PLANO DE AÇÃO
PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA
PARCERIA GLOBAL PARA UMA
COOPERAÇÃO PARA O
1 Ficha Técnica:
TÍTULO Plano de Ação para a Implementação da Parceria Global para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz
EDIÇÃO Camões – Instituto da Cooperação e da Língua, I.P. PÁGINAS 11
DATA 20-11- 2012
WEBSITE http://w w w.instituto-camoes.pt
2 “Uma ajuda liderada pelo parceiro, harmonizada e alinhada, focalizada nos mais pobres, previsível, desligada, canalizada através de instituições eficazes e que se focaliza nos resultados (...)”
COMITÉ DE AJUDA AO DESENVOLVIMENTO / OCDE
1. A AGENDA DA EFICÁCIA DA AJUDA
Desde a adoção dos Objetivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) pela Assembleia-Geral das Nações Unidas em 2000, os países doadores de ajuda ao desenvolvimento procuraram aumentar e melhorar a ajuda prestada para que as metas estabelecidas para 2015 sejam alcançadas. Existe hoje um consenso internacional alargado sobre a importância de uma ajuda mais eficaz, que tem obrigado a uma revisão de políticas, procedimentos e práticas da ajuda. Para o efeito contribuíram uma série de eventos de alto nível que moldaram a cooperação para o desenvolvimento dos nossos dias, nomeadamente: a Conferência sobre o Financiamento do Desenvolvimento (Monterrey, 2002) e as Reuniões de Alto Nível sobre a Eficácia da A juda: Roma (2003), Paris (2005), Accra (2008) e Busan (2011) que têm colocado a eficácia da ajuda no centro do debate internacional.
Das reuniões de Roma, Paris, Accra e Busan resultou a elaboração de quatro documentos fulcrais: a Declaração de Roma para a Harmonização, a Declaração de Paris para a Eficácia da Ajuda, a Agenda para a Ação de Accra e a Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz1.
Na Declaração de Roma (2003) a tónica foi colocada na questão da harmonização não só das políticas, procedimentos e práticas institucionais dos doadores com as dos países parceiros , mas também nos próprios doadores através da racionalização de práticas e procedimentos. Na Declaração de Paris (2005) doadores e parceiros identificaram 5 dimensões para uma ajuda mais eficaz: Harmonização, Alinhamento, Apropriação, Prestação de Contas/Responsabilização Mútua e Gestão para os Resultados. Na Agenda para a Ação de Accra (2008) foram identificadas ações prioritárias, algumas de implementação imediata, no sentido de se acelerarem os resultados frente aos compromissos de Paris.
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Documentos disponíveis em:
3 A Parceria de Busan para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz (2011)2 reafirma os compromissos anteriormente assumidos sobre os princípios da eficácia da ajuda - designadamente da apropriação, do foco nos resultados, da transparência e da responsabilização na prossecução de objetivos comuns - e pela primeira vez estabelece um enquadramento da cooperação para o desenvolvimento que abrange um leque alargado de atores que inclui os doadores tradicionais, os atores da cooperação sul-sul, as economias emergentes, as Organizações da Sociedade Civil e financiadores privados, constituindo um marco na cooperação para o desenvolvimento.
2. A PARCERIA DE BUSAN PARA UMA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO EFICAZ
A Declaração de Busan reconhece que os progressos realizados na implementação da agenda da eficácia da ajuda continuam muito aquém do esperado, e que a arquitetura da ajuda internacional sofreu mudanças profundas na última década que é preciso incorporar no futuro, alargando esta agenda da eficácia da ajuda a uma perspetiva mais abrangente de “eficácia do desenvolvimento”, unindo em torno de objetivos comuns diversos elementos e atores dessa nova arquitetura como os novos doadores, sociedade civil, sector privado, cooperação sul-sul e triangular, parcerias público-privadas ou o financiamento às alterações climáticas.
A Parceria de Busan assenta, assim, em 4 princípios partilhados que serão sujeitos a acompanhamento e monitorização a nível global:
Apropriação das prioridades de desenvolvimento pelos países em desenvolvimento;
Foco nos resultados;
Parcerias de desenvolvimento inclusivas;
Transparência e Responsabilização.
