Las políticas públicas en el semiárido piauiense en la década de 1990: el caso del PAPP/PCPR
Janaína Martins Vasconcelos
*Maria do Socorro Lira Monteiro
**Recebido em 08/04/2005; revisado e aprovado em 06/07/2005; aceito em 18/08/2005
Resumo: Desde o início do século XX, que o semi-árido nordestino vem sendo apontado como uma região problema. Apesar do vasto universo de políticas públicas e programas destinados à região, esta encontra-se ainda, em situação de pobreza e subdesenvolvimento. No Piauí, as ações mais efetivas ao longo da década de 1990, foram as dos Programas PAPP/PCPR, no entanto, não conseguiram dinamizar a economia local, promover a inclusão social e nem reverter o processo de degradação ambiental.
Palavras-chave: Políticas públicas; semi-árido piauiense; PAPP/PCPR.
Abstract: Since the beginning of the twentieth century the semi-arid northeast has been looked at as a problem region. Despite the vast universe of public politics and programs destined to this region, it still finds itself in a situation of poverty and underdevelopment. In Piauí, the most effective actions during the 1990’s, were those of the PAPP and PCPR programs; however, they were not able to revitalize local economics, increase social inclusion and to revert the process of environmental degradation.
Key words: Public politics; Piaui’s semi-arid region; PAPP/PCPR.
Resumen: Desde el inicio del siglo XX, que el semiárido nordestino es apuntado como una región problema. A pesar del vasto universo de políticas públicas y programas destinados a la región, ésta se encuentra aún, en situación de pobreza y subdesarrollo. En Piauí, las acciones más efectivas a lo largo de la década de 1990, fueron las de los Programas PAPP/PCPR, sin embargo, no consiguieron dinamizar la economía local, promover la inclusión social y tampoco revertir el proceso de degradación ambiental.
Palabras clave: Políticas públicas; Semiárido piauiense; PAPP/PCPR.
* Mestranda do PRODEMA/TROPEN/UFPI (janainamv@ibest.com.br).
** Professora do Departamento de Economia da Universidade Federal do Piauí e do PRODEMA (Programa de Desenvolvimento e Meio Ambiente). Rua Miguel Arcoverde, 555 – ed. aroeira – apto. 304, cep: 64046-140 Teresina/PI (socorrolira@uol.com.br).
Introdução
O semi-árido nordestino vem sendo apontado como uma região problema desde o início de século XX. Há mais de cinqüenta anos, que soluções, programas e políticas ver-sadas nas mais distintas formas de engenha-ria, vêm tentando solucionar a questão do subdesenvolvimento da região. Todavia, ape-sar desse vasto universo de Políticas Públicas e Programas implementados no sentido de se modificar o quadro de estagnação, o que per-cebe-se, é que há a continuação do problema. No Piauí, ao longo da década de 1990, praticamente inexistem Políticas Públicas e Programas voltados para o semi-árido tanto em nível federal, quanto estadual. As ações mais efetivas foram extensões de Programas federais com destaque para as executadas pelo Programa de Apoio ao Pequeno Produ-tor Rural (PAPP), que mais tarde transfor-mou-se no Programa de Combate à Pobreza Rural (PCPR).
Este artigo objetiva demonstrar as ações desenvolvidas por esses Programas no semi-árido piauiense, com o intuito de analisar se
foram capazes de promover uma melhor dinamização econômica e desenvolvimento local, além de investigar se contribuíram para a redução do nível de degradação ambiental na região. Para tanto, fez-se o levantamento de dados secundários em livros, periódicos, com a finalidade de debater os conceitos de Políticas Públicas e, em órgãos e instituições especializadas tais como: Secretaria de Desen-volvimento Rural do Estado do Piauí (SDR), Secretaria de Planejamento do Estado do Piauí (SEPLAN), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), relativos ao aporte de recursos dos Progra-mas visando demonstrar sua importância e abragência na região. Dessa forma, as políti-cas públipolíti-cas que se desenvolveram no semi-árido piauiense tiveram sua análise baseada na comparação entre os objetivos e ações implementadas por esses Programas e o volu-me de recursos disponibilizados, observando-se a evolução das principais atividades eco-nômicas, ou seja, a agricultura e a pecuária, além dos níveis de bem-estar confirmados pelo índice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Para o nível de degradação ambiental, recor-reu-se à observação dos Índices de Degrada-ção Ambiental (ID), levantados por Lemos para os municípios do semi-árido.
