UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Faculdade de Ciências Aplicadas
Campus de Limeira
CAIO DE MELLO VILLATORE
Desenvolvimento regional no Extremo Sul da Bahia: papel e
celulose e transformações do espaço regional.
Limeira - SP
2016
CAIO DE MELLO VILLATORE
Desenvolvimento regional no Extremo Sul da Bahia: papel e
celulose e transformações do espaço regional.
Dissertação apresentada à Faculdade de Ciências Aplicas da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Mestre em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas.
Orientador: Carlos Raul Etulain
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELO ALUNO CAIO DE MELLO VILLATORE, E ORIENTADA PELO PROF. DR. CARLOS RAUL ETULAIN.
Limeira - SP
2016
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca da Faculdade de Ciências Aplicadas
Renata Eleuterio da Silva - CRB 8/9281
Villatore, Caio de Mello,
V713d VilDesenvolvimento regional no extremo sul da Bahia : papel e celulose e transformações do espaço regional / Caio de Mello Villatore. – Limeira, SP : [s.n.], 2016.
VilOrientador: Carlos Raul Etulain.
VilDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Ciências Aplicadas.
Vil1. Desenvolvimento regional Bahia. 2. Papel Indústria. 3. Árvores -Cultivo. I. Etulain, Carlos Raul,1960-. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Ciências Aplicadas. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: Regional development in Bahia's extreme south : paper and
cellulose and transformations in the regional space
Palavras-chave em inglês:
Regional development - Bahia Paper - Industry
Trees - Cultivation
Área de concentração: Modernidade e Políticas Públicas Titulação: Mestre em Ciências Humanas e Sociais Aplicadas Banca examinadora:
Carlos Raul Etulain [Orientador] Álvaro de Oliveira D'Antona Ana Lucia Gonçalves da Silva
Data de defesa: 25-02-2016
Programa de Pós-Graduação: Mestrado Interdisciplinar em Ciências Humanas e Sociais
Natureza: Dissertação de Mestrado
Instituição: Faculdade de Ciências Aplicadas Data da Defesa: Limeira, 25 de fevereiro de 2016
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Carlos Raul Etulain (orientador) ______________ Assinatura
Prof. Dr. Álvaro de Oliveira D´Antona ______________ Assinatura
Profa. Dra. Ana Lucia Gonçalves da Silva ______________ Assinatura
Agradecimentos
A construção e realização desse trabalho não se deve somente a uma pessoa, mas a várias que colaboraram das mais diversas maneiras. A estes que ajudaram e ajudam, aqui agradeço.
Aos meus pais, tia e irmão, que estão sempre presentes quando necessário e que me dão um apoio incondicional.
Aos amigos, Gentili, Tião, Deep, Laranja, Mion, Minhoca, Thamy, Vilão, Biondi e Charles, pelos momentos de descontração e diversão.
Aos colegas de mestrado, pelas dúvidas e incertezas geradas nesses últimos dois anos.
Ao professor Carlos, pela ajuda constante na realização desse trabalho, pelas horas de dedicação e conversa.
À professora Ana Lucia e ao professor Álvaro, pela leitura atenta e pelos conselhos dados.
À Luiza pelo cotidiano leve que tanto ajuda a dar sustentação nos momentos mais difíceis.
Resumo
O desenvolvimento regional pode ser visto como uma maneira de melhor utilizar as diferenças regionais ao benefício das escalas local e nacional, porém as políticas de desenvolvimento atuais prezam por métodos ortodoxos que não levam em consideração a região onde os empreendimentos são instalados. Uma alternativa a essa visão é ter como epicentro de políticas regionais as heterogeneidades das regiões e a construção social do espaço que se planeja desenvolver. O Extremo Sul da Bahia se caracteriza por ser uma região que passou por planos de desenvolvimento nacional, ligados ao crescimento e estabelecimento de um elo da cadeia produtiva que precisava se firmar, o setor de papel e celulose, que devido às suas características necessita de amplas áreas para o plantio de eucalipto e se concentra em poucos grandes empreendimentos. Por meio de isenções fiscais e ajudas financeiras, a silvicultura se expande pela região do Extremo Sul da Bahia, inserindo-a em uma dinâmica externa às suas heterogeneidades. Com base na análise de 8 municípios do Extremo Sul da Bahia pretende-se entender como estes evoluíram no decorrer dos anos e como se integraram ao estabelecimento desse setor econômico. Tendo em vista as estratégias geralmente utilizadas para o desenvolvimento de regiões periféricas, tenta-se entender os diferentes efeitos que tais decisões trazem para o Extremo Sul da Bahia e como estas se vinculam aos processos de desenvolvimento espacial do capitalismo. Para tanto foi feito um levantamento de dados econômicos e sociais desses municípios, para depois avalia-los de acordo com os efeitos colaterais que políticas ortodoxas podem gerar na região e como a expansão do setor de papel e celulose se encaixa nos processos realizados pelo capital no seu desenvolvimento espacial. Dessa maneira, percebe-se como o Extremo Sul da Bahia se torna dependente de uma realidade externa à sua, que difunde e propaga a sua lógica sem considerar as especificidades regionais e suas necessidades.
Palavras-chave: Desenvolvimento regional, Extremo Sul da Bahia, Papel e Celulose, Silvicultura.
Abstract
Regional development policies could be seen as a way of better using the regional differences to benefit the local and the national scales, but the current development policies appreciate orthodox methods that doesn´t take into account the region in which these enterprises are settled. An alternative to this vison is to have as the epicenter of the regional policies the heterogeneity of the regions and the social construction of the space in which the development plans are taken. Bahia´s Extreme South is characterized for being a region that passed through plans of national development, linked to the growth and the establishment of a link of production chain that needed to be consolidated, the paper and cellulose sector, which by nature needs extensive areas for the growth of eucalyptus and is concentrated in few large enterprises. Through tax exemptions and financial aid, the forestry expands itself through Bahia´s Extreme South, inserting it in a dynamic that is external to its heterogeneities. Through the analysis of 8 municipalities of Bahia´s Extreme South it is intended to understand how the evolution of these municipalities was made throughout the years and how they integrated themselves to the settlement of this economic sector. Owing to strategies usually used for the development of peripheral regions, an attempt is made to understand the different effects that these decisions bring to Bahia´s Extreme South and how these are entailed to the spatial capitalism development processes. For this a collection of economic and social data of these municipalities was made, to afterwards evaluate them according to the collateral effects that orthodox policies can generate in the region and how the expansion of the paper and cellulose sector fits itself in the processes made by the capital in its spatial development. Thus, can be perceived how Bahia´s Extreme South becomes dependent of a reality external to its own, that diffuses and propagates its logic without considering the regional specificities and its necessities.
Key-words: Regional development, Bahia´s Extreme South, Forestry, Paper and Cellulose.
