsáveis pelo cometimento de ato infracional, como ocorre através das doações de recursos para os fundos municipais e estaduais e nacional de direitos, bem como abrindo espaços e oportunidades para inserção dos socio-educandos no mundo do trabalho nas formas previstas em lei (regime de aprendizagem, iniciativas do tipo Primeiro Emprego e outros). As empresas podem participar, ainda, como fornecedoras de bens e serviços às entidades governamentais e não-governamentais responsáveis pela execução de programas e ações nessa área.
Para compreendermos a estrutura e funcionamento da política de execução das medidas socioeducativas, devemos nos concentrar inicialmente no conteúdo do Título I da Parte Especial do ECA que trata da Política de Atendimento, como está definida no Artigo 86 da referida Lei: “ A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais, da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios” (LIBERATI, 1991)
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Como se vê, o Estatuto tem por eixo estruturador o princípio da co-responsabilidade do Estado e da sociedade pelas ações destinadas a promover e defender os direitos da criança e do adolescente. Isso deverá ser feito por meio da implementação das quatro grandes linhas de ação estabelecidas no Artigo 87:
§ Políticas Sociais Básicas: são aquelas consideradas direito de todos e dever do Estado, cuja cobertura deve ser, portanto, universal. Como, por exemplo, saúde e educação;
§ Políticas de Assistência Social: destinadas ao atendimento das crianças, adolescentes e famílias em estado de necessidade temporária ou permanente. Exemplo: programas de orientação (ajuda não-material) e apoio (ajuda material e financeira) sociofamiliar;
§ Políticas de Proteção Especial: voltadas para o atendimento às crianças e adolescentes violados ou ameaçados de violação em sua integridade física, psicológica e moral. Exemplo: serviços especiais de prevenção e atendimento médico e psicossocial às vítimas de negligência, maus-tratos, exploração, abuso, crueldade e opressão, bem como as ações de identificação e localização de pais e responsáveis e de crianças e adolescentes desaparecidos;
§ Políticas de Garantias de Direitos: constituída pelo conjunto de ações voltadas à luta pelos direitos no campo dos direitos, atuando no sentido de colocar as conquistas do Estado Democrático para funcionar em favor das crianças e adolescentes, através de entidades como: Ministério Público; Defensoria Pública; Conselho Tutelar; Centros de Defesas de Direitos; Comissões de Justiça e Paz; Comissões de Direitos Humanos da OAB; e outras nessa linha.
A Política de Atendimento é regida por um conjunto de diretrizes (Artigo 88), que concretizam e expressam um conjunto de princípios estruturantes: descentralização (municipalização); participação (criação de conselhos de direitos); especialização (criação e manutenção de programas específicos); sustentação (manutenção de fundos nacional, estaduais e municipais); integração (atuação intercomplementar e sinérgica entre as áreas de segurança, justiça e serviço social no atendimento ao adolescente em conflito com a lei); e mobilização (sensibilização, conscientização dos diversos segmentos da sociedade e da opinião pública como um todo).
As entidades governamentais e não-governamentais deverão proceder à inscrição dos seus programas no CMDCA (Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente),
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especificando o regime ou regimes de atendimento desenvolvidos. O Artigo 90 do ECA é o único em que as medidas socioeducativas e as medidas protetivas são elencadas de forma conjunta, constituindo o universo da Proteção Especial:
As entidades de atendimento são responsáveis pela manutenção das próprias unidades, assim como pelo planejamento e execução de programas de proteção e socioeducativos destinados a crianças e adolescentes, em regime de: orientação e apoio sociofamiliar; apoio socioeducativo em meio aberto; colocação familiar; abrigo; liberdade assistida; semiliberdade; internação. (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)
O ECA é um lei que promove três grandes revoluções na Política de Atendimento: (i) uma revolução de conteúdo (a introdução dos direitos humanos da população infanto-juvenil estabelecidos pela Convenção Internacional dos Direitos da Criança e outros instrumentos da normativa internacional, como As
Regras Mínimas das Nações Unidas para Administração da Justiça Juvenil, as Diretrizes de Riad para Prevenção do Delito, As Regras Mínimas das Nações Unidas para os Jovens Privados de Liberdade e outros); (ii) uma revolução de método (substituição
dos modelos assistencialista e correcional-repressivo pelo garantismo, entendido como exigibilidade dos direitos com base na lei); e (iii) revolução de gestão (uma nova divisão do trabalho social entre a União, os estados e os municípios, bem como entre poder público e sociedade civil organizada).
