Aula 'HPR Olá, Pessoal!
Sejam bem-vindos ao nosso projeto “APROVAÇÃO MPU” para quem ainda não me conhece, sou o prof. Heron Lemos e vamos iniciar o curso de Administração para o concurso de Técnico Administrativo – Especialidade: Administração realizado pelo Centro de Seleção e de Promoção de Eventos da Universidade de Brasília (CESPE/UnB).
Gostaria de agradecer primeiramente a DEUS e a todos que depositam essa enorme confiança.
Sobre o curso
O nosso curso será composto de Teoria com abordagem focada no CESPE (pois não adianta sabermos muito a teoria sem termos a prática das provas da nossa banca) e de Exercícios (com comentários), caso não haja uma grande gama de questões de determinado assunto será incluído questões de outras bancas.
FIQUE DE OLHO!!!!!
Os comentários dos exercícios composto nesta aula, será disponibilizado sempre na aula seguinte, até o termino do nosso curso.
O foco deste curso é capacitá-los para resolver a prova do concurso de Técnico Administrativo – Especialidade: Administração realizado pelo Centro de Seleção e de Promoção de Eventos da Universidade de Brasília (CESPE/UnB) na disciplina de Administração e tenho certeza que com esforço e dedicação alcançará seu principal objetivo que é a sua APROVAÇÃO. Gostaria de dar uma recomendação: nunca desista, independente do grau de dificuldade, acredite sempre, só depende de você, estude com afinco. Meu objetivo aqui é fazer com que vocês acertem as questões desta disciplina e que isso contribua para a aprovação no certame.
Nesta aula veremos os seguintes itens do edital:
Aula 01 – 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930. 1.2.1 Reformas administrativas. 1.2.2 A nova gestão pública.
O curso será composto de 08 aulas com teoria e exercício comentado com foco no CESPE, no seguinte cronograma:
AULA 01 - 27.03
1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930. 1.2.1 Reformas administrativas. 1.2.2 A nova gestão pública.
AULA 02 -
02.04 1 Noções de administração. 1.1 Abordagens clássica, burocrática e sistêmica da administração.
AULA 03 - 09.04
2 Processo administrativo. 2.1 Funções da administração: planejamento, organização, direção e controle. 2.2 Estrutura organizacional. 2.3 Cultura organizacional.
AULA 04 - 16.04
3 Gestão de pessoas. 3.1 Equilíbrio organizacional. 3.2 Objetivos, desafios e características da gestão de pessoas. 3.3 Comportamento organizacional: relações indivíduo/organização, motivação, liderança, desempenho.
AULA 05 - 23.04
4 Gestão da qualidade e modelo de excelência gerencial. 4.1 Principais teóricos e suas contribuições para a gestão da qualidade. 4.2 Ciclo PDCA. 4.3 Ferramentas de gestão da qualidade. 4.4 Modelo do gespublica. 5 Noções de gestão de processos: técnicas de mapeamento, análise e melhoria de processos.
AULA 06 -
30.04 princípios e conceitos. 7.2 Legislação arquivística.
AULA 07 - 06. 05
7.3 Gestão de documentos. 7.3.2 Classificação de documentos de arquivo. 7.3.3 Arquivamento e ordenação de documentos de arquivo. 7.3.4 Tabela de temporalidade de documentos de arquivo. 7.3.1 Protocolos: recebimento, registro, distribuição, tramitação e expedição de documentos.
AULA 08 - 10.05
7.4 Acondicionamento e armazenamento de documentos de arquivo. 7.5 Preservação e conservação de documentos de arquivo.
OBSERVAÇÃO:
O ITEM 6 DO CONTEÚDO PROGRAMÁTICO DE ADMINISTRAÇÃO PUBLICADO NO EDITAL DO MPU É REFERENTE AO ASSUNTO DE DIREITO ADMINISTRATIVO. CONFORME, ABAIXO:
6 Legislação administrativa. 6.1 Administração direta, indireta, e funcional. 6.2 Atos administrativos. 6.3 Requisição. 6.4 Regime jurídico dos servidores públicos federais: admissão, demissão, concurso público, estágio probatório, vencimento básico, licença, aposentadoria.
Antes de começarmos, deixo aqui um breve resumo do meu currículo:
Graduado em Administração na Universidade de Fortaleza - UNIFOR; Pós-graduando em Gestão Pública pela UNILAB;
Consultor Organizacional; Palestrante;
Já fui aprovado em diversos concursos
Atualmente, leciono nos principais cursos preparatórios para concurso, aqui em Fortaleza;
FIQUE DE OLHO!!!!!
Nesta aula 01, vocês poderão ter uma ideia de como será nosso curso. O assunto escolhido para esta é de suma importância e aposto em muitas questões sobre este assunto na sua prova, então, vamos aos estudos.
Espero que gostem e que possamos ter uma jornada proveitosa pela frente.
Boa Aula!
Aula 01 – 1.2 Evolução da administração pública no Brasil após 1930. 1.2.1 Reformas administrativas. 1.2.2 A nova gestão pública. 1. Breve histórico da administração pública brasileira
O Brasil, na era colonial, caracterizava-se por uma unidade política centrada na imagem dorei e seus conselheiros. A legislação da colônia era composta por determinações de cunho particular, ou seja, não existiam normas gerais a serem seguidas, hierarquias e definições de competências de forma burocrática, mas predominavam os costumes e as tradições emanadas do rei e da nobreza. A esfera privada confundia-se com a pública, ou, segundo Hollanda (1995), ocorria a invasão do Estado pela família, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e antipolítica, predominavam em toda a vida social.
Martins (1997) caracteriza a estrutura de poder portuguesa como centrada no poder absolutista do monarca e em um grande aparelho estatal ocupado por uma classe econômica improdutiva. Este autor afirma que tal estrutura e mentalidade foi transplantada para o Brasilcolônia, cuja ocupação das terras e as primeiras atividades econômicas encontravam-se subordinadas à concessão do Estado Português a uma classe bastante restrita.
Prado Jr. (1994) apud Paes de Paula (2005), também referindo-se à época colonial, afirma que existia uma confusão de atribuições e poderes nos órgãos da administração geral e civil. Os postos administrativos caracterizavam-se pela não profissionalização, concentrando-se sob o domínio dos nobres ou da burguesia enriquecida. Diante desses fatos, é possível inferir que os cargos públicos administrativos centravam-se muitas vezes nas mãos de indivíduos isentos de competência para ocupá-los.
Nesse mesmo sentido, Paes de Paula (2005) afirma que não havia distinção entre a esfera econômica e política, acarretando, assim, a apropriação do patrimônio estatal por parte dos representantes do Estado. No período colonial, a administração pública ficou fortemente caracterizada pelo seu caráter patrimonialista, tornando a organização governamental “muito mais um bem a ser explorado, que uma estrutura funcional a serviço do interesse público” (PAES DE PAULA, 2005, p. 106).