Políticas Públicas
As políticas públicas configuram-se num processo dinâmico, permeado por ne-gociações, pressões, mobilizações, alianças ou coalizões de interesses. Alguns elementos de conteúdo e de processo na estruturação de tais políticas estão claros: sustentabili-dade, democratização, eficácia, transparên-cia, participação, qualidade de vida.
Em conformidade com a Constituição Brasileira (BRASIL. Constituição Federal, 1988), as Políticas Públicas originam-se concomitantemente com o Estado de direito, que tem por função maior assegurar o pleno direito no que tange à liberdade, segurança, bem-estar, desenvolvimento, igualdade, jus-tiça e exercício dos direitos sociais e indivi-duais, ou seja, é através das Políticas Públicas que os bens e serviços sociais são distribuídos para atender à demanda da sociedade.
Devido à diversidade de conceito sobre Políticas Públicas, utilizar-se-á neste artigo o defendido por Silva e Silva (2001), que inclui as discussões em que se enfatizam a necessidade do resgate da valoração do ter-ritório, ou seja, apesar de parecer paradoxal frente à força do mundo globalizado, o des-taque das ações direcionadas ao local mos-tram uma nova percepção de desenvolvi-mento, cujos pilares se solidificam na pers-pectiva de mudanças provenientes de deci-sões horizontais, melhor dizendo, no seio da própria comunidade. Decisões vertica-lizadas, de cima para baixo, além da maio-ria das vezes não perceber as reais necessi-dades de determinado local, não produzem resultados eficientes e duradouros.
Dessa forma, o debate que envolve a ela-boração e aplicação de Políticas Públicas con-verge para a reestruturação e redefinição dos papéis tanto da sociedade quanto dos gestores da máquina burocrática e do próprio Estado. De acordo com Silva e Silva (2001, p. 37), políticas públicas são entendidas como,
Uma forma de regulação ou intervenção na sociedade. Articula diferentes sujeitos, que apresentam interesses e expectativas diversa. Constitui um conjunto de ações ou omissões
do Estado, decorrente de decisões e não-decisões, constituída por jogos de interesses, tendo como limites e condicionamentos os processos econômicos, políticos e sociais. Isso significa que uma política pública se estrutura, se organiza e se concretiza a partir de interesses sociais organizados em torno de recursos que também são produzidos socialmente. Seu desenvolvimento se expressa por momentos articulados e, muitas vezes, concomitantes e interdependentes, que comportam seqüências de ações em forma de respostas, mais ou menos institucionalizadas, a situações consideradas problemáticas, materializadas mediante programas, projetos e serviços. Ainda, toda política pública é um mecanismo de mudança social, orientada para promover o bem-estar de segmentos sociais, principalmente os mais destituídos, devendo ser um mecanismo de distribuição de renda e de eqüidade social.
Nessa direção, Llorens (2001, p. 164/ 165), enfatiza que,
Em matéria de desenvolvimento territorial, as políticas públicas devem tratar de reforçar a base econômica das diferentes comunidades locais, tratando, desse modo, de acompanhar as políticas de ajuste macroeconômico com essas ações em nível micro e intermediário para o fomento produtivo e o desenvolvimento em nível territorial. Desse modo, a intervenção pública deve: fomentar as diferentes iniciativas de desenvolvimento econômico local; eliminar os obstáculos a essas iniciativas e facilitar os instrumentos de apoio apropriados; descentra-lizar a informação, os conhecimentos, as decisões; incentivar a elaboração de planos de desenvolvimento pelas próprias entidades locais e incorporá-los às estratégias de desenvolvimento regionais; e delegar funções de controle e de serviços a organismos autôno-mos, públicos, privados ou mistos, respeitando os acordos territoriais e reforçar as funções de avaliação em conjunto com os atores locais.
