A base parlamentar de Michel Temer na Câmara dos Deputados:
(des)vantagens do apoio a um governo impopular
1Lillian Lages Lino (UFSCAR)
2Daniel Arias Vazquez (UNIFESP)
3Introdução
Esse artigo propõe identificar a base de apoio do ex-presidente Michel Temer na Câmara dos Deputados na 55ª Legislatura (2015-2019), capaz de constituir uma maioria suficiente para aprovar medidas impopulares, como a PEC do Teto dos Gastos (PEC 241/2016), e escapar de duas Solicitações de Inquérito (SIP 1/2017 e SIP 2/2017), após graves acusações de corrupção. Tendo uma das piores avaliações como presidente, Temer não tinha apoio popular.
Qual foi a correlação de forças presente na Câmara dos Deputados que permitiu que o presidente mais impopular da história brasileira lograsse encaminhar a sua agenda, escapar da investigação de corrupção e concluir seu mandato? Essa sustentação se deve ao histórico de Temer como cabeça da ala governista na base do PMDB ou à própria força do partido? Qual foi o papel do Centrão neste contexto? Indo mais adiante, os parlamentares que decidiram apoiar a agenda de Temer tiveram mais ou menos chance de se reelegerem? Essas são as questões que nortearam a realização desse estudo.
Para respondê-las, é necessário analisar a correlação de forças na Câmara na 55ª legislatura, os determinantes do impeachment de Dilma Rousseff em 2016 e da ascensão de Temer, destacando sua experiência parlamentar e o domínio sobre o maior partido da Câmara dos Deputados (PMDB), além do papel do Centrão. Em seguida, foram analisadas as votações mais relevantes durante o período Temer, desde o impeachment como ato de formação do novo governo, passando pela votação do Teto de Gasto como principal proposta de governo, até chegar nas duas Solicitações de Inquérito (SIP 1/2017 e SIP 2/2017). Após verificar como votou cada parlamentar nessas matérias, buscou-se identificar o papel dos partidos e do Centrão no apoio ao governo e se o apoio ao governo reduziu ou aumentou as chances de
1Trabalho apresentado no 44º Encontro Anual da ANPOCS: SPG 22 - Estudos Legislativos.
2Doutoranda do Programa de Pós Graduação em Ciência Política da Universidade Federal de São Carlos. Contato: lillian.lino@hotmail.com;
3Doutor em Desenvolvimento Econômico pela Unicamp. Professor Associado da Universidade Federal de São Paulo – Unifesp (Programa de Pós Graduação em Ciências Sociais). Contato: dvazquez@unifesp.br
reeleição dos parlamentares. Como o governo foi perdendo apoio nas votações selecionadas, optou-se por uma análise bivariada separada de cada votação, por meio de tabelas cruzadas e do teste do qui-quadrado.
Os resultados mostram que o governo Temer articula uma base parlamentar forte, o que pode ser comprovado pela ampliação dos votos favoráveis à PEC 241 em relação ao impeachment. Diante das denúncias de corrupção e da queda da popularidade do governo essa base diminui significativamente, porém ainda é suficiente para sustentar a manutenção de Temer até o final do mandato, já que a maioria da Câmara rejeitou duas vezes os inquéritos de investigação. Contudo, esse apoio ao presidente mais impopular da história e ao congelamento de gastos por 20 anos, entre outras medidas econômicas restritivas4, não passaram impunemente ao crivo do eleitor. Além da redução na representação dos principais partidos da base do governo Temer - principalmente os maiores, como PMDB e PSDB – o presente estudo verificou uma associação negativa bastante significativa entre o voto dos deputados(as) a favor do governo Temer e a chance de reeleição nas eleições de 2018.
1. Correlação de forças na 55ª Legislatura na Câmara, durante o governo Temer
O ano de 2014 foi marcado pelo processo turbulento de reeleição de Rousseff, estigmatizado por escândalos e acirrada disputa. Iniciou esse novo governo com 304 parlamentares (59%) na sua base de apoio na Câmara, maioria simples mas insuficiente para aprovar Emendas Constitucionais, por exemplo, em que são necessários 308 votos (DIAP,2014).
No segundo mandato do governo Dilma, em 2015, já se estabeleceu uma forte disputa para eleição da presidência da Câmara dos Deputados. O governo sustentava a eleição de Arlindo Chinaglia pelo PT e o PMDB apoiava a eleição de Eduardo Cunha. Para eleger-se presidente da Câmara, Cunha deu nova vida ao Centrão, bloco suprapartidário que emergiu em 1988, constituindo-se mais forte do que uma simples oposição. Formado por 13 partidos pequenos, o Centrão detinha 220 deputados, que representavam 43% do total de parlamentares5. De caráter conservador, este grupo teve proeminência na votação da redução da maioridade penal (PEC 171/1993), além de forte correlação com a aprovação da PEC 241/2016, do teto de gastos, e ao próprio impeachment de Dilma Rousseff (LINO, 2017).
4Dentre elas, destacam-se a reforma trabalhista e para a proposta de reforma da previdência, sendo que essa última não foi colocada em votação.