Para Sorj (2001), a independência do Brasil fez surgir um conglomerado de estruturas oligárquicas de poder espalhadas por todo o país. Duas grandes forças dominavam o sistema político: de um lado, encontravam-se os grandes proprietários de terra, sob a força de famílias patriarcais , relações clientelísticas e laços de sangue; e de outro lado, um Estado central, que funcionava como mediador entre os interesses das diversas regiões e grupos sociais. Tal situação perdurou até o fim da
As primeiras tentativas de se burocratizar a administração pública ocorreram durante o governo de Getúlio Vargas (1930-45), com a implementação da Reforma Burocrática, visando profissionalizar o funcionalismo público. A criação do DASP – Departamento de Administração do Serviço Público foi um marco dessa reforma. A reforma implementada pelo governo Vargas propiciou uma significativa melhora no aparelho estatal, promovendo maior eficiência às atividades do Estado (PAES DE PAULA, 2005).
No entanto, concomitantemente aos aspectos positivos que puderam ser evidenciados, alguns pontos negativos também foram constatados. Martins (1997) afirma que a Reforma Burocrática foi sendo transformada em um misto de modernização e populismo. Por exemplo, para os altos escalões da administração pública, foi estabelecida a admissão mediante concurso público e planos de carreira e promoções com base na meritocracia; no entanto, para os escalões médios e inferiores, a admissão era feita de forma clientelista e as promoções baseadas apenas no tempo de serviço. Além disso, passam a emergir algumas disfunções burocráticas, destacando-se, entre elas, o excesso de autoritarismo, a consolidação de uma cúpula tecnocrática, a ineficiência, a ineficácia, os atrasos, confusões e privilégios (VASCONCELOS, 2002).
Tais disfunções burocráticas não ocorriam, todavia, apenas no Brasil. No decorrer do tempo, alguns países, como os EUA e Reino Unido, foram impulsionados a buscar, devido a estas disfunções, novas alternativas para a administração pública. Nesse sentido, surge a Nova Administração Pública - NAP, que buscou suplantar a organização burocrática, trazendo para o âmbito da administração pública práticas características da administração privada. Este movimento foi chamado gerencialismo ou, administração pública gerencial. Dois grandes exemplos da ascensão desse movimento são o governo de Margareth Thatcher (1979-87), na Inglaterra, e o de Ronald Reagan (1980-88), nos Estados Unidos – ambos de orientação neoliberal.
Thatcher busca mudar o funcionamento do serviço público inglês, para tanto, toma medidas relacionadas à diminuição do número de funcionários e conseqüente redução do custo, introduziu maior controle das melhorias e executou avaliação de desempenho dos funcionários. Privatizou empresas estatais, criando organismos que regulassem seu funcionamento e terceirizou serviços públicos, descentralizando as atividades do Estado
(PAES DE PAULA, 2005).
Ronald Reagan deu continuidade à ruptura com o modelo econômico keynesiano, implementando políticas monetaristas antiinflacionárias e iniciou a desregulamentação da economia. Reagan também promoveu maior descentralização do Estado realizando
privatizações e terceirizações (PAES DE PAULA, 2005). As ações de Reagan e Thatcher provocaram reações em vários países, especialmente, nos Estados Unidos e na Inglaterra, o que levou à ascenção, na década de 1990, a chamada política da terceira via de caráter social democrata. A política da Terceira Via tem como princípios: (1) igualdade; (2) liberdade como autonomia; (3) não há direitos sem responsabilidades; e (4) não há autoridade sem democracia (GIDDENS, 1999).
Giddens (2001) considera dois modelos de governo, a social-democracia e o neoliberalismo, e propõe uma alternativa em relação a eles: a Terceira Via.
Enquanto a socialdemocracia por meio da política da Terceira Via considerava importante a segurança econômica ocupando-se em aliar o dinamismo do mercado com a questão do interesse público, o neoliberalismo buscava competitividade e geração de riqueza fundamentando na autoregulação do mercado. Ainda para esse autor, enquanto os neoliberais defendem um Estado mínimo e os social-democratas desejam expandir o poder do Estado, a política da Terceira Via se propõe a reconstruí-lo.
FIQUE DE OLHO!!!!!
Portanto, o neoliberalismo dos governos Thacher e Reagan, a política da terceira via e o movimento gerencialista de Osborne e Gaebler influenciaram, decisivamente, várias reformas de Estado em muitos países, dentre os quais, o Brasil.
A primeira tentativa de uma reforma do Estado no Brasil ocorreu durante o período da ditadura militar, em 1967, alimentada pela idéia de que deveria haver distinção entre os serviços públicos da administração direta e indireta. A administração direta continuaria submetida a um poder central, obedecendo a todos os requisitos da burocracia, enquanto a administração indireta passaria a ter um caráter mais descentralizado (BRESSER-PEREIRA, 1996).
No entanto, apenas em 1995 é realizada uma reforma propriamente gerencial no Estado brasileiro, implementada pelo então ministro Bresser-Pereira, no governo do presidente Fernando Henrique Cardoso, baseada nos pressupostos da política da Terceira Via e nas idéias apresentadas por Osborne e Gaebler (1995) no movimento “reinventando o governo”. O Estado passa a ser orientado predominantemente pelos valores de eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações (BRASIL, 1995). Essa reforma tinha como alguns de seus
recursos e atribuições para estados e municípios; a descentralização administrativa, delegando-se autoridade aos administradores públicos; diminuição dos níveis hierárquicos da administração pública; controle por resultados; e administração voltada para os interesses dos cidadãos (BRESSER-PEREIRA, 1996).
A Reforma Gerencial de 1995 envolveu um diagnóstico composto por algumas perguntas como:
(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Quais podem ser eliminadas ou transferidas para outras esferas de poder, ou ainda para o setor privado?; (2) Existem novas funções ou instituições que o Estado deve criar?;
(3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? Dispõe-se de uma política de recursos humanos adequada?;
(4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão mais orientadas para o simples controle do próprio Estado? (BRASIL, 1995).
Bresser-Pereira (1996) relaciona quatro setores dentro do Estado, a serem diversamente tratados pela Reforma. O primeiro deles é o núcleo estratégico do Estado; o segundo é composto pelas atividades exclusivas do Estado; o terceiro pelos serviços nãoexclusivos, também chamados de competitivos; e o quarto setor, composto pela produção de bens e serviços para o mercado.
De maneira geral, a Administração Pública Gerencial teve por objetivo substituir o típico administrador público por gerentes, ou seja, pressupunha uma mudança nos aspectos culturais do Estado, dado que os valores gerenciais deveriam se sobrepor-se aos burocráticos (JUNQUILHO, 2002). O Estado passaria a incorporar ferramentas próprias do setor privado, administrando os recursos públicos de maneira eficiente para os “cidadãos-clientes”. Este tipo de administração pública está em curso no Brasil e procura se consolidar nas três esferas de governo, o que certamente levará alguns anos para que isto aconteça.
ATENÇÃO:
Em suma, a administração pública brasileira passou por três grandes momentos na sua constituição histórica marcados pela predominância
de três tipos de administração, quais sejam: Patrimonial, Burocrática e Gerencial.