Lista de Tabelas
Tabela 1 – População residente por situação do domicílio nos municípios da amostra, entre as décadas de 1970 e 2010...39 Tabela 2 – Domicílios particulares permanentes dos municípios da amostra, por situação, entre as décadas de 1991 e 2010...41 Tabela 3 – Pessoas de 10 anos ou mais de idade nos municípios da amostra, por classes de rendimento nominal mensal, nas décadas de 2000 e 2010 ...43 Tabela 4 – Pessoas com 10 anos ou mais de idade nos municípios da amostra, por posição na ocupação e categoria do emprego no trabalho principal...46 Tabela 5 – Área dos estabelecimentos agropecuários (Hectares) nos municípios da amostra – 1995...49 Tabela 6 – Área dos estabelecimentos agropecuários (Hectares) nos municípios da amostra – 2006...51 Tabela 7 – Número de estabelecimentos agropecuários (Unidades), nos municípios da amostra – 2006...54 Tabela 8 – Área total dos municípios da amostra e área ocupada pela silvicultura em 2014...55 Tabela 9 – Quantidade produzida de madeira em tora de eucalipto para celulose, nos municípios da amostra, entre 1991 e 2014 (m³)...56 Tabela 10 – Valor da produção de madeira em tora para celulose, nos municípios da amostra, entre 1994 e 2014, em mil Reais...58 Tabela 11 - PIB total dos municípios da amostra, entre 1999 e 2010 (VAB R$)...60 Tabela 12: Participação da Agropecuária no PIB dos municípios da amostra, em porcentagem ...61 Tabela 13: Participação da Indústria no PIB dos municípios da amostra, em porcentagem...62 Tabela 14: Participação dos Serviços no PIB dos municípios da amostra, em porcentagem...63 Tabela 15: Porcentagem da área ocupada pela silvicultura, com relação a área total dos municípios da amostra em 2014...65
Tabela 16: Área total destinada à colheita da lavoura permanente dos municípios da amostra, entre 1990 e 2014 (Km²)...66 Tabela 17: Área destinada à colheita de Cacau, Café e Mamão, nos municípios da amostra entre 1990 e 2014 (Km²)...67 Tabela 18: Exportações do Setor de Papel e Celulose de Mucuri, Eunápolis e Nova Viçosa, entre 2005 e 2014 (US$)...71 Tabela 19: População empregada com rendimento de até um salário mínimo nos
municípios da amostra em 2000 e 2010 (em
%)...80 Tabela 20 – PIB - Setor Agropecuário dos municípios da amostra, entre 1999 e 2010 (VAB R$)...90 Tabela 21 – PIB - Setor Industrial dos municípios da amostra, entre 1999 e 2010 (VAB R$)...91 Tabela 22 – PIB - Setor de Serviços dos municípios da amostra, entre 1999 e 2010 (VAB R$)...92
Lista de Figuras
Mapa 1 – Localização da Região do Extremo Sul da Bahia...36 Quadro 1 – Efeitos Colaterais...28 Quadro 2 – Investimentos do BNDES nas empresas Suzano Papel e Celulose S/A e Varacel Celulose S/A, nos anos 2000...77
Lista de Siglas
BNDE – Banco Nacional do Desenvolvimento
BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social CDI – Conselho de Desenvolvimento Industrial
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística PIB – Produto Interno Bruto
PND – Plano Nacional de Desenvolvimento PNPC – Plano Nacional de Papel e Celulose SECEX – Secretaria de Comercio Exterior
SEI – Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia VAB – Valor Agregado Bruto
Sumário Agradecimentos ... i Resumo ... ii Abstract ... iii Lista de Tabelas ... iv Lista de Figuras ... vi
Lista de Siglas ... vii
1. Introdução ... 1
2. Abordagens teóricas e conceituais ... 4
2.1. Região ... 4
2.2. O Desenvolvimento Regional ... 9
3. Silvicultura, indústria de papel e celulose e o Extremo Sul da Bahia ... 21
3.1. A silvicultura e a indústria de papel e celulose no Brasil ... 21
3.2. A região do Extremo Sul da Bahia ... 28
3.2.1. Localização ... 28
3.2.2. O Extremo Sul da Bahia e a silvicultura... 29
4. Estudo descritivo dos municípios ... 37
4.1. Apresentação e caracterização dos municípios ... 38
4.1.1. População ... 38
4.1.2. Emprego ... 42
4.1.3. Extensão dos estabelecimentos rurais ... 48
4.1.4. Silvicultura na Região do Extremo Sul da Bahia ... 55
5. Análise Geral ... 64 5.1. Homogeneização ... 64 5.2. Integração ... 70 5.3. Polarização ... 74 5.4. Hegemonia ... 79 6. Considerações Finais ... 82 7. Referências ... 85 Anexo 1 ... 90
1. Introdução
A proposta desta dissertação é entender de que forma a inserção da silvicultura e do setor de papel e celulose no Extremo Sul da Bahia influenciou o desenvolvimento dessa região. Pretende-se compreender qual foi o papel desses empreendimentos na transformação do espaço regional e as mudanças ocorridas nos âmbitos econômico e social.
Para essa finalidade é necessário distinguir a maneira como o Estado brasileiro apoiou a formação desse setor econômico e como a silvicultura alterou a região, para assim estabelecer relações que exprimam a formação dessa região e os efeitos das ações e planos do Estado no desenvolvimento regional.
O objetivo principal dessa dissertação é apresentar o plano de desenvolvimento do Extremo Sul da Bahia à luz do seu impacto em termos de desenvolvimento regional. A nossa hipótese a respeito é que este plano foi pautado pela implantação de um setor específico, a silvicultura, enquanto que a dimensão regional e seu território não foram relevantes a não ser como área produtiva para a produção de pasta de celulose.
Pode se perceber como o setor público foi ativo na ajuda aos produtores de papel e celulose nesta região. Este setor trouxe para a região uma perspectiva de desenvolvimento, pois contribuiu para o surgimento de uma importante base industrial, que modernizou o Extremo Sul da Bahia. Porém, a chegada da silvicultura e das fábricas de papel e celulose traz consigo um grande aporte populacional e de capital que a região não se encontrava pronta para receber, ao mesmo tempo em que se consolida a produção do setor de papel e celulose com alta rentabilidade para as empresas do ramo.
Para entender a formação da região, em um primeiro momento discute-se aqui o conceito de região. Se apresentam as principais abordagens sobre o conceito de região e sobre a forma como a região pode ser constituída, levando em conta a maneira como o pesquisador pode percebê-la e como o Estado ganha papel importante na sua formação. Aqui assumimos que o espaço regional seja concebido como uma construção social, atrelada a um tempo e espaço definidos.
O campo de estudos do desenvolvimento é amplo e variado em abordagens e conceitos sobre o território e sobre o objetivo dos planos de desenvolvimento.
Tendo em vista que o problema estudado aqui é o desenvolvimento de uma região, adota-se a perspectiva de que o território em questão faça parte da elaboração do plano estatal de desenvolvimento regional e de que nele sejam identificadas as realidades e experiências concretas da população.
O desenvolvimento regional é visto como um processo vinculado a ações tomadas em diferentes escalas. Para apreender como um fenômeno ocorre em certo espaço é preciso compreender esse espaço desde uma perspectiva multiescalar, na qual todo processo é explicado não somente em escala isolada, mas tendo em mente como este é interpretado pelas escalas regional, nacional e internacional. O Estado é visto como o principal articulador de disseminação do desenvolvimento, sendo o principal ator para viabilizar ações que tenham o desenvolvimento econômico e social como objetivo.
A seção posterior destaca a esta discussão o surgimento do setor de papel e celulose no Brasil e a sua implementação no Extremo sul Bahia, com destaque para a descrição acerca de como essa região se formou e as consequências da propagação desse setor no território.
A formação do setor de papel e celulose no Brasil é tratada a partir de obras e autores selecionados sobre o tema. Apresentam-se aspectos a respeito de como o setor surge e se consolida no Brasil com ajuda de benefícios fiscais e como este se expande pelo território brasileiro em busca de oportunidades para a sua ampliação.
Assim, se analisa a maneira como as florestas de eucalipto chegam ao país como parte da política de substituição de importações, juntamente com as políticas beneficiadoras das florestas plantadas. O setor de papel e celulose se torna um dos mais amparados pelas políticas nacionais, principalmente, pelo Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
A região do Extremo Sul da Bahia se apresenta primeiramente na sua formação econômica e social ao longo do tempo mostrando quais culturas e setores estiveram presentes na região. Destaca-se a atividade florestal e a cacauicultura, não mais tão relevante, e a pecuária, ainda importante.