Para abordarmos a relação entre os três níveis da federação na execução das medidas socioeducativas, vamos recorrer à teoria das escalas formulada por Diogo Lordello de Mello e Ana Maria Brasileiro em artigo publicado pela revista Administração Municipal do IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal), citados por Liberati e Cyrino (1993). As escalas sugeridas foram as seguintes: política; geográfica; financeira; técnica e econômica. Tais escalas são assim caracterizadas:
Sobre a escala de poder político, Lordello diz que ela se refere àquele nível de governo que tem melhores condições para o exercício das funções respectivas. Assim, a mesma atividade ou serviço público pode ser assumida pelo município, Estado ou União, dependendo de quem tem melhores condições políticas para exercê-la. A escala geográfica prende-se à dimensão territorial. Algumas atividades, para alcançar eficácia, poderão
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exigir adequação territorial. Lordello dá como exemplo uma universidade, que é muito abrangente para ser mantida por um Município – que se torna geograficamente pequeno; já um posto de saúde é por demais pequeno para ser mantido pela União ou pelo Estado.
A escala financeira diz respeito à capacidade financeira do erário público para o desempenho de determinados serviços. Tarefas públicas que exigem volume muito grande de dinheiro certamente não poderão ser suportadas por um Município, mas poderão ser assumidas pelos outros entes superiores.
A escala técnica procura as condições do aparelho técnico do ente federativo, seus quadros técnicos, funcionários e servidores. Dificilmente serão encontradas, p.ex., em pequenos Municípios, psicólogos, psiquiatras, assistentes sociais etc., para fazer funcionar uma entidade de internação para jovens infratores. Lembra Lordello que tais deficiências podem ser supridas por programas de assistência técnica por órgãos públicos ou particulares. Tais atividades podem ser resolvidas através de convênio ou consórcios entre os diferentes níveis de governo.
A escala econômica preocupa-se com a viabilidade econômica de alguns serviços, os quais são atribuídos às empresas públicas ou de economia mista, não se aplicando tal escala aos serviços de natureza predominantemente social.
Outro aspecto importante a ser considerado nas relações União-estados-municípios é aquele relacionado às competências de cada um desses entes federados. Com base no professor Lordello, que se inspirou num grupo de trabalho do Departamento Econômico e Social das Nações Unidas, Liberati e Cyrino estabelecem que as competências podem ser divididas em quatro tipos de distribuição dos serviços públicos:
No primeiro – competência solidária – os serviços públicos, em sua maioria, são desempenhados pelo governo local (Município). Ao governo central competem a prestação de assistência técnica e repasse dos recursos necessários. Age solidariamente, respeitando a execução pelo governo local.
O segundo – competência exclusiva – distingue-se do anterior pelo grau em que os governos locais são utilizados como instrumento para a prestação de serviços.
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Assim, determinadas atividades são reservadas para o desempenho exclusivo do governo local, restando outras ao governo central, que poderá desempenhá-las diretamente ou delegá-las aos Municípios.
No terceiro – administração integrada – todos os serviços técnicos são administrados diretamente pelo poder central.