Assim, fica clara a imprescindibilidade do governo enquanto catalisador e media-dor do processo de desenvolvimento, espe-cialmente de pequenas localidades pobres. Nessa perspectiva, os principais objetivos das Políticas Públicas perpassam pelo atendimen-to das demandas, especialmente dos seatendimen-tores sociais marginalizados. Buscam a ampliação e efetivação da cidadania, além da promoção do desenvolvimento, com a criação de alter-nativas de geração de emprego e renda, vi-sando a compensação de ajustes criados por políticas estratégicas (econômicas). Estas Políticas Públicas, também, destinam-se a equilibrar os conflitos entre os distintos ato-res que compõem a sociedade que manifes-tam interesses contraditórios que as forças de mercado são incapazes de resolver.
Sendo assim, faz-se imprescindível o compromisso político nas esferas internacio-nal, nacional e estadual para a adoção de um novo modelo de desenvolvimento, privilegian-do outras bases de produção e consumo, valo-rizando o equilíbrio entre crescimento econô-mico e conservação do meio ambiente. Pensar de forma conjunta e unificada a dimensão das questões global, nacional, regional e local tal-vez seja o maior desafio que permeia a imple-mentação de um padrão sustentável.
No Piauí, a intervenção governamen-tal fundamenta-se principalmente na políti-ca agrícola. Atualmente, além da Lei Agrí-cola estadual em vigor, conta-se também com programas de apoio à agricultura e à peque-na produção, como o Programa de Comba-te à Pobreza Rural (PCPR), apoiado pelo Banco Mundial que financia projetos aloca-dos de acordo com o seguinte sistema: Pro-grama de Apoio às Comunidades (PAC), Fundo Municipal de Apoio às Comunida-des (FUMAC) e Fundo Municipal de Apoio às Comunidades Pilotos (FUMAC-P).
Localização e caracterização do semi-árido piauiense
O Estado do Piauí localiza-se na região nordeste do Brasil (Figura 1), é composto por 222 municípios e tem como capital a cidade de Teresina.
Figura 1. Localização do Estado do Piauí
Fonte: adaptado do IBGE (2005)
A região semi-árida no estado, ocupa uma área de aproximadamente 70% do total da área do Piauí de acordo com a delimita-ção utilizada nesse artigo, a do estudo de Lima, Abreu e Lima (2000), “Semi-Árido Piauiense: Delimitação e Regionalização”, segundo o qual o semi-árido piauiense é composto por 156 municípios (Figura 2).
Figura 2. Semi-árido piauiense
Fonte: Carvalho e Gomes (2002)
Com relação aos critérios sócio-econô-micos, considerou-se a formação econômica, a dinâmica populacional e a estrutura agrária num contexto administrativo, que inclui mu-nicípios que tenham de 40 a 100% de sua área na sub-região árida ou na transição semi-árida, considerando-se ainda, aqueles que pos-suam menos de 40% em uma das sub-regiões mas que no total, a soma dos percentuais das duas sub-regiões resulte em 40%. No aspecto ambiental, recorreu-se aos diferentes índices de umidade ou de aridez que derivaram 3 sub-regiões: árida, semi-árida e transição semi-ári-da, sendo que, somente as duas últimas, en-contram-se no Piauí. Nesse sentido, o Estado foi dividido em duas sub-regiões, sendo elas: semi-árida e transição semi-árida.
A sub-região semi-árida possui clima seco, índice de precipitação inferior a 900 mm, com 02 (dois) a 03 (três) meses favorá-veis à ocorrência de chuvas e vegetação pre-dominantemente de caatinga, constituindo-se de 116 municípios. A sub-região transi-ção semi-árida, apresenta clima de transitransi-ção, índice de precipitação inferior a 900 mm, com 04 (quatro) meses ou mais, favoráveis à ocorrência de chuvas e vegetação composta de caatinga, cerrado ou mata de palmáceas. É composta de 40 municípios.