A chegada do complexo do eucalipto à região se dá por meio de incentivos fiscais ao investimento na região nordeste e por conta da presença na região de grandes áreas florestais já devastadas pelo avanço sem controle da pecuária sobre
a mata atlântica. Somente a partir da década de 1980, mas mais intensamente na de 1990, é que os grupos celulósicos começam a se instalar na região.
A indústria de papel e celulose na região trouxe consequências à estrutura sócio-espacial do Extremo Sul, como: fluxo de migrantes, diminuição da população rural e consequente aumento da população urbana. Além disso, aumenta notavelmente a concentração fundiária, que ocorre por conta da demanda de matéria-prima por parte das fábricas de papel e celulose cuja produção ocupa complexos florestais cada vez maiores.
Na seção seguinte analisados oito municípios da região que possuem terras ocupadas pelas plantações de eucalipto e também contam com a maior parte de sua população no meio urbano, são eles: Alcobaça, Caravelas, Eunápolis, Ibirapuã, Mucuri, Nova Viçosa, Prado e Teixeira de Freitas.
Apresentam-se informações relacionadas à população, ao trabalho nos municípios, à economia e dados relativos à produção do setor de papel e celulose. A análise permite perceber características comuns às cidades da região do Extremo Sul da Bahia. Sendo possível, assim, oferecer um panorama de como a silvicultura trouxe novas realidades a esta região, que antes não estava inserida na esfera de influência do capitalismo moderno.
Na última seção é feita uma análise acerca dos dados relacionados na seção anterior juntamente com apontamentos teóricos relacionados às visões apresentadas no primeiro capítulo. Nesta seção buscou-se compreender como se deu o processo de desenvolvimento espacial capitalista na região e quais tipos de efeitos colaterais causaram à região esse plano de desenvolvimento.
Por fim, vale a pena observar que não é objetivo deste estudo indicar novos meios para o desenvolvimento da região do Extremo Sul da Bahia. Tal ideia seria presunção de nossa parte. Aqui se pretende entender como se deu o processo em curso e como este se vincula as teorias do desenvolvimento em voga para conseguirmos compreender como o espaço regional foi utilizado e se este teve relevância ou não na realização dos planos de desenvolvimento para a região.
2. Abordagens teóricas e conceituais 2.1. Região
A região é um conceito-chave para a ciência geográfica que tem sofrido diversas mudanças no decorrer do tempo. Desde as análises mais simplistas, que enfatizavam seu caráter natural e diferenciador de áreas da superfície terrestre, sem que houvesse a colocação do fator humano em sua concepção e construção; até as abordagens que se relacionam à região socialmente construída, indissociável do fator humano.
O que será discutido, nesta seção, é como a região pode ser vista na atualidade, seguindo principalmente as contribuições de Rogério Haesbaert acerca das diferentes abordagens que a região pode receber. Além de como esta se configura, ainda, como um conceito de extrema importância para o entendimento dos fatores sociais e suas implicações tanto no tempo quanto no espaço.
A conceituação de região não pode fugir da questão da diferenciação espacial (HAESBAERT, 1999), dos processos que acontecem no espaço e “produzem a diversidade geográfica do mundo” (HAESBAERT, 1999, p.17). As dinâmicas econômicas e as identidades de grupos regionais são exemplos dessa diversificação.
A região pode ser abordada a partir de três análises, duas bem distintas e uma que sintetiza os aspectos das abordagens anteriores. Em uma visão ela seria um “instrumento de análise proposto pelo investigador” (HAESBAERT, 2010, p.91), ou seja, a região seria criada e moldada pelo observador para melhor atender as suas empreitadas científicas. Ou, na outra perspectiva, a região seria um fato e, assim, criada e vivida pelos sujeitos que a compõem, sendo esta um aspecto imprescindível na formação social dos grupos que nela habitam. E na síntese dessas duas conceituações surge uma terceira forma de percebermos o espaço regional, vendo este como um campo de ações (HAESBAERT, 2010).
Dentro da primeira perspectiva, uma visão da região que se insere na linha do utilitarismo, considera-se a região e a regionalização um “instrumento analítico ou construto intelectual proposto pelo próprio pesquisador” (HAESBAERT, 2010, p.100). Assim, o modo como o espaço é recortado se dá exclusivamente pelas
necessidades da pesquisa, existindo somente dentro deste âmbito. Não há uma construção social do espaço. As regiões não são construtos sociais, sendo somente classificações de áreas.
Nessa visão, a regionalização se dará sem nenhuma interferência da realidade vivida pelos grupos sociais; a região se molda de acordo com a classificação estipulada pelo pesquisador. Estas são originárias de certos aspectos previamente estudados e trarão respostas às questões momentâneas, porém não tratam a região como um meio complexo, no qual diferentes manifestações sociais e culturais provindas de diferentes escalas (local, nacional, internacional) se imbricam para a conformação de realidades espaciais distintas.
Segundo uma abordagem mais empirista, a região é vista como evidência da transformação social que tanto molda quanto é moldada pelos grupos sociais. Tornando-se assim, um fato vivido pelas pessoas, que toma forma de acordo com as diferentes gerências temporais e espaciais que a conformam (HAESBAERT, 2010).
A região nessa perspectiva se mostra como fator de contínua transformação, sendo construída tanto histórica quanto geograficamente. Assim, não é mais o pesquisador que molda como se constitui a região, mas este deve se aproximar e refletir acerca de como ocorreu a construção regional a ser percebida.
Na terceira noção de região ela é concebida como instrumento de ação. Esta conceituação não exclui as duas últimas, mas se mostra como uma “junção” destas, tendo como pressuposto básico entender como a região “deve vir a ser”, ou seja, compreender a sua formação histórica e social para assim planejar um melhor caminho de desenvolvimento para região (HAESBAERT, 2010).
Essa abordagem se vincula ao planejamento estatal, assim este tipo de regionalização tem um viés político/econômico ditado pelos interesses do Estado e, portanto, as ações compreendidas pelo pesquisador terão um pressuposto que deverá ser seguido. Essa concepção de regionalização traz a tona o poder de determinação que o Estado apresenta diante das formas territoriais por ele compreendidas e como as regiões assim concebidas trazem consigo um forte contorno político.
[...] conceber regiões/regionalizações visando à intervenção política, buscando uma mudança regional em termos de descentralização política, redução das desigualdades socioeconômicas ou resolução
de questões ambientais e de discriminação político-cultural, implica não apenas conhecer ‘o que é’ a região ou ‘como’ ‘vem a ser o que é’, através da ação (e, por que não, também da ‘percepção’) de seus próprios habitantes, e dominar os instrumentais teórico-metodológicos que permitem identificar ‘recortes’ ou ‘parcelas’ regionais, mas também estar consciente dos constrangimentos e dos requisitos específicos a que está sujeita a ação prático-política. Assim, quando realizamos uma regionalização com vistas a determinados propósitos de intervenção, somos forçados a fazer concessões e a utilizar um instrumental próprio ou pelo menos adequado ou adaptado ao tipo de ação/resultado que nosso projeto (‘plano’) pretende alcançar – e ao qual estamos, de alguma forma, também, sujeitados. (HAESBAERT, 2010, p.104–105)
A região a ser estudada pode vincular-se a esta última concepção, sendo uma região conformada diante das necessidades do Estado em se desenvolver e ao mesmo tempo trazer benefícios ao local onde seus planos tomam parte. Cabe entender, por último, como a região se relaciona com os atuais processos de globalização e fragmentação, mostrando um viés segregador do atual mundo globalizado, que exclui alguns espaços e desenvolve outros.
