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ARTIGO_Sociedade civil e a construção de políticas públicas na região semiárida brasileira o caso do Programa Um Milhão de Cisternas rurais (P1MC)

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Academic year: 2021

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3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30&

SOCIEDADE CIVIL E A CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NA REGIÃO

6(0,È5,'$%5$6,/(,5$o caso do Programa Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC)

Thiago Rodrigo de Paula Assis

Universidade Federal de Lavras (UFLV)

62&,('$'(&,9,/($&216758d­2'(32/Ë7,&$63Ò%/,&$61$5(*,­26(0,È5,'$%5$6,/(,5$o caso

do Programa Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC)

5HVXPR2FDPLQKRSHORTXDOSURSRVWDVHPDQDGDVGDVRFLHGDGHVHFRQYHUWHPHPSROtWLFDVS~EOLFDVpSRXFRHVWXGDGR QR%UDVLO$VVLPHVWHDUWLJRREMHWLYDDQDOLVDURSURFHVVRSHORTXDOR³3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30& ´ VHFRQVWLWXLHPXPDSROtWLFDS~EOLFDYROWDGDDRVHPLiULGR)RFDDWHQomRjVDo}HVHPSUHHQGLGDVSHODVRUJDQL]Do}HVTXH VHMXQWDPQD$UWLFXODomRQR6HPLiULGR%UDVLOHLUR $6$ SDUDDFHVVDUDDJHQGDS~EOLFDHFRQVHJXLUDSRLRJRYHUQDPHQWDO SDUDVXDH[HFXomR8WLOL]DRVHQIRTXHVGDHVIHUDS~EOLFDGH+DEHUPDVHGD³$JHQGD6HWWLQJ´GH.LQJGRP   2EVHUYDXPSURFHVVRGHFDQDOL]DomRGRWHPDGDFRQYLYrQFLDFRPRVHPLiULGRSDUDDHVIHUDS~ELFD$SDUWLUGDtDV FLVWHUQDVFRPRWHFQRORJLDVVLPSOHVEDUDWDVHUHSOLFiYHLVJDQKDPGHVWDTXHID]HQGRFRPTXHRSURJUDPDDFHVVHD agenda pública. Porém, as negociações para a construção do programa não são automáticas, ocorrendo pela articulação com atores técnicos e políticos, ao longo de diferentes governos.

3DODYUDVFKDYHSociedade civil, esfera pública, agenda setting, políticas públicas, semiárido.

&,9,/62&,(7<$1'7+(&216758&7,212)38%/,&32/,&,(6,1%5$=,/,$16(0,$5,'5(*,21the case of

Program One Million of Rural Cisterns

$EVWUDFW7KHURXWHE\ZKLFKWKHSURSRVDOVIURPWKHVRFLHW\FDQEHFRQYHUWHGLQWRSXEOLFSROLFLHVLVOLWWOHVWXGLHGLQ%UD]LO

7KLVDUWLFOHDLPVWRDQDOL]HWKHSURFHVVE\ZKLFKWKH3URJUDP2QH0LOOLRQRI5XUDO&LVWHUQV 30& ´FRQVWLWXWHVDSXEOLF SROLF\WRWKH6HPLDULG,WGUDZVDWWHQWLRQWRWKHDFWLRQVXQGHUWDNHQE\WKHRUJDQL]DWLRQVZKLFKEXLOWWKH%UD]LOLDQ6HPLDULG $UWLFXODWLRQ $6$ WRDFFHVVSXEOLFDJHQGDDQGJHWJRYHUQPHQWVXSSRUWIRULWVH[HFXWLRQ,WXWLOL]HVWKHIRFXVHVRIWKHSXEOLF sphere, by Habermas and "Agenda Setting", by Kingdom (1984). It observes a process for lead the theme of coexistence ZLWKWKHVHPLDULGWRWKHSXEOLFVSKHUH)URPWKHQRQWKHFLVWHUQVFRQVLGHUHGDVVLPSOHFKHDSDQGUHSHDWDEOHWHFKQRORJ\ JDLQ SURPLQHQFH PDNH WKH SURJUDP DFFHVV WKH SXEOLF DJHQGD +RZHYHU WKH QHJRWLDWLRQV IRU WKH FRQVWUXFWLRQ RI WKH SURJUDPDUHQRWDXWRPDWLFDQGRFFXUE\QHJRWLDWLQJZLWKWHFKQLFDODQGSROLWLFDODFWRUVDORQJGLIIHUHQWJRYHUQPHQWV SURJUDPDUHQRWDXWRPDWLFDQGRFFXUE\QHJRWLDWLQJZLWKWHFKQLFDODQGSROLWLFDODFWRUVDORQJGLI

SURJUDPDUHQRWDXWRPDWLFDQGRFFXUE\QHJRWLDWLQJZLWKWHFKQLFDODQGSROLWLFDODFWRUVDORQJGLI

.H\ZRUGVCivil society, public sphere, agenda setting, public policies, semiarid.

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1 INTRODUÇÃO

$SyVRSURFHVVRGHUHGHPRFUDWL]DomRGRSDtV tem sido observado um movimento de aproximação HQWUH LQVWkQFLDV GR (VWDGR H RUJDQL]Do}HV GD sociedade civil1. Como parte dele, percebe-se uma FHUWD LQWHUQDOL]DomR GR SURMHWR GHPRFUDWL]DQWH SURSRVWR SRU HVVDV RUJDQL]Do}HV DR DSDUHOKR GR Estado, e a disseminação de práticas diferenciadas, como os orçamentos participativos, a construção de conselhos e outros espaços públicos. (DAGNINO, 2004). Tais práticas têm contribuído para uma maior SDUWLFLSDomRGDVRFLHGDGHQDGH¿QLomRGDVSROtWLFDV públicas e sua regulação.

Entretanto, além desse processo, tem sido observado também um maior envolvimento de RUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLOQDH[HFXomRPHVPR de alguns programas e políticas. Esse processo é visto sob diferentes ângulos, com opiniões IDYRUiYHLVjVFRQWULEXLo}HVTXHDVRUJDQL]Do}HVGD VRFLHGDGH WUD]HP DR SURFHVVR GH H[HFXomR PDV WDPEpPFRPFUtWLFDVTXHDWULEXHPDHVVHSURFHVVR uma desoneração por parte do Estado.

2 ³3URJUDPD GH )RUPDomR H 0RELOL]DomR para a Convivência com o Semiárido: Um Milhão de Cisternas Rurais (P1MC)” é um exemplo dessa atuação da sociedade civil na execução de políticas públicas. Elaborado e executado por iniciativa de PDLVGHRUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLOTXHVH FRQJUHJDP QD$UWLFXODomR GR 6HPLiULGR %UDVLOHLUR - ASA, o P1MC teve início no ano de 2000. O programa é fruto do processo de consolidação por diversos setores da sociedade de uma proposta de Convivência com o Semiárido, em oposição às tradicionais políticas de Combate à Seca, e da inserção dessa proposta à esfera pública, tornando-a OHJtWLPD  %XVFD D FRQVWUXomR GH XP PLOKmR GH cisternas para coleta de água da chuva para consumo humano na região Semiárida2 brasileira, DEUDQJHQGR%DKLD6HUJLSH$ODJRDV3HUQDPEXFR Paraíba, Rio Grande do Norte, Piauí, Ceará e Minas Gerais. Para sua execução, tem contado ao longo dos tempos com recursos do Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, governos estaduais, e também com o apoio de instituições de caráter público ou SULYDGR FRPR D )HGHUDomR %UDVLOHLUD GRV %DQFRV (Febraban) e Ong's nacionais e internacionais.

Além da construção de cisternas, o P1MC propõe elementos como a capacitação das famílias envolvidas, e é tido como um gatilho para a PRELOL]DomRVRFLDOTXDQWRDRWHPDGDFRQYLYrQFLD prevendo espaços de articulação nacional, estaduais e microrregionais. Até fevereiro de 2012 o P1MC construiu mais de 376 mil cisternas, em mais de mil municípios. Contando com uma média de 5 pessoas por família, o número de pessoas atendidas chega a cerca de 1,8 milhão.