Segundo a EMBRAPA (2003), apesar da hostilidade natural e da complexa relação de convivência do homem com sua condição, a região contém grande diversidade de recur-sos naturais e demonstra condições propícias para a agricultura irrigada. Conta também com a possibilidade de exploração sustentá-vel do potencial frutífero, medicinal, criação de animais adaptáveis à região e produção de mel, além de atividades não agrícolas (fa-bricação de doces, móveis, piscicultura). Por outro lado, muito embora a adversidade cli-mática não represente um impedimento ao desenvolvimento, ela mostra a dificuldade da implementação do “padrão ambientalmente saudável”, pois além da ação predatória do homem e dos animais na busca pela sobrevi-vência, existe na região uma propensão ao processo de desertificação, entendido como a redução progressiva do potencial biológico da terra contribuindo para a destruição das diferentes formas de vida existentes no solo, somado ao fenômeno das secas, que é caracte-rizado principalmente pela ausência ou irre-gularidade das chuvas.
Considerações sobre o PAPP/PCPR
O PCPR, atualmente em execução, é dissidente do chamado Projeto Nordeste ela-borado em meados de 1983 durante mais uma grande seca. Inicialmente foi denomi-nado PAPP, cujo princípio consistia em que as famílias pobres rurais precisavam criar as condições próprias para produzirem, atra-vés da obtenção de meios de produção. Cria-do em 1985, pelo Governo Sarney, era finan-ciado com recursos do Banco Mundial e pelo Orçamento da União. A execução era feita pelo estado do Piauí, com a coordenação da Superintendência para o Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE). Contudo, o PAPP acabou sendo prejudicado pela falta de inte-gração entre as instituições envolvidas.
Esse Programa desenvolveu-se em duas fases: a primeira, foi extremamente centrali-zada, já que os recursos percorriam um longo caminho até chegarem a seu destino. Cerca de 85% destes, se perdiam na intermediação, nesse período as principais atividades foram: a geração e difusão de tecnologia; assistência técnica e extensão rural; comercialização da produção; crédito; apoio às pequenas comu-nidades rurais (APCR); fundo de terras (le-galização de terras pendentes do Vale do Parnaíba); sistema de informações de merca-do agrícola (boletins de preços mínimos) e, capacitação e mobilização (organização de associações). Num segundo momento, o PAPP, experimenta algumas modificações, como a descentralização das decisões e mai-or autonomia das associações. Nessa fase, instituiu-se a necessidade de uma contrapar-tida do Estado para o financiamento do Pro-grama, logo, após sua reformulação, sua atu-ação passou a contar com os subprojetos: Programa de Apoio às Comunidades Campesinas (PAC), o Fundo Municipal de Apoio Comunitário (FUMAC), capacitação dos beneficiários e administração dos proje-tos com maior apoio técnico (consultoria).
Por volta de 1996, o PAPP transfor-mou-se no PCPR, que constitui-se num Pro-grama de desenvolvimento rural, estimulan-do através de financiamentos não reembol-sáveis, investimentos e empreendimentos de interesse das comunidades rurais mais po-bres. Os principais objetivos do PCPR são: a provisão de investimentos comunitários para a criação de infra-estrutura básica e gera-ção de renda e emprego para as camadas mais pobres do meio rural; a descentraliza-ção na alocadescentraliza-ção de recursos e tomada de decisões em nível local, com a finalidade de sedimentar a organização comunitária e; os processos de municipalização para que se obtenha maior autonomia na tomada de decisões. O Programa consiste em uma das principais formas de intervenção no meio rural piauiense, abrangendo a quase totali-dade dos municípios, sendo que os projetos mais executados são os de infra-estrutura.