Assim, é importante frisar alguns aspectos constitutivos da
região/regionalização, como, por exemplo, o fato de servir antes de tudo como uma forma de diferenciação, que tende a ajudar na assimilação de fenômenos concretos ou abstratos ocorridos e inscritos, tanto temporalmente, quanto espacialmente. A regionalização, segundo Haesbaert (2005), está inserida na produção do espaço, podendo se dar de acordo com duas visões, distintas, porém não excludentes. A primeira toma parte na criação das regiões de acordo com vontades econômicas dos jogos de mercado, tanto nacional, quanto internacionalmente, tendo como principais atores as grandes empresas e o Estado. A segunda, tendo em vista as representações sociais provenientes da população que ocupa o espaço, muda o espaço ideologicamente diante de uma transformação regional-territorial. Em suma, a primeira abordagem leva em consideração os aspectos econômicos e políticos, enquanto a segunda está relacionada às representações ideológicas.
Neste estudo, de acordo com a regionalização escolhida para a pesquisa, a região do Extremo Sul baiano, que será caracterizada em sessões posteriores, se filia à primeira corrente sendo seu surgimento mais relacionado a um viés político/econômico, do que cultural/ideológico ou identitário. Segundo Lima e Simões (2010), a região em destaque funcionaria como uma região-plano, sendo definida por políticas governamentais, partindo do pressuposto de que esta localidade
funcionaria como “um instrumento de ação de políticas” (LIMA; SIMÕES, 2010, p.08), que devem maximizar a eficácia de um plano de desenvolvimento.
A visão regional conota uma abordagem de meso-escala, pois esta se inscreve em uma escala nacional, na maioria das vezes. O que se percebe, atualmente, é uma perda do caráter de subordinação ao nacional das regiões, pois muitas vezes esta se encontram muito mais ligadas a um caráter de amplitude internacional. Isso ocorre sob a mediação de processo de globalização, que tanto une quanto desfragmenta os lugares.
Hoje, tanto na academia como fora dela, é evidente que o pensamento claro e aceito é de que o capitalismo apresenta dimensões globais e que o alinhamento das nações ao conjunto de determinações impostas por centros supranacionais (como FMI, Banco Mundial, ONU, OMC) e à lógica da concentração dos mercados e da ampliação da escala de produção das empresas líderes acabou por reduzir o poder dos Estados nacionais.
Com a globalização, todas as realidades sociais do mundo foram afetadas e todos os atores, do indivíduo à coletividade, e as instituições, especialmente o próprio Estado, passaram a ser influenciados por configurações internacionais comuns, mesmo sob o pano das diferenças sociais regionais e diferenças geográficas e culturais (IANNI, 1995). Segundo Haesbaert:
[...] é verdade que a tradicional ‘escala regional’ como escala intermediária entre os níveis local e nacional está perdendo importância (embora não seja uma regra universal, pois depende do contexto nacional analisado). Com certeza, entretanto, ela está se rearticulando com novo ímpeto em outras bases. Trata-se, em muitos casos, de enfatizar processos sócio-espaciais em ‘meso-escalas’ que se colocam não mais imediatamente frente ao nível nacional (até pela efetiva perda de poder de muitos Estados) mas, diretamente, frente ao nível global. Aí, podemos afirmar, as regiões se redefinem muitas vezes mais frente aos processos de caráter global do que nacional. (HAESBAERT, 2005, p.08)
Percebe-se que o estudo das diferentes escalas se torna preponderante nas questões regionais, em vista de uma realidade global interconectada e que influencia na formação estabilizada das regiões, no âmbito econômico e cultural. Além disso, trás à tona processos de homogeneização e fragmentação. Mostra-se, assim, a importância de se levar em conta as heterogeneidades sócio-espaciais das regiões, e como estas se relacionam com as mais diferentes escalas.
[...] dificilmente encontramos hoje recortes coincidentes quando trabalhamos com o espaço em sua dimensão econômica, política ou cultural. Ao lado de uma “coesão funcional”, de base econômica, como defende Milton Santos em sua concepção de região (Santos, 1999), podemos não encontrar, por exemplo, uma correspondente “coesão política” ou “coesão simbólica”. Entretanto, podemos partir de uma dessas “coesões” para, através do tipo de elo – ou mesmo de defasagem – em relação às demais, em distintas escalas de organização, entender a dinâmica “regional” de um processo sócio-espacial. (HAESBAERT, 2005, p.11)
A região se mostra como um conceito complexo e que se transforma de acordo com o espaço e tempo no qual é empregado. A visão relativa à região/regionalização nunca será universal e sempre terá muitas interpretações, estabelecidas de acordo com o escopo dado pelo pesquisador, com a evolução da própria região e sua conexão com outras escalas e lugares. Cabe agora entender como uma região pode se desenvolver e por quais tipos de processos ela passa para alcançar tal objetivo.
2.2. O Desenvolvimento Regional
Existem duas visões bem distintas da questão regional, de acordo com Brandão (2006). Uma vê o espaço como um lugar isolado, sem nenhum tipo de construção histórica, sendo um espaço-plataforma, no qual as forças mercadológicas poderiam atuar sem nenhuma intervenção, buscando a maximização de seus ganhos, se mostrando esta uma visão empirista e utilitária do espaço. A outra vertente lida com o espaço como sendo uma construção social, que leva em conta a sua dinâmica de transformação e percebe na história os fatores que induziram a sua produção e reprodução.
A primeira concepção considera o problema regional como uma questão de distribuição espacial dos fatores de produção, sendo a desigualdade superada pela racionalidade dos atores (BRANDÃO, 2007), que atuando conforme as predileções do mercado teriam êxito na superação das deficiências encontradas naturalmente nas diferentes regiões.
Tudo se transformaria em uma questão de distribuição locacional, em um ambiente não construído, mas dado ‘naturalmente’, inerte, isto é, conformado pelas forças mercantis, sendo apenas receptor dessas decisões individuais. [...] esse modelo teórico possui nítido caráter aistórico, aescalar [...] Não há contexto institucional e nem ambiente construído por forças sociais e políticas. (BRANDÃO, 2007, p.58)
As duas abordagens anteriores compactuam com visões diferentes do desenvolvimento. A primeira encontra apoio nas concepções neoliberais, que pregam a interferência mínima do Estado para o alcance do desenvolvimento, enquanto a segunda, mais ligada às concepções desenvolvimentistas e do estruturalismo latino-americano, vê no subdesenvolvimento uma condição a ser superada e não uma etapa do desenvolvimento, sendo o papel do Estado na regulação e planejamento de políticas essencial para essa superação.
A abordagem neoliberal, ligada a localismos e a falta de interação e de respeito às diferenças regionais, é preponderante atualmente. Esta que faz o planejamento e dita os rumos a serem tomados pela periferia mundial, visando à inserção de capitais do centro à periferia, sendo estas políticas as principais responsáveis pela manutenção do subdesenvolvimento no terceiro mundo (LIMONAD, 2013). Os agentes financiadores de políticas de desenvolvimento ditam o que deve ser feito pelos países menos favorecidos e trazem as suas visões acerca dos problemas encontrados em uma região, esperando que soluções oriundas de
outras experiências em localidades e sociedades diferentes tenham sucesso, o que na grande parte das vezes não se mostra eficiente.