Aos princípios partilhados correspondem, no entanto, compromissos diferenciados para os diversos atores, sendo na prática vinculativos para os doadores tradicionais e numa base voluntária para outros como os atores da cooperação sul-sul.
Dos aspetos consagrados na Declaração registe-se também: um maior enfoque na implementação no terreno, o que implica uma maior descentralização para o terreno; um apoio reforçado aos Estados em situação de fragilidade consubstanciado nos compromissos FOCUS e TRUST e nos objetivos de Construção da Paz e Construção do Estado (PSGs) que integram
4 o “Novo Acordo para o Envolvimento em Estados Frágeis” que Portugal endossou; os compromissos com a igualdade de género e o empoderamento das mulheres, consubstanciado no “Plano de Ação de Busan para a Igualdade de Género”, igualmente endossado por Portugal; a partilha de conhecimentos e boas práticas no âmbito da cooperação sul-sul e intensificação do uso de abordagens triangulares de cooperação para o desenvolvimento; a parceria com o sector privado; e o financiamento das alterações climáticas.
Não obstante, a Parceria de Busan reitera os compromissos assumidos pelos doadores no âmbito da Declaração de Paris e da Agenda para a Ação de Ac cra, os quais deverão ser cumpridos pelos signatários destes documentos.
3. O PLANO DE AÇÃO PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE BUSAN
3.1. OS DESAFIOS
A definição de um Plano de Ação para a Eficácia do Desenvolvimento implica para Portugal, como ponto de partida, a contextualização com a realidade dos países parceiros da Cooperação Portuguesa, por um lado e, por outro, a identificação das suas limitações enquanto doador que enfrenta fortes constrangimentos orçamentais no quadro de uma conjuntura internacional de crise generalizada.
Dos seis principais países beneficiários da Ajuda Publica ao Desenvolvimento (APD) portuguesa, cinco são Países Menos Avançados e a maioria deles são considerados Estados em situação de fragilidade. São países que na sua maioria, enfrentam situações de alguma debilidade governativa, administrativa e institucional, em contextos de conflito persistente ou intermitente, ou em paz recente, com populações pobres e carenciadas. Por essa razão, são países que, à partida, revelam grandes dificuldades de apropriação e de liderança do seu próprio desenvolvimento, tornando por isso o alinhamento da cooperação com as suas prioridades, estratégias e sistemas, um desafio. Estes constrangimentos impõem, consequentemente, limitações significativas na implementação de mecanismos de gestão
centrada em resultados e de prestação de contas mútua e obrigam a um esforço acrescido
no sentido da capacitação não só institucional mas também dos seus recursos humanos . Portugal, por seu lado, como doador, debate-se com problemáticas próprias de um contexto nacional e internacional desfavorável à cooperação para o desenvolvimento, num momento de crise económica e financeira globalizada.
5 Os ODM definidos em 2000 e compromisso internacional sobre o financiamento do desenvolvimento assumido em 2002 em Monterrey, que implicaria o incremento da APD para 0,7% do Rendimento Nacional Bruto, até 2015, estão longe de ser atingidos. Em paralelo, as várias Reuniões de Alto Nível sobre a eficácia da ajuda que se seguiram, culminando na Declaração de Busan, vieram ainda lançar novos e maiores desafios marcando a questão da eficácia como elemento fulcral na cooperação para o desenvolvimento.
Portugal assumiu todos os compromissos e tem vindo a orientar a sua estratégia neste sentido. Os progressos têm sido graduais merecendo os novos desafios um inequívoco envolvimento político e uma maior coordenação, convergência e complementaridade de esforços por parte dos múltiplos os atores envolvidos.