Assim como o PAPP, o PCPR vem se desenvolvendo em fases. A primeira, com
início em 1993, perdurou até meados de 2001. Atualmente, em sua segunda etapa de implementação, os elementos constituintes do PCPR de acordo com a Secretaria de Pla-nejamento do Estado do Piauí (PIAUÍ. SEPLAN, 2002) são: PAC – programa de fi-nanciamento de subprojetos comunitários, solicitados, planejados, executados, fiscali-zados e controlados pelas comunidades; FUMAC – difere do PAC pelo fato de prio-rização e aprovação das propostas de finan-ciamento serem de responsabilidade dos Conselhos Municipais, que tem ainda que prover assistência técnica às associações beneficiárias, bem como o monitoramento dos subprojetos; FUMAC-P – refere-se a uma etapa com maior descentralização, uma vez que os recursos são administrados diretamen-te pelos Conselhos Municipais, ou seja, além de exercer todas as responsabilidades acima, ainda administram os fundos para o finan-ciamento dos subprojetos aprovados, por meio de um convênio entre a unidade de tra-balho do PCPR, o Conselho Municipal, as Associações e a Prefeitura; Desenvolvimen-to Institucional – inclui capacitação básica para o estabelecimento dos Conselhos Mu-nicipais (FUMAC e FUMAC-P), treinamen-to e assistência técnica; Administração, su-pervisão, monitoração e avaliação do Projeto. A meta do Programa é o atendimento de 221 municípios no Estado (excluiu-se Teresina), no entanto, atualmente, 209 são atendidos efetivamente. A concentração dos recursos direciona-se a municípios com Ín-dice de Desenvolvimento Humano (IDH) com valor igual ou inferior a 0,380, sendo que esse índicador avalia o grau de desen-volvimento de um país, região ou estado, através da representação de três caracterís-ticas: longevidade – uma vida longa e sau-dável, expressada pela esperança de vida ao nascer; educação – o grau de conhecimento, considera-se a taxa de alfabetização de adul-tos, e a taxa combinada de matrícula nos três níveis de ensino; e renda ou PIB per capita – um padrão de vida decente (PNUD, 1998).
O processo operacional para financia-mento dos subprojetos obedece à seguinte lógica: encaminhamento da proposta g nálise e seleção das propostas g celebração dos convênios g execução do subprojeto g supervisão g conclusão dos subprojetos g
operação e manutenção após a conclusão do subprojeto g assistência técnica e treinamen-to g prestação de contas.
O PCPR enfatiza ainda, a necessidade de
que mesmo para pequenos empreendimentos,
haja um exame dos impactos sobre o meio
ambiente sendo esta avaliação, parte obrigatória
do processo de análise. Embora não seja voltado
exclusivamente para o semi-árido piauiense, este
Programa representa uma das mais efetivas ações
governamentais.
Ações e volume de recursos do PAPP/PCPR no semi-árido piauiense
O PAPP, configurou-se numa das mais importantes intervenções governamentais em regiões pobres. Apesar de ter enfoque principalmente em obras de infra-estrutura básica, o legado deixado por este Programa é inquestionável, haja vista a necessidade de se construir condições para o desenvolvi-mento de outros tipos de empreendidesenvolvi-mento, tais como: a instalação de fábricas para beneficiamento de produtos agrícolas e/ou qualquer empreendimento que necessite de um mínimo de infra-estrutura básica como: energia, abastecimento de água, e estradas. Durante sua execução, conforme o Quadro 1, foram disponibilizados para o Estado cerca de US$ 83.000.000,00 (oitenta e três milhões de dólares). Embora, de acor-do com técnicos que trabalharam no Progra-ma, aproximadamente US$ 20.000.000,00 (vinte milhões de dólares) não chegarem às instâncias de execução, em decorrência da forte burocracia e do grande número de inter-mediários.
Fonte: PIAUÍ – SEPLAN (2002)
Nota: Até o PAPP reformulado, a União era conside-rada mutuária o que passou a ser incumbência do Estado a partir do PCPR .
Quadro 1. Volume total e origem de recur-sos por Programa (1986-1992/1993-1996)
Projeto Período Volume de Recursos (US$ milhões) Origem dos Recursos (US$ milhões) PAPP 1986-1992 48,5 Governo Federal/BIRD PAPP Reformulado 1993-1996 34,5 Governo Federal/BIRD/ Estado TOTAL - 83,0 -
Não obstante, as falhas na administra-ção dos recursos, sua implementaadministra-ção resul-tou na construção de cerca de 1.700 obras de infra-estrutura e Projetos produtivos e so-ciais em 148 municípios, além da mobili-zação das comunidades rurais, que passa-ram a ter maior autonomia para decidir sobre suas principais necessidades e a eleição de prioridades entre elas. As ações mais efeti-vas do PAPP, sem dúvida, referem-se ao in-centivo à criação de bases para o desen-volvimento local, á medida que as localida-des contempladas iniciaram um processo de organização e aproveitamento das potencia-lidades com fortalecimento da pequena pro-dução, apesar de esta ter permanecido em níveis de subsistência. A utilização racional dos recursos, também esteve presente no desenvolvimento dos Projetos do PAPP, po-rém, a superficialidade com que foi tratada não permitiu que se promovessem modifi-cações quanto à relação entre a população semi-árida e o meio ambiente.