O insucesso dessas políticas de desenvolvimento, segundo as agências promotoras e seus especialistas, estaria mais relacionado à desobediência desses países à agenda estabelecida por elas e não à incapacidade dos programas e receitas impostas por estes organismos de darem conta das realidades complexas, diversas e heterogêneas de cada país. (LIMONAD, 2013, p.131 – 132)
As políticas de planejamento no capitalismo contemporâneo hegemônico se baseiam em uma visão mecanicista da sociedade (LINHARES, 2008). Não há, nessa visão, razão para se levar em conta o espaço como fator transformador, pois amparada em raízes do economicismo neoclássico esta acaba por propor soluções em esquemas generalistas, onde os espaços não importam, por serem somente locais onde as forças produtivas podem se instalar.
Este pensamento preza pela continuidade e não pela mudança, por isso vem sendo amplamente divulgado e instaurado na periferia mundial. O planejamento ditado pelo centro traz em seu cerne as ideias liberais, retomadas da economia clássica, sendo o seu principal balizador a ideia da eficiência (LINHARES, 2008).
Essa política balizada nos interesses dos países ricos é chamada, por Bresser-Pereira (2006), de ortodoxia-convencional. Tem esse nome por conta das políticas conservadoras que foram proclamadas como o novo rumo para o desenvolvimento a partir da década de 1980, quando da queda do desenvolvimentismo, que tinha como pilar principal a criação de uma economia nacional apoiada diretamente pelo Estado.
Para Bresser-Pereira (2006), esta política chega para denegrir a imagem do desenvolvimentismo, associando-o com o populismo e com crises econômicas globais. A ortodoxia propõe (impõe) reformas gerais aos países em desenvolvimento, fazendo-os abandonar toda a construção de uma política de base nacional criada anteriormente, sendo necessário adotar políticas voltadas para um globalismo exacerbado onde os estados nacionais já não tem a mesma importância. Isso se daria pelo fato de fronteiras comerciais estarem cada vez mais interconectadas, de tal maneira que ações estatais para regulação e conformação do mercado já não seriam mais necessárias e nem capazes de trazer benefícios. Para tanto o mercado se auto-regularia e promoveria o desenvolvimento econômico de todos.
Não é difícil de perceber que tais assunções foram mal fadadas para os países menos desenvolvidos que se abriram bruscamente para o mercado internacional, desenvolvendo as economias dos países centrais.
A ortodoxia convencional, que então substitui o nacional-desenvolvimentismo, não havia sido elaborada no país e não refletia as preocupações nem os interesses nacionais, mas as visões e os objetivos dos países ricos. Além disso, como é próprio da ideologia neoliberal, era uma proposta negativa que supunha a possibilidade dos mercados coordenarem tudo automaticamente, além de proporem que o Estado deixasse de realizar o papel econômico que sempre exerceu nos países desenvolvidos: o de complementar a coordenação do mercado para promover o desenvolvimento econômico e a eqüidade. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.9)
Tais ideias fundadas em dogmas cientificistas e dotadas de um pragmatismo intelectual, não condizem com a realidade de grande parte do globo. As políticas criadas e aplicadas tinham como objetivo a manutenção de um sistema que preza pela reprodução do capital. Este que se expandiu de maneira suntuosa no final do século passado, sendo necessário, assim, haver um avanço para localidades antes desprezadas e pouco procuradas pelo mercado. De tal maneira que, ao
“planejamento moderno, sob a batuta dessa corrente de pensamento e ação, cabia
promover a extensão das relações sociais de produção capitalistas urbano-industriais, legitimando a racionalidade de mercado.” (LINHARES, 2008, p.38)
Essa linha de pensamento do planejamento neoliberal não tem a aspiração de promover reformas estruturais aos locais onde são instaurados os empreendimentos ligados aos seus pressupostos, esta tem sim o papel de manutenção de uma ordem já estabelecida. (LINHARES, 2008)
Valendo-se do economicismo, que busca a descrição do organismo social por meio da construção de modelos expressos em termos universais – cujas hipóteses simplificadoras negam eventuais particularidades históricas, institucionais ou estruturais, tratadas tão somente como “falhas” de mercado a serem corrigidas – , o planejamento moderno padece de uma incompletude no tocante a sua descrição de realidades específicas, seja pelo afã de se autoproclamar “científico” e explicar a sociedade por um discurso objetivo, seja como arauto de uma ingerência mínima do Estado na mecânica social, contraditoriamente extirpando do planejamento sua compleição enquanto meio concreto de ação transformadora no domínio público. (LINHARES, 2008, p.39)
Assim, a ortodoxia-convencional relega a questão de diferenciação espacial ao segundo plano, tendo como sua base o pressuposto de que as forças de
mercado atuam de forma igual em qualquer espaço e, portanto, não há porque pensar o espaço como uma construção social, sendo este tratado homogeneamente em todos os lugares. Nesta linha teórica a questão espacial acaba sendo expressa somente em custos de localização e custos de transporte. (LINHARES, 2008)
Essa abordagem aborda a região como um “espaço-plataforma homogêneo” (BRANDÃO, 2007, p.59) onde não se dá importância ao seu entorno nem ao seu processo de construção. Nesta perspectiva, as soluções encontradas em um lugar poderiam ser utilizadas em qualquer outro, pois a construção histórica da região não seria relevante. Uma solução seria igual, tanto para uma cidade, quanto para um estado ou um país, a escala não importaria, pois as soluções seriam sempre ligadas à redistribuição de bens e serviços por um espaço contíguo e sem assimetrias.
As regiões são, nessas construções teóricas, meros receptáculos neutros, sítios sem textura ou entorno. Um platô ou espaço-reflexo, inerte, segundo essa concepção empirista do espaço-plataforma. O espaço é plenamente identificado à distância. Esse é o seu papel atributo. As superfícies não importam. Os espaços são meros
recipientes [...] (BRANDÃO, 2007, p.60).
Tal concepção esquece que o espaço deve ser construído e só pode existir “enquanto expressão de processos sociais historicamente determinados” (BRANDÃO, 2006, p.156).
Não é colocado em pauta que o processo de desenvolvimento econômico e social não ocorre de maneira igual e ao mesmo tempo em todos os lugares (LIMA; SIMÕES, 2010). Tal processo se caracteriza por fortalecer áreas que já apresentam um dinamismo econômico estabelecido, ao mesmo que explora áreas menos favorecidas para criar condições que propiciem um terreno melhor para a produção e reprodução do capital.
Dessa maneira o estudo regional, com relevância espacial, se faz importante para o entendimento de como as relações inter-regionais atuam para a conformação de políticas de desenvolvimento mais igualitárias que levem em conta suas especificidades e heterogeneidades.
Tendo um escopo teórico distinto, mais alinhado com os interesses da periferia mundial do que com a continuidade das relações já estabelecidas, a segunda visão tem na diferenciação e heterogeneidade espacial seu principal determinante. Esta linha de pensamento retoma os ditames do desenvolvimentismo,
com a intenção de reestabelecer a importância da formação de uma economia de base nacional, mas agora com mais relevância às formações históricas e sociais intrínsecas a todos os lugares.
A estratégia desenvolvimentista, que ocorreu, nos países latino-americanos, entre as décadas de 1930 e 1970, via no Estado a responsabilidade de instrumentalizar uma política nacional de desenvolvimento, tendo na sua base a intervenção deste (BRESSER-PEREIRA, 2006). Como as economias periféricas não tinham uma economia autossuficiente, nem um parque industrial estabelecido até o momento, era visto que seria função do Estado encontrar maneiras de organizar o mercado, por meio de políticas de longo prazo que privilegiassem a economia interna, que pudessem trazer mais estabilidade para o crescimento das empresas pelo território nacional. Esse pensamento foi perdendo força, a partir da década de 1980, com a ascensão neoliberal, assim as políticas de longo prazo foram sendo substituídas pelas de curto prazo, que não se ligavam ao firmamento de uma base econômica para o país.