FIQUE DE OLHO!!!!!
A importância da Administração Pública em todo o mundo vem experimentando um processo de profundas transformações, que se iniciou na década de 70, formado por um conjunto amplo de correntes de pensamento, que formam a chamada “Nova Gestão Pública” (do original em inglês NPM – “New Public Management”). Esse processo também ocorre no Brasil. Para entender o que é a gestão pública hoje, precisamos retroceder no tempo e analisar sua evolução ao longo das décadas.
Desenvolveu-se a figura do Estado-Provedor de bens e serviços, também chamado de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State). Houve uma grande expansão do Estado (e, consequentemente, da Administração Pública), logicamente com um crescimento importante dos custos de funcionamento da máquina pública.
A partir dos anos 70, o ritmo de expansão da economia mundial diminui, e o Estado começa a ter problemas no desempenho de suas funções, perdendo gradativamente a capacidade de atender às crescentes demandas sociais. Esta situação, aliada a um processo de crescente endividamento público, acarretaria mais tarde, principalmente nos anos 80, a chamada crise fiscal do Estado: a perda de sua capacidade de realizar os investimentos públicos necessários a um novo ciclo de expansão econômica. Da crise fiscal passamos à crise de gestão do Estado, uma vez que a percepção dos cidadãos sobre a disponibilidade de serviços públicos se deteriora gradativamente, à medida que o Estado perde a capacidade de realizar suas funções básicas, e não consegue acompanhar as pressões
crescentes por mais saúde, educação, segurança pública, saneamento, etc...
Essa crise de gestão implica na tentativa de superar as limitações do modelo de gestão vigente até então, conhecido como “modelo burocrático”, transformando-o em algo novo, mais parecido como o modo de gestão do setor privado, conhecido na área pública como “modelo gerencial”.
Assim, a redefinição do próprio papel do Estado é um tema de alcance universal nos anos 90. No Brasil, essa questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso da presença do Estado na economia nacional: tornou-se um tema constante a questão da reforma do Estado, uma vez que o mesmo não conseguia mais atender com eficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social.
Em resumo, a Crise do Estado define-se como:
1. Uma crise fiscal, caracterizada pela deterioração crescente das finanças públicas, sendo o déficit público um fator de redução de investimentos na área
privada;
2. Uma crise do modo de intervenção do Estado na economia, com o esgotamento da estratégia estatizante; as empresas públicas não mais teriam condições de alavancar o crescimento econômico dos países; o paradigma do Estado interventor, nos moldes da economia Keynesiana estava cada vez mais ultrapassado;
3. Uma crise da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática, rumo à administração pública gerencial. No Brasil, a principal repercussão destes fatos foi a Reforma do Estado nos anos 90, cujos principais pontos eram:
1. O ajuste fiscal duradouro, com a busca do equilíbrio das contas públicas; 2. A realização de reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantissem a concorrência interna e criassem as condições para o enfrentamento da competição internacional;
3. A reforma da previdência social, procurando-se dar sustentabilidade à mesma, equilibrando-se os montantes de contribuições e benefícios;
4. A inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais;
5. A reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente as políticas públicas.
A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolveria ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estado abandonaria a estratégia protecionista da substituição de importações. Nesse contexto, o programa de privatizações levado a cabo nos anos 90 foi uma das formas de se perseguir tais objetivos. Por esse programa, transferiuse para o setor privado a tarefa da produção, dado o pressuposto de que este, a princípio, realizaria tal atividade de forma mais eficiente.
Finalmente, por meio de um programa de publicização, pretendia-se transferir para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle.
Portanto, segundo a idéia da reforma, o Estado reduziria seu papel de executor ou provedor direto de serviços, mantendo-se, entretanto, no papel de regulador e provedor indireto ou promotor destes, principalmente dos serviços sociais como educação e saúde, etc. Como promotor desses serviços, o Estado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e a participação da sociedade.
Nessa nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
Considerando essa tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo do Estado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão, melhorando a capacidade do Estado de implementar as políticas públicas, sem os limites, a rigidez e a ineficiência da sua máquina administrativa. As três formas de Administração Pública
No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passado conjuntamente com o Estado liberal, exatamente como
medida, porém, que o Estado assumia a responsabilidade pela defesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, os custos dessa defesa passaram a ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticas burocráticas vêm cedendo lugar a um novo tipo de administração: a administração gerencial.
ATENÇÃO:
Assim, partindo-se de uma perspectiva histórica, verifica-se que a administração pública evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Essas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto, qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.
QUADRO-RESUMO:
2. Administração Pública Patrimonialista 2.1 Introdução
A formação, ou surgimento, deste modelo patrimonialista que tem se desenvolvido juntamente com o Estado brasileiro, vem moldando este e sua classe dirigente desde o início de sua formação.
Este processo teve início a partir do período colonial, onde o Brasil se encontrava apenas em condição de patrimônio da coroa portuguesa. Como tal, este enviava seus funcionários que vinham para estas terras com objetivo de ocupar cargos administrativos. Através da posição que estes cargos lhes conferia, estes funcionários se mostravam corruptos e infiéis às ordens do rei.
Devido a posição e status de nobreza que tais cargos conferiam, estes passaram a (inclusive) ser vendidos; demonstrando que não havia limites entre o público e o privado, pois quem possuía algum destes poderes, adentrava o outro. Os recursos advindos do patrimônio pessoal ou públicos (tributação) eram gastos de maneira indistinta.
Estas práticas patrimonialistas criaram raízes em nosso território, determinando a formação, desenvolvimento e o modo de funcionamento de nosso Estado e burocracia.
As características que moldaram estes aspectos, no caso brasileiro, prosseguiram seu desenvolvimento e foram objeto de estudos sobre seu processo ao longo dos séculos. Estas características, que deram início à formação do patrimonialismo brasileiro, podem ser observadas através de diversas obras que serão analisadas, tais como de Raymundo Faoro, Maria Sylvia, Sérgio Buarque e outros materiais que se mostrarem úteis e/ou necessários.
2.2 Conceito
Patrimonialismo vem de patrimônio, do latim patrimonium – em seu sentido original, conjunto dos bens paternos, herança familiar. Mas o significado que vem ao caso nasce como um conceito cunhado pelo jurista alemão Max Weber (1864-1920), um dos pais da sociologia.
FIQUE DE OLHO!!!!!
Em linhas gerais, trata-se de uma forma de dominação política comum em regimes absolutistas, em que o governante não diferencia bens particulares de públicos, tratando a administração como assunto pessoal.
OUTROS CONCEITOS:
No patrimonialismo, todas as relações (políticas e administrativas) entre governantes e governado são de cunho privado: “não há qualquer diferenciação entre domínio público e privado”.
Patrimonialismo está diretamente ligado “a característica de um Estado que não possui distinções entre os limites do público e os limites do privado”, sendo comum em todos os absolutismos.
Nas sociedades anteriores ao advento do Capitalismo e da Democracia, o Estado aparecia como um ente “privatizado”, no sentido de que não havia uma distinção clara, por parte dos governantes, entre o patrimônio público e o seu próprio patrimônio privado.