Chama assim atenção o fato de um programa proposto e executado pela sociedade civil ter alcançado o apoio do poder público e atingir UHVXOWDGRVWmRVLJQL¿FDWLYRV7DOWHPDRGDDomRGH RUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLOSDUDDFRQVWUXomR e execução de programas e poOtWLFDVS~EOLFDVTXH DWHQGDP D GHPDQGD GH S~EOLFRV HVSHFt¿FRV p ainda incipientemente desenvolvido. No entanto, tem implicações importantes para a discussão das políticas públicas no país.

Portanto, este artigo tem o objetivo de analisar as formas como o P1MC se constitui como uma SROtWLFDIRFDQGRDWHQomRDRSURFHVVRSHORTXDODV RUJDQL]Do}HVTXHIRUPDPD$6$DFHVVDPDDJHQGD pública e conseguem apoio governamental para a H[HFXomRGRSURJUDPD3DUDLVVRVmRPRELOL]DGRV dois aparatos teóricos principais. Um deles trata da teoria da esfera pública, de Habermas. O outro, da teoria da “agenda setting”, cunhada por Kingdom (1984). Analisada por autores como Viana (1988), Capella (2005) e Pinto (2008), a “agenda setting” tem sido considerada bastante interessante para pensar a formação da agenda e as políticas públicas QR %UDVLO (QWUHWDQWR FRPR UHVVDOWD 3LQWR   DLQGDH[LVWHRGHVD¿RGHHVWDEHOHFHUGLiORJRVHQWUH ela e outras perspectivas teóricas e analisar sua utilidade nas análises empíricas. Este artigo busca contribuir para isso ao aplicar a teoria da “agenda setting” ao caso do P1MC.

2V GDGRV XWLOL]DGRV IRUDP UHFROKLGRV SRU PHLRGHXPDPHWRGRORJLDTXDOLWDWLYD3DUDDFROHWD GH GDGRV IRUDP UHDOL]DGDV HQWUHYLVWDV FRP EDVH HP TXHVWLRQiULRV VHPLHVWUXWXUDGRV$R WRWDO IRUDP entrevistados 32 atores ligados ao P1MC. Outras GXDV HQWUHYLVWDV IRUDP UHDOL]DGDV FRP DWRUHV TXH possuíram uma atuação ativa na conformação do SURJUDPDPDVTXHQmRLQWHJUDPPDLVD$6$$OpP desses, entrevistou-se o gerente da Associação Programa Um Milhão de Cisternas (AP1MC)3, ORFDOL]DGD HP 5HFLIH H D SUHVLGHQWH GD $30& TXHpXPDGDVFRRUGHQDGRUDVH[HFXWLYDVGD$6$ Foram entrevistados ainda representantes do poder público federal, sendo 2 deles ligados ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) e um à Agência Nacional de Águas (ANA).

7DPEpP IRL XWLOL]DGD D DQiOLVH GRFXPHQWDO UHDOL]DGDFRPEDVHHPGRFXPHQWRVSURGX]LGRVSHOR programa e por organismos estatais.

Além dessa introdução, o artigo apresenta outras 5 sessões, onde serão apresentados 1) o trabalho de construção da convivência com o VHPLiULGRFRPRXPDTXHVWmRS~EOLFD RSURFHVVR de constituição da ASA e das cisternas como projeto,  DFRQVWUXomRGR30&HQTXDQWRSROtWLFDS~EOLFD e 4) os caminhos de sua consolidação, terminando FRP DVFRQVLGHUDo}HV¿QDLV

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3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30& 2 O COMBATE À SECA E A CONSTRUÇÃO DA

CONVIVÊNCIA COM O SEMIÁRIDO COMO UMA QUESTÃO PÚBLICA

O processo histórico de desenvolvimento da porção Semiárida brasileira é marcado por uma ação estatal autoritária, conhecida pela ênfase na construção de açudes, conjugada com ações emergenciais assistencialistas, como a distribuição GHDOLPHQWRVSHORDXWRULWDULVPRHVWDWDOQDGH¿QLomR GDVDOWHUQDWLYDVDVHUHPXWLOL]DGDVSDUDRFRPEDWHj seca e; pela apropriação privada dos investimentos S~EOLFRV SRU SDUWH GH ROLJDUTXLDV JHUDQGR D concentração de poder econômico e político pelo controle do acesso à água e à terra4.

3DUDOHORDHVVDDWXDomRDXWRULWiULDTXHOHYRX a um desenvolvimento conservador do Semiárido, marcado por uma forte exclusão de grande parte da população rural, foram sendo desenvolvidas diversas experiências buscando novas formas de atuação na realidade semiárida. Essas experiências, HP VXD PDLRULD IRUDP DSRLDGDV SRU RUJDQL]Do}HV TXHSDVVDUDPDH[SHULPHQWDUHGLIXQGLUWHFQRORJLDV apropriadas à agricultura da região, e a fomentar discussões sobre a participação da população rural excluída nos processos de desenvolvimento. Além disso, fomentavam o debate sobre a necessidade de reconhecimento de seus direitos, e da maior GHPRFUDWL]DomRGRVHXDFHVVRjVSROtWLFDVS~EOLFDV5.

Segundo Sabourin (2005, p. 296), a maioria GDVRUJDQL]Do}HVGHDJULFXOWRUHVHGHWUDEDOKDGRUHV UXUDLV TXH VH GHVHQYROYHP QR 6HUWmR 1RUGHVWLQR WHP VXDV UDt]HV QR PRYLPHQWR VLQGLFDO FDPSRQrV /LJDV &DPSRQHVDV GR ¿P GRV DQRV  Sindicatos de Trabalhadores Rurais dos anos 1970) RX QDV &RPXQLGDGHV (FOHVLDLV GH %DVH GD ,JUHMD &DWyOLFD &(%V QRV DQRV ±  3DUD HVVH DXWRU 6$%285,1   D GHPRFUDWL]DomR GRV anos 1980–90 favoreceu bastante a autonomia GHVVDVRUJDQL]Do}HVHPUHODomRDRVSDUWLGRV,JUHMD e políticos locais.

Esse movimento se expande na década de 1990, com base na efervescência dos temas ligados DR PHLR DPELHQWH FRP XPD JUDQGH ULTXH]D GH experiências e proposições. Cresce nesse contexto D LGHLD GH TXH PDLV GR TXH R FRPEDWH j VHFD p necessária uma ação voltada à convivência com o ambiente semiárido. A necessidade de convivência já era observada anteriormente. Em 1982 a Empresa %UDVLOHLUDGH3HVTXLVDV$JURSHFXiULDV(0%5$3$ H D (PSUHVD %UDVLOHLUD GH $VVLVWrQFLD 7pFQLFD H ([WHQVmR 5XUDO  (0%5$7(5 KDYLDP SXEOLFDGR R documento intitulado “Convivência do Homem com D6HFD´TXHWLQKDFRPRHL[RFHQWUDODFRQVWUXomR GH LQIUDHVWUXWXUDV GH FDSWDomR H DUPD]HQDPHQWR GH iJXD GH SHTXHQR SRUWH QDV SURSULHGDGHV GH SHTXHQRV DJULFXOWRUHV SDUD R XVR GH Dcordo com cada situação particular.

8QLQGRHVVDVFRQWULEXLo}HVGHRUJDQL]Do}HV da sociedade civil e movimentos populares, iniciativas de convivência com o semiárido vão sendo trabalhadas e aperfeiçoadas, e passam a SURSRURULHQWDo}HVEDVWDQWHGLIHUHQFLDGDVGDTXHODV observadas nas políticas de combate à seca. Em primeiro lugar, a proposta de convivência com o VHPLiULGR GHVORFD R IRFR GD LQWHUYHQomR GDTXHOH voltado à dominação do ambiente natural e sua PRGL¿FDomR  H[SOtFLWR QD YLVmR GR FRPEDWH j VHFD SRU PHLR GH REUDV KtGULFDV TXH PXGDULDP as condições climáticas do semiárido - para outro onde a intervenção é baseada no conhecimento e respeito às condições ambientais locais. A conclusão HUD D VHJXLQWH GLIHUHQWH GR TXH D LQWHUYHQomR S~EOLFD QR %UDVLO TXLV ID]HU DFUHGLWDU QHP WRGDV as características regionais do país podem ser KRPRJHQHL]DGDV6. No caso do Semiárido, existem HVSHFL¿FLGDGHV TXH QmR VH SRGH PRGL¿FDU VHQGR necessário buscar alternativas para com elas conviver.