O desenvolvimentismo não era uma teoria econômica, mas uma estratégia nacional de desenvolvimento. Usava as teorias econômicas disponíveis para formular, para cada país em desenvolvimento da periferia capitalista, a estratégia que permitisse alcançar gradualmente o nível de desenvolvimento dos países centrais. Teorias baseadas no mercado, porque não há teoria econômica que não parta dos mercados, mas teorias de economia política que atribuíam ao Estado e a suas instituições um papel central na coordenação da economia. (BRESSER-PEREIRA, 2006, p.6)
A ascensão e futura hegemonia das políticas neoliberais, discutidas anteriormente, colocaram em xeque as medidas adotadas pelo desenvolvimentismo. A ação estatal, antes vista como essencial para construção de uma economia que poderia superar os atrasos históricos das sociedades periféricas, é então vista como o problema a ser superado por estes países, que devem diminuir a intervenção estatal e confiar o seu crescimento às mãos do mercado.
Indo de encontro a essas ideias e resgatando os pensamentos do estruturalismo e desenvolvimentismo, temos uma abordagem do desenvolvimento regional que se relaciona às diferenciações regionais, que leva em consideração as construções sociais presentes nos diferentes espaços e considera importante as
informações históricas que constroem as regiões. Um ponto importante para essa perspectiva seria o conceito de território.
O território é o “espaço definido e delimitado por relações de poder” (SOUZA, 2009, p.78), podendo ser produzido rapidamente ou lentamente e ser definitivo ou temporário. Pressupõe que existem relações de poder, políticas, jurídicas ou econômicas, e que estas se subscrevem no espaço, para assim dar forma a uma territorialidade (EGLER, 2009).
Para Milton Santos (1999), o território teria que ser usado pela sociedade, sendo que esse “território usado” seria o espaço natural valorado pela sociedade:
Essa ideia de território usado, a meu ver, pode ser mais adequada à noção de um território em mudança, de um território em processo. Se o tomarmos a partir de seu conteúdo, uma forma-conteúdo, o território tem de ser visto como algo que está em processo. E ele é muito importante, ele é o quadro da vida de todos nós, na sua dimensão global, na sua dimensão nacional, nas suas dimensões intermediárias e na sua dimensão local. Por conseguinte, é o território que constitui o traço de união entre o passado e o futuro imediatos. Ele tem de ser visto [...] como um campo de forças, como o lugar do exercício, de dialéticas e contradições entre o vertical e o horizontal, entre o Estado e o mercado, entre o uso econômico e o uso social dos recursos (SANTOS, 1999, p.19).
Dentro dessa perspectiva acerca do território, o desenvolvimento das regiões não pode mais ser entendido fora de um processo histórico. A formação das regiões não se desassocia da formação territorial, não podendo ser generalizada ou universalizada. Assim, o desenvolvimento regional deve levar em consideração fatores mais objetivos e fugir de abstrações que tendem a generalizações, não condizentes com as formações históricas específicas das regiões.
Os espaços são localizações distintas com formações “resultantes de processos históricos e práticas sócio-espaciais específicos de cada sociedade” (LIMONAD, 2014). Os lugares, assim, têm uma história de formação única, mas situada dentro de um contexto que abrange diferentes lugares, com diferentes estruturas. Com isso, a formação de regiões se dá em um meio complexo no qual a força de diversos atores em variados tempos se conformam dentro de uma localidade para a criação de uma realidade espacial única.
O estudo acerca do desenvolvimento regional não deve tentar construir um conhecimento universal, mas entender as regiões como locais de reprodução social e “investigar sua decorrente inserção em uma divisão internacional do trabalho, ou
seja, analisar a produção de espaços concretos, captando suas determinações históricas particulares [...]” (BRANDÃO, 2007, p.68). Assim, segundo Brandão (2007), não haveria sentido em se tentar uma generalização dos processos de desenvolvimento em sua dimensão espacial, já que esta como uma categoria social é histórica e, portanto, não universalizável.
Dessa maneira, o estudo do desenvolvimento regional deve se pautar em múltiplas escalas para entender a conformação da região dentro de um contexto mais amplo. Segundo Brandão:
Neste sentido, consideramos imprescindível buscar construir estratégias multiescalares. Encontrar a escala adequada que defina determinado campo onde a decisão deve ser tomada. Buscar a escala de observação adequada para a tomada dos fenômenos sobre os quais se deseja intervir. A escala deve ser vista como um recorte para a apreensão das determinações e condicionantes dos fenômenos sociais (BRANDÃO, 2004, p.60).
A utilização de diferentes escalas para a compreensão do fenômeno o coloca em evidência, dentro de um plano mais amplo, tendo um número maior de características a serem julgadas e mais atores influenciando em seu comportamento. No âmbito do desenvolvimento regional isso é imprescindível para a análise do funcionamento da região, pois esta não se forma isoladamente, mas é fruto de relações entre diferentes espaços em diferentes momentos. Estando seu contexto em constante mudança, a análise do desenvolvimento da região deve levar em conta diferentes amplitudes para entender a sua formação e sua inserção, tanto nos planos mais amplos quanto nos mais específicos.
A questão escalar, segundo Brandão (2004), não trata simplesmente de compreender o mesmo fenômeno em diferentes escalas, mas sim entender como este deve ser encarado nestas distintas amplitudes de análise. Cada característica deste fenômeno terá uma escala de análise que trará informações mais completas para sua compreensão.
Essa compreensão da importância da escala se encontra no caminho oposto daquele que a concepção dominante entende. Há um predomínio da noção de um poder ilimitado que a escala local tem (BRANDÃO, 2004). Esta seria a escala absoluta que seria a chave para resolução de grande parte dos problemas econômicos advindos da economia mundial. Segundo essa visão monoescalar, a sociedade viveria em harmonia, havendo uma negação dos conflitos sociais e de
interesses políticos complexos em nossas sociedades. O local, sinérgico e harmonioso, seria o ponto de ligação e entendimento com o global, negando qualquer importância das escalas intermediárias, que não teriam mais relevância para qualquer tipo de política de desenvolvimento.
Um ator de extrema importância para a compreensão da formação das diferentes regiões e como esta atua nas diferentes escalas, seria o Estado. Ele é de grande importância para os estudos regionais, pois tem o poder de determinar as circunstâncias nas quais o território será formado e moldado. A estruturação desses territórios tem grande ligação com a composição e a atuação do Estado em determinada região, pois as relações de poder serão determinadas, ou então influenciadas, em última instância, pelas ações estatais.
[...] a questão regional é necessariamente uma questão do Estado, na medida em que sua resolução passa necessariamente pela composição do bloco no poder e pelas medidas de políticas públicas que afetam a economia nacional e a distribuição territorial da renda (EGLER, 2009, p.209).
O desenvolvimento regional não é uma questão que possa ser discutida fora do âmbito do Estado. Este é o ente que consegue unir os interesses nacionais com os interesses e possibilidades, locais e regionais. A noção de centro-periferia é incluída nessa situação, pois as ações estatais se encontram cada vez mais ditadas pela vontade do capital no plano internacional, sendo essa relação “um processo dinâmico de aprofundamento vertical e expansão das forças produtivas e das relações de produção capitalista” (EGLER, 2009, p. 217).
O papel do Estado como formulador de políticas de desenvolvimento deveria ser o da articulação das diferentes escalas, para a consecução e estabilização de uma política nacional abrangente, que estimulasse as políticas nas escalas estaduais e municipais. Segundo Peres e Chiquito (2013), essas políticas exigiram
novas formações regionais, mais apropriadas às institucionalidades e
territorialidades novas. Esse tipo de formulação política ainda não é corrente no Brasil, onde se pauta muitas políticas regionais de forma setorializada, dentro de uma conjuntura econômica que tende a excluir (PERES; CHIQUITO, 2013).