O Rei ou Monarca estabelecia seu domínio sobre o país de forma absoluta, não aceitando limites entre a res publica e a res principis. Ou seja, a “coisa pública” se confundia com o patrimônio particular dos governantes, pois não havia uma fronteira muito bem definida entre ambas.
Nessas condições, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuiam status de nobreza real. Os cargos eram considerados prebendas, ou seja, títulos passíveis de negociação, sujeitos à discricionariedade do governante.
A corrupção e o nepotismo eram inerentes a esse tipo de administração. O foco não se encontrava no atendimento das necessidades coletivas mas, sobretudo, nos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares.
Este cenário muda no final do século XIX, no momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes. Mercado e Sociedade Civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista torna-se inaceitável, pois não mais cabia um modelo de administração pública que privilegiava uns poucos em detrimento de muitos.
As novas exigências de um mundo em transformação, com o desenvolvimento
econômico que se seguia, trouxeram a necessidade de reformulação do modo de gestão do Estado.
FIQUE DE OLHO!!!!!
A Administração patrimonialista caracteriza-se por uma gestão estritamente firmada pela tradição onde o gestor toma decisões conforme seu prazer, sua simpatia ou sua antipatia, e de acordo com pontos de vista puramente pessoais, sobretudo suscetíveis de se deixarem influenciar por preferências também pessoais. A administração do Estado e suas instituições, sob o princípio do patrimonialismo é uma questão puramente pessoal do gestor público, inexistindo, por este motivo, uma clara diferenciação entre as esferas pública e privada ( Weber, 1989)
Numa gestão do tipo patrimonialista o quadro administrativo é constituído de dependentes pessoais do gestor (familiares ou funcionários pessoais) ou de parentes, amigos (favoritos), ou ainda por pessoas que lhe estejam ligadas por um vínculo de fidelidade (troca de favores). As relações que dominam o quadro administrativo não são as do dever ou a disciplina objetivamente ligada ao cargo, mas à fidelidade pessoal do servidor ao gestor (Idem, p. 131). Neste modelo de gestão a separação entre assuntos públicos e privados, entre patrimônio público e privado desaparecem com a difusão do sistema de prebendas e apropriações.
QUADRO-RESUMO:
3. Administração Pública Burocrática 3.1 Conceito
Burocracia é administração da coisa pública por funcionário sujeito a hierarquia e regulamento rígidos, e a uma rotina inflexível. Recebe o significado abrangente de classe dos burocratas. Identifica-se com grande influência ou prestígio de uma estrutura complexa de departamentos na administração da coisa pública.
A administração pública burocrática distingue claramente o público e o privado. Nela há separação entre o político e o administrador público. Aqui se deu o surgimento de burocracias públicas compostas por administradores profissionais com recrutamento e treinamento específicos. O relacionamento entre estas pessoas e os políticos devia ser marcado pela neutralidade dos primeiros.
3.2 Características
O Estado burocrático comporta instituições basicamente hierarquizadas e controle enfocado nos processos.
Combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista eram seus maiores objetivos. Para tal, orientava-se pelas idéias de profissionalização, carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo.
As críticas à administração pública burocrática são muitas; dentre elas a separação do Estado e sociedade, pelo fato de os funcionários se concentrarem no controle e na garantia do poder do Estado.
Em resumo,
os atributos da administração pública burocrática poderiam ser representados pelo controle efetivo dos abusos. Os defeitos, por sua vez, seriam a ineficiência e a incapacidade de se voltarem para o serviço dos cidadãos como clientes.
ATENÇÃO:
O modelo burocrático, presente na Constituição de 1988 e em todo o sistema do direito administrativo brasileiro, é baseado no formalismo e na presença constante de normas e rigidez de procedimentos.
A história dos Estados Modernos caracterizou-se por dois períodos principais, sob influência dos sistemas econômicos do liberalismo e do estado social, com influência direta sobre os respectivos modelos.
Em um primeiro momento, logo após as revoluções burguesas, deu-se o predomínio do pensamento liberal, pelo qual as funções do Estado resumiam-se à manutenção da ordem interna e defesa da propriedade privada e à proteção das fronteiras contra as invasões dos outros países. Nesse período, havia pouca necessidade de atuação estatal e de contratação de funcionários públicos.
No decorrer dos anos, entretanto, e principalmente após as duas guerras mundiais do Século XX, o Estado se viu na obrigação de reerguer-se política, econômica e socialmente. Nesreerguer-se momento, surgiu o Estado Social, que tinha como deveres, além dos já consagrados no período liberal, educação, moradia, saúde etc. À medida que o Estado foi assumindo
maiores obrigações, naturalmente foi crescendo o número de pessoas que realizavam seu trabalho.
A organização do pessoal se deu em hierarquias distintas e organizadas. Este era o Estado burocrático.
Outras conseqüências advindas do aumento das atividades do Estado: segundo o pensamento de autores alinhados com o pensamento de que a economia e o mercado tinham suas próprias regras, o gigantismo causador da inflação e de tantos outros males, como o favorecimento de empresas privadas com riquezas públicas.
Este pensamento é o do neo-liberalismo, iniciado com Hayek, na Suíça, no ano de 1947 e que passou a predominar no cenário global com a ascensão ao poder de Margareth Tatcher, na Inglaterra (1979) e de Ronald Reagan, nos EUA (1980).
FIQUE DE OLHO!!!!!
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal.
Os controles administrativos implantados visam evitar a corrupção e o nepotismo. A forma de controle é sempre a priori, ou seja, controle dos procedimentos, das rotinas que devem nortear a realização das tarefas.
Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem suas diversas demandas sociais. Por isso, são empregados controles rígidos dos processos como, por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento aos cidadãos. Uma conseqüência disto é que os próprios controles se tornam o objetivo principal do funcionário. Dessa forma, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão básica, que é servir à sociedade.
A principal qualidade da administração pública burocrática é o controle dos abusos contra o patrimônio público; o principal defeito, a ineficiência, a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como “clientes”.
Esse defeito, entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado eram muito
reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade. O problema começou a se tornar
mais evidente a partir da ampliação da participação do Estado na vida dos indivíduos.
Valem aqui alguns comentários adicionais sobre o termo “Burocracia”.
Max Weber, importante cientista social, ocupou-se de inúmeros aspectos das sociedades humanas. Na década de 20, publicou estudos sobre o que ele chamou o tipo ideal de burocracia, ou seja, um esquema que procura sintetizar os pontos comuns à maioria das organizações formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas e feudais. As organizações burocráticas seriam máquinas totalmente impessoais, que funcionam de acordo com regras que ele chamou de racionais - regras que dependem de lógica e não de interesses pessoais.
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as organizações reais se assentam. Sua atenção estava dirigida para o processo de autoridadeobediência (ou processo de dominação) que, no caso das organizações modernas, depende de leis. No modelo de Weber, as expressões “organização formal” e “organização burocrática” são sinônimas.