5Partidos que compunham o “Centrão”:PP, PR, PSD, PRB, PSC, PTB, Solidariedade, PHS, Pros, PSL, PTN, PEN e PTdoB.
Não obstante, Cunha também mobilizou a formação do Blocão6, outro bloco informal que trazia reforço com novos partidos para sua sustentação frente ao Executivo. Essa base de apoio se completava com as bancadas ruralista e da segurança pública, além do fortalecimento da Frente Parlamentar Evangélica, que aumenta a cada nova legislatura (DIAP, 2014).
Um ano depois da eleição de Cunha, em 2016, o PMDB, por consulta simbólica, oficializou o rompimento com o planalto, com a entrega de todos os cargos7. Essa relação já vinha se desgastando há algum tempo, conforme consta que em Convenção Nacional do PMDB, em 2014, cerca de 40% eram contra a manutenção da aliança com o PT.8 Alvo de processos de corrupção da operação Lava-Jato, Cunha culpou o governo pelas denúncias e anunciou rompimento com o governo em Julho de 2015, colocando-se como oposição e ameaçando o governo com o processo de impeachment.9 Sem maioria no Congresso, a manutenção de Rousseff no poder era colocada em xeque (CAVALCANTI e VENERIO, 2017).
Desta maneira, no mesmo ano em que houve o rompimento oficial do PMDB com o governo Dilma, o governo caiu, o que revela a centralidade desse partido no jogo político brasileiro. O pedido de impeachment foi aceito pelo Presidente da Câmara à época, Eduardo Cunha (PMDB/RJ), em dezembro de 2015. Cunha foi um ator político importante, com fortes relações no legislativo e que travou grandes embates com o Executivo.
Quando assumiu, em 2014, Rousseff contava com doze partidos na sua base de apoio e cerca de trezentas cadeiras na Câmara, o que indicava que a oposição não teria força suficiente para coordenar o processo de impedimento (LIMONGI,2017). No decorrer do seu mandato, além da baixa popularidade, que indicava que 69% da população considerava o governo de Dilma Rousseff ruim ou péssimo, também perdeu muito apoio dos parlamentares10. O impedimento de Rousseff foi conduzido fortemente por membros da sua base de apoio inicial e ganhou fôlego com a ruptura do PMDB com o PT, movimento que conduziu para a formação de uma base sólida para sustentação do governo Temer, tendo como proposta central a PEC do Teto de Gastos.
Essa relação conflituosa entre poderes, com o Executivo enfraquecido e o Legislativo
6Partidos que compunham o “Blocão”: PDT, PSC, PP, Pros, PMDB, PTB, PR e Solidariedade.
7Seguindo a onda, PP, PSD e PRB também desembarcaram do governo (CAVALCANTI e VENERIO ,2017). 8Disponível em:
http://g1.globo.com/politica/noticia/2016/03/por-aclamacao-pmdb-oficializa-rompimento-com-governo-dilma.html . Acesso em 03 de Junho de 2019.
9Anúncio feito em julho de 2015, disponível em
http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/07/eduardo-cunha-anuncia-rompimento-politico-com-o-governo-dilma.html. Acesso em 29 de Outubro de 2020.
10Pesquisa disponível
em: http://arquivos.portaldaindustria.com.br/app/cni_estatistica_2/2015/09/30/31/Pesquisa_CNI-IBOPE_Avaliacao_do_Governo_Setembro2015.pdf. Acesso em: 29 de Outubro de 2020.
tomando frente mostra o caminho para o impeachment. O impedimento reflete uma série de crises presidenciais e que se mostra como uma arma contra presidentes que se chocam com o Legislativo (PÉREZ-LIÑAN, 2007).
Na votação para aceite do processo de impeachment na Câmara, questionado por especialistas em Direito sob o argumento de que Rousseff teria cometido crime de responsabilidade (CAVALCANTI e VENERIO, 2017), foram 367 votos favoráveis e 137 contrários e 7 abstenções11.
Dos doze partidos que apoiavam Rousseff em início de mandato, nove integraram o governo Temer. Mais do que os partidos, Temer carregou o Centrão de Cunha ao seu governo e toda a sua trajetória como importante cabeça do PMDB. Nesse sentido, é necessário explorar a gênese do PMDB e o papel de Temer nessa história.
No período de ditadura militar, que vigorou no Brasil de 1964 a 1985, o MDB (Movimento Democrático Brasileiro) atuou como oposição consentida à ARENA (Aliança Renovadora Nacional), sustentando o bipartidarismo. No governo do General Figueiredo, em 1979, através da Lei 6.767 deu-se início ao retorno ao multipartidarismo, com a formação do PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro), ainda caracterizado como um partido de esquerda, ou ainda, centro-esquerda surge neste contexto (KINZO, 1988). No processo de redemocratização, teve protagonismo e já se caracterizou como um dos principais partidos brasileiros, bandeira que carrega até os dias atuais.
