O GESTOR PÚBLICO MUNICIPAL MEDIANTE OS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA
Alexandre da Cunha Antunes Júnior; Joelson Moura Oliveira; Víctor Nogueira Antunes1
RESUMO
Diante do cenário de legislações cada vez mais severas e específicas no que tange às contas públicas, os gestores públicos se veem obrigados a utilizar o dinheiro público de forma mais específica e pautada em diversas determinações e especificidades. Este trabalho visa realizar uma análise do papel do gestor público, especialmente no que tange aos Regimes Próprios de Previdência (RPPS). Assim, pretende-se mostrar sua relevância no âmbito dos regimes próprios de previdência, além de examinar como as legislações vem norteando os gestores municipais e demonstrar como eles devem trabalhar amparados pela legalidade, bem direcionando o orçamento público e os fundos de previdência, enfatizando ainda a importância dos RPPS nos municípios, o cenário nacional da atualidade e como os gestores devem atuar nestes regimes. Para tanto, foi realizada pesquisa de cunho bibliográfico, baseada em artigos, livros, legislações e demais relatos e argumentos sobre o tema.
Palavras-chave: Gestor Municipal. Previdência Social. Regimes Próprios de Previdência.
1 Os autores são graduandos do curso de Bacharelado em Administração Pública, Universidade Federal
Fluminense. E-mail dos autores: juniiorc40@gmail.com; joelsonmoura235@gmail.com; victornogueiraantunes2019@gmail.com.
INTRODUÇÃO
A questão da corrupção vem levantando muitos debates e estudos na sociedade atual. Diante de tantos escândalos de corrupção no âmbito público, os gestores municipais precisam estar cada vez mais atentos em relação aos entes públicos municipais.
Assim sendo, sabe-se que os pequenos municípios tem precariedade na definição de diretrizes, assim como de instrumentos que possam dar orientação a seu crescimento. O presente artigo científico representa uma análise do papel do gestor público para manter a ordem nos Regimes Próprios da Previdência (RPPS).
O tema tem seu desenvolvimento compreendido em um assunto de interesse da sociedade em geral, visando enfocar os vários aspectos conceituais, por se tratar de um assunto que reflete diretamente na gestão das finanças públicas, e, em especial, na vida e no futuro dos servidores públicos municipais, que deixam de ser regidos pelo Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e passam a ter seus descontos previdenciários administrados por regimes próprios e legislações municipais, que devem seguir as normas premissas da Lei Maior.
A metodologia utilizada baseia-se em pesquisa do tipo descritivo. Será também do tipo bibliográfico, a fim de facilitar a consulta e a análise acerca dos conceitos em torno dos Regimes Próprios de Previdência e demais peculiaridades aqui apresentadas.
1 DESENVOLVIMENTO
Equacionar e administrar a questão previdenciária constitui um dos principais desafios dos gestores públicos de todas as esferas neste século. O sucesso das administrações e o equilíbrio futuro das finanças dos órgãos públicos está diretamente vinculado à forma como venha a ser encaminhada essa questão
Desde sua criação, a Previdência Social brasileira já passou por várias mudanças conceituais e estruturais, envolvendo o grau de cobertura, o elenco de benefícios oferecidos aos segurados e a forma de financiamento do sistema.
Historicamente, tem-se que o debate sobre a necessidade de alteração das regras de acesso à previdência social brasileira, bem como sua forma de financiamento, teve início quase que simultaneamente à votação da Constituição de 1988. (COELHO, 2016)
Também segundo o autor citado anteriormente, na época, o próprio governo, que havia criado o Grupo de Trabalho para embasar a reflexão e as propostas a serem discutidas na Constituinte, manifestava-se contrário à introdução do piso de um salário mínimo para os benefícios. Seu argumento era que a ampliação dos direitos no campo da proteção social e a concessão do piso de um salário mínimo a todos trabalhadores, inclusive aos rurais que até então não contribuíam, não tinham sido garantidas por um volume suficiente de recursos.
Na análise de Brant (2017, p. 66), “em um prazo muito curto, a previdência estaria imersa em problemática crise financeira.