“Dominação” ou autoridade, segundo Weber, é a probabilidade de haver obediência dentro de um grupo determinado. Há três tipos puros de autoridade ou dominação legítima (aquela que conta com o acordo dos dominados):
Dominação de caráter carismático
Repousa na crença da santidade ou heroísmo de uma pessoa. A obediência é devida ao líder pela confiança pessoal em sua revelação, heroísmo ou exemplaridade, dentro do círculo em que se acredita em seu carisma.
A atitude dos seguidores em relação ao dominador carismático é marcada pela
devoção. Exemplos são líderes religiosos, sociais ou políticos, condutores de multidões de adeptos. O carisma está associado a um tipo de influência que depende de qualidades pessoais.
Dominação de caráter tradicional
Deriva da crença quotidiana na santidade das tradições que vigoram desde tempos distantes e na legitimidade daqueles que são indicados por essa tradição para exercer a autoridade.
A obediência é devida à pessoa do “senhor”, indicado pela tradição. A obediência dentro da família, dos feudos e das tribos é do tipo tradicional. Nos sistemas em que vigora a dominação tradicional, as pessoas têm autoridade não por causa de suas qualidades intrínsecas, como acontece no
caso carismático, mas por causa das instituições tradicionais que representam. É o caso dos sacerdotes e das lideranças, no âmbito das instituições, como os partidos políticos e as corporações militares.
Dominação de caráter racional
Decorre da legalidade de normas instituídas racionalmente e dos direitos de mando das pessoas a quem essas normas responsabilizam pelo exercício da autoridade. A autoridade, portanto, é a contrapartida da responsabilidade.
No caso da autoridade legal, a obediência é devida às normas impessoais e
objetivas, legalmente instituídas, e às pessoas por elas designadas, que agem dentro de uma jurisdição. A autoridade racional fundamenta-se em leis que estabelecem direitos e deveres para os integrantes de uma sociedade ou organização. Por isso, a autoridade que Weber chamou de racional é sinônimo de autoridade formal.
Uma sociedade, organização ou grupo que depende de leis racionais tem estrutura do tipo legal-racional ou burocrática. É uma burocracia.
A autoridade legal-racional ou autoridade burocrática substituiu as fórmulas tradicionais e carismáticas nas quais se baseavam as antigas sociedades. A administração burocrática é a forma mais racional de exercer a dominação. A burocracia, ou organização burocrática, possibilita o exercício da autoridade e a obtenção da obediência com precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiança.
Portanto, todas as organizações formais são burocracias. A palavra burocracia identifica precisamente as organizações que se baseiam em regulamentos. A sociedade organizacional é, também, uma sociedade burocratizada. A burocracia é um estágio na evolução das organizações.
De acordo com Weber, as organizações formais modernas baseiam-se em leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que são racionais, isto é, definidas em função do interesse das próprias pessoas e não para satisfazer aos caprichos arbitrários de um dirigente.
O tipo ideal de burocracia, formulado por Weber, apresenta três características
principais que diferenciam estas organizações formais dos demais grupos sociais:
Formalidade: significa que as organizações são constituídas com base em normas e regulamentos explícitos, chamadas leis, que estipulam os direitos e deveres dos participantes.
Impessoalidade: as relações entre as pessoas que integram as organizações burocráticas são governadas pelos cargos que elas ocupam e pelos direitos e deveres investidos nesses cargos. Assim, o que conta é o cargo e não a pessoa. A formalidade e a impessoalidade, combinadas, fazem a burocracia permanecer, a despeito das pessoas.
Profissionalismo: os cargos de uma burocracia oferecem a seus ocupantes uma carreira profissional e meios de vida. A participação nas burocracias tem caráter ocupacional.
Apesar das vantagens inerentes nessa forma de organização, as burocracias podem muitas vezes apresentar também uma série de disfunções, conforme a seguir:
Particularismo - Defender dentro da organização interesses de grupos internos, por motivos de convicção, amizade ou interesse material.
Satisfação de Interesses Pessoais - Defender interesses pessoais dentro da organização.
Excesso de Regras - Multiplicidade de regras e exigências para a obtenção de determinado serviço.
Hierarquia e individualismo - A hierarquia divide responsabilidades e atravanca o processo decisório. Realça vaidades e estimula disputas pelo poder.
Mecanicismo - Burocracias são sistemas de cargos limitados, que colocam pessoas em situações alienantes.
Portanto, as burocracias apresentam dois grandes “problemas” ou dificuldades: em primeiro lugar, certas disfunções, que as descaracterizam e as desviam de seus objetivos; em segundo lugar, ainda que as burocracias não apresentassem distorções, sua estrutura rígida é adequada a certo tipo de ambiente externo, no qual não há grandes mudanças. A estrutura burocrática é, por natureza, conservadora, avessa a inovações; o principal é a estabilidade da organização.
Mas, como vimos, as mudanças no ambiente externo determinam a necessidade de mudanças internas, e nesse ponto o paradigma burocrático torna-se superado.
QUADRO–RESUMO:
4. Administração Pública Gerencial 4.1 Conceito
Administração pública gerencial é aquela construída sobre bases que consideram o Estado uma grande empresa cujos serviços são destinados aos seus clientes, outrora cidadãos; na eficiência dos serviços, na avaliação de desempenho e no controle de resultados, suas principais características.
A Administração gerencial seria conseqüência dos avanços tecnológicos e da nova organização política e econômica mundial, para tornar o Estado capaz de competir com outros países.
4.2 Características
O Estado marcado com uma administração gerencial é aquele que tem como objetivos principais atender a duas exigências do mundo atual:
adaptar-se à revisão das formas de atuação do Estado, que são empreendidas nos cenários de cada país e
atender às exigências das democracias de massa contemporâneas. O pensamento favorável a este novo modelo resume-se em que o Estado burocrático não é mais capaz de atender às exigências democráticas do mundo atual.
A administração gerencial repousa em descentralizações política e administrativa, a instituição de formatos organizacionais com poucos níveis hierárquicos, flexibilidade organizacional, controle de resultados, ao invés de controle, passo a passo, de processos administrativos, adoção de confiança limitada, no lugar de desconfiança total, em relação aos funcionários e dirigentes e, por último, uma administração voltada para o atendimento do cidadão e aberta ao controle social.
O Estado gerencial tem uma administração baseada em concepção democrática e plural.
A administração gerencial empreende adequar as organizações públicas aos seus objetivos prioritários, que são os resultados. Busca identificação com os usuários e incrementar sua eficiência com mecanismos de quase-mercado ou concorrência administrada.
A administração pública gerencial teria como apoio a administração burocrática, conservando alguns dos seus princípios, embora flexibilizados, mas teria como fundamentos a admissão segundo critérios rígidos de mérito, um sistema estruturado e universal de remuneração, carreiras, avaliação de desempenho realizada constantemente e treinamento sistemático.
Utilizando-se do Plano Diretor da Reforma do Estado, busca-se dotar o Estado de um núcleo estratégico, que formule e controle a implementação de políticas públicas.