Fora do poder Executivo, mas sempre buscando ministérios via coalizões, o PMDB tem alta capilaridade nos municípios brasileiros e grande força no legislativo, sendo “nacionalizado eleitoralmente mas fragmentado internamente” (MELO, p.139,2013). Em 1989, o partido tentou eleger para presidência Ulysses Guimarães, em 1994, tentou novamente com Orestes Quércia e recentemente, em 2018, com Henrique Meirelles, todas com baixa votação (4,7%, 4,4% e 1,2% dos votos válidos, respectivamente). Em toda a sua história, o partido só chegou à presidência de maneira indireta, sendo a primeira vez em 1985 com o falecimento de Tancredo Neves, em que José Sarney (PMDB) assumiu e, mais recentemente, com o impeachment de Dilma Rousseff (PT) em 2016, o vice-presidente Michel Temer (PMDB) assumiu a presidência da República interinamente, com mandato até o final de 2018.
Na sua trajetória, sofreu incorporações, como do PP (Partido Popular) em 1982, e também dissidência interna que levou ao surgimento do PSDB (Partido da Social Democracia
Brasileira) em 1988, além do PCB (Partido Comunista Brasileiro) e do PCdoB (Partido Comunista do Brasil) que aproveitaram a possibilidade de legalização pós-ditadura para fazê- lo em 1985 (MUCINHATO, 2019). Além disso, pós-ditadura, em 1990, o partido sofreu uma divisão interna que se sustenta até os dias atuais: oposicionistas versus governistas (MACIEL, 2014). A grande questão que permeava essa separação era se o partido deveria buscar candidatos para presidência e ganhar protagonismo, posição defendida pelo primeiro grupo, ou se deveria atuar nas coalizões, não indicando candidatos ao cargo de presidente, posição defendida pelo segundo grupo.
Fruto dessa divisão interna, o partido começou a perder o protagonismo na apresentação de novas candidaturas (MUCINHATO, 2019). Em 1989, pela primeira vez pós ditadura militar, o Brasil foi às urnas para votar pelo cargo da presidência. No PMDB, Ulysses Guimarães se destacava por ter participado da constituinte, da fundação e presidência do partido e ter dez mandatos consecutivos como deputado federal. Apesar desta vasta trajetória, nunca tinha disputado as eleições para cargos majoritários.
A definição para representar seu partido não foi simples, haja vista a divisão interna no partido, mencionada anteriormente. Sua participação à frente do PMDB só foi possível graças a alterações na composição interna da Comissão Executiva Nacional, que abriu campo para disputa entre duas chapas e a vitória na Convenção Nacional do Partido do ‘Doutor Ulysses’, como era conhecido.
Estudos como o de Mucinhato (2019), indicam que Ulysses não teve apoio direto do seu partido para estas eleições, frente à divisão entre oposicionistas e governistas. No entanto, estava bastante fortalecido com apoio do Presidente da República à época, José Sarney, de grande parte dos deputados (48,1%) e de 82,6% dos governadores de estados, além do prestígio que tinha internamente ao partido, o que possibilitou seguir adiante. Neste contexto, nas eleições de 1989, Ulysses amargou no 7º lugar.
Figurando como exceção na história do partido, o PMDB performou como oposição ao governo de Fernando Collor, eleito com 30,4% dos votos válidos no 1º turno. Nas eleições de 1990, o PMDB foi o partido com mais cadeiras tanto na Câmara dos Deputados, quanto no Senado, atingindo, respectivamente, 21,5% e 33,3%.
Frente ao fracasso nas eleições de 1989, Ulysses perde o posto de presidente do partido para Orestes Quércia, em nova Executiva Nacional, em 1991. Quércia teve gradual ascensão no PMDB, elegendo-se para vereador, deputado estadual e prefeito de Campinas. A partir desse momento, começa a incentivar a abertura de diretórios municipais no interior e buscou atrair para o PMDB uma nova elite política, que seria sua sustentação interna no
partido para as eleições de 1986 para governador de São Paulo, quando se elegeu, e de 1994,para Presidente da República, quando disputou pelo partido.
Fortalecido internamente, Quércia conseguiu unificar e permitir a sua chapa como única naquela disputa. Naquele período, todavia, começaram a vazar casos de corrupção envolvendo seu nome, levando-o a renunciar a presidência do partido, assumindo Luiz Henrique da Silveira. Ainda assim, Quércia conseguiu se eleger nas prévias do partido para o cargo de presidente, a ser disputado em 1994.
Ao mesmo tempo, visando controlar a inflação da época, Fernando Henrique Cardoso, como Ministro da Fazenda do governo Itamar Franco12, lança o Plano Real e, com seu sucesso, começa a ver sua popularidade subir. Desta forma, o PSDB, em coligação com o PFL e PTB, lança sua candidatura e ganham as eleições de 1994, com 54,3% dos votos, ficando Quércia em 4º lugar.
O partido ascendeu nos governos estaduais mas apresentou queda no número de cadeiras no Congresso Nacional: 20,9% na Câmara dos Deputados e 27,2% no Senado Federal. Após os fracassos nas candidaturas presidenciais em 1989 e 1994, o PMDB abdicou de lançar candidato próprio para este cargo13. A partir de 1994, portanto, iniciou-se, basicamente, a polarização nas candidaturas entre PT e PSDB (MELO, 2010; LIMONGI e CORTEZ, 2010).