Apesar das resistências governamentais, os constituintes, influenciados pelo ambiente político-social da abertura e com um discurso de que era preciso resgatar a enorme dívida social brasileira herdada do regime militar, aprovaram uma Constituição que procura garantir os direitos básicos e universais de cidadania, estabelecendo o direito à saúde, à assistência social, ao seguro-desemprego e à previdência em um capítulo específico: o da Seguridade Social. (BRANT, 2017)
Para Ornélas (2012, p. 07):
O tratamento concedido ao campo da proteção social na Constituição de 1988 foi resultado da defesa realizada pelos setores progressistas que demandavam, na época, a construção de um sistema voltado a: ampliação da cobertura para segmentos até então desprotegidos; eliminação das diferenças entre trabalhadores rurais e urbanos referentes aos tipos e valores de benefícios concedidos; implementação da gestão
descentralizada nas políticas de saúde e assistência; participação dos setores interessados no processo decisório e no controle da execução das políticas; definição de mecanismos de financiamento mais seguros e estáveis; e garantia de um volume suficiente de recursos para a implementação das políticas contempladas pela proteção social, entre outros objetivos.
Com o argumento de garantir os direitos do cidadão no campo da seguridade social, os constituintes estabeleceram um esquema de financiamento com recursos provenientes dos orçamentos das áreas federal, estadual e municipal, e de contribuições sociais, calculadas sobre o salário, o faturamento e o lucro líquido. (BRANT, 2017)
Já a partir dos anos 1990, conforme também explicita Brant (2017), a crescente crise fiscal-financeira do Estado, o fraco desempenho da economia e o crescimento da taxa de desemprego e do trabalho informal propiciaram o fortalecimento do discurso sobre a necessidade de reformar a previdência social. Entre os vários argumentos, um dos que se destacavam defendia que os direitos introduzidos pela Constituição de 1988 teriam provocado fortes desequilíbrios no sistema previdenciário.
Vários especialistas – ainda que não concordassem com esse argumento – exigiam mudanças levando em conta a persistência de tratamento desigual entre diferentes categorias de trabalhadores ou os impactos provocados pelas alterações no perfil demográfico e na transformação da relação entre capital e trabalho, decorrente da adoção das novas tecnologias e formas de gestão no sistema produtivo brasileiro. (BRANT, 2017, p. 91)
Ornélas (2012) mostra que na década de 90, as fontes tradicionais de suprimento dos gastos públicos, como o aumento de impostos e o endividamento do Estado, não tinham como continuar a ser utilizadas para propiciarem aumento de receitas. A conjuntura econômica interna em favor da estabilidade da moeda e as pressões externas, especialmente Fundo Monetário Internacional (FMI), para a contenção do déficit público constituíam um poderoso freio à utilização desses meios.
A nova realidade demográfica do Brasil, evidenciada no censo de 2000 e confirmada no de 2010, indicando a velocidade com que o país está envelhecendo, foi um dos principais argumentos na defesa da reforma previdenciária encaminhada pelo governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. (ORNÉLAS, 2012)
De maneira menos enfática, mas por muitos considerado como um dos aspectos que mais necessitavam de reforma, era defendida a extinção da diferença de critérios de acesso à aposentadoria entre os homens e as mulheres. Isso porque não só as mulheres, ao longo de toda sua vida, apresentavam sobrevida maior do que a dos homens, como porque esse diferencial tem crescido nas últimas décadas. (ORNÉLAS, 2012)
O Ministério da Previdência, segundo Petrassi (2015) deve acompanhar rigorosamente cada regime de previdência pública, pois as mudanças da previdência no setor público mostram claramente o viés de responsabilização do servidor pela sua própria previdência, não sendo o Estado um sistema de garantia de direitos.
Autores como Tavares, Ibrahim e Vieira (2014) que versam sobre o Sistema Previdenciário Brasileiro afirmam que a proteção social do servidor público evoluiu na história constitucional brasileira a partir de um processo de natureza assistencial, no qual não havia obrigatoriedade de contribuição social e cuja previsão normativa data da Constituição de 1891, até um regime tipicamente previdenciário, em que a fruição de benefícios decorre da filiação obrigatória baseada na investidura em cargo público efetivo e do pagamento de contribuição.