Parte deste plano de reforma administrativa foi confiado ao Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, que veio a transformar-se em uma secretaria; seu lema era o de ajudar o Governo a funcionar melhor, ao menor custo possível, promovendo a administração gerencial, transparente e profissional, em benefício do cidadão.
FIQUE DE OLHO!!!!!
"O objetivo central é o de reforçar a governança, mediante transição programada, de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão."
As estratégias da administração pública gerencial são voltadas:
a) para a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;
b) para a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados;
c) para o controle posterior dos resultados.
A administração pública gerencial deve aceitar maior participação dos agentes privados e ou das organizações da sociedade civil.
Por fim, interessante comparação da administração pública gerencial com a administração de empresas privadas é feita pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Isto porque a administração pública gerencial, apesar de inspirar-se na administração de empresas, não pode ser confundida com esta última. Os modos de ingresso de recursos, o controle e os fins de uma e de outra são entre si distintos e marcam as suas diferenças.
O "Plano Diretor" diz que a administração gerencial é a solução do problema da administração burocrática. Isto porque a flexibilização da estabilidade dos servidores, do sistema de licitações e dos orçamentos que deixariam de ser tão detalhados, representaria a superação dos obstáculos por meio de mudança das leis e das instituições seguida de evolução para o sentido de uma administração pública gerencial.
O Novo Gerencialismo Público ou Nova Gestão Pública
As reformas da segunda metade do Século XX que buscavam implantar a administração gerencial ficaram conhecidas como a Nova Gestão Pública, ou New Public Management (NPM), que pode ser definida como um “conjunto de argumentos e filosofias administrativas aceitas em determinados contextos e propostas como novo paradigma de
gestão pública a partir da emergência dos temas crise e reforma do Estado, nos anos 80”.
A Nova Administração Pública evoluiu por meio de três modelos: o gerencialismo puro, o consumerism e o public service orientation. Estes três modelos ocorreram em vários países, mas foram três visões da administração pública que se ressaltaram no modelo gerencial britânico. Abrúcio elaborou o quadro a seguir, em ele faz uma pequena comparação quanto aos principais objetivos de cada visão e quanto a sua relação com a sociedade, ou melhor, com seu “público-alvo”.
As teorias estão apresentadas da esquerda para a direita, em ordem cronológica de criação. Em primeiro lugar, é preciso ressaltar que a divisão entre as teorias foi estabelecida apenas para facilitar a comparação entre elas. Na realidade, há um grau razoável de intercâmbio entre as teorias, principalmente no caso das duas últimas.
Entretanto, como ponto de partida para a discussão, essa classificação proporciona duas importantes constatações. A primeira é que há uma mudança substancial ao longo do tempo, desde o managerialism até o PSO. A constatação mais importante, no entanto, é que, embora haja diferenças entre as teorias, elas não são mutuamente excludentes. Ao contrário, percebe-se que pode haver uma incorporação dos aspectos positivos de cada teoria.
Gerencialismo Puro ou Managerialism
No início, as reformas gerenciais eram bastante próximas das ideias neoliberais. Esta corrente teve como principais objetivos reduzir os gastos públicos e aumentar sua produtividade. O fato é que, no início do NPM, as modificações na burocracia estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizava como um movimento de retração da máquina governamental a um número menor de atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa, Margareth Thatcher, era “rolling back the state”, o que na prática significou privatização, desregulamentação, devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e constantes tentativas de reduzir os gastos públicos.
Foi, portanto, sob o signo da questão financeira que se implantou o modelo gerencial puro na Grã-Bretanha. O managerialism seria usado no setor público para diminuir gastos em uma era de escassez e para aumentar a eficiência governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha como eixo central o conceito de produtividade.
FIQUE DE OLHO!!!!! Segundo Caio Marini:
O primeiro modelo é o gerencialismo puro, que corresponde à primeira etapa da experiência no Reino Unido e também nos Estados Unidos, onde a perspectiva central é o foco na economia e na eficiência; é o “fazer mais com menos”, o que significa olhar o cidadão como contribuinte, que não quer desperdício, ao contrário, quer ver o recurso arrecadado ser aplicado eficientemente.
Um dos fatores que levaram à crise do Estado de Bem-Estar foi a crise de governabilidade, que se instaurou em virtude de o Estado não conseguir atender às demandas da sociedade. Prejudicando ainda mais a crise fiscal, ocorreram as revoltas dos taxpayers, ou contribuintes, que não enxergavam uma relação direta entre o acréscimo de recursos governamentais e a melhoria dos serviços públicos. Podemos perceber que o gerencialismo puro, como uma resposta a esta crise, vem defender que o Estado considere o cidadão como contribuinte e gaste seus recursos com eficiência, com consciência de custos.
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi cortar custos e pessoal. Depois, buscou modificar as engrenagens do modelo weberiano. A burocracia tradicional é definida como uma organização com estrutura rígida e extremamente centralizada, que se preocupa demais com regulamentos e procedimentos, além de avaliar o desempenho apenas com base na observância de normas. Em oposição a essa visão de administração pública, o governo Thatcher propunha:
Clara definição das responsabilidades de cada funcionário das agências governamentais;
Clara definição dos objetivos governamentais, analisados em sua substância, e não como processo administrativo;
Maior consciência acerca do valor dos recursos públicos (Value Money), procurando maximizar a relação financeira entre os recursos iniciais e os gastos realizados, incorporando o valor da eficiência. Passou-se a adotar uma gestão por resultados, conferindo maior autonomia às agências governamentais e descentralizando a estrutura administrativa.
O problema foi que, ao dar muita importância para a estratégia de eficiência, o gerencialismo puro acabou relegando a um segundo plano outros valores importantes na atuação da administração pública. Por exemplo, ao enfocar apenas a eficiência governamental, não se atribui à avaliação da efetividade dos serviços públicos a devida importância.
ATENÇÃO:
Portanto, quando falamos que o gerencialismo puro se preocupava em demasia com a eficiência sem se preocupar com a efetividade, estamos nos referindo ao fato dele olhar apenas para a relação custo e produção, sem olhar para o real impacto da ação governamental na sociedade. Portanto, a efetividade não é um conceito econômico, mas social, de avaliação qualitativa dos serviços públicos.
Podemos reconhecer, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve alguns êxitos. O principal deles está ligado à ênfase na questão financeira, que de fato tornou a burocracia mais consciente acerca dos custos das políticas públicas.
A discussão em torno do modelo gerencial tornou-se mais complexa e ganhou novos rumos a partir da metade da década de 1980. A mais importante mudança foi a tentativa de se constituir de serviços públicos voltados para os anseios dos clientes/consumidores.
Consumerism
O Consumerism introduziu o conceito de qualidade no serviço público, efetividade, recuperando a noção de que o governo deve, acima de tudo, prestar bons serviços. É a ótica da qualidade que começa a ser incorporada pelo modelo gerencial.
O consumerism introduziu a perspectiva da qualidade como uma
estratégia voltada para a satisfação do consumidor, através de medidas que visavam tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo:
descentralização administrativa, criação de opções de atendimento,
como incentivo à competição entre organizações públicas e adoção de um novo modelo contratual.