O posicionamento do partido foi, então, seguindo a ala governista, em participar do núcleo de poder do novo governo Cardoso, compondo a coalizão. Percebendo sua força, Cardoso negociou sete ministérios para o PMDB. Desta forma o partido conseguiu a maior bancada daquela legislatura, superando a do próprio PSDB e detendo o poder de agenda legislativa. No mesmo ano, o governista Michel Temer, como presidente do PMDB na Câmara , começa a ganhar destaque.
Nascido na cidade de Tietê, em São Paulo, em 1940, Temer formou-se em Direito na Universidade de São Paulo, chegando a advogar e a lecionar na área. Filiou-se ao PMDB em 1981, logo sendo nomeado para Procurador Geral do Estado e a Secretário de Segurança. Candidatou-se a deputado federal nos anos 1986 e 1990, alcançando em ambos os casos apenas a suplência. Retorna em 1992 para o cargo de Secretário de Segurança Pública de São Paulo e em 1994 consegue eleger-se deputado federal.
Já no seu primeiro ano de mandato, em 1995, torna-se líder do PMDB na Câmara, sendo indicado pelo DIAP (1995) como um dos ‘cabeças do congresso’, grupo composto
12Itamar Franco assumiu após o impeachment de Fernando Collor.
pelos 100 congressistas mais influentes no Legislativo. Seguiu compondo esta elite até o ano de 2011, quando embarcou no cargo de vice-presidente de Dilma Rousseff14.
Com fortes habilidades de negociação, Temer articulou com o PFL, que detinha a maior bancada da Câmara em 1995, para que houvesse um rodízio entre os maiores partidos. Enquanto o PSDB estava no Executivo, PMDB e PFL se organizavam em torno da presidência da casa, dividindo-a em biênios (MACIEL,2014).
A ala governista começou a ganhar força e reforçou-se com Temer na presidência da Câmara, cargo que ocupou de 1997 a 2001 e de 2009 a 2014. A consolidação da ala governista ocorreu em 2001 quando Michel Temer assumiu a presidência do PMDB, cargo no qual foi reeleito diversas vezes. Sem um conteúdo programático coeso, o partido obteve ministérios em todos os governos até os dias atuais (MELO, 2013).
Todo esse histórico culminou em sua ideologia híbrida. Alguns estudos indicam que em sua gênese o PMDB era um partido catch all , com objetivo de ampliar seu eleitorado, buscando a heterogeneidade com enfraquecimento do seu peso ideológico (KIRCHHEIMER,1966; MELO,2013). Nos dias atuais, o partido se aproxima mais de um partido cartelizado, estando muito mais próximo do Estado e distante da sociedade, muito mais envolvidos no período eleitoral (KATZ e MAIR 1994, 2002 ; MELO,2013).
Neste contexto, o termo cunhado “presidencialismo de coalizão” por Abranches (1988) volta à tona. O seu significado e sua amplitude, todavia, tomamos de Freitas (2016), que argumenta que a coalizão não deve ser lida como uma restrição ao poder presidencial, mas uma articulação e compartilhamento de agenda que possibilita formar uma maioria de cadeiras no congresso, em que o “Legislativo seria então uma das etapas da formatação de uma agenda que deixa de ser do presidente, ou do ministro de determinado partido, e passa a ser a agenda da maioria, formatada pela coalizão” (FREITAS, p.18,2016).
Historicamente, os programas do PMDB são carregados por princípios de agendas neoliberais. No programa de governo de Temer, denominado ‘Uma ponte para o futuro’, lançado em 2015, as palavras-chave mais recorrentes são: público(s)/pública(s), economia/econômico(a) e fiscal/fiscais(CAVALCANTI e VENERIO, 2017). Com grande destaque para a crise fiscal relacionada à necessidade de reformar a previdência para encontrar um equilíbrio, que mais do que de ordem técnica, seria possível por ‘decisão política’, sendo necessária uma ‘ação forte e articulada’ (PARTIDO DO MOVIMENTO DEMOCRÁTICO BRASILEIRO, 2015, p.7), o programa que Temer lidera mostra forte
preocupação com a diminuição de recursos nos cofres públicos e a rigidez no orçamento (CAVALCANTI e VENERIO,2017). Como solução, deveriam ser feitas duas reformas: do orçamento e da previdência social.
O programa aponta para essa centralidade que as reformas no orçamento tinham para o governo Temer e que seriam fortemente emplacadas por ele junto a aliados, como na aprovação da PEC do Teto de Gastos. De maneira geral, o objetivo dessa primeira sessão foi realizar um panorama sobre a correlação de forças que se instaurou na Câmara dos Deputados na 55ª Legislatura, conduziu para o impeachment de Dilma e permitiu a ascensão, novamente de forma indireta, de um peemedebista à Presidência da República. A trajetória de Temer, com fortes ligações ao Congresso, permitiu com que carregasse o Centrão junto com ele , escapando de inquéritos de corrupção e emplacando medidas impopulares que já estavam previstas em seu plano de governo. Em seguida, analisaremos a base de apoio de Temer durante seu governo, por meio das votações mais significativas do seu mandato.