Em segundo lugar, a perspectiva da FRQYLYrQFLD FRP R VHPLiULGR WUD] XPD PXGDQoD fundamental em relação ao sujeito da ação. Se nas grandes obras de combate à seca o ator central era o Estado, por meio de suas agências, ou a iniciativa privada por meio dos grandes empreendimentos com investimentos vultosos, nessa nova proposta o sujeito da convivência com o semiárido deixa de ser o aparato governamental, e passa a ser os moradores GDTXHODUHJLmR4XDQGRVHIDODHVSHFL¿FDPHQWHGR meio rural, esses moradores são constituídos por XPDDJULFXOWXUDIDPLOLDUTXHMiKiPXLWRVDQRVYLQKD GHVHQYROYHQGRHVVHH[HUFtFLRGHFRQYLYrQFLDHTXH possui diversas experiências a compartilhar com as instâncias governamentais. Além disso, a concepção da convivência com o semiárido incorpora a ideia da participação popular como instrumento contra a apropriação das políticas públicas pelas elites.

As diversas experiências desenvolvidas por essa agricultura familiar do Semiárido eram VLVWHPDWL]DGDVHHVWLPXODGDVSRUXPJUDQGHQ~PHUR GHRUJDQL]Do}HVLQVWLWXFLRQDOL]DGDVSULQFLSDOPHQWH QD IRUPD GH RUJDQL]Do}HV QmRJRYHUQDPHQWDLV 21*V  PDV TXH JHUDOPHQWH DWXDYDP HP estreita consonância com outras iniciativas RUJDQL]DWLYDV FRPR 6LQGLFDWRV GH 7UDEDOKDGRUHV Rurais, Associações Comunitárias, iniciativas ligadas às Igrejas católicas e evangélicas, entre outras7. Esse movimento contribuiu, assim, para D FRQVWUXomR GR TXH &RVWD   GHQRPLQRX GH espaços públicos primários8, ou seja, espaços onde JUXSRVRUJDQL]DGRVHPSUHHQGHPGLVFXVV}HVVREUH temas considerados importantes para o seu dia a dia e onde podem trocar informações e construir diálogos com base em uma pauta mais estruturada. As discussões empreendidas nesses grupos são ainda disseminadas por redes de comunicação LQWHUSHVVRDLV SHUPLWLQGR TXH GHWHUPLQDGRV WHPDV

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passem gradualmente de uma percepção individual, privada, para uma concepção mais abrangente, construída sob uma perspectiva pública.

Além desses espaços públicos primários, as RUJDQL]Do}HV HQYROYLGDV FRP HVVH PRYLPHQWR GH legitimação de uma nova orientação em relação às políticas públicas voltadas ao Semiárido foram se articulando, e com base em diversas ações, FRQWULEXLQGR WDPEpP SDUD TXH DV H[SHULrQFLDV GHVHQYROYLGDV QR kPELWR ORFDO QR TXH +DEHUPDV chamou de “mundo da vida”, pudessem ser FDQDOL]DGDV SDUD XPD HVIHUD S~EOLFD GH¿QLGD SRU $YULW]HUH&RVWD S FRPR

uma esfera para a interação legal de grupos, associações e movimentos [...] >FRP@ D SRVVLELOLGDGH GH XPD µUHODomR DUJXPHQWDWLYDFUtWLFD¶FRPDRUJDQL]DomR política, no lugar da participação direta. 1HVVDOLQKDJUXSRVRUJDQL]DGRVFRQWULEXLULDP para a construção de uma esfera pública por meio de seus atos públicos, instrumentos de divulgação, relações públicas, entre outros. (COSTA, 1997).

Alguns elementos ilustrativos desse trabalho de construção de um debate público podem ser percebidos nas ações empreendidas por diversas RUJDQL]Do}HV GD VRFLHGDGH FLYLO GR 6HPLiULGR como sindicatos, associações, Igrejas, ONGs e cooperativas. A mais emblemática delas foi o ato S~EOLFRUHDOL]DGRHP5HFLIHHPFRPDRFXSDomR GDVHGHGD68'(1(FRPRFRQVHTXrQFLDGDVHFD de 1992/1993. Capitaneado pela Confederação dos Trabalhadores na Agricultura -Contag, o movimento reivindicava providências em relação à seca e SROtWLFDVS~EOLFDVSHUPDQHQWHVTXHJDUDQWLVVHPXP novo modelo de desenvolvimento, mais inclusivo, VXVWHQWiYHOHTXHSHUPLWLVVHDOFDQoDUDVHJXUDQoD alimentar e hídrica.

(VVDPRELOL]DomRIRLWDPEpPRJpUPHQSDUD a constituição de diversos espaços coletivos de GLVFXVVmRSHODVRUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLOGR Semiárido, como o Fórum Seca em Pernambuco; a Articulação no Semiárido Paraibano; o Fórum pela Vida no Semiárido no Ceará e no Piauí; o Forcampo, no Rio Grande do Norte e outras redes. (LOPES, 2007).

Outro espaço público fomentado pela sociedade civil do Nordeste brasileiro foi o Fórum Nordeste, com a participação de mais de 300 RUJDQL]Do}HV GR 6HPLiULGR (VVH IyUXP FKHJD D apresentar uma proposta aos governos, intitulada “Ações permanentes para o desenvolvimento do QRUGHVWH VHPLiULGR´ TXH OHYD j SURSRVLomR SHOR JRYHUQRIHGHUDOGR3URMHWRÈULGDVTXHDSUHVHQWDYD XPDSUHRFXSDomRDPELHQWDOHFRPDTXDOLGDGHGH vida no Semiárido. (SILVA, 2006, p. 80).

3 A CRIAÇÃO DA ASA E AS CISTERNAS COMO PROJETO

2FDUiWHUGHFDQDOL]DomRGHGHPDQGDVSDUD D HVIHUD S~EOLFD UHDOL]DGR SHODV RUJDQL]Do}HV GD sociedade civil do Semiárido, vai ser ressaltado, WDPEpP SRU RFDVLmR GD UHDOL]DomR GD ,,, Conferência das Partes da Convenção de Combate j 'HVHUWL¿FDomR GDV 1Do}HV 8QLGDV &23   ocorrida em 1999, em Recife-PE, em um contexto de seca na região.

&RPRHUDGHFRVWXPHGLYHUVDVRUJDQL]Do}HV GD VRFLHGDGH FLYLO UHDOL]DP XP )yUXP 3DUDOHOR j COP 3, com o objetivo de estabelecer um espaço RQGH D VRFLHGDGH RUJDQL]DGD OLJDGD DR 6HPLiULGR pudesse discutir, de forma mais participativa, SURSRVWDVSDUDOLGDUFRPDGHVHUWL¿FDomRQR%UDVLO com ênfase no Semiárido. Participam desse espaço diversos segmentos sociais, entre eles, as Igrejas Católicas e Evangélicas, ONG's de desenvolvimento e ambientalistas, o Movimento Sindical de Trabalhadores e Trabalhadoras Rurais, movimentos sociais rurais e urbanos, Agências de Cooperação Nacionais e Internacionais, Fundo das Nações Unidas para a Infância - UNICEF, Oxfam e DED (Serviço Alemão de Cooperação Técnica e Social). $&$'(0,$%5$6,/(,5$'(&,Ç1&,$6

$OpPGHVHWUDGX]LUHPXPHVSDoRGHLQWHUDomR e discussão argumentativa, durante esse Fórum avançam as discussões sobre a necessidade de XPDDUWLFXODomRPDLVSHUPDQHQWHGDVRUJDQL]Do}HV da sociedade civil do Semiárido brasileiro. Cria-VH HQWmR D ³$UWLFXODomR QR 6HPLiULGR %UDVLOHLUR $6$ ´ FRQJUHJDQGR GLYHUVDV RUJDQL]Do}HV GD sociedade civil ali presentes. Como fruto dos debates empreendidos é publicada a “Declaração do Semiárido”, aproveitando o momento de debate, a atenção pública voltada à COP 3, e o contexto GD VHFD SDUD GDU PDLRU GHVWDTXH DR SURMHWR GH convivência com o semiárido.