Podemos dizer que é aqui que tem início o paradigma do cliente na administração pública.
FIQUE DE OLHO!!!!! Segundo Caio Marini:
O outro, nesta linha evolutiva, recebeu a denominação de consumerismo a partir do foco na flexibilidade de gestão, na qualidade dos serviços e na prioridade às demandas do consumidor: é o “fazer melhor”. Note-se que, enquanto a primeira perspectiva quer recuperar a eficiência perdida, a segunda quer incrementar a qualidade dos serviços, olhando o cidadão como cliente.
A estratégia voltada à satisfação dos consumidores é reforçada pelo governo britânico através da adoção de três medidas que fazem parte de uma estratégia para tornar o poder público mais leve, ágil e competitivo, desmontando assim o antigo modelo burocrático. A primeira dessas medidas é a descentralização. Ocorreu uma significativa delegação de autoridade, partindo do princípio de quanto mais próximo estiver o serviço público do consumidor, mais fiscalizado pela população ele o será.
A descentralização, no entanto, não basta para aumentar o poder do consumidor. É preciso que haja opções caso determinada política pública não esteja funcionando a contento. Neste sentido, procura-se incrementar a competição entre as organizações do setor público, a segunda medida. Quando não há competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os consumidores não têm alternativa de escolha.
A terceira medida é a adoção de um novo modelo contratual para os serviços públicos. A contratualização é uma forma de gestão por resultados, em que é concedida maior autonomia para os administradores públicos em troca de responsabilização por resultados. A criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos. O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e de controle. O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual evita a situação de monopólio. Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco contratual.
Embora tenha avançado muito com relação ao modelo gerencial puro, o consumerism recebeu várias críticas, particularmente no terreno em que mais transformou os conceitos, isto é, na relação entre o governo como prestador de serviços públicos e a população.
A crítica mais geral é direcionada ao conceito de consumidor de serviços públicos. Em primeiro lugar, com relação à diferença que existe entre o consumidor de bens no mercado e o “consumidor” dos serviços públicos. É mais complexa a relação do prestador de serviço público com a sociedade, já que ela não obedece ao puro modelo de decisão de compra vigente no mercado. Aliás, há determinados serviços públicos cujo caráter é compulsório, isto é, não existe a possibilidade de escolha, como provam a utilização em determinados momentos dos hospitais e dos serviços policiais. Public Service Orientation - PSO
Os principais termos do PSO, utiliza-se de conceitos como accountability, transparência, participação política, equidade e justiça, questões praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial.
O ponto que aqui distingue o PSO das outras correntes é o conceito de cidadão. Pois, enquanto o cidadão é um conceito com conotação
direitos e deveres —, o termo consumidor (ou cliente) tem um referencial individual, vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública.
FIQUE DE OLHO!!!!! Segundo Caio Marini:
O terceiro, o Public Service Oriented (PSO), está baseado na noção
de equidade, de resgate do conceito de esfera pública e de
ampliação do dever social de prestação de contas (accountability). Essa nova visão, ainda que não completamente delimitada do ponto de vista conceitual, introduz duas importantes inovações: uma no campo da descentralização, valorizando-a como meio de implementação de políticas públicas; outra a partir da mudança do conceito de cidadão, que evolui de uma referência individual de mero consumidor de serviços, no segundo modelo, para uma conotação mais coletiva, incluindo seus deveres e direitos. Desse modo, mais do que “fazer mais com menos” e “fazer melhor”, o fundamental é “fazer o que deve ser feito”. Isto implica um processo de concertação nacional que aproxima e compromete todos os segmentos (Estado, sociedade, setor privado, etc.) na construção do projeto nacional.
Para vários autores, o conceito de consumidor deve ser substituído pelo de cidadão. Isto porque o conceito de cidadão é mais amplo do que o de cliente, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres e não só liberdade de escolher os serviços públicos. Na verdade, a cidadania está relacionada com o valor de accountability, que requer uma participação ativa na escolha dos dirigentes, no momento da elaboração das políticas e na avaliação dos serviços públicos. O consumidor é, no mais das vezes, um cidadão passivo.
O conceito de consumidor também não responde adequadamente ao problema da equidade, valor fundamental na administração pública. A equidade é um conceito que nasceu ligado à noção de “justiça”. Ela difere da igualdade porque defende que pessoas desiguais devem ser tratadas de forma desigual, além do tratamento igualitário perante a lei.
O conceito de accountability não possui tradução para o português. Alguns autores afirmam que isto se deve a pouca qualidade de nossa democracia em comparação com as anglo-saxãs. Alguns traduzem o termo como responsabilização, outros como responsividade, mas nenhum destes termos consegue abarcar todos os sentidos presentes na accountability. Podemos dizer que o conceito de accountability abrange pelo menos três aspectos:
Obrigação em prestar contas;
Responsabilização pelos atos e resultados; Responsividade.
O termo accountability abrange a relação entre o administrador público, encarregado da gerência dos bens da coletividade, e a sociedade civil. Como ele administra bens pertencentes a terceiros, deve prestar contas desta administração.
ATENÇÃO:
O segundo aspecto é a responsabilização do administrador público pelos seus atos e pelos resultados alcançados. A administração gerencial busca a gestão por resultados, ou seja, transfere o foco do controle do processo para o desempenho, passando de um controle a priori para um a posteriori. Portanto, o administrador público deve responder não só em termos de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, mas também em termos de eficiência.
A responsividade refere-se à sensibilidade dos representantes à vontade dos representados; ou, dito de outra forma, à disposição dos governos de adotarem as políticas preferidas por seus governados. Podemos dizer, então, que a accountability engloba a responsividade.
4.3 Evolução e tendências
4.3.1 Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado 4.3.2 Introdução
A reforma administrativa em vigor no Brasil teve como principal elemento ordenador a Emenda Constitucional de Nº 19, de 04 de junho de 1998. Antes da promulgação desta emenda, foi editado o “PLANO DIRETOR DA REFORMA DO APARELHO DO ESTADO”.
Elaborado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado e, depois de ampla discussão, aprovado pela Câmara da Reforma do Estado em sua reunião de 21 de setembro de 1995. O projeto recebeu a aprovação do Presidente da República, que o aprovou na forma ora publicada.
Em sua apresentação, está expresso que a crise brasileira da década 80 foi também uma crise de Estado. A razão para tal crise seria o desvirtuamento do Estado, que se desviara de suas funções básicas, para ampliar a presença no setor produtivo. As conseqüências teriam sido a deterioração dos serviços públicos, o agravamento da crise fiscal e a inflação. Desta forma, a reforma do Estado seria instrumento indispensável
sustentado da economia. Com isto, esperava-se promover a correção das desigualdades sociais e regionais.
A formação de uma unidade indivisível entre Estado e sociedade, numa democracia, exige o diálogo democrático, para a definição das prioridades do Governo, com o fim de construir-se um país mais próspero e justo. Estavam, assim, lançadas as bases que introduziram os fins últimos buscados pela reforma do aparelho do Estado implementada a partir do ano de 1985 no Brasil.