3.2. A IMPLEMENTAÇÃO DOS COMPROMISSOS NACIONAIS
Em 2006 a Cooperação Portuguesa elaborou o seu primeiro “Plano de Ação para a Eficácia da Ajuda”, no seguimento da Declaração de Paris, que foi monitorizado em 2008. Um novo planeamento foi delineado no ano seguinte através do “Plano de Ação para a Eficácia da Ajuda – de Paris a Accra”, refletindo já as recomendações emanadas do III Fórum de Alto Nível realizado na capital do Gana. Seguiu-se o “Relatório de Progresso” em 2010. Estes documentos permitiram identificar compromissos e avaliar progressos e constrangimentos na implementação da eficácia da ajuda na cooperação portuguesa. Demonstraram, acima de tudo, o agendamento efetivo desta problemática na política de cooperação e a preocupação com o cumprimento dos compromissos assumidos internacionalmente. Em 2010 teve ainda lugar o Exame do CAD/OCDE à política de cooperação, cujas conclusões nesta matéria apontaram para progressos na área da apropriação e do alinhamento, e recomendaram sérios esforços em matéria de harmonização, gestão para resultados e prestação de contas/responsabilização mútua. Igualmente, os inquéritos internacionais de avaliação da implementação dos compromissos de Paris salientam que os maiores progress os respeitam à dimensão alinhamento.
Importa pois dar continuidade às ações que têm demonstrado resultados positivos, e despoletar outras que se considerem merecer particular enfoque, a saber:
A gestão orientada para os resultados é, claramente, uma das áreas onde se denotam maiores dificuldades, apesar dos progressos até aqui registados a nível da estabilização de normas e procedimentos para a elaboração, aprovação, acompanhamento e avaliação das atividades de cooperação, com uma clara evolução em termos de cultura de avaliação (têm
6 sido conduzidas avaliações sectoriais em vários países parceiros, avaliações aos documentos de programação, sendo ainda de registar a participação em avaliações conjuntas quer no âmbito do CAD/OCDE e da UE, quer com os países parceiros).
Um dos passos seguintes que o presente Plano procurará monitorizar será o compromisso com o desenvolvimento de uma matriz de indicadores de resultados (baseada, sempre que possível, em indicadores do país parceiro) a ser incorporada, tanto na revisão anual dos Programas Indicativos de Cooperação (PIC), como nos Programas, Projetos e Ações (PPA). A matriz dos PIC passará a conter informação relativa aos pontos de partida dos sectores onde se pretende intervir, as metas que se pretende alcançar e os indicadores utilizados. Esta informação é importante para que se possam cumprir quer as recomendações das diversas avaliações feitas aos anteriores PIC, quer as recomendações feitas pelo CAD no último exame à Cooperação Portuguesa. A existência desta matriz permite, a todas as partes, perceber do real impacto das intervenções da Cooperação Portuguesa no período de vigência dos diversos PIC.
Sublinhe-se, neste âmbito, a integração da temática da gestão do risco nos PIC assinados em 2012 e a assinar futuramente. A melhoria dos sistemas estatísticos dos países parceiros continua a ser um desafio e uma aposta sem a qual não se poderão registar avanços na gestão para os resultados, na transparência ou na prestação de contas e responsabilização.
Os compromissos em matéria de ajuda desligada encontram-se refletidos no presente Plano, assumindo-se em particular o objetivo de maior utilização do sistema de ofertas de ajuda desligada da OCDE (Bulletin Board), publicitando os projetos de ajuda desligada na fase
ex-ante – antes do período de abertura dos concursos – e na fase ex-post – os resultados dos concursos, ou seja, a informação sobre as empresas adjudicatárias.
Dando cumprimento à Recomendação para o Desligamento da Ajuda aos PMA e HIPC3 e seguindo as orientações de reporte estatístico do Secretariado de Estatística do CAD/OCDE, a Cooperação Portuguesa tem vindo a realizar uma profunda revisão do estatuto do ligamento de várias tipologias de ajuda, nomeadamente E02 – Custos imputados com estudantes no país doador, H01 – Sensibilização para o Desenvolvimento e H02 – Custos com refugiados no país doador. Desta forma, Portugal assegura uma classificação correta do estatuto de ligamento da ajuda, contribuindo de forma decisiva para a fiabilidade das análises com parativas do desempenho dos doadores no âmbito da implementação da Recomendação para o Desligamento da Ajuda.
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7 Importa ainda referir que está previsto realizar um trabalho de sensibilização junto do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) para que este proceda a uma revisão dos termos e condições das linhas de crédito / empréstimos concedidos , no sentido de se reavaliar o estatuto das mesmas, dando cumprimento à recomendação que sobre esta matéria consta do último Exame realizado à Cooperação Portuguesa.
