Fatos convencionais sobre
a produção e o comércio de
commodities na ALC
A
produção de recursos naturais se caracteriza por considerávelhete-rogeneidade entre os países da ALC sob numerosos aspectos. Antes de analisar as implicações dos recursos naturais para o crescimento e para o desenvolvimento a longo prazo, vejamos o que une e divide os países da ALC quanto à exploração e à gestão de recursos, comparando esses fatores com os de outros exportadores de commodities do mundo. Resumimos as semelhanças e diferenças mais importantes em sete fatos convencionais.
Fato 1: As exportações de commodities são importantes para boa parte da região, como indicam o porte econômico, a população ou a área geo-gráfica. Os países mais populosos e maiores da região – México e países da América do Sul – tendem a ser exportadores de commodities. Os pa-íses menos populosos e menores da região – principalmente na América Central e no Caribe – tendem a ser importadores líquidos de commodi-ties. Os exportadores líquidos de commodities abrigam 93% da população e contribuem com 97% do PIB dos países da ALC (Figura 2.1). Em números, contudo, eles são pouco mais que a metade dos países da ALC. Os importa-dores líquidos de commodities se situam, principalmente, na América Central e no Caribe. O status de um país como exportador ou importador determina se ele ganha ou perde quando os preços das commodities apresentam fortes
movimentos de alta ou de baixa. Portanto, embora a maioria entre as maiores economias tenha ganhado com a bonança das commodities entre 2001-8, os países menores da América Central e do Caribe saíram perdendo. Usando um índice de preços líquidos de comercialização de commodities (quocien-te ponderado dos índices de preços das exportações e das importações), os maiores perdedores foram El Salvador (-39%) e Guatemala (-34%), enquan-to os maiores ganhadores foram Bolívia (261%) e República Bolivariana da
Venezuela (149%).1 As sete maiores economias ganharam, em média, 22%.
Evidentemente, convém lembrar que, sobretudo em regiões intensamente ur-banizadas, como a ALC, grande parte da população, especialmente os pobres, perde com o aumento dos preços de commodities essenciais ou de grande impacto social (como alimentos e combustíveis).
Fato 2: Em comparação com os países de alta renda, ricos em recursos, os exportadores de commodities da ALC são muito menos dotados de recursos naturais (conhecidos) per capita, mas dependem muito mais das receitas de recursos naturais. Essa falta de diversificação de fontes de receita impõe alguns desafios que analisaremos mais adiante. Talvez surpreendente-mente, a abundância de recursos naturais na América Latina, quando expressa
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Na ALC, a maioria das pessoas vive e boa parte do PIB é gerada em países exportadores líquidos de commodities.
Fontes: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.
93 7 97 3 15 13 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 número Proporção da população da ALC, 2008 (eixo esquerdo) Proporção do PIB da ALC, 2008 (eixo esquerdo) número de países (eixo direito)
países importadores líquidos de commodities países exportadores líquidos de commodities
em termos per capita, continua bem mais baixa que em países exportadores de alta renda, ricos em commodities (Figura 2.2). Observe-se, contudo, que abundância – se equiparada a reservas comprovadas do país – não é algo cons-tante ao longo do tempo. Conforme argumenta Wright (1990), a abundância de recursos reflete, principalmente, “mais exploração do potencial geológico”. As instituições e as políticas de inovação afetam não só a maneira como o país usa seus recursos naturais, mas também se, para começar, ele explora suas riquezas naturais. David e Wright (1997) identificaram como fatores que pos-sibilitaram a prospecção e a exploração rápida de jazidas minerais nos Estados Unidos o ambiente legal de conciliação, os investimentos em conhecimento público e a educação em mineração e metalurgia. Uma explicação para o
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A abundância na ALC é modesta em comparação com a dos países de alta renda, ricos em recursos
Fontes: World Bank Natural Capital Database (World Bank 2006), British Petroleum Statistical Yearbook 2009 e cálculos do staff do Banco Mundial.
Nota: Variáveis de capital correspondem a [soma (capital de cada país (em níveis)) / soma (população de cada país)] / [capital do mundo / população do mundo]. Para todas as variáveis, à exceção das reservas de hidrocarbonetos, ALC corresponde aos países ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago. No caso das reservas de hidrocarbonetos, exclui-se o Chile. Os países desenvolvidos são Austrália, Canadá, Nova Zelândia e Noruega, para variáveis de capital natural. Na categoria de reservas de hidro-carbonetos, exclui-se a Nova Zelândia. Os valores referentes às variáveis de capital natural são de 2000; os referentes às reservas comprovadas de hidrocarbonetos são de 2008.