Nessa declaração, a construção de cisternas GHSODFDSDUDRDUPD]HQDPHQWRGHiJXDGDFKXYD para consumo humano surgia como uma das propostas de convivência com a seca. Propunha-VHDXQLYHUVDOL]DomRGRDFHVVRjiJXDSDUDEHEHU HFR]LQKDUFRPRGHPRQVWUDomRGHTXHWHFQRORJLDV simples e baratas podiam ser elementos centrais de uma política de convivência com a seca. A FRQFOXVmR HUD GH TXH VHULD QHFHVViULR XP TXDUWR dos dois bilhões de reais a serem gastos com ações emergenciais de combate à seca em 1998/1999, SDUD XQLYHUVDOL]DU R DFHVVR j iJXD D  PLOK}HV GH SHVVRDV TXH YLYHP QR 6HPLiULGR EUDVLOHLUR $57,&8/$d­2 12 6(0,È5,'2 %5$6,/(,52 2007).

Percebe-se então um processo construído D ORQJR SUD]R RQGH DV RUJDQL]Do}HV OLJDGDV ao desenvolvimento sustentável no Semiárido SURPRYHPXPDSXEOLFL]DomRGRWHPDGDFRQYLYrQFLD

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3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30&

FRPRVHPLiULGRID]HQGRFRPTXHHVVHWHPDSDVVH da esfera particular para a esfera pública. Esse FDUiWHUS~EOLFRpFRQ¿UPDGRTXDQGRVHSHUFHEHTXH QmRpDYRQWDGHLQGLYLGXDOTXHFRQVWLWXLDIRQWHGD legitimidade política do projeto de convivência com RVHPLiULGRPDVVLPXPDDomRFRPXQLFDWLYDTXH vai levar à formação da opinião e de uma vontade coletiva.

Nos termos de Habermas, é esse processo comunicativo, operado dentro da esfera pública, SHODV RUJDQL]Do}HV GD VRFLHGDGH FLYLO TXH estabelece a mediação entre o mundo da vida H R VLVWHPD SROtWLFR SHUPLWLQGR TXH RV LPSXOVRV provindos da articulação social cheguem até as instâncias de tomada de decisão instituídas pela ordem democrática. (AVRITZER; COSTA, 2004). E, no caso da convivência com o semiárido, a legitimidade do projeto residia exatamente no fato GH TXH HOH HUD GHIHQGLGR SHODV RUJDQL]Do}HV GD sociedade civil, a partir de um ancoramento social.

(QWUHWDQWR XPD YH] FRPSUHHQGLGR HVVH SURFHVVR GH SXEOLFL]DomR GR WHPD GD FRQYLYrQFLD FRPRVHPLiULGRUHDOL]DGRSHODVRUJDQL]Do}HVTXH VHFRQJUHJDPQD$6$XPTXHVWLRQDPHQWRWRUQDVH SUHVHQWHSRUTXHQRkPELWRGHXPSURMHWRWmRDPSOR GH FRQYLYrQFLD FRP R VHPLiULGR DV RUJDQL]Do}HV HQJDMDGDV QD $6$ TXH SRVVXtDP XPD YDVWD experiência de trabalho com os temas ligados ao desenvolvimento sustentável, à agroecologia e DR PHLR DPELHQWH GH¿QLUDP SRU HPSUHHQGHU XP programa apoiado centralmente na tecnologia de construção de cisternas para captação de água da chuva?

6HJXQGR 0DOYH]]L   D H[SHULrQFLD GH construção em maior escala de cisternas de placa LQLFLRXVH QR QRUWH GD %DKLD QR LQtFLR GD GpFDGD de 1990, no município de Campo Alegre de Lurdes. Os efeitos da demonstração para o fornecimento GH iJXD GH TXDOLGDGH SDUD EHEHU QD GLPLQXLomR do trabalho para a busca de água, principalmente feminino, e no aumento da autoestima dos EHQH¿FLiULRV OHYDUDP j H[SDQVmR GD H[SHULrQFLD SDUDRXWUDVSDUyTXLDV1RDQRGHD'LRFHVH GH-XD]HLURHPSDUFHULDFRPRXWUDVRUJDQL]Do}HV encampa um projeto diocesano, com recursos de cerca de R$ 600.000,00, chamado “Adote uma cisterna: até 2004, nenhuma família sem água”.

Declaração de um Coordenador da ASA pelo estado de Pernambuco, em matéria divulgada pela SUySULD$UWLFXODomR WUD] DOJXQV HOHPHQWRV VREUH R processo de construção de cisternas empreendida antes da constituição da ASA e da importância atribuída a ele:

>@ D JHQWH WLQKD D FODUH]D GH TXH D iJXD GH EHEHU H FR]LQKDU HUD XPD TXHVWmR FHQWUDO (QWmR TXDO HUD D H[SHULrQFLDTXHDJHQWHWLQKDDFXPXODGR LQGLYLGXDOPHQWHFDGDRUJDQL]DomR"(UD a cisterna. (LOPES, 2007, p. 2).

Durante a COP 3, os representantes da VRFLHGDGH FLYLO UHDOL]DUDP XPD GHPRQVWUDomR do sistema de captação de água da chuva pelas cisternas de placa. Segundo depoimento de HQWUHYLVWDGRV QHVVD SHVTXLVD R PLQLVWUR GR 0HLR $PELHQWH TXH YLVLWRX R IyUXP SDUDOHOR WHULD VH interessado pelas cisternas e se disposto então a apoiar um projeto de construção.

As cisternas surgem então como um HOHPHQWR GH GHVWDTXH QD SROtWLFD GH FRQYLYrQFLD com o semiárido proposta pela ASA. O mesmo coordenador da ASA citado anteriormente, ao falar VREUHDFRQVWUXomRGR30&D¿UPD

[...] a gente precisava, além da Declaração do Semiárido, apresentar XPD VDtGD PDLV FRQFUHWD DOJR TXH tocasse fundo na necessidade da população da região. Então, surgiu D LGpLD GH ID]HUPRV XP PLOKmR GH cisternas no Semiárido. (LOPES, 2007, p. 2).

Um dos grandes méritos da tecnologia de DUPD]HQDPHQWRGHiJXDYLDFLVWHUQDVGHSODFDSDUD coleta de água da chuva era seu baixo custo, fácil UHSOLFDomRHVHXSRWHQFLDOSDUDDPHQL]DomRGDIDOWD de água no Semiárido de todo o país. A cisterna era proposta ainda como forma de fornecer água para o consumo humano. A ideia era dar prioridade à água para consumo e, depois, à água para produção. O argumento era bom, pois tocava numa necessidade primária.

0DV VH DV RUJDQL]Do}HV TXH VH MXQWDP QD ASA tinham no P1MC uma possibilidade concreta GH DomR TXH WUDULD EHQHItFLRV j SRSXODomR impulsionaria e daria visibilidade à articulação e às ações de convivência com o semiárido, cabe HVFODUHFHUFRPRVHGHUDPDVQHJRFLDo}HVSDUDTXH esse projeto acessasse a agenda governamental, YLHVVHDPHUHFHU¿QDQFLDPHQWRHSRVWHULRUPHQWHVH tornasse uma política pública.

4 O PROCESSO DE LEGITIMAÇÃO DO P1MC COMO UMA POLÍTICA PÚBLICA

8PDXWRUTXHWUD]FRQWULEXLo}HVLPSRUWDQWHV para pensar o processo de formulação de políticas S~EOLFDVp.LQJGRP  2VDSRQWDPHQWRVDTXL colocados se baseiam nos trabalhos de Viana  H&DSHOOD  VREUHDVWHRUL]Do}HVGHVVH autor. Segundo Kingdom (apud VIANA, 1988), o processo de decisão sobre políticas públicas se dá em 4 momentos: 1) o da elaboração da agenda, 2) o GDHVSHFL¿FDomRGHDOWHUQDWLYDV RGDHVFROKDGH uma alternativa e 4) o da implementação da decisão. Esse autor nos chama a atenção para a LPSRUWkQFLD GH HQWHQGHU SRUTXH DOJXQV SUREOHPDV VmR FRORFDGRV QD$JHQGD H RXWURV QmR H SRUTXH algumas alternativas são escolhidas, e outras não.

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(VVH p XP SRQWR LQWHUHVVDQWH YLVWR TXH GLYHUVDV GHPDQGDVQXQFDVHWUDQVIRUPDPHPSROtWLFDHTXH a ausência de política em muitos casos é uma forma de política pública9.

