CABRITO, Belmiro Gil (b.cabrito@fpce.ul.pt) Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação – Universidade de Lisboa SIMÃO, Ana Margarida Veiga (ana.simão@fpce.ul.pt) Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação Universidade de Lisboa
ALVES, Mariana Gaio (mga@fct.unl.pt) Faculdade de Ciências e Tecnologia – Universidade Nova de Lisboa ALMEIDA, António Escola Superior de Ciências Empresariais - Instituto Politécnico de Setúbal
RESUMO
O Programa Foral desde 2001 que se tem constituído numa importante fonte de financiamento da formação dos funcionários da Administração Local. Com o objectivo final de modernizar esse segmento da Administração Pública, o que passa pelo desenvolvimento de novas competências pelos seus funcionários, ao longo dos últimos cinco anos já foram financiados milhares de horas e de eventos de formação por aquele Programa. Do mesmo modo, milhares de indivíduos já passaram pelas “malhas” da formação por ele financiada.
Neste momento, algumas questões se podem colocar relativamente aos resultados dessa formação, tendo por referência um estudo de âmbito nacional realizado por uma equipa da Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação da Universidade de Lisboa, em 2002, onde se radiografava o estado da Administração Local em Portugal. Nesta comunicação pretendemos, exactamente, colocar algumas questões sobre os efeitos do Programa Foral no mundo autárquico, e “encontrar” respostas, através dos resultados de uma investigação realizada pelos autores na Região de Lisboa e Vale do Tejo, mais concretamente nas Câmaras Municipais de Loures e de Almada e na Associação de Municípios do Oeste.
RESUME
Le Programme Foral a été une important source de financement pour la formation des fonctionnaires de l’Administration Locale, depuis 2001. L’objectif de modernisation exige le développement de nouvelles compétences chez les fonctionnaires. Dans les derniers cinq ans milliers de heures et de actions de formation ont été déjà financés dans le cadre du programme.
Dans ce moment-là, or peut questionner les résultas de la formation, en avant par référence en étude national réalisé par un team de la Faculté de Psychologie et des Sciences de l’Éducation de l’Université de Lisbonne dans l’année de 2002, lequel faisait la radiographie de l’Administration Local au Portugal.
Dans cette communication on pose quelques questions concernant les effets du Programme Foral dans le monde autarchique, et on essaye d’“arriver” à quelques questions, en faisant attention aux résultats d’une recherche conduite par les auteurs
dans la Région de Lisbonne, plus concrètement aux Mairies de Loures et de Almada et dans l’Association des Mairies de l’Ouest.
MOTS-CLE:
Formation; compétences
1. Ponto de partida
Nesta comunicação pretende-se dar a conhecer o resultado de três estudos de caso realizados na Região de Lisboa e Vale do Tejo (Câmara Municipal de Almada, Câmara Municipal de Loures, Associação de Municípios do Oeste), no âmbito da avaliação nacional dos impactos da formação realizada ao abrigo do Programa FORAL por uma equipa de investigadores da Universidade de Lisboa (Nóvoa et al., 2006). Neste estudo de caso múltiplo, o objectivo definido foi o de caracterizar a formação realizada em cada organização e comparar os procedimentos respeitantes à formação, desde a existência ou não de um plano de formação às modalidades de formação realizadas, com a situação em 2000 no Continente e, em consequência, perceber as mudanças aí ocorridas nos últimos cinco anos, decorrentes da execução do Programa Foral (período 2000-2005).
Qualquer processo de comparação e de avaliação exige a adopção de um referente, a realidade que serve de padrão. Neste caso, o referente foi a situação das actividades de formação na Administração Local em 2000, radiografada no estudo realizado por Canário, Cabrito e Aires (2002), bem como as recomendações aí enunciadas.
Assim, em cada estudo de caso, partiu-se da seguinte situação então diagnosticada por aqueles investigadores:
- Fortes assimetrias no acesso à formação, em detrimento das categorias auxiliar e operário. Estas duas categorias profissionais, ocupando mais de 56% da totalidade dos funcionários da Administração Local (34,2% e 22,1%, respectivamente), consumiram apenas 14,0% do número de acções de formação ocorridas em 2000; pelo contrário, o pessoal administrativo ou os técnicos superiores, por exemplo, que representavam, respectivamente, 15,1% e 9,2% dos funcionários da Administração Local, consumiram 27,3% e 23,9% da formação havida, respectivamente; por outro lado, os grupos pessoal dirigente, técnico superior, informática e técnico, que
correspondiam apenas a 15,7% dos efectivos, consumiram, em conjunto, 43,3% das acções de formação.