2. A base governista de Michel Temer
No ano de 2016, logo que assumiu a presidência interinamente, Temer fez uma grande mudança nos ministérios, substituindo 29 ministros e criando três novos ministérios15. Diferentemente dos doze partidos que formavam a base governista de Rousseff no início do segundo mandato, Temer iniciou com o apoio de quatro partidos, somando 66 parlamentares. Sua força, no entanto, estava nas bancadas que somavam 413 parlamentares e sustentaram junto com o presidente a aprovação de diversas medidas impopulares16. A oposição era tímida com o PT, PSOL, PCdoB, PDT e Rede. Com esses apoios e oposição menor, reorganizou o jogo de forças.
Historicamente, o poder de agenda legislativo exercido pelo Executivo é bastante elevado, o que significa que as medidas propostas pelo Executivo no Legislativo são , em sua maior parte, aprovadas17. Isso porque, mesmo quando não detém o poder exclusivo, o presidente não está impedido de iniciar legislação (LIMONGI e FIGUEIREDO, 2004). Mecanismos institucionais que já estavam previstos na Constituição de 1946, não foram suprimidos com a promulgação do novo texto constitucional em 1988 e muitos dos poderes que o Executivo detinha no poder de agenda foram mantidos (LIMONGI e FIGUEIREDO,
15Mudança de ministros governo Temer: http://especiais.g1.globo.com/politica/2016/ministros-temer/ . Acesso em 29 de maio de 2019.
16Disponível em :
https://g1.globo.com/politica/noticia/base-aliada-de-temer-na-camara-encolhe-apos-delacao-da-jbs.ghtml . Acesso em 30 de Outubro de 2020. 17Ver Limongi e Figueiredo (1999).
1999).
Ainda em 2016, o governo Temer conseguiu aprovar a PEC 241/2016, que dispõe sobre o limite de gastos públicos, congelando as despesas do Governo Federal, com cifras corrigidas pela inflação, por até vinte anos. A PEC 241/2016 foi defendida como uma forma de contenção da crise fiscal, ao frear a trajetória de crescimento de gastos públicos e como uma tentativa de equilibrar as contas públicas. Nesse período de congelamento dos gastos, poderá ser realizada uma revisão somente após os primeiros dez anos, em 2026. Na época de sua aprovação, defendida por Temer e levada adiante pelo Ministro da Fazenda, Henrique Meirelles, o argumento era que o governo estava atuando diretamente os gastos, ao invés de fazer restrições nas receitas.
Partidos como PT, PSOL e PCdoB, juntamente com especialistas criticaram a medida. Os críticos à proposta sustentam que, na prática, esse texto restringe gastos em áreas importantes como saúde e educação, cujo financiamento está previsto constitucionalmente. Projeções realizadas em outras áreas também mostram a discrepância em gastos reais e gastos limitados pela PEC 241/201618.
Em primeiro turno, foram 366 votos favoráveis e 111 contrários, com duas abstenções. Em segundo turno, foram 359 votos favoráveis e 116 contrários , com duas abstenções. Houve poucas mudanças de votos de um turno para o outro, no entanto, é uma votação importante, pois é impopular mas que obteve força do Executivo na condução do poder de agenda na condução da temática.
Com a delação da JBS em que Temer é acusado de corrupção, uma crise política se instaura em maio de 2017. Dos 413 parlamentares que o apoiavam, 66 deixam o governo. Ainda assim, com 347 parlamentares, Temer mantém-se forte para seguir no cargo.
Em agosto, na Câmara dos Deputados, foi colocado em votação o parecer da Comissão de Constituição e Justiça pelo indeferimento das Solicitações de Instauração 01 e 02/2017. Estas SIPs versam sobre denúncia formulada pelo Ministério Público Federal em desfavor de Temer , acusado de corrupção.
Para que a investigação fosse autorizada, eram necessários, no mínimo, 342 votos ‘não’ para rejeitar o parecer, mas não foi o que ocorreu. Na primeira votação em agosto , 263 votaram pelo indeferimento e 227 contrários, com 2 abstenções. Na segunda votação em outubro, 251 votaram pelo indeferimento e 233 contrários, com 2 abstenções. As duas votações foram bastante apertadas, com certo equilíbrio entre os que estavam pró e contra.
A tabela 1 abaixo mostra a importância de cada partido nas votações relevantes da gestão de Temer, analisadas resumidamente acima. Na mesma tabela, consta a quantidade de deputados(as) que participaram da 55ª legislatura (2015-2018), quantos deles tentaram a reeleição nas eleições de 2018 e as respectivas taxas de reeleição, com dados desagregados por partido político com representação na Câmara no período Temer.
Tabela 1 – Votação favorável em matérias de interesse do Temer e taxa de reeleição das bancadas, com dados desagregados por partido político
Fonte: Câmara dos Deputados e TSE. Elaboração dos autores.