No quarto – competência concorrente – os serviços públicos podem ser prestados, ao mesmo tempo, por quaisquer dos níveis de governo, respeitando-se, é claro, a autonomia de cada ente. Tal sistema, alerta Lordello, exige alto grau de coordenação, a fim de evitar duplicação ou paralelismo de ação. O risco existe até para o caso em que “o que deveria ser responsabilidade de cada um resulta, não raro, na irresponsabilidade de todos”.(1993)
Finalmente, deparamo-nos com a questão da divisão de trabalho entre organizações governamentais e não-governamentais na execução das medidas socioeducativas. O primeiro aspecto a ser observado é que os Artigos 227 da Constituição Federal e o 4º do ECA reconhecem o direito “à convivência familiar e comunitária”. Visando assegurar esse direito, o Artigo 88, que trata das diretrizes da política de atendimento, coloca em primeiro lugar a municipalização, como forma de viabilizar os princípios da descentralização e da co-responsabilidade Estado-sociedade (Artigo 86). Além dos dispositivos mencionados, é bom lembrarmos de que o primeiro regime de atendimento mencionado no Artigo 90 é o de “orientação e apoio sócio-familiar”.
Se considerarmos conjuntamente todos os aspectos abordados no parágrafo anterior, poderemos perceber com clareza que a execução direta das medidas socioeducativas deve ocorrer por meio de uma organização em rede e não, como supõem alguns, por uma estruturação piramidal dessa política. Aqui, é bom lembrarmo-nos de que o Artigo 86 define a política de atendimento como “um conjunto articulado de ações governamentais e não-governamentais”. Este conceito, na prática, é uma definição de rede. Por todos esses motivos, podemos concluir que “o chão-de-fábrica” da execução deve ser constituído pelas redes locais de atendimento, respondendo pelas ações que são próprias do ECA: as medidas protetivas e as medidas socioeducativas. Estas últimas estão elencadas no Artigo 112 do ECA:
Verificada a prática de ato infracional, a autoridade competente poderá aplicar ao adolescente as seguintes medidas: advertência; obrigação de reparar o dano;
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prestação de serviços à comunidade; liberdade assistida; inserção em regime de semiliberdade; internação em estabelecimento educacional; qualquer uma das previstas no Art. 101, I a VI (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)
Além do Conselho Tutelar, o juiz da Infância e da Juventude pode aplicar medidas protetivas cumulativamente às medidas socioeducativas, no caso de o adolescente, além de numa situação de conflito com a lei, encontrar-se também violado ou ameaçado de violação em seus direitos, requerendo a resolução do seu caso a aplicação das medidas específicas de proteção estabelecidas pelo Artigo 101:
I- encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo de responsabilidade;
II- orientação, apoio e acompanhamento temporários; III- matrícula e freqüência obrigatórias em estabelecimento oficial de ensino fundamental;
IV- inclusão em programa comunitário ou oficial de auxílio à família, à criança e ao adolescente;
V- requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; VI- inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos;
VII- abrigo em entidade;
VIII- colocação em família substituta (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)
As medidas socioeducativas, quando olhadas de um ponto de vista pedagógico, podem ser divididas em três grupos: (i) medida orientativa (advertência); (ii) medidas reparativas (obrigação de reparar o dano e prestação de serviços à comunidade); (iii) medidas restritivas de liberdade (liberdade assistida, semiliberdade); e (iv) medida privativa de liberdade (internação).
Por tudo o que vimos até aqui, parece ficar claro que as medidas socioeducativas de natureza orientativa, reparativa e restritiva de liberdade podem e devem ser executadas no nível municipal de governo com a participação de organizações não governamentais. O ponto polêmico é a medida privativa de liberdade (internação). Nesse ponto, encontramos três posições distintas:
• A primeira é a dos que defendem que a execução da medida de internação é de competência exclusiva do poder público estadual, estando os municípios e as organizações não-governamentais vedadas de executá-la;
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• A segunda, situada no extremo oposto, é a dos que entendem que se trata de uma competência concorrente entre estados e municípios e que este regime de atendimento pode ser aplicado indistintamente por organizações governamentais e não-governamentais;
• A terceira, é a dos que reconhecem que a internação implica duas ordens de exigência: a educação do adolescente para o convívio social sem reincidir na prática de ato infracional (socioeducação), e as medidas de contenção e segurança requeridas pela proteção dos demais cidadãos. Se considerarmos que a socioeducação é uma modalidade de trabalho educativo, concluiremos que o trabalho social e educativo desenvolvido junto ao adolescente em regime de internação não deve ser considerado um monopólio do Estado. Por outro lado, as medidas de contenção e segurança não podem e não devem ser consideradas um território aberto à ação das ONGs. Por que isso ocorre? Porque a privação de liberdade e o emprego do uso da força, quando necessários, são monopólio do Estado.