- A falta de equidade no que respeita ao acesso à formação pelos diversos funcionários e agentes da administração local explica, portanto que no que respeita à frequência de acções de formação, o acesso dos grupos operário e auxiliar fosse da ordem dos 2,3% e 6,1%, respectivamente, enquanto que para os grupos dirigente, técnico superior e técnico se registaram valores de 100%, 91% e 72,1%, respectivamente. - Formação predominantemente de curta duração, verificando-se que cerca de 78% das acções de formação duraram menos de 30 horas.
- A exterioridade da formação relativamente ao exercício do trabalho, uma vez que a actividade formativa se reduziu a acções de formação (100%) com predomínio das acções externas (77%).
- Atitude tendencial de consumo passivo da formação oferecida no “mercado”, sendo elevada a oferta de formação por parte de empresas privadas.
- Incapacidade das autarquias em utilizar estrategicamente os fundos do FORAL, já que o financiamento da formação foi proveniente, fundamentalmente dos fundos próprios das Câmaras Municipais (81.9% em 2000).
- Não reconhecimento das aprendizagens pela experiência nem dos adquiridos dos destinatários (formandos), bem como não exploração do potencial formativo das situações de trabalho e dos problemas organizacionais das instituições.
- Inexistência genérica de planos de formação, de processos consistentes de análise de necessidades, e de serviços de formação e de gestão de recursos humanos.
2- Os Casos
A abordagem qualitativa da investigação, nomeadamente o estudo de caso tem diversos limites, nomeadamente no que respeita à validade das conclusões obtidas em termos de generalização (Bodgan e Biklen, 1994). Estas limitações são “compensadas”, no entanto, pelo conhecimento profundo que se obtém da realidade em estudo cujas particularidades podem ser extensíveis a outros universos, à medida que se encontram, para além das singularidades próprias de cada objecto de estudo, regularidades
inerentes a todos eles (Tuckman, 2005). Nesta circunstância, os três estudos de caso centraram-se em cinco eixos de análise, susceptíveis de serem comuns às três situações:
a) procedimentos, instrumentos e metodologias utilizados b) destaques
c) situação face ao diagnóstico de 2002 d) boas práticas
e) sugestões/recomendações.
A partir destes eixos de análise foram realizados os três estudos dos quais, apresentamos, de seguida, de forma sumária, os resultados a que se chegou em cada um.
2.1 Câmara Municipal de Almada
a) Análise do trabalho realizado: procedimentos, instrumentos e metodologias No estudo realizado na Câmara Municipal de Almada os investigadores:
- observaram de situações de trabalho
- entrevistaram, aplicando entrevistas não directivas, os elementos do serviço de formação
- consultaram de relatórios e dados estatísticos
- aplicaram um inquérito por questionário a formandos.
b) Destaques
Sobre este caso julgou-se oportuno destacar: Positivamente
- a grande dimensão da formação, quer no que respeita ao número de acções de formação e ao número de formandos, quer no que se refere ao investimento efectuado
- a tradição desta autarquia nas actividades formação
- a existência de um Plano Anual de Formação resultante de um levantamento de necessidades que implicou a auscultação directa de chefias e de trabalhadores.
Negativamente
- a eliminação do Gabinete de Formação e a redução do pessoal a trabalhar nas actividades de formação, contrariando a dimensão da formação e implicando a desvalorização social da actividade
- a tendência para a marketização da formação, sendo a sua oferta progressivamente subordinada às lógicas da qualidade, da eficácia e da eficiência.
c) Situação face ao diagnóstico de 2002
Ao longo do período registaram-se mudanças no quadro da actividade de formação disponibilizada pela Câmara Municipal de Almada, permitindo realçar aspectos positivos e aspectos negativos, tendo em atenção a situação em 2000, como foi diagnosticada por Canário et. al, em 2002, para o Continente.
Aspectos positivos:
i) a tradição e a cultura da formação criada ii) a existência de um Plano de Formação
iii) a existência, até 2004, de um serviço autónomo de formação iv) a disponibilidade da autarquia e dos funcionários para a formação v) a perspectiva da formação como algo necessário para o desenvolvimento dos indivíduos e da organização.
Aspectos negativos:
i) a extinção do gabinete de formação por decisão unilateral das chefias ii) o ainda grande peso dos funcionários pouco escolarizados no conjunto dos efectivos da Câmara
iii) o acesso desequilibrado das diversas categorias profissionais à formação, nomeadamente em prejuízo dos indivíduos menos escolarizados, que pertencem, fundamentalmente, às categorias operário e auxiliar
iv) a manutenção de deficientes circuitos de informação, nomeadamente no que respeita à publicitação da formação
v) a desadequação da formação prestada às necessidades e problemas dos serviços e dos indivíduos
vi) o facto de o Plano de Formação ainda ser pouco participado no quadro da sua construção.
e) Sugestões/recomendações
Do estudo efectuado os investigadores aperceberam-se de algumas inconsistências e problemas, para os quais levantam algumas sugestões, nomeadamente:
- a condução de políticas de recursos humanos conducentes à apropriação colectiva da formação
- o investimento em modalidades de formação mais participadas e estrategicamente mais ajustadas aos objectivos de desenvolvimento da instituição, nomeadamente situações como a tutoria ou a formação-acção
- a criação de mecanismos que avaliem o impacto da formação ao nível individual e organizacional
- a colaboração com CRVCCs a fim de elevar o nível de escolaridade de uma parte substancial dos funcionários da autarquia.