0,9 1 1,4 0,7 1,1 0,8 Terras para pasto
3,3
Terras para plantações 1,6 capital natural 4,1 recursos do subsolo 5,5 6,3 recursos de madeira 1,2 reservas de hidrocarbonetos (barris per capita)
desenvolvidos ALC
so na exploração de recursos na América Latina é a “falta de conhecimento exato sobre a extensão e a distribuição das jazidas minerais” (Wright, 2001).
Mesmo assim, os exportadores de commodities da América Latina depen-dem muito mais das receitas fiscais da produção de commodities: embora, nesses países, a proporção do PIB representada por receitas fiscais sejam oriundas da produção de commodities (cerca de 6% versus 5% para os produtores avançados ricos em recursos), os países produtores da ALC extraem das commodities, em média, 24% das receitas fiscais totais, em comparação com 9% das economias avançadas, ricas em recursos (Figura 2.3). Boa parte do PIB da ALC também é gerada em países que dependem intensamente das receitas fiscais provenientes da produção de commodities. Das sete economias (ALC-7) que representam
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A ALC, contudo, depende mais de commodities, especialmente em termos fiscais
Fonte: Indicadores de desenvolvimento mundial do Banco Mundial, United Nations Commodity Trade Statistics Database, autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.
Nota: Para as variáveis fi scais, os grupos consideraram apenas os produtores de hidrocarbonetos e minerais, porque a receita oriunda da produção de outras commodities, em geral, não é reportada separadamente de outras fontes de receitas. Assim, os países de cada grupo são Bolívia, Chile, Colômbia, Equador, Peru, Trinidad e Tobago e República Bolivariana da Venezuela, para ALC, e Canadá e Noruega, na categoria de alta renda. Para as outras variáveis, usamos os países da ALC-7, mais Bolívia, Equador e Trinidad e Tobago, como ALC, e Austrália, Canadá, Noruega e Nova Zelândia, na categoria de alta renda. Esses eram os países de cada grupo que se incluíam entre os 50 maiores do mundo entre os exportadores de com-modities (como proporção de suas exportações totais) e tinham população superior a meio milhão.
Setor primário como proporção do PIB (%)
exportações de commodities como proporção das exportações totais (%)
exportações de commodities como
proporção do PIB (%)
receitas de commodities como proporção do PIB (%) receitas de commodities como
proporção das eceitas fiscais totais (%) Índice de concentração Herfindahl-Hirschman, exportações de commodities ALC desenvolvido 16,3 15,6 0,15 0,08 66,8 61,6 6,2 9,4 23,8 4,7 4,7 16,5
madamente 85% do PIB regional, em seis a proporção da receita total correspon-dente à receita de commodities é substancial, variando de 10% a 49%, de 2004 a 2008. Os seis são Argentina (commodities agrícolas), Chile (cobre), Colômbia (petróleo), México (hidrocarbonetos), Peru (minérios) e República Bolivariana da Venezuela (hidrocarbonetos). As reservas de petróleo do restante da ALC-7, o Brasil, também estão crescendo com as descobertas recentes. Além dos países da ALC-7, algumas economias menores da região são altamente dependentes de receitas de commodities, em especial os produtores de hidrocarbonetos: Bolívia (gás natural), Equador (petróleo) e Trinidad e Tobago (hidrocarbonetos).
A proporção de recursos naturais nas receitas totais cresceu na última dé-cada em todos os países exportadores de commodities da ALC, com exceção do México (Figura 2.4), impulsionada, em grande parte, pelo aumento dos preços do petróleo e das commodities não petrolíferas, embora a produção mais alta também tenha contribuído, assim como alíquotas tributárias mais elevadas no Chile, Peru e Bolívia. Em muitos países, a dependência crescente de commodities como fonte de receita fiscal tem sido acompanhada por um aumento na dependência de receitas de commodities para financiar grandes aumentos nas despesas fiscais. O Chile é exceção notável: embora suas recei-tas fiscais tenham aumentado todos os anos, de 1999 a 2009, o país poupou grande parte dos ganhos oriundos da bonança do cobre.