Para o autor, existe uma Agenda Sistêmica (não governamental) e uma Agenda Governamental. Um problema sairia da agenda sistêmica e entraria na agenda governamental por meio da ocorrência GH HYHQWRV GUDPiWLFRV RX FULVHV TXH OHYDVVHP D essa ação, ou pela existência de indicadores de sua importância, ou ainda pela acumulação de informações e experiência por parte de especialistas TXHMXVWL¿FDVVHPHVVDQHFHVVLGDGH(QWUHWDQWRSRU si só, esses assuntos não chegariam a ter status de $JHQGD *RYHUQDPHQWDO ,VVR DFRQWHFHULD TXDQGR uma ideia se mostrasse factível técnicamente, aceitável dentro dos valores dos especialistas, passasse pelo critério do público e formasse consenso. Esse consenso dentro da arena política seria obtido por meio da barganha. Tal fato ocorreria por meio de “Janelas Políticas” ou “Janelas do Processo Político” (mudanças nas correlações de força política).

Dessa forma, a elaboração da Agenda e a escolha de Alternativas para a elaboração de políticas públicas se dariam por meio de três processos (streams): 1) o reconhecimento dos problemas 2) a formação de propostas e 3) discussões políticas. Esses processos são relativamente independentes, H TXDQGR RFRUUHVVH VXD FRQÀXrQFLD XP DVVXQWR acessaria a agenda.

Esse processo descrito pela teoria política encontra diversas críticas, primeiro por acreditar num suposto consenso, e depois, por subestimar a atuação das disputas de poder dentro do Estado. 7DPEpP VH VDEH TXH GHWHUPLQDGRV DVVXQWRV QmR acessam a agenda governamental devido à sua necessidade, mas devido à capacidade política de TXHPRVGHIHQGH

(QWUHWDQWRHOHWUD]HOHPHQWRVLQWHUHVVDQWHV SRLV SHUPLWH SHQVDU TXH DOpP GDV GLVSXWDV GH poder, pode haver diálogos, e alternativas podem WDPEpPVHUFRORFDGDVHPSDXWDSRUVXDDGHTXDomR D GHWHUPLQDGD GHPDQGD H QmR VRPHQWH SRUTXH EHQH¿FLDULD SROLWLFDPHQWH GHWHUPLQDGR VHWRU RX grupo de interesse.

1HVVD OLQKD QRWDVH TXH R 30& UH~QH GLYHUVRVHOHPHQWRVTXHVHLGHQWL¿FDPjVWHRUL]Do}HV de Kingdom sobre os processos de mudança na agenda governamental. Segundo Capella (2005), R DXWRU ID] XPD GLIHUHQFLDomR HQWUH TXHVW}HV H problemas. Questões são situações sociais para DV TXDLV DV SHVVRDV GLULJHP DWHQomR PDV TXH não chegam a despertar uma ação a seu respeito. 4XDQGR LVVR DFRQWHFH XPD TXHVWmR SDVVD D VHU XPSUREOHPD&RPRH[LVWHPGLYHUVDVTXHVW}HVVXD transformação em problema depende de chamar a atenção governamental. Isso ocorreria por meio de três processos:

1- pelo surgimento de crises e símbolos, ou VHMDHYHQWRVGHJUDQGHPDJQLWXGHTXHFRQFHQWUDP a atenção num determinado assunto e reforçam a percepção sobre determinado problema. Assim, é EDVWDQWHVLJQL¿FDWLYRRIDWRGHTXHR30&FRPHoD a ser negociado no contexto de uma grande seca no Nordeste, ocorrida nos anos de 1998/1999. 6HJXQGR 'LQL]   HVVD VHFD YLQKD VHQGR FRQVLGHUDGD D SLRU GR VpFXOR D SRQWR GH TXH QD COP3 representantes do governo conclamavam a FULDomRGHXPIXQGRSDUD¿QDQFLDPHQWR GHDo}HV GHFRPEDWHDRVHIHLWRVGDGHVHUWL¿FDomR

SHODH[LVWrQFLDGHLQGLFDGRUHVTXHUHXQLGRV DSRQWDPSDUDDH[LVWrQFLDGHXPDTXHVWmRFRPR os custos de um programa, taxas de mortalidade, HYROXomRQRGp¿FLWS~EOLFRHWFTXHUHYHODPGDGRV TXDQWLWDWLYRVFDSD]HVGHPRVWUDUTXHXPDVLWXDomR precisa de atenção. No contexto onde se discutia o P1MC os dados sobre o combate à seca eram alarmantes. Na seca ocorrida em 1992/1993, foram alistadas para as frentes de emergência do governo federal cerca de 2,1 milhões de pessoas. Na de  TXH HVWDYD RFRUUHQGR HVWDYDP VHQGR distribuídas 3 milhões de cestas básicas por mês 6LOYD   7UDEDOKRV UHDOL]DGRV SRU LQVWLWXLo}HV FRPRD(PEUDSDPRVWUDYDPTXHQDpSRFDGDVHFD uma família com cinco pessoas despendia uma média mensal de três dias-homem para obter água; outras cinco semanas por ano de trabalho eram perdidas em decorrência de diarréias contraídas pelo consumo de águas contaminadas. O Fundo das Nações Unidas para Infância – Unicef alertava, a partir de dados do Ministério da Saúde, para o IDWR GH TXH D FDGD TXDWUR FULDQoDV TXH PRUULDP na região, uma era vítima de diarréia, causada entre outros motivos pelo do consumo de água de Pi TXDOLGDGH $57,&8/$d­2 12 6(0,È5,'2 %5$6,/(,52 

SHORUHWRUQR IHHGEDFN GHSURJUDPDVHP desenvolvimento no governo, como monitoramento de gastos, cumprimento de metas, reclamações de servidores ou cidadãos. No caso do P1MC as políticas contra a seca implementadas até HQWmR QmR WUD]LDP UHVXOWDGRV SRVLWLYRV $ SUySULD 'HFODUDomRGR6HPLiULGRWUD]LDGDGRVVREUHHVVHV programas: gastariam dois bilhões de reais em ações emergenciais em um ano e meio, com pouca RXQHQKXPDSHUVSHFWLYDGHUHVROXomRGH¿QLWLYDGRV problemas. Comunidades passavam sede à beira de grandes açudes, mostrando severas limitações dos programas de combate à seca.

0DVPHVPRTXHLQGLFDGRUHVFULVHVHRUHWRUQR GRV SURJUDPDV LQGLTXHP D H[LVWrQFLD GH XP WHPD TXHPHUHoDDWHQomRLVVRQmRVLJQL¿FDTXHHOHLUi VHWUDQVIRUPDUHPXPSUREOHPD&RQIRUPHHQIDWL]D Capella (2005), problemas são construções sociais, envolvendo interpretação. A ASA desempenha esse SDSHO GH FRQVWUXLU XP SUREOHPD TXDQGR FKDPD D atenção para a necessidade de convivência com o

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3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30&

VHPLiULGR H FDSLWDOL]D R LQWHUHVVH JRYHUQDPHQWDO TXDQWRjiJXDGDFKXYDWHQGRUHDOL]DGRLQFOXVLYH uma demonstração da cisterna de placa durante a COP3.

8P VHJXQGR ÀX[R TXH FRQWULEXLULD SDUD D entrada de um tema na agenda pública é o da elaboração de soluções ou alternativas. Existiriam, segundo Kingdom (apud CAPELLA, 2005), um conjunto de ideias de alternativas e soluções para um problema. Ao longo dos tempos algumas seriam melhoradas, combinadas, descartadas, e outras prevaleceriam. Nesse caldo, as ideias viáveis do ponto de vista técnico e com custos toleráveis JHUDOPHQWHVHVREUHVVDLULDPDVVLPFRPRDTXHODV TXH UHSUHVHQWDP LGHLDV FRPSDUWLOKDGDV SRVVXHP aceitação dos públicos e dos formuladores de políticas10.

Dessa forma, de um grande número de alternativas, apenas algumas poucas vão ser levadas á consideração dos tomadores de decisão. Cabe OHPEUDUDTXLTXHQRFDVRGR30&DVRUJDQL]Do}HV GD$6$WUDWDPGHFDSLWDOL]DUDSHUFHSomRTXDQWRj YDOLGDGHGRSUREOHPDHWDPEpPTXDQWRjYDOLGDGH da tecnologia, mostrando ao Ministro acúmulo na execução das cisternas, com viabilidade técnica, baixo custo, grande aceitação e resultados positivos em relação ao fornecimento de água para beber. Dentre diversas outras, destaca-se a tecnologia da cisterna.