2.2 Associação de Municípios do Oeste
a) Análise do trabalho realizado: procedimentos, instrumentos e metodologias No estudo de caso conduzido nesta Associação de Municípios foram realizadas:
- observações de situações de formação - análise documental
- entrevistas semi-estruturadas aos dois elementos da Associação que têm a seu cargo a construção do plano de formação e a dinamização da formação, e aplicados questionários a formandos.
b) Destaques
Como resultado da execução do Programa Foral foram destacadas: - as inúmeras oportunidades de formação que foi possível criar
- a contratação de duas técnicas superiores para assegurarem o Gabinete de Formação da Associação (estas técnicas frequentaram o Curso de Gestores de Formação para a Administração Local na FPCE-UL)
- as actividades de consolidação da rede de informação inter-municipal
- a constatação da necessidade da figura do “responsável da formação”, entretanto criada, sendo que este “responsável” constitui o interlocutor entre os municípios e a Associação de Municípios do Oeste.
c) Situação face ao diagnóstico de 2002
i) a “democratização do acesso à formação”, em virtude do volume e da natureza da oferta disponível
ii) o início do desenvolvimento de uma “cultura de formação”
iii) a criação de redes de comunicação pessoais entre funcionários que poderão potenciar a criação e desenvolvimento das redes intermunicipais de informação.
Por sua vez, foram considerados como aspectos negativos:
i) a persistência de desigualdades no acesso à formação, em detrimento dos indivíduos menos escolarizados e pertencentes às carreiras profissionais de mais baixo estatuto social, apesar do processo de “democratização” verificado
ii) a inexistência de mecanismos de avaliação da formação, seja ao nível dos indivíduos seja ao nível dos municípios seja ao nível da própria Associação
iii) o desajustamento de parte da formação aos problemas e necessidades individuais e municipais, dificultando mesmo processos de desenvolvimento regional.
e) Sugestões/recomendações
Como resultado do estudo, os investigadores inventariaram um conjunto de actividades que poderão contribuir para o desenvolvimento da actividade formativa da Associação. Assim, é referida:
- a necessidade de integração e articulação da formação com as estratégias globais de desenvolvimento do município e do concelho
- a necessidade de criação de dispositivos de avaliação da formação
- a necessidade de alargar a “base de recrutamento” para a formação, de modo a atingir de forma significativa os indivíduos das carreiras operário e auxiliar
- a necessidade de colaboração com CRVCCs no sentido de elevar o nível académico dos indivíduos menos escolarizados.
2.3 Câmara Municipal de Loures
a) Análise do trabalho realizado: procedimentos, instrumentos e metodologias Também na Câmara Municipal de Loures se procedeu à:
- observação de situações de formação - análise documental
- entrevista a interlocutores privilegiados, neste caso três técnicos superiores que frequentaram o Curso de Gestores da Formação para a Administração Local na FPCE-UL, e responsáveis pela formação, na autarquia
- aplicação de questionários a formandos.
b) Destaques
Neste “caso” destacaram-se, como aspectos positivos:
- a existência de uma cultura de formação remontando aos anos 90 e que o Programa Foral veio reforçar
- a perspectiva da formação como um investimento na organização e no desenvolvimento pessoal e profissional dos funcionários
- a tradição nas actividades de formação
- a disponibilidade das chefias e dos funcionários para a formação
- a criação de mais oportunidades de formação e que se traduziu em: aumento do volume de formação; ajuda à modernização dos serviços decorrentes da aquisição de software relacionados com a gestão e de informação; novos investimentos em salas e equipamento; aumento do número de formandos; maior equidade no acesso à formação.
Os aspectos negativos apontados dizem respeito, fundamentalmente: - aos aspectos burocráticos do Programa Foral
- ao facto de o Programa não certificar formações menos escolarizadas, mais assentes nas novas concepções do adulto e da aprendizagem.
c) Situação face ao diagnóstico de 2002
No que se refere às mudanças operadas neste período, foram referidos: Aspectos positivos:
i) o aumento do volume de formação
ii) o desenvolvimento de espaços e actividades ligadas à formação iii) a postura pró activa face à formação
iv) a oferta de formação para operários e auxiliares. E como aspectos negativos:
i) o ainda acesso desajustado à formação, em prejuízo de operários e auxiliares
ii) o acesso desajustado à formação em termos individuais, concretizado nos critérios de selecção dos formandos que permitem que alguns indivíduos vão várias vezes por ano à formação em detrimento de outros a quem nunca é possibilitada a oportunidade.
d) Boas práticas
O caso da Câmara Municipal de Loures evidencia uma autarquia realmente interessada na formação, que é perspectivada como um investimento indispensável ao desenvolvimento estratégico do território, e que se concretizou, nomeadamente:
- na aposta na construção colaborativa de planos e programas de formação, bem como na definição dos respectivos objectivos, selecção de metodologias, etc.