Fato 3: A proporção de recursos naturais nas exportações totais tem declinado ao longo do tempo, mas muito menos do que em algumas ou-tras regiões emergentes, e continua relativamente grande. Portanto, a ALC ainda é mais vulnerável a choques nas relações de troca do que seria com uma cesta de exportações mais diversificada. Desde a década de 1970, a proporção das commodities nas exportações caiu em todo o mundo. Porém, a importân-cia das commodities na cesta de exportações da ALC declinou muito menos que em outras regiões de renda média, como Oriente Médio, sul da Ásia, Eu-ropa Oriental e Ásia Central (Figura 2.5). As commodities ainda respondem por metade do valor das exportações totais. Embora essa proporção ainda seja bem mais baixa que a do Oriente Médio ou a da África Subsaariana, mostra que a diversificação das exportações na América Latina foi bem inferior à que ocorreu no leste da Ásia ou na Europa Oriental e Ásia Central, onde, em 30 anos, a proporção de commodities nas exportações totais foi reduzida de cerca de 90% para 30% ou até para 15%.
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As receitas fiscais de recursos naturais aumentaram de importância em muitos exportadores de commodities da ALC
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O declínio na proporção de exportações de commodities tem sido menor na ALC, no Oriente Médio e na África
Fontes: Autoridades nacionais, FMI e cálculos do staff do Banco Mundial.
Nota: No caso da Argentina, os dados se referem apenas a impostos de exportação e não abrangem quaisquer outras recei-tas fi scais oriundas da produção de petróleo e de gás. No caso da Colômbia, os dados refl etem a média das receirecei-tas fi scais provenientes de hidrocarbonetos, no período 2000-05.
10 0 20 30 40 50 60 1998 2008
receitas de recursos natur
ais
como proporção das receitas totais (%)
média
Argentina Bolívia
Chile
Colômbia Equador México
Peru
Trinidad e
Tobago
Venezuela, R.
B. de
Fonte: Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial. 28,4 88,0 85,5 51,0 17,8 29,9 14,7 51,6 77,1 18,8 83,2 93,9 87,4 96,8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 1970–79 2000–09 e xpor
tação de commodities como proporção das e
xpor tações totais (%) economias desenvolvidas Leste da Ásia e Pacífico Europa e Ásia Central América Latina e Caribe Oriente Médio e norte da África
Sul da Ásia África Subsaariana
No entanto, constata-se grande heterogeneidade entre os países da ALC, com a dependência mantendo-se alta em alguns países (no Chile, Peru e Re-pública Bolivariana da Venezuela, as exportações de commodities ainda são superiores a 75% das exportações) e caindo de maneira muito mais drástica em outros países (como Brasil e México). Também têm ocorrido mudanças significativas na composição das exportações em muitos países. À exceção do cobre, no Chile, e do petróleo, na Colômbia e na República Bolivariana da Venezuela, os dois principais itens de exportação em 2006 e em 1962 são muito diferentes em todos os países da ALC-7. E, embora as exportações de commodities tenham perdido a importância na cesta de mercadorias da ALC, ainda se expandiram em valores absolutos ao longo do tempo.
Fato 4: Desde a década de 1990, os países exportadores de commo-dities da ALC se concentraram mais, em termos de valor, em torno de menos commodities, enquanto ocorreu alguma reversão no aumento da concentração dos mercados de destino, do começo da década de 1980 a meados da década de 1990. A concentração de produtos nas exportações de commodities na ALC (em termos de valor) declinou até meados da década de 1980, estabilizando-se, em seguida, durante mais de uma década, para voltar a subir mais ou menos na virada do século XXI (Figura 2.6). A concentração dos mercados de destino caiu até meados da década de 1980 e depois subiu até
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A concentração por destino declinou ligeiramente desde a década de 1990, enquanto a concentração por produto subiu
Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database e cálculos do staff do Banco Mundial.
Nota: O índice de concentração é mostrado com e sem fl utuações de curto prazo, por meio da aplicação do fi ltro Hodrick-Prescott (Filtro HP). As exportações estão expressas em valor.
0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 a. b. 196219641966196819701972197419761978198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008 0,00 0,05 0,10 0,15 0,20 0,25 0,30 0,35 0,40 196219641966196819701972197419761978198019821984198619881990199219941996199820002002200420062008 índice de concentr ação Herfindahl-Hirshman índice de concentr ação Herfindahl-Hirshman
produtos de exportação de commodities, ALC-7 produtos de exportação de commodities, ALC-7 produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)
produtos de exportação de commodities, ALC-7, com filtro HP (Hodrick-Prescott)
fins da década de 1990, antes de se nivelar e depois cair ligeiramente. Ambas as medidas de concentração agora estão próximas dos níveis de concentração vigentes no começo da década de 1960. Observe que, mesmo com maior concentração dos mercados de destino, ocorreu um deslocamento substancial das exportações de commodities, destinadas, de início, a economias avançadas e que agora são comercializadas com economias emergentes. Por exemplo, a participação dos Estados Unidos como mercado de destino declinou de 44%, na década de 1990, para 37%, em 2008, enquanto a participação da China subiu de 0,8% para 10%, no mesmo período.