A reforma do Estado pode ser expressa como projeto amplo, que envolva várias áreas do governo e a sociedade brasileira. A reforma do aparelho do Estado está orientada para transformar a administração pública, direcionando-a para a eficiência e o atendimento pleno das pessoas de nossa sociedade.
4.3.3 A Crise do Estado
O debate sobre o papel do Estado e sua intervenção na economia ocorreu de forma intensa. No Brasil, o mesmo se deu muito em função da maciça presença deste no mercado e os efeitos negativos advindos desta realidade. A frustração das demandas e das expectativas dos cidadãos brasileiros tornou este debate concreto a exigir soluções capazes de produzir resultados efetivos.
O “Plano Diretor” cita a crise do Estado a partir dos anos 70:
"(1) uma crise fiscal, caracterizada pela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa;
(2) como o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual se reveste de várias formas: O Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégia de substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e
(3) como a superação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática."
As soluções então apresentadas para a crise do Estado, teriam transitado entre ignorar-se a mesma e implantar-se a proposta neoliberal de Estado Mínimo. Ambas as idéias foram insuficientes para alcançar o fim a que se dirigiam e cederam ao pensamento recentemente apresentado, de reformar-se o Estado com o resgate de sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.
4.3.4 Mudança na Administração Pública
Foi inaugurada com o mesmo Plano uma série de medidas a serem tomadas no âmbito do Estado, para a implementação de uma nova Administração Pública. A meta primordial era substituir a antiga administração pública formal ou burocrática, por uma administração pública gerencial. Esta seria baseada em conceitos modernos de administração e eficiência, voltada para o controle de resultados e descentralizada, para poder chegar ao cidadão.
Uma das razões elencadas para a mudança, nos modelos de administração, era evitar, dentre outras práticas, o clientelismo e a usufruição, por alguns, de benefícios que o Estado teria de conceder a todos, indistintamente.
Outra razão fundamental pode ser posta: a necessidade de os Estados contarem com uma Administração Pública moderna e apta a responder aos anseios de uma sociedade baseada nas informações que hoje permeiam o mundo instantaneamente, pode dizer-se, fruto, principalmente, da globalização.
O desafio histórico posto ao Brasil era articular um novo modelo de desenvolvimento capaz de trazer perspectiva de um futuro melhor para a sua sociedade. Buscava-se, assim, fortalecer o Estado para a melhoria na eficácia de sua ação reguladora, dentro do âmbito de uma economia de mercado, na prestação de seus serviços básicos e nas suas políticas sociais. Para sua realização, seriam inadiáveis os passos a seguir elencados:
"(1) o ajustamento fiscal duradouro;
(2) reformas econômicas orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica, garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competição internacional;
(3) a reforma da previdência social;
(4) a inovação dos instrumentos de política social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços sociais; e
(5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas."
A redefinição do papel do Estado envolveria a sua não mais responsabilidade direta pelo desenvolvimento econômico e social pela produção de bens e serviços, mas por seu fortalecimento, no papel de promotor e regulador desse desenvolvimento. As reformas devem resultar na transferência para o setor privado das atividades que podem ser
4.3.5 Publicização, Governança e Governabilidade
Os termos "publicização" e "governança" não são claros por sua pouca utilização na língua portuguesa. Já a palavra "governabilidade" é mais próxima do entendimento comum, sem deixar de ser fundamental o esclarecimento de seu significado. Devido à sua utilização freqüente nos textos doutrinários produzidos quando da reforma administrativa de 1998, resta-nos esclarecê-las para a maior compreensão dos temas atinentes.
Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, publicização seria o processo mediante o qual é posta em prática:
"...a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado, mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde, cultura e pesquisa científica." A consulta ao dicionário revela que o termo "publicização" é verbete ainda inexistente, na língua pátria.
O programa de publicização possibilitaria a transferência para o setor público estatal, da produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade, para seu financiamento e controle."
O processo de publicização permitiria que o Estado não mais exercesse o papel de executor ou prestador direto dos serviços. Seu papel de regulador e promotor dos serviços sociais, como educação e saúde estaria mantido.
Fortalecer o Estado, nas suas funções de regular e coordenar funções executivas de prestação de serviços sociais e de infra-estrutura, além de descentralizá-las verticalmente para Estados e Municípios, são buscados na publicização.
A partir da nova realidade construída mediante o processo de publicização, podemos alcançar o significado de "governança".
Governança tem que ver com a transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania.
Governabilidade é possibilidade de ser governado, ou seja, qualidade de governável. A governabilidade estaria legitimada pelas vias democráticas de formação dos atuais governos, insculpidas nas nossas normas constitucionais.
A diferença entre governabilidade e governança resultaria de que os atuais governantes não estariam tendo capacidade de "governança",
suficiente para implementar políticas públicas e enfrentar as resultantes limitações decorrentes da máquina administrativa rígida e ineficiente.
4.3.6 Diagnóstico
A Constituição de 1988 encareceu significativamente o custeio da máquina administrativa brasileira, com gastos de pessoal, bens e serviços. Como conseqüência, o aumento da ineficiência dos serviços públicos.
O Plano arrola importantes discussões, na consideração dos problemas atinentes à busca de aperfeiçoamento da máquina estatal:
a) a institucional-legal, com relação aos obstáculos de ordem legal para o alcance de maior eficiência do aparelho do Estado; b) a cultural, integrados os valores patrimonialistas e burocráticos, em relação com os novos e modernos valores gerenciais na administração pública brasileira;
c) a gerencial, associada às práticas administrativas.
A dimensão institucional-legal indica que, na história brasileira, as reformas administrativas foram apenas estruturais, nos respectivos órgãos e resultaram em obsoletas, caras e ineficientes.
As outras dimensões têm que ver com o novo modelo gerencial, e as naturais dificuldades da transição entre o tradicional e o novo.
A legislação brasileira refletiu sempre a ausência de política de recursos humanos coerente com as necessidades da Administração Pública. É, fundamentalmente, protecionista e inibidora do espírito empreendedor. Cita o texto a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para os servidores públicos civis detentores de cargos públicos e os critérios rígidos de seleção e contratação de pessoal, que impedem a contratação direta, no mercado, das pessoas mais competentes.
As críticas à Constituição de 1988 também se estenderiam ao Regime Jurídico Único, que uniformizara o tratamento de todos os servidores das administrações direta e indireta. As formas de concurso público, aplicadas indistintamente para o ingresso na administração, não eram as mais adequadas, menos flexíveis do que poderiam ser, em alguns casos.
Por outro lado, a realização dos concursos públicos não obedecia a critérios de regularidade e avaliação da necessidade dos quadros, com a decorrente dificuldade da implementação do sistema de carreiras.
A unificação do regime estatutário para todos os servidores civis, por sua vez, ampliou o número de servidores estáveis e, segundo o texto em análise, encareceu enormemente os custos da máquina administrativa. Já os servidores não valorizavam seus cargos, em função da não exigência da