Após transformar-se em PCPR, o Pro-grama continuou trabalhando com obras es-truturais em comunidades extremamente carentes, ou seja, com IDH muito baixo. O PCPR I (1997/2001) contou com recursos da ordem de US$ 40.000.000,00 (quarenta mi-lhões de dólares), com execução efetiva de US$ 37.700.000,00 (trinta e sete milhões e setecentos mil dólares), de acordo com o Quadro 2.
Fonte: PIAUÍ – SEPLAN (2002)
Quadro 2. Custos dos Projetos programados e executados - PCPR I (1997-2001)
Como evidencia o Quadro 3, na segun-da fase, denominado PCPR II, o investimen-to investimen-totalizou US$ 30.890.517,00 (trinta mi-lhões, oitocentos e noventa mil, quinhentos e dezessete dólares), dos quais foram con-cretizados até 2004, US$ 6.648.112,00 (seis milhões, seiscentos e quarenta e oito mil, cento e doze dólares).
Fonte: PIAUÍ – SEPLAN (2002)
Quadro 3. Custos dos Projetos programados
e executados - PCPR II (2002-2004)
Os impactos da ação dos PCPR I e II no estado do Piauí expressam o teor de sua im-portância, uma vez que no período compreen-dido entre outubro de 97 e maio de 2003, foram 414.491 pessoas beneficiadas com Pro-jetos de infra-estrutura e 55.592 com ProPro-jetos produtivos e 115.347 sociais, totalizando 585.430, o que certamente, se não modificou o quadro de pobreza constituinte do cenário dessas comunidades, proporcionou melhorias ao bem-estar das pessoas, considerando-se que grande parte do contingente populacional no semi-árido sobrevivia sem acesso à água, à eletricidade e a estradas que facilitassem, inclusive, o deslocamento a comunidades vizinhas, objetivando a comercialização de algum excedente produtivo.
No mesmo período, dos 1.545 Projetos financiados, 75% destinaram-se à infra-estrutura básica, 13,60% a melhorias sociais e 10,80% à produção. Com relação à defini-ção das comunidades beneficiadas, 60% dos Projetos contemplaram aquelas cujo IDH estava situado entre 0,311 e 0,396; 32% para as localizadas entre 0,397 e 0,482 e, finali-zando, 5% para as que se mantiveram entre 0,483 e 0,568 (PIAUÍ - SEPLAN, 2004). A criação de infra-estrutura básica sempre foi a principal frente de atuação do Programa, o que pode ser comprovado pelos dados observados. Nesse sentido, destaca-se que os progressos estruturais experimentados pelas localidades atendidas proporcionaram maior integração entre elas à proporção que houve, além da facilitação de deslocamento, a oportunidade de desenvolvimento, dentro da própria comunidade, de produtos e ser-viços que antes só poderiam ser adquiridos em outros municípios, como atendimento médico e serviços bancários.
Componentes Estimado US$ milhões Executado US$ milhões Subprojetos Comunitários 35,4 33,2 Fumac 23,0 20,6 Fumac-P 2,8 0,2 PAC 9,6 12,2 Desenvolvimento Institucional 2,0 3,6 Administração, Monitoria e Avaliação 2,0 0,9
Não alocados (imprevistos) 0,6 -
Total 40,0 37,7 COMPONENTES ESTIMADO US$ EXECUTADO US$ Fumac 20.000.000 5.824.634 Fumac-P 3.310.345 91.098 Pac 1.931.034 391.031 Consultoria/treinemento 1.600.000 35.984 Administração 500.000 58.885 Supervisão 600.000 21.480 Não alocado 2.724.138 - Front end. Fee. 225.000 225.000
Além do mais, o coeficiente do Fundo de Participação do Município (FPM), tam-bém foi fator determinante para a liberação dos convênios. Assim, dos 1.545 Projetos efe-tivados, 73 % (1.098) dirigiram-se a municí-pios com coeficiente entre 0,6 e 1,0; 14% (220), para os situados entre 1,2 e 1,6; 7% (117) para os encontrados entre 1,8 e 2,2; 4% para os permaneceram entre 2,4 e 2,8 e; 2% (40), para aqueles com coeficiente supe-rior a 2,8.