(*) O número total de cadeiras na Câmara é de 513 deputados(as). No entanto, devido aos suplentes que assumiram parcialmente o mandato, o banco de dados possui 584 deputados que participaram da 55ª legislatura.
O Brasil detém a Câmara baixa mais fragmentada do mundo já há algum tempo, mas as eleições de 2014 se superaram nesse quesito, atingindo 28 partidos (VASQUEZ e
FERNANDES , 2015 ; LIMONGI e VASSELAI,2016)19. Uma primeira análise é identificar os partidos que mais votaram a favor do impeachment de Dilma e, por consequência, fizeram Temer assumir a presidência, para em seguida comparar com os percentuais de aprovação da PEC 241 (que estabelece o Teto de Gasto) de cada partido.
Percebe-se, até esse momento uma base parlamentar bastante sólida. No geral, o percentual de aprovação aumentou de 72,8% no caso do impeachment para 75,4% na votação da PEC 241. Na nova base parlamentar, destacam-se: PHS (nº. 31), PMN (nº. 33), PV (nº. 43), PRP (nº. 44), PSDB (nº. 45) e PTdoB (nº. 70) com 100% de votos a favor do impeachment e da PEC 241. Um segundo grupo é composto por PRB (nº. 10), Progressistas (nº. 11), PTB (nº. 14) e o próprio MDB (n.º 15) que, embora não tenha sido a totalidade, aprovaram o impeachment e o apoio à PEC 241 foi ainda maior, superior a 95%.
Dentre os partidos com mais de 50% dos votos pelo impeachment de Dilma, a grande maioria aprovou a PEC 241 com percentual igual ou superior de votação, com exceção do Cidadania (nº. 23), do Solidariedade (nº. 77) e do Democratas (n.º 25) que tiveram redução no apoio, pois esses partidos votaram 100% favorável à saída Dilma, enquanto que os percentuais de votos pela aprovação da PEC 241 foram de 55,6%, 85,7% e 88,2%, respectivamente. Outras duas exceções: o PSB (nº. 40), com 81,8% de votos favoráveis ao impeachment e 64,3% aprovaram a PEC 241, mas vale ressaltar que nesse caso houve uma dissidência forte que culminou na saída de um grupo grande de parlamentares desse partido; e o PRTB (nº. 28), com apenas 2 parlamentares que votaram a favor do impeachment e contra a PEC 241. Observa-se que, apesar da redução do apoio, a maioria dos parlamentares desses três partidos votaram favoravelmente à PEC 241, com destaque para os dois últimos.
Por outro lado, o grupo de oposição é bastante claro: PT (nº 13), PSOL (nº. 50) e PCdo B (nº. 65), ainda que tenham alguns poucos dissidentes que foram eleitos por esses partidos e que votaram favoráveis, após terem saído desses partidos. Restou apenas analisar o PDT (nº 12), que embora tenha votado contra Temer em sua maioria, 47,4% e 40% desses parlamentares votaram a favor do impeachment e da PEC 241, respectivamente.
Em suma, em uma primeira análise, nota-se uma base parlamentar sólida no início do governo Temer, ampliada em relação ao impeachment e capaz de aprovar medidas econômicas restritivas, mesmo com a exigência de quórum qualificado nos casos de emendas constitucionais.
A segunda análise é perda de apoio ao governo na Câmara com as denúncias de
corrupção, concomitantemente à queda de popularidade de Temer. O percentual de votos favoráveis cai significativamente nas votações sobre a autorização para a abertura dos dois inquéritos de investigação. O apoio foi suficiente para arquivar os dois pedidos (53,6 e 51,8% de votos favoráveis ao governo na apreciação das duas denúncias, respectivamente), porém já não há votos favoráveis ao governo em quantidade suficiente para a aprovação de emendas à constituição, o que impediu a aprovação da proposta de previdência20.
Na tabela 1, é possível notar a queda significativa no apoio em todos os partidos ao governo, exceto PTdoB e PEN que votaram 100% pelo arquivamento dos pedidos de inquérito, só que ambos possuem apenas 3 deputados em cada bancada. Nos partidos de maior representação, os votos favoráveis ao governo nessas votações cruciais tiveram queda vertiginosa, com destaque para o PSDB, cuja maioria dos deputados desembarcaram da base governista. Também o MDB, partido de Temer, viu aumentar sua dissidência – mais de 10% dos deputados votaram contra seu presidente – embora o peso do MDB na Câmara tenha sido fundamental para a sustentação de Temer até o fim do seu mandato.
Resta saber se esse apoio a um governo tão impopular, com medidas tão restritivas, teve consequência eleitoral. Os(as) deputados(as) que mantiveram o apoio a Temer até o fim tiveram mais ou menos dificuldade em se reeleger? Já os(as) parlamentares que abandonaram o governo quando esse se tornou mais impopular conseguiram maior sucesso na reeleição? A taxa de reeleição foi maior entre os(as) deputados(as) pertencentes às bancadas de oposição ou governista? Essas questões serão analisadas na seção seguinte.