8P WHUFHLUR ÀX[R VHULD R GD SROtWLFD propriamente dita. Para o autoU R ÀX[R SROtWLFR tem sua própria dinâmica, independente do reconhecimento de problemas e DOWHUQDWLYDV$TXL VH WHP R HQWHQGLPHQWR GH TXH GLIHUHQWHPHQWH GR SURFHVVR GH HVFROKD GH VROXo}HV TXH VH Gi SHOD SHUVXDVmR H SHOD GLIXVmR GH LGHLDV DV FRDOL]}HV resultam da barganha e da negociação política.

Kingdom (1984) ressalta três elementos UHOHYDQWHV GR ÀX[R SROtWLFR TXH FRQWULEXHP SDUD TXHXPSUREOHPDHQWUHSDUDDDJHQGD2SULPHLUR é o “clima” propício para se tratar de determinados DVVXQWRV R TXH SRGH ID]HU FRP TXH WRPDGRUHV de decisão se sintam atraídos a tratar de certas TXHVW}HV H GHVHVWLPXODGRV D HQIUHQWDU RXWUDV 2 FOLPD DTXL p R SROtWLFR H GD RSLQLmR S~EOLFD determinado pela pressão de grupos, do legislativo e agências administrativas, processo eleitoral, movimentos sociais, opinião pública, etc. Observa-VHTXHWUDWDUGRWHPDGDiJXDHPWHPSRVGHVHFD parece, sem trocadilhos, o clima ideal.

2VHJXQGRGL]UHVSHLWRjDWXDomRGHJUXSRV GH LQWHUHVVH H JUXSRV RUJDQL]DGRV TXH GLVSXWDP VHXV SURMHWRV QD DUHQD SROtWLFD7HPDV TXH JHUDP PDLRUFRQÀLWRHQWUHHVVHVJUXSRVSRGHPVHUPHQRV DWUDWLYRV DRV WRPDGRUHV GH GHFLVmR TXH DTXHOHV TXHDJUHJDPPDLRUFRQVHQVRRTXHQmRVLJQL¿FD HQWUHWDQWR TXH WHPDV TXH HVWmR HP GLVSXWD QmR venham a ser tratados.

Um terceiro elemento seriam as mudanças no governo, substituição de gestores, dos membros do congresso e do executivo, etc. Essas mudanças SRGHP SRWHQFLDOL]DU D HQWUDGD GH GHWHUPLQDGRV LWHQVQDDJHQGDHEORTXHDURXWUDV2LQtFLRGHXP novo governo e as mudanças no clima político QDFLRQDO VHULDP RV IDWRUHV TXH PDLV FRQWULEXLULDP para mudanças na agenda.

Em determinados momentos, chamados de janelas políticas, essas três correntes se uniriam, GHWHUPLQDQGR TXH FHUWRV WHPDV HQWUDVVHP QD DJHQGD (QWUHWDQWR D GH¿QLomR GRV SUREOHPDV H D SROtWLFD p TXH VHULDP RV GHWHUPLQDQWHV GHVVD entrada. As soluções fariam parte desse processo, PDV FKHJDULDP j DJHQGD TXDQGR SUREOHPDV RX demandas políticas gerassem oportunidades para essa ideia.

(P UHODomR DRV DWRUHV TXH SDUWLFLSDP GR SURFHVVRGHGH¿QLomRGDDJHQGD.LQJGRP   atribui ao presidente a maior capacidade de LQVHUomR GH WHPDV j DJHQGD WHQGR HP YLVWD TXH possui recursos institucionais (poder de nomeação de cargos chave no processo político e poder de YHWR  UHFXUVRV RUJDQL]DFLRQDLV H GH FRPDQGR GD atenção pública. Além do presidente, os ministros e o alto escalão da burocracia também teriam SRGHU GH LQÀXrQFLD QD DJHQGD $WRUHV GR SRGHU legislativo, como senadores e deputados teriam WDPEpPLQÀXrQFLDHVHULDPXPGRVSRXFRVDWRUHV TXH DWXDULDP QD GH¿QLomR GD DJHQGD H HVFROKD de alternativas. Isso se deveria à sua atividade OHJLVODWLYDHGHVWDTXHIUHQWHjRSLQLmRS~EOLFD

Ao analisar a trajetória do P1MC até se tornar uma política pública, percebe-se diversos elementos da teoria de Kingdom. Além dos elementos de FRQVWUXomR GR SUREOHPD Mi HQIDWL]DGRV IRFDQGR D DQiOLVH PDLV HVSHFL¿FDPHQWH QR ÀX[R SROtWLFR SHUFHEHVHTXHKDYLDXPFOLPDLQVWLWXFLRQDOSURStFLR jUHÀH[mRGRSURJUDPDWHQGRHPYLVWDTXHVHWLQKD o contexto de uma seca severa. E nesse momento LQLFLDOpXPDWRUFRPJUDQGHSRGHUGHLQÀXrQFLDQD DJHQGDJRYHUQDPHQWDOTXHYDLFDSLWDOL]DUDTXHVWmR da convivência com o semiárido como um problema e as cisternas de placa como uma alternativa, o 0LQLVWUR GR 0HLR $PELHQWH 1R GRFXPHQWR ³%DVH para Discussão do P1MC” (ARTICULAÇÃO NO 6(0,È5,'2 %5$6,/(,52 >@  R KLVWyULFR GR SURJUDPD FRQWD TXH R PLQLVWUR WHULD DVVXPLGR publicamente a disposição de “batalhar” por recursos SDUDDUHDOL]DomRGHVVDSURSRVWD

2TXH¿FDFODURQHVVHFDVRpTXHDVFLVWHUQDV não surgem como uma ação por si. Elas surgem FRPR DOWHUQDWLYD D XP SUREOHPD TXH IRL FRORFDGR em evidência, o da seca, da falta de água e da necessidade de convivência com o semiárido. Mas, FDEHUHVVDOWDUTXHRTXHVHQHJRFLDLQLFLDOPHQWHH TXHYHPDUHFHEHUDSRLRSRUSDUWHGR0LQLVWpULRGR Meio Ambiente não é um programa para construção GH XP PLOKmR GH FLVWHUQDV 2 TXH VH QHJRFLD p D

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construção de 500 cisternas, com recursos de cerca GH5YDORUTXHUHSUHVHQWDGR TXHVHULDLQYHVWLGRHPDo}HVHPHUJHQFLDLVFRQWUDD VHFDQRVDQRVGHHHGRTXHHUD considerado necessário para construir 1 milhão de cisternas.

Portanto, o reconhecimento ao P1MC não ocorre de maneira absoluta. Ao longo do tempo GLYHUVDV QHJRFLDo}HV YmR VHQGR UHDOL]DGDV FRPR veremos a seguir.

5 A CONSOLIDAÇÃO DO P1MC

Após a COP 3, a ASA elabora um anteprojeto visando garantir a construção coletiva do P1MC. &RPEDVHQHOH¿UPDVHRMiFLWDGRFRQYrQLRFRP o Ministério do Meio Ambiente (MMA), ainda em 2000, visando a construção de 500 cisternas, de forma experimental e a elaboração de um projeto H[HFXWLYRSDUDR30& $&$'(0,$%5$6,/(,5$ DE CIÊNCIAS, 2003).

A cisterna de número 0000001 do P1MC é inaugurada em novembro de 2000, na comunidade GH /DJRD *UDQGH HP 6REUDGLQKR QD %DKLD O evento conta com a presença do Ministro do Meio Ambiente e é revestido por um simbolismo H[SUHVVLYR $ SULPHLUD IDPtOLD EHQH¿FLDGD SHOR programa havia sido desalojada pela construção da barragem de Sobradinho, no rio São Francisco. Da comunidade original, onde bebiam água às margens do rio, fora deslocada para uma comunidade com XPD HVFDVVH] DJXGD $ LQDXJXUDomR DFRQWHFLD assim, para a alegria de uma família prejudicada SRUXPSURMHWRS~EOLFRTXHSDVVDYDVHGHHPERUD próxima a um grande açude. O evento teria reforçado o entusiasmo do Ministro em relação ao programa.