O Programa careceu, no entanto, de maior incentivo a Projetos produtivos, con-siderando-se que, sendo a atividade agríco-la predominante no semi-árido piauiense e condição de sobrevivência às famílias dessa região, seriam necessários, além de infra-es-trutura, meios e condições de práticas agrí-colas racionais, o que exigiria informações e suporte técnico mais efetivos, já que, pela metodologia de aplicação e desenvolvimen-to das diretrizes do PCPR, teoricamente os danos ambientais que determinadas ativida-des poderiam causar eram considerados de grande relevância, embora na prática tal fa-tor tenha sido pouco preponderante, o que dificultou a implementação de uma agricul-tura familiar sustentável.
No período situado entre 2002 e 2004, o PCPR II financiou 607 projetos em todo o Estado, sendo 516 de infra-estrutura, 60 pro-dutivos e 32 sociais, envolvendo recursos que somaram R$ 5.725.284,68 (cinco milhões, se-tecentos e vinte e cinco reais, duzentos e oi-tenta e quatro reais, sessenta e oito centavos), apresentando considerável desempenho em dois anos, mas ainda insuficiente frente à pujante carência da população semi-árida.
Nesse sentido, assevera-se que a pro-dução no semi-árido repousa ainda em prá-ticas tradicionais e pouco competitivas, por isso, a atuação do Programa, infelizmente, não fugiu aos usuais modelos de combate à pobreza rural, que procuram reverter, de forma imediatista e pouco eficaz, os efeitos causados pelos períodos de estiagem, pela miséria e pela falta de oportunidade de tra-balho e renda. Na realidade, o direcionamento das Políticas de desenvolvi-mento para as comunidades carentes do semi-árido, reduziu-se ao atendimento das necessidades básicas, inquestionáveis, obvi-amente, quanto aos benefícios que
propor-cionam. Por outro lado, embora criem bases mais receptivas para a diversificação de ou-tros empreendimentos, economicamente não conseguem modificar o quadro de atraso e estagnação, como demonstram os números encontrados para a região, sobretudo com relação à produção agrícola e pecuária. Some-se a isso o caráter assistencialista e emergencial, muitas vezes com conotação política na implementação dos Projetos.
No que se refere à degradação do meio ambiente, o Índice de Degradação Ambiental (ID) apresentado por Lemos (2001), consi-dera as seguintes dimensões: biológica, eco-nômica e demográfica e quanto mais próxi-mo de 100% estiver, mais degradado estará o meio ambiente.
A grande maioria dos municípios do semi-árido piauiense apresenta valores muito elevados de degradação, geralmente acima de 70%, com as respectivas áreas compro-metidas, revelando que as atividades desen-volvidas pela população da região são de cunho predatório. Ademais, observa-se uma grande concentração de pessoas em peque-nas propriedades, promovendo uma pressão sobre os recursos naturais devido à superex-ploração.
Contudo, não só pequenos estabeleci-mentos promovem esse tipo de degradação. Nas grandes propriedades, é comum a troca de cobertura natural por imensas áreas des-tinadas a pastagens ou a monoculturas, pro-vocando forte impacto sobre a paisagem, a flora e a fauna. Além disso, as condições cli-máticas do semi-árido também contribuem para o aumento da pressão sobre os recur-sos naturais, devido à ocorrência do fenôme-no das secas.
Ainda, o manejo agrícola, ou seja, a forma como se praticam as atividades agrí-colas resulta em ações danosas ao meio am-biente, incluindo-se pequenos e grandes pro-dutores. Os pequenos, na luta pela sobrevi-vência, exploram a terra de forma exausti-va, dado o elevado grau de pobreza que expe-rimentam, e a impossibilidade de acesso a práticas mais conservacionistas. No caso dos grandes produtores, a própria moderniza-ção do processo produtivo agrícola pode levar a uma superexploração da terra pelo uso intensivo de equipamentos e produtos químicos em geral. Para todos os casos, o
fator preponderante é a eliminação da cober-tura vegetal que todos, em maior ou menor grau, promovem.