A ajuda prestada através dos sistemas e procedimentos dos países parceiros é uma preocupação assumida no presente Plano. Reconhecidamente as circunstâncias específicas e particulares dos principais parceiros da Cooperação Portuguesa impõem constrangimentos particulares a este nível e devem, por consequência, ter respostas também específicas.
Assim, os sistemas de implementação técnica das instituições da Administração Pública beneficiária, deverão continuar a ser utilizados como veículos de implementação da APD. Por sua vez, os sistemas de gestão financeira - que em alguns países frágeis são ainda incipientes para assegurarem a transparência e a eficiência necessárias - devem ser integrados em soluções de gestão conjunta. Será também preciso admitir uma maior tolerância ao risco e promover mecanismos de decisão partilhada que promovam a responsabilidade mútua. Em segundo lugar, a apropriação nacional, que constitui o resultado do desenvolvimento de capacidades, requer incentivos adequados que deverão mobilizar os atores políticos e técnicos.
Neste contexto é essencial continuar o investimento e os esforços no sentido do reforço das
capacidades dos nossos países parceiros, para que, onde não seja possível uma utilização
dos seus sistemas e procedimentos, se dê inicio a um trabalho conjunto com o Governo parceiro, que deverá incluir a avaliação das instituições nacionais e a identificação dos obstáculos e das necessidades de capacitação, que permita avançar para uma plena utilização dos referidos sistemas e procedimentos. Isto é particularmente relevante em contexto de fragilidade.
Portugal tem vindo a desenvolver ações integradas em projetos de capacitação institucional no âmbito da promoção da reforma e modernização da administração pública, em áreas fundamentais como o planeamento, a gestão administrativa, as finanç as públicas e a estatística. A Cooperação Portuguesa pretende continuar a apoiar no futuro ações de capacitação nos referidos domínios, visando com isso promover a transparência, a prestação de contas e a responsabilização por parte dos seus principais parceiros.
8 A implementação dos compromissos relativos à igualdade de género impõe, desde logo, a integração da temática nos instrumentos de programação, elaboração e aprovação dos PPA e a adaptação dos instrumentos internos que permitam monitorizar e avaliar o impacto das atividades da cooperação em matéria de género.
A aplicação dos princípios da eficácia do desenvolvimento em situações de conflito e de
fragilidade continuará a impor abordagens adaptadas a países com circunstâncias
particulares, pelo que as principais áreas de atuação da Cooperação Portuguesa continuarão a ser a consolidação do Estado de Direito e o reforço das instituições democráticas, a melhoria do funcionamento das estruturas nacionais, nomeadamente através da capacitação institucional, e da promoção da segurança e a estabilidade desses países, incluindo através da operacionalização da “Estratégia Nacional sobre Segurança e Desenvolvimento”4
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A ação fundamental a ser desenvolvida para a implementação da Declaração de Busan no que diz respeito aos compromissos assumidos no âmbito do New Deal será o envolvimento ativo de Portugal no exercício de implementação do New Deal em Timor-Leste, enquanto país piloto de um grupo de sete países onde será testada a implementação daquele Acordo no terreno, e a tradução para os sistemas de programação, aprovação, acompanhamento e avaliação dos compromissos FOCUS e TRUST, por forma a incorporar os objetivos, as metas e os indicadores sobre Construção da Paz e Construção do Estado no PIC e nos PPA de Timor-Leste. A nível internacional Portugal procurará influenciar os debates e resultados dos fora internacionais sobre esta matéria, em particular no contexto da UE, da rede INCAF da OCDE e do Diálogo Internacional, de modo a que a Parceria Global de Busan assimile aqueles resultados no seu trabalho e que os objetivos PSB venham a integrar o enquadramento orientador da ação da comunidade internacional no pós-2015.
Reconhecendo o papel de relevo que a sociedade civil e o sector privado têm no
desenvolvimento, esta é uma das áreas previstas no Plano. Desde logo, os PIC reconhecem
a importância destes atores para os resultados do desenvolvimento, consultando e integrando sempre que possível as suas sugestões. Por esse motivo, importa manter e reforçar o relacionamento institucional com a Plataforma Portuguesa das ONGD e com as Fundações para o estabelecimento de parcerias e a mobilização de fontes financiamento adicionais, em particular as fontes internacionais. Dever-se-á, por isso, promover sinergias com a sociedade civil e o sector privado, apresentando-se o Fórum da Cooperação para o Desenvolvimento como o instrumento de eleição para o efeito.