Constata-se, contudo, certo grau de heterogeneidade na concentração das exportações. Quanto à concentração por produtos, Equador e República Bo-livariana da Venezuela são as economias menos diversificadas. A concentração de exportações nesses dois países era alta mesmo na década de 1990, quando os preços do petróleo caíram muito. Em contraste, a Argentina apresenta um dos índices de concentração mais baixos durante todo o período analisado. A Colômbia parece ser o país mais eficaz na diversificação bem-sucedida de sua cesta de exportações, tendo alcançado enorme redução na concentração, em parte como consequência do aumento substancial na abertura comercial durante a década de 1990. Nos anos recentes, a Colômbia alcançou o mesmo grau de concentração do Brasil, do México e do Peru, países com concentra-ção de exportações relativamente baixa em toda a região.
Fato 5: A fatia da ALC na exportação global da maioria das commodi-ties é muito mais alta que seu peso econômico no PIB mundial. A impor-tância dos recursos naturais para a ALC e a significância da ALC nos mercados mundiais de commodities se refletem em sua participação desproporcional nas exportações mundiais de commodities em comparação com seu peso eco-nômico, medido por sua contribuição para o PIB mundial (Figura 2.7). Em todas as categorias de commodities, à exceção de uma – produtos florestais –, a fatia da ALC nas exportações mundiais continua mais significativa que seu peso econômico. A desproporção é especialmente acentuada em petróleo, ce-reais e produtos tropicais, casos em que a fatia de exportação da ALC é quase o dobro de sua participação no PIB global.
Fato 6: A mais recente bonança global no mercado de commodities (dezembro de 2001 a junho de 2008) foi para a ALC a mais duradoura e mais abrangente quanto ao número de commodities afetadas e quanto
aos países beneficiários. Os efeitos dessa bonança e o subsequente declínio nos preços aumentaram o interesse pelos assuntos abordados neste relatório. Com base em amostra de 57 commodities ao longo do tempo, 80% estavam em fase de bonança em janeiro de 2006, a mais alta proporção desde os 85% de dezembro de 1973. Metais, alimentos e matérias-primas agrícolas se man-tiveram em surto de prosperidade desde o começo de 2002, com os preços do petróleo iniciando a virada para cima em dezembro de 2001. A bonança mais recente também contrasta com a de fins da década de 1970, quando os preços das commodities eram dominados por espigões de preços de curta duração, em especial quanto ao café, em 1976, e ao petróleo, em 1979. Em relação às commodities mais importantes para os países da ALC-7, a proporção das que se beneficiaram de bonanças foi mais alta, chegando a 100% na recente virada para cima – mais elevada do que qualquer outra já vista anteriormente nos dados. Além disso, essa bonança ampla durou bem mais que as do passa-do (Figura 2.8). Apesar das divergências quanto à duração das bonanças em cada país, na década de 1970 (com o México passando 75% do período entre junho de 1972 a junho de 1975 em surto de prosperidade, comparados com 36% da República Bolivariana da Venezuela), todas as economias da ALC-7 passaram quase 90% do período de dezembro de 2001 a junho de 2008 em bonança.
Fato 7: Apesar da bonança recente, os preços das commodities agrícolas se mantiveram bem abaixo do pico da década de 1970. Em contraste, os pre-ços do petróleo alcançaram ápices históricos, enquanto os prepre-ços dos metais estiveram mais altos que em qualquer outra época desde 1916 (Figura 2.9). Portanto, para os países produtores de commodities como um todo, esse episódio salienta a volatilidade dos mercados. E para os produtores de hidrocarbonetos e de metais, forçou os governos a responder aos desafios impostos pelas entradas de moeda estrangeira, que, na segunda metade da bonança, eram comparáveis às da década de 1970. Quanto às exportações de commodities da ALC-7, os preços re-ais médios na bonança recente se mantiveram em nível correspondente à metade dos praticados no surto de prosperidade da década de 1970, principalmente como resultado da importância de bens agrícolas na cesta de commodities da ALC-7.2
Observe, contudo, que esses preços crescentes não implicam tendência de longo prazo no futuro, seja para cima, seja para baixo. Análises econométricas mostram que houve anos de “quebra estrutural”, em que os preços caíram; porém, além
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As exportações da ALC correspondem à fatia mais que proporcional na maioria dos grupos de commodities.