- na oferta de formação direccionada para a “resolução de problemas” (tendo os entrevistados referido que esta postura se deve ao facto de terem frequentado o Curso de Gestores de Formação para a Administração Local na FPCE-UL)
- na aprovação de novas modalidades de formação, com a introdução/criação de estágios profissionais e curriculares
- na aposta em formações menos generalistas mas mais direccionadas à resolução de problemas; e a formação (ainda insuficiente) para os públicos menos qualificados
- na articulação entre as vertentes escolar e profissional e nos procedimentos de certificação das aprendizagens realizadas por via experiencial
- em alguns projectos de valorização e realização profissional, pessoal, cultural e social dos trabalhadores menos escolarizados, apesar de existir ainda um défice de formação para este conjunto de indivíduos.
e) Sugestões/recomendações
A consolidação das políticas de modernização da autarquia e de reforço do papel da formação passarão, certamente pela:
- promoção de novas modalidades de formação, nomeadamente a formação-acção, ainda que este processo vá contar com algumas resistências por parte dos tradicionais beneficiários da formação;
- construção de um dispositivo de avaliação sistemática da formação que aponte para a avaliação dos impactos pessoais, profissionais e organizacionais da formação, de
forma a tornar-se num elemento de estratégia na concepção e desenvolvimento de processos de formação que beneficiem os diversos actores.
Notas finais
Do exposto é possível perceberem-se mudanças na actividade de formação nas três instituições, no sentido das sugestões apontadas por Canário et al. (2002), se bem que, ainda:
- se mantenha o acesso desequilibrado à formação, que penaliza operários e auxiliares, em benefício, particularmente, das chefias, dos técnicos superiores e dos funcionários administrativos
- se mantenha, por vezes, uma oferta de formação desajustada das realidades individuais e organizacionais
- se mantenham situações no processo de construção do plano de formação que não privilegiam a participação dos diversos sujeitos.
Todavia, a análise comparativa dos três estudos de caso é conclusiva no que respeita: - ao facto de se perceber o início do desenvolvimento de uma cultura de formação
- ao reforço da função formação
- à aposta em novas modalidades de formação, como a formação-acção
- ao esforço em disponibilizar formação destinada aos grupos profissionais menos escolarizados e em colaborar com CRVCCs no sentido de elevar a qualificação académica desses funcionários.
Por outro lado, a análise das conclusões dos três estudos de caso evidencia uma tendência para que as questões da formação sejam perspectivadas como indispensáveis ao desenvolvimento dos municípios e das regiões.
Assim, nestas três entidades, a formação é considerada como vector essencial nas políticas autárquicas para o desenvolvimento estratégico do indivíduo, da organização e do território, não obstante permaneçam aspectos deficitários na universalização da formação, no diagnóstico da situação, na construção do Plano de Formação ou nas questões da avaliação.
Finalmente, devem registar-se a tentativa de credibilização da formação; a criação da figura de responsável da formação; a inclusão de novas modalidades de formação; a criação de redes de comunicação.
Desta forma, e a modos de conclusão, julgamos poder afirmar que na Câmara Municipal de Almada, na Associação de Municípios do Oeste e na Câmara Municipal de Loures ocorreram alterações nos processos de “pensar” e de “fazer” a formação que a instituem num poderoso instrumento de mudança (Canário, 1999) e de desenvolvimento estratégico da região.
Referências
BODGAN, R. e BIKLEN, S. (1994). Investigação qualitativa em investigação. Porto: Porto Editora.
CANÁRIO, R. (1999), Formação de Adultos: Um Campo e uma Problemática, Lisboa, Educa.
CANÁRIO, R.; CABRITO, B. e AIRES, R. (2002), Formação Profissional Contínua na Administração Local. Para uma Orientação Estratégica. Lisboa, Faculdade de Psicologia e de Ciências da Educação.
NÓVOA, A.; CABRITO, B. e CANÁRIO, R. (2006), Estudo Nacional de Avaliação de Impactos da Formação realizada para a Administração Local no âmbito do Programa Foral, Universidade de Lisboa.
TUCKMAN, B. (2005). Manual de investigação em educação. Lisboa: Fundação Calouste Gulbenkian.