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9 O mapeamento dos instrumentos e mecanismos para o estabelecimento de parcerias com o sector privado é um exercício fundamental que deverá ser realizado tendo em vista a sua revisão. Deverão estabelecer-se mecanismos inovadores que facilitem a operacionalização eficaz de ações conjuntas, a desenvolver em parceria com entidades privadas no apoio ao desenvolvimento do sector privado nos países parceiros . Designadamente em áreas ligadas à inovação, tendo em conta as prioridades daqueles países identificadas nos respetivos planos nacionais de desenvolvimento.
Em matéria de transparência o Plano coloca especial ênfase na publicação (ou acessibilidade pública) dos dados sobre as atividades da cooperação. Pelo que, a Cooperação Portuguesa continuará a participar diretamente nos trabalhos em curso entre o Secretariado de Estatística da OCDE e da IATI5 com vista à implementação de um standard comum e aberto para a publicação eletrónica de informação sobre as atividades de cooperação. Este compromisso impõe uma redefinição profunda do sistema de informação da Cooperação Portuguesa, que simultaneamente permitirá assegurar o cumprimento integral das diretivas de notificação estatística do CAD/OCDE e responder aos compromissos que em matéria da eficácia da ajuda foram assumidos.
Como contributo em matéria de transparência a Cooperação Portuguesa prevê dis ponibilizar para consulta on-line os dados da APD portuguesa com recurso a tabelas dinâmicas que permitem o acesso amigável e intuitivo, em língua portuguesa e inglesa, a toda a informação que anualmente é reportada ao CAD/OCDE. A este nível encontram-se em fase de preparação tabelas com informação agregada, nomeadamente, por país parceiro, sector beneficiado, tipologia da ajuda, canal da ajuda e tipo de financiamento, e tabelas com informação desagregada ao nível do projeto de cooperação, i.e., com detalhe idêntico ao exigido no formato CRS++.
No âmbito da previsibilidade da ajuda importa dar continuidade a alguns dos progressos já alcançados. Em 2006 a Cooperação Portuguesa adaptou a estrutura dos seus PIC às linhas diretrizes do Quadro Comum da UE para os Programas de Estratégia por País, e tem vindo a assegurar um calendário dos PIC alinhado temporalmente com as Estratégias de Desenvolvimento dos parceiros (3 a 4 anos). O maior desafio futuro residirá não só em continuar a assegurar esta previsibilidade (de médio-prazo), mas também uma previsibilidade anual, ou seja, sermos capazes de comunicar compromissos sólidos, aos países parceiros, a fim de lhes permitir a inscrição desses montantes em Orçamento de Estado.
5 Iniciativa Internacional para a Transparência.
10 Portugal integrou o restrito grupo de doadores que em 2012 reportou, pela primeira vez, informação desagregada ao nível do projecto/actividade de cooperação (no formato CRS++) no âmbito do questionário “Forward Spending and Aid Allocation Survey”, para dar resposta aos compromissos assumidos pelo Grupo de Estatísticas do Financiamento do Desenvolvimento do CAD/OCDE em matéria da transparência da ajuda. Portugal irá continuar a assegurar a resposta a este questionário de forma detalhada, uma vez que corresponde às necessidades de previsibilidade da ajuda identificadas pelos países parceiros.
A fragmentação e a descentralização são características da Cooperação Portuguesa que deverão ser minimizadas em abordagens futuras, promovendo-se a coerência e coordenação das atividades a este nível. A estrutura dos PIC incluirá matrizes de identificação de doadores presentes no terreno, em linha com os princípios da “Divisão de Trabalho e Complementaridade de Tarefas”. Operacionalizar estes princípios implica um reforço das estruturas no terreno que permitam acompanhar as várias iniciativas em matéria de harmonização e divisão de trabalho. Tendo em conta as suas mais-valias, a Cooperação Portuguesa está empenhada em aprofundar estes princípios. Nesse sentido, estão em curso iniciativas de coordenação das ações dos parceiros no terreno, onde Portugal assume o papel de liderança, nomeadamente em Moçambique, no sector do Ensino Secundário e na Guiné Bissau, no âmbito do Programa Educação para Todos do Fundo da Parceria Global para a Educação, gerido pela UNICEF.