Assim sendo, pode-se dizer que o sistema de aposentadorias e pensões do serviço público sempre esteve estruturado no Estatuto do Servidor Público Civil Federal, de 1952, que consolidou o princípio do pró labore, por meio do qual a aposentadoria é uma extensão da remuneração da atividade.
Pode-se afirmar ainda que o Estatuto constitui-se na matriz histórica dos demais RPPS, nos estados e nos municípios. Trata-se, portanto, de um sistema contratual que historicamente não relacionava contribuições e benefícios.
A partir da Lei nº 8.162, de 08 de janeiro de 1991, ficou estabelecida a contribuição do servidor público federal para o Plano de Seguridade Social do Servidor (PSSS), criado pela Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que dispõe sobre o Regime Jurídico Único (RJU) dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais. Isso porque o texto original da Constituição Federal vigente não previa, ainda, participação dos servidores civis no custeio de suas aposentadorias e das pensões devidas a seus dependentes (CASTRO; LAZZARI, 2016).
Já a Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998, que dispõe sobre regras gerais para a organização e o funcionamento dos RPPS dos servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos militares dos Estados e do Distrito Federal, veio sedimentar o caráter contributivo dos regimes de previdência dos servidores, previsto na Constituição, além de estabelecer limitações quanto à cobertura desses regimes tanto com relação ao universo de segurados abrangidos, quanto com relação ao rol de benefícios previstos. (CASTRO; LAZZARI, 2016).
Para Petrassi (2015), a EC nº 41/2003 é enfática ao demonstrar que os RPPS devem obedecer ao princípio da solidariedade, além de esclarecer que os entes públicos e os servidores, ativos e inativos, e seus pensionistas estão obrigados a verter contribuições em favor do sistema. O papel estratégico do Estado no processo de desenvolvimento pode ser apontado como o motivo principal da adoção de regimes próprios de previdência para os seus servidores.
Na maioria dos países, ao que tudo indica, essa concepção de Estado é a base sustentadora que distingue servidores públicos e demais trabalhadores do setor privado no que diz respeito ao sistema previdenciário adotado. (FRANÇA, 2019)
De acordo com a Lei no 9.717/98, os RPPS deverão se basear em normas gerais de contabilidade e atuária, de modo a garantir o seu equilíbrio financeiro a atuarial, observados os seguintes critérios, dentre outros:
I - realização de avaliação atuarial inicial e em cada balanço, bem como de auditoria, por entidades independentes legalmente habilitadas, de modo a possibilitar a organização e a revisão do plano de custeio e benefícios; II - financiamento mediante recursos provenientes do ente público e das contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e dos pensionistas, para os seus respectivos regimes;
III - as contribuições do ente público e as contribuições dos segurados somente poderão ser utilizadas para pagamento de benefícios previdenciários dos respectivos regimes;
IV - cobertura de um número mínimo de segurados, de modo que os regimes possam garantir diretamente a totalidade dos riscos cobertos no plano de benefícios, preservando o equilíbrio atuarial sem necessidade de resseguro;
V - cobertura exclusiva a servidores públicos titulares de cargos efetivos e a militares, e a seus respectivos dependentes, de cada ente estatal, sendo proibido o pagamento de benefícios mediante convênios ou consórcios entre Estados, entre Estados e Municípios e entre Municípios;
VI - pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime e participação de representantes dos servidores públicos, ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão em que os seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação;
VII - registro contábil individualizado das contribuições de cada servidor e dos entes estatais. (BRASIL, 1998)
Um olhar específico voltado para a Lei de Responsabilidade Fiscal mostra que a mesma estabelece um conjunto de normas no campo das finanças públicas, voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
Ao mesmo tempo em que a LRF serve de estímulo ao aprimoramento da gestão dos recursos públicos, o seu descumprimento enseja a aplicação de diversas penalidades, podendo ocasionar sérios problemas não só aos dirigentes, mas também à Administração Pública e, consequentemente, aos próprios cidadãos.