3. O preço do apoio a um governo impopular: uma análise do (in)sucesso eleitoral dos(as) deputados(as) federais da 55ª legislatura na tentativa de reeleição nas eleições 2018
Desde o fim da ditadura, Temer é o presidente mais impopular da nossa história. Após a greve dos caminhoneiros, o presidente atingiu reprovação recorde de 82%21. Seu partido, o MDB, o que mais perdeu cadeiras entre todos os 30 partidos com representação na Câmara após as eleições de 2018, reduzindo na Câmara dos Deputados de 12,8% em 2014, para 6,6%, em 2018 e no Senado, de 22,2% para 14,8%. Por outro lado, outros partidos do Centrão tiveram forte crescimento, como o DEM e o PRB, a despeito desse bloco ter sido decisivo, tanto para o impeachment de Dilma, quanto para a implementação da agenda proposta por
20Retomada e aprovada já no governo Bolsonaro.
21Disponível em:
Temer.
A taxa média de reeleição foi de 57,9%, conforme dados da Tabela 1, na qual é possível verificar os resultados obtidos por partido, pelo qual o parlamentar foi eleito em 2014. O partido com menor taxa de reeleição foi o PTB (nº. 14), com apenas 25%. Em seguida, os partidos PSC (n.º 20) e PHS (n.º 31) tiveram 30% e 40%, respectivamente, dos seus parlamentares reeleitos. Completando a lista dos partidos com taxa de reeleição inferior a 50%, estão os dois maiores sócios do governo Temer: MDB (nº. 15) e PSDB (n.º45), com 48,3% e 48,8%, nessa ordem. Por outro lado, os partidos com mais de 5 deputados que tiveram maiores taxas de reeleição foram de oposição ao governo Temer (PT e PDT, ambos com cerca de 75%), além do Solidariedade (n.º 77) que votou 100% pelo impeachment, mas que reduziu bastante seu apoio às matérias de interesse do governo Temer, já desde a PEC 241 até a votação dos dois inquéritos.
Para compreender, melhor a relação entre o apoio a um governo impopular e a chance de reeleição dos(as) deputados(as) federais, optou-se por uma análise desagregada por parlamentar. Dos 584 deputados(as), entre titulares e suplentes, que participaram da 55ª legislatura (2015-2018), identificamos que 430 disputaram um novo mandato nas últimas eleições. Em seguida, buscamos associar a reeleição (ou não) com o voto favorável ou contrário ao impeachment de Dilma, à PEC 241 e aos pedidos de abertura de inquérito contra Temer. Outro fator que será testado é a relação entre o pertencimento ao Centrão e a reeleição desses parlamentares (em relação aos demais).
Para verificar a significância estatística das associações bivariadas, utilizou-se o teste do qui quadrado. Os resultados estão consolidados na Tabela 2, que mostra os percentuais das tabelas cruzadas, o valor do qui quadrado e a significância estatística (valor p)22.
22A proposta metodológica inicial do artigo era construir um modelo de regressão logística, tendo como variável dependente a reeleição (dummy). Contudo, a associação forte das variáveis independentes (votações) impediu a utilização do modelo.
Tabela 2 – Resultados das Associações Bivariadas
Fonte: Câmara dos Deputados e TSE. Elaboração dos autores.
O apoio a um governo tão impopular não passou impunemente pelas urnas. A taxa de reeleição entre os parlamentares que aprovaram a PEC 241 foi de 56,2%, contra 76,1% entre aqueles(as) que votaram contra essa medida na Câmara. A diferença de desempenho nas urnas também é evidente entre os que votaram pelo arquivamento dos inquéritos para investigação das denúncias contra Temer, cuja taxa de reeleição foi de 52%, sendo de 68% entre os que votaram pela abertura dos inquéritos. Nas associações entre essas três votações e a reeleição em 2018 é bastante forte e estatisticamente significante, com intervalo de confiança de 99%.
Complementarmente, os dados da tabela 2 mostram que a taxa de reeleição é 10 p.p. menor entre os que apoiaram o impeachment de Dilma e 7 p.p. menor entre deputados(as) do Centrão, embora não haja significância estatística que permite comprovar as associações entre essas variáveis (p > 0,05). Dessa forma, não é possível afirmar que o posicionamento do parlamentar em relação ao impeachment e seu pertencimento ao Centrão tenha aumentado ou diminuído significativamente suas chances de reeleição.
Em suma, o voto favorável ao governo Temer, o mais impopular da história, teve um preço: a redução das chances de reeleição. Esse fato pode ser notado na redução das bancadas dos partidos que fizeram parte do governo (com destaque para MDB e PSDB) e também na análise desagregada por parlamentar que disputou a reeleição, com associação negativa entre o voto favorável ao governo e o sucesso nas urnas.
Considerações Finais
O objetivo dessa pesquisa foi, com base nas votações pelo impeachment, da PEC 241/2016 e das solicitações de inquérito, identificar qual foi o grupo de apoio estruturado na Câmara dos Deputados na 55ª Legislatura (2015-2019) que sustentou o ex-presidente Michel Temer no poder.