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A bonança recente foi a mais ampla, ao menos desde que se passou a dispor de dados detalhados sobre comércio, no começo da década de 1960.
exportações de matérias-primas brutas 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 0 2 4 6 8 10 Expor
tações regionais como proporção
das e
xpor
tações m
undiais (%)
PIB regional como proporção do PIB mundial (%) Oriente Médio e Norte da África África Subsaariana Sul da Ásia Europa e Ásia Central América Latina e Caribe Leste da Ásia e Pacífico exportações de petróleo exportações de produtos animais
exportações de produtos florestais exportações de cereais
exportações de produtos tropicais
Fontes: UN Commodity Trade Statistics Database, World Bank World Development Indicators e cálculos do staff do Banco Mundial. Nota: O eixo x mostra a participação do PIB de cada região no PIB mundial. O eixo y mostra a participação da região indicada nas exportações mundiais de cada grupo de commodity. Ao longo da linha tracejada, x = y. Adota-se, aqui, a classifi cação de Leamer (1984), em seis categorias.
Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base em dados sobre preços das exportações de commodities, de Cunha, Prada e Sinnott (2009a, 2009b).
Nota: O gráfi co representa a proporção de commodities que experimentaram “bonança” de preços em cada período de tempo. O gráfi co foi construído pela agregação de períodos de bonança de preços, nas 16 principais exportações de commodities nas economias da ALC-7, abrangendo alumínio, carne de boi, café, algodão, cobre, petróleo bruto, peixes, refeições a base de peixes, ouro, minério de ferro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), soja, grãos de soja, açúcar e trigo. As bonanças e recessões nos preços das commodities foram defi nidas com base na metodologia de datação de ciclos de Bry-Borchan.
0 20 Jan. 1962 Mai. 1964 Mai. 1971 Set. 1966 Jan. 1976 Mai. 1978 Set. 1980 Jan. 1983 Mai. 1985 Set. 1987 Jan. 1990 Mai. 1992 Set. 1994 Jan. 1997 Mai. 1999 Set. 2001 Jan. 2004 Mai. 2006 Set. 2008 Set. 1973 Jan. 1969 40 60 80 100 porcentagem
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Na bonança recente, ocorreram os mais elevados preços de petróleo de todos os tempos e os mais altos preços de metais desde a Primeira Guerra Mundial, enquanto os preços reais de produtos agrícolas se mantiveram abaixo dos ápices da década de 1970.
Fonte: Cálculos do staff do Banco Mundial, com base nos pesos de commodities para bens agrícolas e metais de Pfaffen-zeller, Newbold e Rayner (2007).
Nota: os índices de preços de bens agrícolas e de metais foram calculados usando os pesos de commodities de Grilli e Yang (1988), conforme Pfaffenzeller, Newbold e Rayner (2007). Bens “agrícolas” são bananas, carne de boi, cacau, café, carne de cordeiro, milho, óleo de palma (azeite de dendê), arroz, açúcar, chá e trigo. Metais industriais são alumínio, cobre, chumbo, estanho e zinco. Não incluem prata. O índice de valor unitário de manufaturas foi usado para defl acionar os índices de preços de commodities. 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 1900190419081912191619201924192819321936194019441948195219561960196419681972197619801984198819921996200020042008 índice
petróleo bruto metais industriais produtos agrícolas
desses intervalos, os preços pareceram seguir caminho aleatório de difícil previsão, sem tendência nítida. As atuais previsões são de que os preços, em geral, provavel-mente se manterão em níveis acima dos históricos, porém bem abaixo dos picos recentes.
Notas
1. Os cálculos se baseiam no índice de preços líquidos de commodities, proposto em Cunha, Prada e Sinnott (2009a). Os valores entre parênteses representam a variação percen-tual nos preços durante a bonança, em relação aos preços médios “pré-bonança”. O valor do índice médio durante a bonança (dezembro de 2001-junho de 2008) é comparado com a média nos três anos anteriores à bonança (novembro 1998-novembro 2001).
2. Considera-se que a bonança recente abrange o período de dezembro de 2001 a junho de 2008, e que os períodos de bonança da década de 1970 se estendem de junho de 1972 a junho de 1979.