A “despesa total com pessoal” é definida como: o somatório dos gastos do ente da Federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente aos fundos de previdência. São mantidos os limites estabelecidos pela LC nº 96/1999, ou seja, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os seguintes percentuais da Receita Corrente Líquida: 50% para a União; 60% para os Estados e DF; e 60% para os Municípios. Em matéria previdenciária, a LRF prevê, dentre outras disposições, que o ente da Federação que mantiver ou vier a instituir regime próprio para seus servidores, deverá conferir-lhe caráter contributivo e organizá-lo com base em normas de contabilidade e atuária que preservem o seu equilíbrio financeiro e atuarial. Neste sentido, a LRF apenas reafirma a determinação já introduzida pela EC nº 20/98. (PETRASSI, 2015, p. 102-103)
Ainda de acordo com o que prevê a LRF, a criação, ampliação ou majoração de benefícios ou serviços relativos à seguridade social não podem ocorrer sem a criação ou a majoração de fonte de custeio correspondente. (PETRASSI, 2015)
França (2019) mostra que tanto na Lei nº 9.717/98 quanto na LRF, os dirigentes do órgão ou da entidade gestora do RPPS, bem como os membros dos conselhos administrativo e fiscal dos fundos, respondem diretamente em caso de descumprimento das disposições ali contidas.
Também segundo França (2019), a Lei nº 9.717/98, no caso de extinção do respectivo RPPS, União, Estados, Distrito Federal e Municípios deverão assumir integralmente a responsabilidade pelo pagamento dos benefícios concedidos durante a sua vigência, bem como daqueles benefícios cujos requisitos necessários a sua concessão foram implementados anteriormente à extinção do RPPS.
De forma a garantir a totalidade dos riscos e dos custos cobertos pelo plano de benefícios, os regimes devem ter um número mínimo de segurados,
garantindo-se uma escala mínima capaz de pregarantindo-servar o equilíbrio atuarial garantindo-sem que garantindo-seja necessário fazer resseguro. (PETRASSI, 2015)
A legislação também assegura pleno acesso dos segurados às informações relativas à gestão do regime próprio de previdência, bem como a participação de representantes dos mesmos nos colegiados e instâncias de decisão em que seus interesses sejam objeto de discussão e deliberação. (PETRASSI, 2015)
Evidentemente, no que diz respeito às normas contábeis, deverá haver registro contábil individualizado das contribuições feitas por cada servidor e pelo município, assim como deverá ainda haver uma identificação e consolidação em demonstrativos financeiros e orçamentários de todas as despesas fixas e variáveis com pessoal inativo. (PETRASSI, 2015)
Desta forma, nota-se que a adoção dos RPPS pelos órgãos públicos está regulamentada e inúmeras regras precisam ser obedecidas, a fim de atender de forma eficiente os servidores públicos e, por conseguinte, toda a gestão, seja ela Federal, Estadual ou Municipal, e ainda nos âmbitos dos poderes Executivo, Legislativo ou Judiciário.
Os gestores públicos dos RPPS devem prestar contas de sua atuação e ainda atenderem as metas estabelecidas e as normatizações. Ou seja, estão rodeados de obrigações e deveres que, se não cumpridos, podem gerar sanções e afetar a administração pública, conforme será mostrado no capítulo seguinte.
Com a Constituição Federal de 1988, um grande número de municípios brasileiros acabou adotando Regimes Jurídicos Únicos (RJU) com o objetivo principal de desvincular os seus servidores do RGPS administrado pelo INSS, vinculando-os a RPPS administrados pelos próprios municípios. É fato que as Leis Orgânicas dos municípios criaram uma série de vantagens e benefícios para os servidores, copiando e ampliando os contidos na Lei no 8.112/90, que dispõe sobre o RJU dos servidores da União, onerando cada vez mais os recém-criados regimes previdenciários.
O município que não adota o Regime Próprio de Previdência, tem seus servidores ficam vinculados ao RGPS, como se fossem empregados, e o município passa a ser considerado, para fins previdenciários, como empresa, com todas as obrigações decorrentes. Assim, o município terá a obrigatoriedade de contribuir para a Previdência Social, com uma alíquota de 20%, incidente sobre o total dos salários
de contribuição dos seus servidores, somada a uma alíquota de 1%, sobre a mesma base, para o financiamento dos benefícios decorrentes de acidentes do trabalho. Os servidores, por sua vez, contribuirão com uma alíquota entre 8% e 11%, variável de acordo com o valor do respectivo salário-de-contribuição, mediante desconto obrigatório efetuado pelo município.