Paralelamente, diversas outras articulações políticas foram sendo construídas, inclusive com RUJDQLVPRVPXOWLODWHUDLV0DVR¿QDQFLDPHQWRSDUD as futuras ações acaba se consolidando por meio da jovem Agência Nacional de Águas - ANA, criada em meados do ano 2000. Segundo declaração de um dos entrevistados, o envolvimento da ANA WHULDRFRUULGRDSDUWLUGDLQGLFDomRSHOR00$TXH QmR SRVVXtD UHFXUVRV SDUD R ¿QDQFLDPHQWR GH novas cisternas. À época, o presidente da agência teria sido contra o apoio e o desenvolvimento do programa pela ANA. Entretanto, um dos diretores HDOJXQVPHPEURVGRTXDGURWpFQLFRGDLQVWLWXLomR apoiavam a iniciativa. Dessa forma, por meio de DUWLFXODo}HVSROtWLFDVHWpFQLFDV¿UPDPRFRQYrQLR com a ANA. Além das articulações políticas, a situação emergencial também teria favorecido as negociações. No contexto onde ocorria uma nova seca, o governo federal tinha pressa em iniciar novas construções de cisternas.

Elabora-se então a proposta de um projeto de WUDQVLomRFKDPDGRGH30&7TXHpFRQVLGHUDGR R ³SRQWR GH SDUWLGD´ GR 30& ,VVR SRUTXH GHVVD

YH] R SURMHWR QHJRFLDGR MXQWR j $1$ Mi SUHYLD WRGRV RV HOHPHQWRV TXH VH SUHWHQGLD LQFRUSRUDU ao P1MC (construção de cisternas, capacitação, FRPXQLFDomRPRELOL]DomRVRFLDO HWUD]LDRREMHWLYR de construção de 12.400 cisternas, sendo 11.400 com recursos governamentais, e outras 1.000 FRPR FRQWUDSDUWLGDV GDV RUJDQL]Do}HV LQWHJUDQWHV da ASA. Segundo conta uma das coordenadoras entrevistadas, a ASA recebe uma avaliação muito SRVLWLYDWDQWRGRSURMHWRSLORWRGR00$TXDQWRGD experiência desenvolvida junto com a ANA.

Em 2002, a Articulação constitui a “Associação Projeto Um Milhão de Cisternas” (AP1MC), uma 2UJDQL]DomRGD6RFLHGDGH&LYLOGH,QWHUHVVH3~EOLFR - OSCIP. Se até então para ser executado, uma RUJDQL]DomR SHUWHQFHQWH j $6$ GHYHULD DVVXPLU os convênios frente ao Estado, agora existia uma RUJDQL]DomR HVSHFt¿FD SDUD HVVH ¿P 8PD IRUPD GH RUJDQL]DomR SUHFRQL]DGD SHOR (VWDGR SDUD IDFLOLWDUDUHDOL]DomRGHWHUPRVGHSDUFHULDMXQWRjV RUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLO

Apesar de todo o êxito, o P1MC tinha até esse momento um projeto delineado, com a construção de cerca de 14 mil cisternas, num contexto de transição no governo federal, com a eleição do presidente Lula. Visando então dar continuidade ao programa, a ASA HPSUHHQGH GLYHUVDV DUWLFXODo}HV H VmR UHDOL]DGDV reuniões com gestores governamentais buscando FRQVHJXLU TXH R 30& IRVVH ³UHFRPHQGDGR´ DR governo vindouro.

Conforme contou um dos entrevistados, a FRQVWDWDomRHUDGHTXHSDUDFRQVWUXLUXPPLOKmRGH cisternas havia a necessidade de uma articulação SROtWLFD PDLV IRUWH TXH H[WUDSRODVVH R PLQLVWpULR Iniciaram então articulações procurando chegar até o presidente da República. Um dos caminhos XWLOL]DGRV SDUD LVVR IRL R FRQWDWR FRP XP ELVSR TXHWHULDHQWmRFRQVHJXLGRXPDUHXQLmRFRPRYLFH presidente da República. A reunião teria ocorrido na casa do vice-presidente, em Recife. Ele teria se disposto a conversar com o presidente da República SDUD TXH UHDOL]DVVHP XPD DXGLrQFLD YLVDQGR conseguir apoio ao programa. Com base nessa articulação conseguem a audiência com o Presidente )HUQDQGR+HQULTXH&DUGRVRTXHVHFRPSURPHWHD HQYLGDUHVIRUoRVSDUDTXHDFRQWLQXLGDGHRFRUUHVVH

Percebe-se então todo um processo GH DUWLFXODomR SROtWLFD SDUD HYLWDU TXH FRPR muitos outros programas, o P1MC terminasse ³EUXVFDPHQWH´RXVRIUHVVHDWUDVRVDWpDFRQTXLVWD de espaço dentro da nova gestão.

Com início do novo governo, em 2003, membros da Coordenação Executiva Nacional da ASA teriam iniciado, já num primeiro momento de montagem do governo, uma fase de diálogo, com contatos com os ministros. A execução das mais de 12 mil cisternas no convênio com a ANA, e a SDUFHULD HVWDEHOHFLGD FRP R %DQFR 0XQGLDO SDUD desenvolver um programa de gestão e avaliação

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3URJUDPD8P0LOKmRGH&LVWHUQDV5XUDLV 30&

público – o SIGA -, disponível on line para consulta, WUD]HQGR WUDQVSDUrQFLD SDUD D H[HFXomR ItVLFD H ¿QDQFHLUDGR30&DMXGDYDPDGDUFUHGLELOLGDGHDR programa. Se um dos grandes traumas da parceria HQWUHDVRUJDQL]Do}HVGDVRFLHGDGHFLYLOH(VWDGRp o desvio de recursos, a existência de um programa com as características do SIGA ajudava no controle e publicidade do P1MC.

Como fruto dessas articulações, a ASA é chamada a apresentar o programa junto ao Ministério Extraordinário do Combate à Fome e Segurança Alimentar - MESA. Nesse contexto de emergência da segurança alimentar como um tema prioritário no governo Lula, com a criação do Programa Fome =HURR6HPLiULGRHDTXHVWmRGDTXDOLGDGHGDiJXD DGTXLUHP DWHQomR HVSHFLDO ,VVR WUD] EHQHItFLRV DR SURJUDPD WHQGR HP YLVWD TXH R 3URJUDPD )RPH =HUR HQTXDQWR SROtWLFD GH GHVWDTXH FRORFD TXHVW}HVSULRULWiULDVjDJHQGDGRJRYHUQR

Dos resultados das negociações constrói-se o primeiro termo de parceria assinado em 2003 com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome - MDS, prevendo um volume inicial de 32 milhões de reais, para a construção de 22.040 cisternas. Agora o P1MC deixa de ser XPD DomR LVRODGD DSRLDGD SHOD$1$ SDUD ¿JXUDU como um programa no âmbito da política de maior GHVWDTXH GR JRYHUQR IHGHUDO $SyV TXDVH TXDWUR DQRV GR LQtFLR GH VXD FRQVWUXomR R 30& ¿UPD VH FRPR XPD SROtWLFD S~EOLFD VXEVWDQFLDO QD TXDO VHULDPLQYHVWLGRVQRVTXDWURDQRVGHYLJrQFLD GR termo de parceria, 225 milhões de reais. Em 2005 é criada a ação “Construção de Cisternas para $UPD]HQDPHQWRGHÈJXD´LQVHULGDQR3URJUDPDGH Acesso à Alimentação, por meio da Lei Orçamentária Anual – LOA11. Em 2008, a AP1MC foi apontada pela 21*&RQWDV$EHUWDVFRPRDWHUFHLUDRUJDQL]DomR TXH PDLV UHFHEHX UHFXUVRV JRYHUQDPHQWDLV QXP total de R$ 92.207.910,01.