O Plano revela uma atenção particular com a adoção de novas abordagens da cooperação: a cooperação delegada e a cooperação triangular são áreas de aposta futura, assentes nas mais-valias da cooperação portuguesa. O Plano regista também a preocupação com a inscrição das atividades de cooperação em programas dos países parceiros (entendendo -se por programas os PBA6, de acordo com a definição da Declaração de Paris).
A Declaração de Busan reconhece a importância da partilha de conhecimentos e boas práticas no âmbito da cooperação sul-sul e apela à intensificação do uso de abordagens triangulares de cooperação para o desenvolvimento. Sendo a cooperação triangular atualmente um tema prioritário para Portugal os esforços desenvolvidos a nível multilateral no sentido de alargar o conceito dominante de cooperação triangular (modelo N-S-S) deverão continuar na defesa do entendimento de que as abordagens triangulares devem abranger a diversidade de experiências e modelos. Além de que constituem oportunidades para partilhar experiências e conhecimento decorrentes de diferentes vantagens comparativas e assentes na complementaridade das ações, assim como na confiança mutua. O potencial de dinamismo do
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Um PBA é definido como “a way of engaging in development cooperation based on the principle of co-ordinated support for a locally owned programme of development, such as a national poverty reduction strategy, a sector programme, a thematic programme or a programme of a specific organization” (versão inglesa, Declaração de Paris).
11 envolvimento de Portugal na cooperação triangular será tanto maior quanto maior for a sua capacidade para influenciar a agenda internacional nesta linha. A nível da cooperação bilateral deverá ser prosseguida uma abordagem estratégica orientadora da ident ificação de oportunidades para o estabelecimento de parcerias triangulares que concorram para o alcance de resultados eficazes ao nível do desenvolviment o dos países parceiros.
Pretende-se ainda reforçar a coerência das outras políticas públicas em áreas como o ambiente e clima, a segurança alimentar, a paz e segurança, as finanças e o comércio e investimento com a política de cooperação para o desenvolvimento, sobretudo no que toca à minimização dos impactos negativos das referidas políticas públicas sobre o desenvolvimento de países terceiros. Neste domínio deverá ser reforçada a coordenação interministerial, assim como a articulação entre as políticas nacionais e os objectivos de desenvolvimento, através da implementação da Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/2010 sobre Coerência de Políticas para o Desenvolvimento e da operacionalização da “Estratégia Nacional Segurança e Desenvolvimento”, elaborada numa óptica de coerência das Politicas.
Portugal deverá ainda continuar a assumir um papel ativo no debate internacional sobre esta matéria, quer ao nível da União Europeia, quer da OCDE. Para o efeito, deve ser assegurado o trabalho conjunto com os ministérios sectoriais nos Comités e Grupos de Trabalho da OCDE criados para promover a coerência das políticas para o desenvolvimento, objetivo político assumido pelo Conselho de Ministros aquando da aprovação da Estratégia de Desenvolvimento da OCDE.
As alterações climáticas são outra área que impõe desafios particulares ao desenvolvimento a que os países em desenvolvimento são particularmente vulneráveis. O Plano compromete a cooperação com esta área prevendo a tradução clara desta preocupação desde logo a nível dos PIC e dos PPA, mas também na necessidade de se ajustarem mecanismos e instrumentos que permitam acompanhar e monitorizar os progressos nesta área. De destacar, no que concerne à persecução dos Objectivos do Rio, a utilização de marcadores que permitem identificar as atividades que contribuam para a sustentabilidade ambiental (Ambiente Geral, Biodiversidade, Convenção sobre as Alterações Climáticas – Mitigação, Convenção sobre as Alterações Climáticas – Adaptação, Convenção sobre o Combate à Desertificação).
O presente Plano pretende incorporar as lições aprendidas na implementação dos planos anteriores e os resultados dos exercícios de avaliação à Cooperação Portuguesa, tendo como propósitos a maior qualidade e eficácia da cooperação para o desenvolvimento.