A questão do desequilíbrio financeiro dos RPPS municipais pode ser analisada sabendo que há uma tendência à igualdade entre o número de servidores ativos e de servidores inativos e pensionistas, o que afeta a sustentabilidade de regimes pautados no modelo de repartição simples com benefícios definidos. (ARRUDA, 2018)
É preciso ainda falar em avaliação atuarial, que apresenta importância fundamental em se tratando da sustentabilidade dos RPPS, não só os municipais. Extraídos os dados necessários – dentre eles o número de servidores ativos, inativos, pensionistas, idade e tempo de contribuição dos participantes, idade e número de dependentes por segurado – têm-se os primeiros requisitos para a elaboração do estudo atuarial, cuja exigibilidade passou a existir a partir de 1998, com a Lei nº 9.717 e com a EC nº 20.
De acordo com Arruda (2018), a fórmula para a condução e a manutenção dos regimes de previdência municipais não é complexa.
Ainda segundo Arruda (2018) É fundamental se ter em mente a formação de uma espécie de “reservatório”, que absorverá os recursos advindos das contribuições do patrocinador e dos segurados, e das rentabilidades das aplicações dos recursos acumulados. No lado das aplicações dos recursos, aparecem as despesas administrativas, calculadas a partir da avaliação atuarial, e o pagamento dos benefícios aos segurados e seus dependentes, após o cumprimento das carências apontadas pelo estudo atuarial.
Merece ser destacado ainda, na análise da situação dos RPPS municipais, o Certificado de Regularidade Previdenciária (CRP), documento instituído pelo Decreto nº 3.788, de 11 de abril de 2001, que atesta a adequação do RPPS de Estado, Distrito Federal ou de Município ao disposto na Lei nº 9.717/98 e na Portaria MPAS nº 4.992/99. A concessão do CRP está a cargo da Secretaria de Previdência Social (SPS) do Ministério da Previdência Social (MPS), que desenvolverá e manterá o Sistema de Informações dos Regimes de Previdência Social (Cadprev). (FUNDAÇÃO ANFIP DE ESTUDOS DA SEGURIDADE SOCIAL, 2013)
Neste sistema constarão os dados do RPPS, bem como o registro de eventuais inobservâncias e descumprimentos da legislação que rege esse regime. Vale salientar também que o ente federativo deve prestar ao MPS e ao Auditor- Fiscal da Receita Federal do Brasil todas as informações solicitadas sobre o regime próprio, tendo este profissional acesso a todos os livros, notas técnicas e demais documentos que possam atestar o cumprimento da legislação que disciplina o funcionamento dos RPPS.
Como já foi fito, a Constituição Federal trouxe a possibilidade de adoção dos RPPS, conferindo aos entes federativos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios competência para adotar regime jurídico único para os seus servidores.
O parágrafo único do artigo 149 da Constituição Federal do Brasil prevê que: “Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir contribuição, cobrada de seus servidores, para o custeio, em benefício destes, de sistemas de previdência e assistência social”.
Vislumbrando nesse dispositivo a possibilidade de garantir maior liquidez durante a sua gestão, uma vez que a adoção do regime estatutário possibilitaria a criação de um RPPS, boa parte dos administradores públicos não hesitou em lançar mão de tal prerrogativa.
Já o Plano de Custeio da Previdência Social (Lei nº 8.212/91) estabeleceu uma retenção compulsória de até 10% nas quotas do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) como forma de saldar as dívidas dos entes públicos junto ao INSS, o que acarretou um sério comprometimento do equilíbrio financeiro de muitos estados e municípios.
Na análise da situação atual dos RPPS existentes no Brasil, há que se considerar um ponto básico: a criação e extinção de RPPS somente se darão mediante lei do respectivo ente da Federação, inclusive por Constituição Estadual ou Lei Orgânica distrital ou municipal. Em caso de extinção do RPPS, os servidores públicos a ele vinculados ficam automaticamente ligados ao Regime Geral administrado pelo INSS. O período em que o segurado esteve vinculado ao RPPS, no enta nto, será considerado no cálculo do valor da aposentadoria a ser concedida pelo INSS, devendo o ente público arcar com o benefício correspondente ao tempo de contribuição do segurado para o RPPS extinto. (TAVARES; IBRAHIM; VIEIRA, 2014, p. 165)
Vale salientar ainda sobre a compensação financeira entre regimes de previdência, que está prevista no parágrado 9º do artigo 201 da Constituição Federal, regulamentada pela Lei nº 9.796, de 05 de maio de 1999.