Segundo Santos (1999), o território é o maior indicador da crise brasileira, por conta da sua instabilidade e da sua ingovernabilidade, isto por conta da gestão
territorial ter seus rumos mais bem controlados pelos atores econômicos do que pelo governo.
[...] a produção da ordem para as empresas e da desordem para todos os outros agentes, e para o próprio território, incapaz de se ordenar porque ideologicamente decidimos que essas grandes empresas são indispensáveis. Assim, aceitamos a ideia de que o território tem que ser desorganizado. É o que nós estamos fazendo. Aqui faço um parêntese para sugerir que a noção de poder não seja estudada somente a partir do Estado, porque, na realidade, o poder maior sobre o território deixa de ser do Estado e passa a ser das grandes empresas. A gestão do território, a regulação do território são cada vez menos possíveis pelas instâncias ditas políticas e passam a ser exercidas pelas instâncias econômicas (SANTOS, 1999, p.21).
Tendo as ações estatais como norteadoras do processo de desenvolvimento no espaço, uma categoria explicativa relevante no estudo do desenvolvimento das regiões é a divisão social do trabalho. Sendo que, segundo Brandão, seria:
[...] expresso do estágio atingido pelo desenvolvimento das forças produtivas, essa categoria mediadora é a adequada para se estudarem as heterogeneidades, hierarquias e especializações intra e inter qualquer escala (regional, nacional, internacional). Capaz de revelar as mediações e as formas concretas em que se processa e manifesta a reprodução social no espaço, expressa a constituição sócio-produtiva interna e suas possibilidades (e a efetividade) de inserção no contexto maior, isto é, sua posição em uma relação hierárquica superior (BRANDÃO, 2007, p.69).
Assim, essa visão mais ligada às realidades dos lugares se mostra eficaz para apontar como o desenvolvimento pode ser atingido nas regiões. A divisão social do trabalho se mostra como pilar para sustentar essa visão, por conseguir apontar como se dão as relações de trabalho nos diferentes lugares e nas diferentes escalas, acusando hierarquias e apontando os fatores sociais que determinam certos aspectos das regiões.
Para aferir a realidade periférica local e como o desenvolvimento regional foi pensado de acordo com uma dinâmica aespacial, com enfoque na questão setorial, sem pensar como o desenvolvimento deveria ser gerado se acordando a instalação de uma cadeia produtiva e as necessidades locais do Extremo Sul da Bahia, é feita uma análise que tenta por em pauta as noções de desenvolvimento aqui expostas e como elas se relacionam com os processos do desenvolvimento espacial capitalista.
O que se tenta é intercalar a observação dos dados regionais com observações teóricas que possam colocar à vista as predileções dadas a certos
meios de produção recorrentes no capitalismo moderno e seus efeitos locais. O enfoque será dado em duas questões: os efeitos colaterais gerados por estratégias ortodoxas em economias periféricas, discutido por Stöhr; e o desenvolvimento espacial capitalista, segundo as ideias de Brandão, por meio dos movimentos de homogeneização, integração, polarização e hegemonia.
Para a realização de tal análise será necessário, além dos dados, vincular a teoria ao histórico da região, na tentativa de entender a construção social do espaço pertencente à região do Extremo Sul da Bahia.
Primeiramente, cabe aqui explicar como Stöhr (1983) diferencia uma economia periférica. O autor define estas regiões como áreas que não tem acesso a diversos tipos de serviços públicos, recursos culturais e formas de agregar poder econômico e político à localidade.
A principal característica dessas economias, segundo o autor, seria que o seu desenvolvimento é unilateralmente dependente de “fatores, processos e decisões tomadas em outras partes do respectivo sistema nacional, continental ou mundial” (STÖHR, 1983, p.103). As regiões periféricas, portanto, não teriam uma autonomia econômica e política capaz de fazê-las independentemente fortes para conseguir alavancar um desenvolvimento sem depender de forças externas.
O autor ainda discorre sobre os problemas da padronização das leituras analíticas acerca de tais localidades, onde imperaria um economicismo que não levaria em conta os processos políticos e sociais pelos quais regiões passam. Assim, de acordo com Stöhr (1983), a leitura feita por grande parte das políticas chegaria a conclusões equivocadas, pois estariam preocupadas somente com o elemento econômico e relevariam a participação da política e de questões sociais para o desenvolvimento.
Enquanto que a curto prazo o crescimento das variáveis quantitativas agregadas tradicionais, aparentemente pode indicar desenvolvimento, este, para se sustentar a médio e longo prazo, depende das variáveis político-institucionais e sócio-culturais tanto quanto das econômicas. Estes dois grupos de variáveis são substancialmente influenciados pela integração das áreas periféricas na economia mundial. O fato de não incluí-las explicitamente na análise e na formulação política, é considerado uma razão fundamental do fracasso das políticas de desenvolvimento tradicionais destinadas a promoverem o desenvolvimento auto-segurado das áreas periféricas numa escala nacional, continental e mundial (STÖHR, 1983, p.98–99).
Para entender como tais políticas tradicionais de desenvolvimento afetam as regiões periféricas, o autor estipula alguns “efeitos colaterais” causados pela tomada de tais decisões. Eles se separam em efeitos: Político-administrativos; Socioculturais; e Econômicos (estruturais). Como mostra o Quadro 1:
Quadro 1 – Efeitos Colaterais das políticas ortodoxas
Político-Administrativos
- Aquisição externa de recursos endógenos (terra, propriedade, capital)
- Penetração legal político-administrativa externa (debilitação da capacitação política administrativa endógena)
- Dependência da tomada de decisão polítca administrativa externa
Socioculturais
- Introdução acelerada de sistemas de valores externos
- Ruptura das relações socioculturais endógenas
Econômica (Estruturais)
- Tendência em direção à mono-estrutura setorial
- Crescente participação dos setores estagnantes
- Estabelecimento de baixo valor-adicionado, atividades de alto custo social (atividades de rotina, poluidoras, etc.) - Redução das relações econômicas funcionais intra-regionais
Fonte: Stöhr, 1983 (adaptado).
Juntamente à correlação desses efeitos colaterais, será dada importância aos movimentos do capital caracterizados por Brandão. Tais movimentos são importantes, pois demonstram a dinâmica espacial do capital e como ele se inscreve em diferentes localidades, tornando-as parte do seu processo de produção e reprodução.
O movimento de homogeneização se dá pela destruição de fronteiras territoriais, quando o capital se expande à procura de condições para sua reprodução. Não havendo barreiras para sua reprodução, este impõe novas condições aos espaços agregados, assim desassimilando antigas estruturas e
criando novas estruturas heterogêneas, que apesar de propícias à acumulação podem não ter uma ligação com o espaço em que se instaura. Tal movimento se caracteriza por trazer a racionalidade do capital a novas regiões, apropriando-as e fazendo-as mais condizentes com a sua lógica (BRANDÃO, 2000 e 2007).
A integração se dá por meio da adesão da região ao circuito da economia capitalista. Esse processo acontece pela competitividade inter-regional e destaca o vetor centro-periferia. Tal processo expõe as regiões aos capitais externos podendo aumentar a interdependência das regiões, o que pode potencializar as estruturas regionais ou, no caso de economias periféricas, aumentar as suas vulnerabilidades (BRANDÃO, 2000 e 2007).
A polarização traz a ideia da hierarquização das regiões, de como e quanto um polo pode influir em outra localidade. Esse processo demonstra como um ponto central acaba por influir predominantemente sobre os demais pontos periféricos que estão sob sua influência (BRANDÃO, 2000 e 2007).