Sem apoio popular, Temer teve avaliação bastante negativa da opinião pública. No entanto, seu histórico como um dos principais ‘cabeças do congresso’ mostra sua força na relação com o legislativo. Além do papel do indivíduo, o papel desempenhado pelo partido também é importante.
Historicamente, o PMDB só ascendeu à Presidência da República de maneira indireta. Primeiramente em 1985 com José Sarney e, mais recentemente, com Michel Temer. Esse quadro indica que o PMDB não chega às urnas pelo voto, o que é reflexo da predominância da tática governista mais hegemônica no partido, consolidada em 2001, tendo Temer como figura de expressão.
O partido se sustenta sem linha programática coesa, mas tem força em obter ministérios em todos governos até atualmente, o que o coloca como uma instituição cartelizada, mais distante da sociedade e mais próxima do Estado (KATZ e MAIR 1994, 2002; MELO, 2013).
O cenário para a ascensão de Temer à Presidência da República foi de dissolução da base governista de Rousseff, crise econômica e baixa popularidade. A base parlamentar de Dilma Rousseff foi se desmantelando ao decorrer do tempo e muitos dos que a apoiavam, votaram pelo seu impeachment.
Após o golpe, Temer assumiu com apenas quatro partidos, porém sua força advinha das bancadas, constituindo forte base parlamentar. Já presente em seu plano de governo estava a questão da crise fiscal. O grupo que Temer congregou o apoiou na aprovação da impopular PEC 241/2015, medida econômica bastante restritiva que estruturava o congelamento do gasto público federal por 20 anos.
Os dados coletados nessa pesquisa indicam uma base parlamentar sólida no início do governo Temer que permitiu o encaminhamento do impeachment e aprovação da PEC 241. Essa nova base parlamentar, constituída pelo PHS, PMN, PV, PRP, PSDB e PTdoB se mostrou totalmente alinhada com o presidente, angariando 100% de votos a favor do impeachment e da PEC 241.
Os parlamentares do PMDB, todavia, estão em um segundo grupo, no qual encaminharam o impeachment e a PEC 241/2016, mas não foram totalmente coesos, com
margem próxima a 90% na primeira votação e acima de 95% na segunda. Ainda que sejam valores próximos a 100%, esses quantitativos indicam dissidentes dentro do próprio partido. Na oposição, destacam-se o PT, PSOL e o PCdoB, ainda que parlamentares eleitos por esses partidos (e que saíram durante o mandato) tenham votado pelo impeachment e um deputado originalmente eleito pelo PT também votou favoravelmente ao teto de gastos.
A estruturação sólida da base de Temer foi abalada com as denúncias de corrupção em 2017, reunida com queda da sua popularidade. Esse cenário teve reflexos nas votações que dispunham sobre a autorização de dois inquéritos de investigação. O apoio foi suficiente para com que Temer escapasse de ambas investigações, todavia isso se refletiu na dificuldade do governo em aprovar medidas importantes, como a reforma da previdência - que só foi encaminhada e aprovada, três anos depois, no governo de Jair Bolsonaro.
Dentre os partidos da base que estavam totalmente alinhados com o Temer e que votaram 100% pelo impeachment e pela PEC 241/2016, apenas o PTdoB manteve os 100%. PHS, PMN, PV, PRP e PSDB diminuíram para menos da metade do apoio anteriormente dado. Ainda que o próprio MDB tenha sido fundamental para manutenção de Temer até o fim de seu mandato, ao longo das votações, o partido mostrou mais parlamentares votando contra o presidente.
O progressivo declínio de apoio a Temer teve reflexo nas urnas. Nas eleições de 2018, a média de reeleição foi de 57,9%. Dentre os partidos da base governista, o maior custo de apoiar um governo impopular como o de Michel Temer foi para o PHS (40%), PSDB (48,8%), PMN (50%), PV (50%) e ao próprio MDB (48,3%).
Em uma análise bivariada, verificamos que não houve significância estatística para demonstrar uma associação entre o voto favorável ao impeachment e o pertencimento ao Centrão com as chances de reeleição nas eleições de 2018, embora seja possível notar uma taxa de reeleição menor nos dois casos. No entanto, o custo político do apoio ao governo Temer é bastante significativo: parlamentares que votaram favoráveis à PEC do teto, se reelegeram menos,com taxa de reeleição de 56,2% contra 76,1% entre aqueles(as) que votaram contra essa medida na Câmara. O custo eleitoral também é evidente quanto correlacionamos a reeleição e a votação das solicitações de inquérito. Parlamentares que votaram favoráveis à Temer, tiveram menores chances de se reelegerem: 52% contra 68% entre os que votaram pela abertura dos inquéritos.
A análise realizada nessa pesquisa indicou que após o golpe, Temer reuniu forte base parlamentar capaz de sustentá-lo no poder. No entanto, após as denúncias de corrupção, sua base foi se desintegrando e impedindo que aprovasse medidas que demandam quórum
qualificado, como era a reforma da previdência, implodindo o seu programa de governo “Ponte para o Futuro”. Destarte, ainda que tenha se mantido no poder, o apoio a um governo impopular teve elevado custo nas urnas para a sua base.
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