Autores como Castro e Lazzari (2016) observam que em diversos casos essa compensação trará complicações ao Erário Público dos entes federativos envolvidos, pois seu efeito não será interrompido enquanto o sistema burocrático decide quem deve o que para quem, ou seja, ficando os inativos e os pensionistas sujeitos à possibilidade de não contar com os benefícios a que têm direito.
Ainda neste âmbito, pode-se dizer que o verdadeiro dilema experimentado pelos RPPS brasileiros está na redução da base de financiamento versus equilíbrio financeiro. (FRANÇA, 2019)
Assim sendo, torna-se difícil conceber a obtenção do equilíbrio diante da atual conjuntura, marcada pela gradativa redução do número de servidores públicos em atividade e pela profunda defasagem das remunerações pagas pelos entes federativos. Como a maioria dos RPPS existentes no Brasil adota a repartição simples como forma de financiamento, sendo a concessão dos benefícios baseada no critério BD (benefício definido), é imprescindível que haja, pelo menos, a manutenção da relação ativos e inativos, uma vez que os valores arrecadados dos atuais contribuintes, juntamente com as contribuições do empregador, servem para financiar os benefícios previdenciários correntes, os quais têm valores predeterminados. (FRANÇA, 2019)
Para Thompson (2016, p. 111), as escolhas entre as diversas modalidades existentes “refletirá as tradições culturais e filosofias sociais peculiares a cada sociedade, seu estágio de desenvolvimento e necessidades econômicas”. A decisão está várias dimensões, dentre elas o grau de confiabilidade depositado nas instituições, os custos de transição envolvidos e a própria concepção das políticas públicas.
Também segundo o autor citado acima, atualmente encontra-se uma grandiosidade dos RPPS no Brasil no que tange ao quantitativo de servidores públicos vinculados e ao volume financeiro dos fundos de previdência envolvidos, o que se constitui em importante justificativa para a manutenção do adequado funcionamento dos mesmos. (THOMPSON, 2016)
Desta forma, os gestores dos RPPS, seja ele de qualquer ente federativa, estão submetidos a diversas obrigações e a fiscalizações.
Dentre outros requisitos para organização e funcionamento dos Regimes Próprios, a Lei nº 9.717/98 chama a atenção para o princípio da publicidade e efetividade.
Dessa forma, estabelece no inc. VI do art. 1º, desta lei, que os Regimes Próprios devem garantir pleno acesso às informações relativas à sua gestão, determinando, também, a participação de representantes dos servidores públicos e dos militares ativos e inativos, nos colegiados e instâncias de decisão, nos quais haverá discussão e deliberação sobre seus interesses (FRANÇA, 2019)
A obrigação dos gestores em prestar contas de sua atuação e de atenderem a metas estabelecidas, e com a participação dos segurados na gestão do regime previdenciário mostrou-se a forma mais efetiva de se garantir que este atenderá a suas finalidades com eficiência e eficácia. Todavia, é necessário também, que se propicie a formação de conhecimento suficiente para avaliar e validar essas prestações de contas e mais, que se ofereça uma melhor instrumentalização para que se possa responsabilizar os gestores previdenciários que se pautarem por uma atuação não muito digna. (THOMPSON, 2016)
De acordo com França (2019), visando implementar as normas gerais para a Previdência Funcional, o Ministério da Previdência chegou mesmo a estruturar órgãos, destinados a fiscalizar a Previdência Funcional de Estados, Municípios e do Distrito Federal. Para isso, através da Medida Provisória nº 2.043-20, de 2000, foi acrescido ao art. 9º da Lei 9.717/09 o inc. III, segundo o qual, a União, por intermédio do Ministério da Previdência teria competência para apurar infrações e aplicar penalidades aos gestores de Regimes Próprios.