Conclusão
Apesar do grande aporte de recursos e da vasta abrangência desses Programas, observa-se que, especialmente no tocante ao aspecto econômico, não ocorreram mudan-ças significativas para o semi-árido piauiense. As políticas adotadas não contribuí-ram para que a população do semi-árido se desvencilhasse da secular dependência das ações oficiais, não sendo possível a geração de renda de forma autônoma e sustentada. A economia dos municípios do semi-árido, continua fortemente vinculada às transferên-cias governamentais e bastante vulneráveis à ação da hostilidade climática. A produção ainda é predominantemente de subsistência, com a adoção de práticas tradicionais de cultivo, que, concomitantemente ao alto ní-vel de concentração das terras, impossibilita o desenvolvimento de atividades em escala mais eficientes do ponto de vista da produ-tividade e economicamente rentáveis.
No tocante à questão ambiental, tam-bém concluiu-se que não houve reversão do processo de degradação experimentado pela região semi-árida. De acordo com Lemos (2001), a quase totalidade dos municípios que compõem o semi-árido piauiense, pos-suem Índices de Degradação Ambiental (ID) próximos a 100%, o que demonstra alto ní-vel de destruição de recursos naturais.
Esse fato é agravado ainda, pelas es-cassas oportunidades de auferir ou incremen-tar um rendimento mínimo para sua sobre-vivência, aliado às tradições locais, que uti-lizam práticas predatórias e ambientalmente ofensivas, além da ausência de políticas de educação com relação ao meio ambiente.
Conclusivamente, a situação do semi-árido piauiense encontra-se da seguinte for-ma: baixo ou nenhum dinamismo econômi-co; baixo nível educacional da população;
alto índice de concentração das terras e alto índice de degradação ambiental, o que leva a proclamar a ineficácia das Políticas e Pro-gramas quanto ao desenvolvimento da re-gião na década de 1990.
As políticas aplicadas foram em sua maioria de cunho assistencialista e de curto prazo, desfavorecendo as capacidades da comunidade quanto à implementação de atividades economicamente mais rentáveis e ambientalmente saudáveis que promoves-sem maior autonomia e desenvolvimento local de forma sustentável.
Referências
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil -1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
CARVALHO, Francisco Prancácio de Araújo; GOMES, Jaíra Maria Alcobaça. Estudos da qualidade de vida dos municípios do semi-árido piauiense. Relatório Técnico Final. Teresina: TROPEN, 2002.
EMBRAPA. Linhas de ação para o semi-árido. Disponível em: <http://www.embrapa.gov.br>. Acesso em: 19 fev. 2003.
IBGE. Divisão Municipal do Brasil. Disponível em: <http: //www.ibge.gov.br>. Acesso em: 20 jul. 2005. LEMOS, José de Jesus Sousa. Níveis de Degradação no Nordeste Brasileiro. In: Revista Econômica do Nordeste, Fortaleza, v. 32, n. 3, p. 406-429, jul-set. 2001.
LIMA, Iracilde Maria de Moura Fé; ABREU, Iracilde Gonçalves de; LIMA, Milcíades Gadelha de. Semi-Árido Piauiense: delimitação e regionalização. In: Carta CEPRO, Teresina. v. 18, n. 1, p. 162-183.
LLORENS, F. A. Desenvolvimento econômico local: caminhos e desafios para a construção de uma nova agenda política. Rio de Janeiro: BNDES, 2001. PIAUÍ. Governo do Estado. Secretaria de Planejamento. Relatório de Atividades do PCPR – 2002/2004. Teresina, 2004. PIAUÍ. Governo do Estado. Secretaria de Planejamento. Projeto de Combate à Pobreza Rural – PCPR II no Estado do Piauí. Teresina, 2002.
PNUD. Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, IPEA-Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, FJP-Fundação João Pinheiro, IBGE-Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Desenvolvimento Humano e Condições de Vida: indicadores brasileiros. Brasília, 1998.
SILVA E SILVA, Maria (Org.). Avaliação de Políticas e Programas Sociais – teoria e prática. São Paulo: Ed. Veras, 2001.