Inscrevemo-nos entre os que defendem a terceira posição. O atendimento socioeducativo pode ser feito por agentes do poder público ou por organizações da sociedade civil de interesse público. Já as medidas de contenção e segurança dos centros socioeducativos devem ser da competência da política de segurança pública Estadual pelo emprego de policiamento ostensivo (uniformizado e armado).
Em que nos baseamos para adotar essa posição? Temos dois argumentos.
O primeiro é de natureza pedagógica. Assim como a educação básica e a educação profissional são consideradas modalidades da educação, por que não conceder cidadania pedagógica ao trabalho socioeducativo? Se isto ainda não ocorreu, a razão deve ser buscada no próprio sistema socioeducativo no qual, na maioria dos casos, as práticas correcional-repressivas ainda predominam largamente sobre aquelas de caráter educativo. Após 18 anos de vigência do ECA ainda não fomos capazes de realizar a tríplice edificação: (i) a construção de propostas socioeducativas eficientes, eficazes e efetivas; (ii) a construção de equipamentos física e materialmente estruturados para abrigar essas propostas; e (iii) equipes capazes de compreender, aceitar e praticar projetos socioeducativos consistentes com respeito aos direitos humanos, às necessidades socioeducativas dos adolescentes e à segurança do entorno social.
O segundo argumento é de natureza ético-política e diz respeito aos direitos humanos fundamentais. Entendemos – e já dissemos e escrevemos isso em várias ocasiões – que só uma
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sociedade que for capaz de respeitar aqueles que são considerados os piores, será capaz de respeitar a todos os seus cidadãos. Enquanto formos capazes de conviver com adolescentes privados, não apenas do direito de ir e vir, mas de dignidade, de respeito, de individualidade e de integridade física, psicológica e moral, não teremos condições de preparar esses jovens como pessoas, cidadãos e futuros profissionais e, muito menos, de assegurar nossa própria segurança.
Conheço e reconheço os muitos esforços que estão sendo realizados por dirigentes, técnicos e socioeducadores de base em várias partes do país, visando a melhoria dos nossos sistemas de execução das medidas socioeducativas. Já demos passos importantes, não estamos parados e nem andando para trás, todavia ainda há muito por fazer.
Pelo fato de o ECA não ser claro a respeito desta questão ela continua ainda em aberto. Entendemos que só uma lei de execução das medidas socioeducativas poderia por fim a essa discussão que já vem de muitos anos. Mais do que posições pessoais, corporativas ou ideológicas, o que deveríamos ter em conta é o imperativo de darmos certo fazendo certo o que é o certo em favor da viabilização de tantas e tantas vidas que estão se perdendo por falta de compromisso ético, vontade política e competência técnica em nosso campo de atuação. Pensamos que deveríamos interpretar a lei com base nas crenças, princípios e valores contidos no Artigo 6º da Lei 8.069/90:
Na interpretação desta lei levar-se-ão em conta os fins sociais a que ela se dirige, as exigências do bem comum, os direitos e deveres individuais e coletivos, a condição peculiar da criança e do adolescente como pessoas em desenvolvimento (LIBERATI, 1991;MENDES, 1992)
Referências
LIBERATI, Wilson Donizeti; CYRINO, Públio Caio Bessa.
Conselhos e Fundos no Estatuto da Criança e do Adolescente. São
Paulo: Malheiros Editores, 1993.
LIBERATI, Wilson Donizeti. O Estatuto da Criança e do
Adolescente: comentários. Rio de Janeiro: IBPS, 1991.
MENDEZ, Emílio Garcia et all. Estatuto da Criança e do
Adolescente Comentado: Comentários Jurídicos e Sociais. São
Paulo: Malheiros Editores, 1992.
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