No que tange efetivamente à fiscalização da gestão dos Regimes Próprios, esta deve ser regulamentada, na esfera da cada um dos entes federados, pela legislação que o institui e a disciplina, sempre se tendo em conta que, como decorrência da regra inserta no art. 59 da Lei de Responsabilidade Fiscal, está também é uma atribuição inerente aos Tribunais de Contas e ao Ministério Público.
A composição dos Conselhos deverá compreender membros do Executivo, do Legislativo, do Sindicato, além dos próprios segurados, visando um equilíbrio administrativo na condução dos trabalhos. Esses membros, particularmente, do sindicato ou do próprio núcleo de segurados, poderão ser escolhidos por eleição, buscando, dessa forma, independência no agir, com mandatos pré-estabelecidos.
A participação dos segurados é garantia constitucional, conforme o art. 10, assim definida: “é assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação”. (BRASIL, 1988)
Segundo Thompson (2016), entre as competências dos conselheiros estão: elaborar seu regimento interno; eleger o seu presidente; aprovar o quadro de pessoal; decidir sobre qualquer questão administrativa e financeira que lhe seja submetida pelo Diretor Executivo ou pelo Conselho Fiscal; julgar os recursos interpostos das decisões do Conselho Fiscal e dos atos do Diretor Executivo não sujeitos a revisão daquele; apreciar sugestões e encaminhar medidas tendentes a introduzir modificações na presente Lei, bem como a resolver os casos omissos; acompanhar a execução orçamentária do Instituto; julgar os recursos interpostos por segurados e dependentes dos despachos atinentes a processos de benefícios, dentre outros.
De acordo com a Portaria do Ministério da Previdência e Assistência Social nº 4.992 de 05 de fevereiro de 1999, no seu art. 19, os dirigentes do órgão ou da unidade gestora do regime próprio de previdência social dos entes federados, bem como os membros dos conselhos administrativos e fiscal dos fundos de que trata a portaria citada, respondem diretamente por infração ao disposto na Lei nº 9.717/98, sujeitando-se, a penalidades como advertência, multa pecuniária e inabilitação temporária para o exercício do cargo de direção ou de membro dos conselhos administrativo e fiscal.
Voltando as explicações de Thompson (2016), a responsabilidade pela infração é imputável quem lhe der causa ou para ela concorrer. Além disso, responde solidariamente com o infrator todo aquele que, de qualquer modo, concorrer para prática da infração. As penalidades previstas serão aplicadas pela Secretaria de Previdência Social, com base na legislação vigente, depois de apuradas mediante processo administrativo que tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, em que se assegure ao acusado o contraditório e ampla defesa.
A Portaria do Ministério da Previdência e Assistência Social nº 2.346 de 10 de julho de 2001, no seu art. 7º, diz que, desde de 01 de julho de 2002, devem ser observados a participação de representante dos segurados nos colegiados e instâncias de decisão nos órgãos ou entidades responsáveis pela gestão do regime
próprio e previdência social, nas questões em que seus interesses sejam objetos de discussão e deliberação.
Para a Orientação Normativa nº 02 de setembro de 2002 da Secretaria de Previdência Social, sobre a participação do servidor nos órgãos deliberativo, no seu artigo 28 diz que na hipótese do Regime Próprio de Previdência Social possuir órgão deliberativo deverá ser garantida a participação, no colegiado, de representante de servidor, ativo e inativo, e pensionista vinculado ao regime próprio de previdência social e indicado por organização sindical ou de classe.