$RORQJRGRVWHPSRVDOpPGR¿QDQFLDPHQWR acima apontado, o programa tem contado com recursos de outras instâncias públicas, como o Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento 6XVWHQWiYHOGDV%DFLDV+LGURJUi¿FDVGR(VWDGRGH Minas Gerais (Fhidro). Conta também com o apoio GH GLYHUVDV RUJDQL]Do}HV QmR JRYHUQDPHQWDLV nacionais e internacionais, como Coordenadoria Ecumênica de Serviço - CESE, Cáritas, Sindicato GRV 0HWDO~UJLFRV GR $%& 3DXOLVWD 2;)$1 Fundação Konrad Adenauer, Catholic Relief Services e Misereor. (SOUZA, 2005). Mas o JUDQGH ¿QDQFLDGRU GR 30& SHUPDQHFH VHQGR R JRYHUQR IHGHUDO 2 TXH VH SHUFHEH HQWUHWDQWR p TXH HVVD FRQVROLGDomR QmR VLJQL¿FD XPD JDUDQWLD da perenidade do programa. Ao longo dos anos de execução do P1MC, a ASA tem empreendido negociações constantes junto aos representantes estatais. Apesar disso, em alguns casos ocorreram descontinuidades na implementação, com paradas TXHFKHJDUDPDXPSHUtRGRGHPHVHV

6 CONCLUSÃO

3HUFHEHVHDSDUWLUGHWRGRRH[SRVWRTXHD FRQVWLWXLomRGR30&HQTXDQWRXPDSROtWLFDS~EOLFD é fruto de uma caminhada onde atuaram diversos fatores. O processo de desenvolvimento da região Semiárida do país, apesar de marcado por uma ação estatal concentradora de terra, água e poder SROtWLFRJHUDWDPEpPXPDULTXH]DGHRUJDQL]Do}HV OLJDGDV j DJULFXOWXUD IDPLOLDU TXH GHVHQYROYHP iniciativas diversas para lidar com o ambiente VHPLiULGR (VVDV RUJDQL]Do}HV GD VRFLHGDGH FLYLO GHVHQFDGHLDP XP SURFHVVR GH SXEOLFL]DomR em relação às secas e à necessidade de atenção governamental a um modelo mais justo e sustentável de desenvolvimento, por meio do rompimento da lógica de combate à seca, e o estímulo a um projeto GH FRQYLYrQFLD FRP R VHPLiULGR &DQDOL]DQGR demandas do mundo da vida para a esfera pública, HVVDV RUJDQL]Do}HV DQFRUDGDV H DPSDUDGDV pela legitimidade de anos de trabalhos junto às populações rurais no Semiárido e pelas diversas experiências desenvolvidas, conseguem durante a COP3 desencadear um processo de articulação e de proposição de uma política pública.

0DV XPD YH] TXH R WHPD GD FRQYLYrQFLD FRPRVHPLiULGRDFHVVDDHVIHUDS~EOLFDHDGTXLUH legitimidade, ainda são necessárias diversas outras DUWLFXODo}HV$VFLVWHUQDVHQTXDQWRXPDWHFQRORJLD VRFLDO XWLOL]DGD H GH H¿FLrQFLD UHFRQKHFLGD SDUD o fornecimento de água para consumo humano surgem nesse contexto como uma alternativa sedutora, por sua simplicidade técnica, seu baixo FXVWR H VHXV UHVXOWDGRV FDWLYDQWHV GH PRGL¿FDU D HVFDVVH]SRUPHLRGRDSURYHLWDPHQWRGHDOJRTXH antes se esvaía, a chuva. Esses elementos chamam a atenção também do poder público, por meio de um representante com grande poder de inserção de temas à agenda governamental, um ministro de Estado.

230&VHLQLFLDFRPRXPSHTXHQRSURMHWR com o apoio do MMA e sua transformação em política pública não é automática. Para isso, as RUJDQL]Do}HVTXHFRQIRUPDPD$6$HPSHQKDPVHX prestígio e estabelecem várias articulações, com DWRUHVGHSHU¿VGLYHUVRVHHPGLIHUHQWHVJRYHUQRV Além do ministro, diretores e técnicos de agências, UHSUHVHQWDQWHV GH RUJDQL]Do}HV PXOWLODWHUDLV assessores de governo e até o vice-presidente são PRELOL]DGRV $ LQLFLDWLYD SULYDGD WDPEpP DMXGD D compor esse cenário, até a consecução do apoio pelo MESA e a criação da ação “Construção de &LVWHUQDV SDUD$UPD]HQDPHQWR GH ÈJXD´ QD /2$ 2005.

Porém, outros projetos, podem percorrer FDPLQKRV GLVWLQWRV $VVLP R TXH SRGH VHU GHSUHHQGLGR GD SHVTXLVD VREUH R 30& p TXH R FDPLQKR SDUD D LQVWLWXFLRQDOL]DomR GH SROtWLFDV públicas pela sociedade civil não é claro. Ou seja,

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não existe um único nem um melhor caminho a ser SHUFRUULGRSRURUJDQL]Do}HVTXHTXHLUDPWUDQVIRUPDU demandas em políticas públicas. Não é nem pelas eleições, nem pelos contatos com os partidos, nem com parlamentares, nem com técnicos, nem com PHPEURVGRH[HFXWLYRTXHVHGiHVVHFDPLQKR1D verdade ele poderia ser construído no contato com TXDOTXHU XP RX YiULRV GHVVHV DWRUHV H YLDV 6HX LQtFLRFRPFHUWH]DVHGiQRVHVSDoRVS~EOLFRVQR processo de articulação, discussão e legitimação de demandas para entrada na agenda pública. Mas, a partir daí, o caminho é incerto e construído na particularidade.

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 3DUD R GHVHQYROYLPHQWR GHVVH WUDEDOKR XWLOL]DVH FRPR FRQFHLWR GH VRFLHGDGH FLYLO DTXHOH FXQKDGR SRU&RKHQH$UDWR  SDUDRVTXDLVDVRFLHGDGH FLYLO p IRUPDGD SRU LQLFLDWLYDV DVVRFLDWLYDV TXH DJHP VHJXQGR XPD OyJLFD FRPXQLFDWLYD H TXH VH diferenciam da sociedade política (formada pelos partidos, instâncias e representantes políticos), da sociedade econômica (formada pelas empresas) e da sociedade em geral (a esfera da vida onde se encontram as famílias, as relações sociais, etc). 2. Inicialmente o programa atuou também nos estados

do Maranhão e Espírito Santo.

 $ $30& p XPD 2UJDQL]DomR GD 6RFLHGDGH &LYLO de Interesse Público (OSCIP) criada pela ASA para representar a articulação nos repasses de recursos pelo governo federal.

4. Uma interpretação sobre esse processo de intervenção governamental é feita por Silva (2006).

 6REUH HVVH FDUiWHU GDV H[SHULrQFLDV RUJDQL]DWLYDV GHVHQYROYLGD SHORV FDPSRQHVHV YHU *U\ERZVN\ (1987) e Medeiros (1989).

6. Sobre a experiência de planejamento autoritário no %UDVLOYHU$QGUDGH  /DIHU  H0LJLOLROL   7. Silva (2006, p. 229-247) indica em sua tese um

grande número dessas experiências, tanto voltadas DRIRUQHFLPHQWRGHiJXDTXDQWRYROWDGDVjSURGXomR e também de caráter coletivo.

8. Além dos espaços públicos primários Costa (1997, p. 4) cita ainda como espaços públicos o espaço vinculado à mídia, a esfera pública parlamentar e HVWDWDOHDHVIHUDS~EOLFDGRVJUXSRVRUJDQL]DGRV  1mR ID]HU QDGD HP UHODomR D XP SUREOHPD FRPR

forma de política pública é uma ação lembrada por 6RX]D   FRP EDVH QRV HVFULWR GH %DFKUDFK H %DUDW]  

 6DEHVH TXH LVVR QHP VHPSUH RFRUUH GHVVD IRUPD Projetos como a Transposição do Rio São Francisco possuem alto custo e grande oposição na sociedade. Entretanto, ao menos um elemento está presente QHVVHFDVRPRELOL]RXLQWHUHVVHVFDSD]HVGHWRUQiOR uma alternativa a um problema.

 &DEHUHVVDOWDUTXHHVVDDomR¿QDQFLDDFRQVWUXomR GHFLVWHUQDVGHIRUPDJHUDO3DUDTXHHVVHVUHFXUVRV ¿QDQFLHP R 30& D $6$ QHFHVVLWD DLQGD GH empreender diversas negociações junto ao governo federal.

Thiago Rodrigo de Paula Assis

Agrônomo

Doutor em Ciências Sociais pelo Curso de Pós-Graduação em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro - UFRRJ Professor Adjunto I do Departamento de Administração e Economia da Universidade Federal de Lavras - UFLV (PDLOWKLDJRDVVLV#GDHXÀDEU

Universidade Federal de Lavras - UFLV

Endereço: Campus Universitário – Lavras/MG CEP: 37200-000

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