A hegemonia demonstra como um agente regional tem o poder de ditar o comportamento de outros agentes na região. Esse agente se sobrepõe aos outros podendo delimitar o modo de ação que as políticas regionais irão tomar naquele espaço. Este processo tem no seu alcance a hierarquização dos agentes regionais e tem como característica a potencialização de decisões tomadas de acordo com um único ponto de vista que tende a dar continuidade aos rumos já estabelecidos regionalmente (BRANDÃO, 2000 e 2007).
3. Silvicultura, indústria de papel e celulose e o Extremo Sul da Bahia 3.1. A silvicultura e a indústria de papel e celulose no Brasil
A exploração florestal no Brasil data do seu descobrimento. Até a metade do século XX, tal exploração não tinha envolvimentos diretos com a indústria, assim sendo, a produção de papel era totalmente dependente da importação de pasta de celulose para o seu funcionamento. Essa estrutura começa a ser modificada a partir dos anos 1930 com a política de substituição de importações, que coloca em pauta a indústria de papel brasileira.
Na década de 1930, segundo Pedreira (2008), duas visões acerca do desenvolvimento traziam diferentes prismas analíticos acerca da forma de utilização das florestas brasileiras. Uma, mais conservadora, não aceitava a utilização de florestas nativas como base para a diversificação das indústrias nacionais. A outra, mais ligada à corrente desenvolvimentista, trazia a ideia de que a utilização dos recursos naturais para um maior aproveitamento industrial era consequência da modernização e inevitável para o desenvolvimento da nação. A autora ainda ilustra como a partir dos anos de 1940 a ideia de formação de florestas plantadas para o suprimento, principalmente, da indústria de papel, começa a ser gerenciada, para que na década de 1960 tal ideia seja posta em prática e torne-se a base de futuras políticas públicas.
Nesta década começam alguns incentivos fiscais para construção de enormes maciços florestais que seriam a base para extração da matéria-prima. Tais florestas seriam primordialmente constituídas por eucaliptos e pinus. Posteriormente haveria uma preponderância do eucalipto, espécie não nativa, porém extremamente rentável para a indústria de papel, por conta do seu curto tempo de maturação, devido às condições de solo e clima do Brasil.
Na década de 1960 foi promulgada a Lei 5.106/66, que permitia às pessoas físicas e jurídicas uma grande dedução no Imposto de Renda, nos valores aplicados ao reflorestamento - nas pessoas físicas o limite era 50% na renda bruta aplicada; nas pessoas jurídicas a dedução era de 50% diretamente no imposto (PEDREIRA, 2008). Esta lei incentivou o reflorestamento no país, fazendo a área de florestas plantadas saltarem de 500 mil para 3 milhões de hectares (OLIVEIRA, 2008). A Lei 5.106/66 ilustra bem o papel do Estado como agente incentivador da atividade florestal, que a partir desta década se torna cada vez mais concentrada em poucas
grandes empresas de papel e celulose. Esta passagem de importador de matéria-prima para exportador dentro do setor de celulose é bem ilustrada por Montebello e Bacha:
Em meados da década de 1960, a Suzano foi a primeira empresa a produzir papel para imprimir e escrever utilizando 100% de celulose de eucalipto, o que abriu caminho para o país passar de importador para exportador mundial de celulose. Cabe destacar que o abastecimento de celulose no mercado doméstico foi possível com os programas de incentivos fiscais ao reflorestamento, que tiveram como objetivo subsidiar e estimular a formação de florestas, bem como verticalizar a indústria de celulose com a manutenção de base florestal própria (MONTEBELLO; BACHA, 2013, p.275)
A passagem acima captura bem como o funcionamento e o crescimento do setor foram viabilizados por políticas do Estado de incentivo à formação de uma base nacional de empresas de celulose e papel. Montebello e Bacha (2013) ainda expõem como o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (na época ainda Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico – BNDE) por meio de investimentos em pesquisas e expansões das empresas, além dos incentivos fiscais, ajudou na conformação desse mercado. Tais medidas faziam parte do Primeiro Plano Nacional de Papel e Celulose (I PNPC), parte integrante do Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). Tal plano tinha por meta a autossuficiência em papel e celulose, ainda prevendo um excedente exportável de celulose (HILGEMBERG; BACHA, 2001).
Os incentivos do governo à expansão do setor de papel e celulose se intensificam no decorrer das décadas, sendo o Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) o principal agente para a consolidação e dinamização das empresas de papel e celulose (OLIVEIRA, 2008; PEDREIRA, 2008; HILGEMBERG; BACHA, 2001; MONTEBELO; BACHA, 2013).
Os financiamentos dados ao setor tinham um objetivo claro, a autossuficiência de celulose para o mercado nacional e a inserção do setor no mercado internacional de celulose. A escolha da extração de celulose do eucalipto trouxe uma perspectiva diferente para as empresas de papel brasileiras, sendo estas dentre as poucas no mundo a conseguir extrair de forma satisfatória a celulose de fibra curta.
Na década de 1970, os espaços para produção florestal nas regiões de capital mais concentrado, Sul e Sudeste, começam a se esgotar. O governo federal, visando uma maior integração regional da economia, institui a Lei 1338/74, que
modificava a legislação de incentivos fiscais ligados ao reflorestamento, fazendo os investimentos nas regiões Norte e Nordeste mais vantajosos que nas demais regiões brasileiras, sendo que nas primeiras a redução do imposto de renda seria de até 50%, enquanto nas outras seria no máximo de 35% (OLIVEIRA, 2008). Tal medida ocasionou um grande fluxo de empresas para o Nordeste, principalmente à Bahia, mais especificamente a região do Extremo Sul, como será tratado na próxima seção.
A intensa ajuda estatal na mobilização do setor é decisiva na constituição de grandes empresas dominantes. Empresas como a Suzano, Aracruz Celulose, Cenibra, Riocell e Jari Celulose, se consolidam durante as décadas de 1960/70 e 80. Com tais incentivos empresas estrangeiras, como a Cenibra e a Jari, se interessam pelo mercado brasileiro, visando exportações para suas sedes, Japão e Estados Unidos respectivamente (MONTEBELLO; BACHA, 2013). Assim, um setor que anteriormente se apresentava com pouca representação na economia nacional começa a se mostrar de grande importância, a se abrir para a internacionalização do capital no setor e a ser dominado pela lógica do mercado, principalmente a partir dos anos 1980, com a ascendência das doutrinas neoliberais que implicaram em políticas de abertura do comércio internacional e redistribuição de cadeias industriais no mundo.
Visando a expansão do setor e maior competitividade internacional do Brasil no ramo da celulose, foram implantadas medidas para estimular a apropriação do mercado por poucas empresas, que por sua vez se tornaram grandes reflorestadoras e produtoras de celulose. Para isso o BNDE estabeleceu novos patamares de cotas mínimas para ceder empréstimos a esta cadeia produtiva. No caso da celulose, estas deveriam ter uma produção mínima de 100 toneladas de pasta por dia; além disso, pelo menos 50% do seu suprimento de madeira deveria ser próprio, para a empresas ficar em condição de conseguir o financiamento (PEDREIRA, 2008; JUVENAL; MATTOS, 2005). Em 1972, o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) traz novas medidas para concessão de incentivos, passando a produção mínima de celulose para 1.000 toneladas por dia (PEDREIRA, 2008). Tais medidas tendem a concentrar o mercado, não dando chance para empresas menores tentarem se estabelecer, e tornam grandes empresas brasileiras mais competitivas no mercado externo, por conta da facilidade de crédito que elas