Segundo a Lei nº 10.887 de 18 de junho de 2004, no seu Art. 9º, a unidade gestora do Regime Próprio de Previdência dos Servidores, prevista no art. 40, § 20, da Constituição Federal:
I – Contará com colegiado, com participação paritária de representantes e de servidores dos poderes da União, cabendo-lhes acompanhar e fiscalizar sua administração, na forma do regulamento;
II – Procederá no mínimo a cada 05 (cinco) anos a recenseamento previdenciário, abrangendo todos os aposentados e pensionistas do respectivo regime;
III – Disponibilizará, ao público, inclusive por meio de rede pública de transmissão de dados, informações atualizadas sobre as receitas e despesas do respectivo regime, bem como os critérios e parâmetros adotados para garantir o seu equilíbrio financeiro e atuarial. (BRASIL, 1988)
As regras previdenciárias, tendo como objeto os Conselhos do Regime Próprio, é a inclusão dos membros destes na responsabilidade civil e criminal, na qualidade de participantes da condução dos trabalhos juntamente com os dirigentes do órgão ou entidade, assim expressada no art. 8º e parágrafo único da Lei nº 9.717/98, que afirma que os dirigentes do órgão ou entidade gestora do regime próprio de previdência social dos entes estatais, bem como os membros dos conselhos administrativos e fiscal dos fundos de que trata o art. 6ª, respondem diretamente por infração e demais penalidades previstas na lei, sujeitando-se, no que couber ao regime repressivo da Lei nº 6.435, de 15 de julho de 1977, e alterações subsequentes, conforme diretrizes gerais.
Vale destacar também que o parágrafo único da mesma lei citada acima diz que as infrações serão apuradas mediante processo administrativo que tenha por base o auto, a representação ou a denúncia positiva dos fatos irregulares, em que se assegure ao acusado o contraditório e a ampla defesa, em conformidade com diretrizes gerais.
Muitos estudiosos neste assunto, como França (2019), demonstram que as dificuldades de gestão e a ampliação das exigências legais acerca do adequado funcionamento dos RPPS têm levado municípios brasileiros a extinguirem os seus regimes próprios.
Desta feita, o mesmo autor mostra que a extinção não é a solução, pois algum mecanismo previdenciário terá de ser utilizado. No entanto, pode-se dizer que, teoricamente, busca-se assegurar o fim da impunidade diante da má gerência ou gestão da coisa pública.
Trazer para o Regime Próprio de Previdência Social é oferecer aos segurados, que são os servidores ativos e inativos, e para o município segurança de que os recursos e os benefícios estarão sendo geridos em estrita consonância com a Lei, a lisura, a probidade e o bom senso.
CONCLUSÃO
Há de se considerar que as legislações mais recentes foram criadas, ao menos em tese, com o propósito de controlar o desperdício e a forma como se conduzem os gastos públicos, e no mínimo fazer com que o gestor seja mais transparente em sua gestão pública. A sociedade se mostra cada vez mais exigente, cobrando eficiência, ou seja, cidadão quer mais de seus governantes.
O controle interno no setor público é uma ferramenta com a qual a instituição mensura o desempenho das metas previstas no planejamento orçamentário constatando a legalidade e avaliando resultados comuns aos princípios inerentes a administração pública, controlando os gastos públicos e servindo de sustentáculos ao controles administrativos, aos gestores e ao controle externo.
Os gastos públicos têm seu desfecho inicial através do orçamento, por intermédio do acompanhamento de sua elaboração, assim como, na sua execução, a administração pública pode ter o orçamento como uma ferramenta do controle interno, baseado nas análises dos conceitos e objetivos do controle interno da gestão. Pretende-se confirmar a hipótese: Se a instituição alicerçar os sistemas de controle internos, então, os gastos públicos municipais poderão ser mais bem geridos.
No Brasil, conforme foi dito neste trabalho, a Constituição Federal de 1988 significou o anúncio de uma nova ordem social, pautada no conceito de Seguridade Social como política de proteção mais abrangente, inclusive dispondo de orçamento próprio. Essa nova ordem, no entanto, tem sido reformada através de Emendas Constitucionais, sobretudo as aprovadas em 1998 e 2003, que reformaram o sistema previdenciário brasileiro.
Sobre os Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), especialmente os municipais, viu-se que os mesmos têm encontrado dificuldades em se adequar às regras introduzidas pelas reformas constitucionais e por outros atos legais.
O estudo aqui desenvolvido certamente não se propõe a elucidar todos os aspectos envolvidos em tão séria questão social e econômica.
Assim sendo, buscou-se demonstrar a questão da adoção dos RPPS e a responsabilidade do gestor público municipal, que se vê obrigado a ser ainda mais cauteloso em sua atuação, uma vez que, dia após dia, novas regras e normas determinam limites e diretrizes para todos os gastos públicos.
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