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Capacidades Estatais para o Desenvolvimento Rural sob a Perspectiva
Territorial
Mireya Eugenia Valencia Perafán
Introdução
Um elemento constitutivo das propostas com enfoque territorial para o desenvolvimento rural é a efetiva participação dos atores sociais na gestão de tais propostas. Isto significa uma base social forte que, em articulação com a burocracia estatal competente, consiga avançar na execução de ações que, em seu conjunto, estejam orientadas por uma visão de médio e longo prazo construída, igualmente, de maneira coletiva.
O anterior é fácil de ser promulgado, mas evidentemente difícil de ser concretizado. Se, junto com estas características de participação e visão de futuro, reconhece-se que a abordagem territorial rural deverá se caracterizar por elementos como a multisetorialidade, o reconhecimento das relações rural/urbanas e dos ativos territoriais, torna-se sua implementação, ainda, mais desafiante.
Em 2015, a Rede Brasileira de Pesquisa e Gestão em Desenvolvimento Territorial – RETE (Valencia et al, 2015), realizou uma pesquisa comparada em oito territórios rurais apoiados pelo Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais –Pronat do Ministério de Desenvolvimento Agrário do Brasil (Figura 1).
Figura 1 Territórios apoiados pelo Pronat com destaque dos oito territórios incluídos na Pesquisa
Fonte: SGE/2015
Professora da Universidade de Brasília (Brasil), doutora em ciências sociais com ênfase em estudos
comparados das Américas pela mesma universidade, mestre em desenvolvimento rural pela Pontifícia Universidade Javeriana (Colômbia). Atualmente é a Diretora Presidente da Rede Brasileira de Pesquisa e Gestão em Desenvolvimento Territorial –RETE e coordenadora do núcleo de pesquisa em gestão territorial do Centro de Pesquisa em Gestão, Inovação e Sustentabilidade -CPGIS. E-mail: mireya@unb.br.
2 Este trabalho foi realizado no marco de uma pesquisa de maior abrangência financiada pelo Centro Lationoamericano para o Desenvolvimento Rural – Rimisp onde foram estudados casos do Brasil, Colômbia, México e El Salvador. A escolha dos oito territórios buscou analisar pelo menos um caso em cada uma das cinco Macroregiões do Brasil e que estes houvessem sido incorporados ao Pronat em diferentes momentos de seus doze anos de execução. A pergunta geral do estudo, que em princípio pode ser não tão acadêmica, mas sim muito prática, foi: Doze anos do Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais: Como vamos?
Para responder a esta questão foram definidas as categorias indicadas nos dois primeiros parágrafos desta introdução, à luz das quais, foram realizadas entrevistas e oficinas com representantes do poder público e da sociedade civil nos territórios e estados, assim como entrevistas com gestores do Programa em Brasília.
O estudo resultou em uma importante análise sobre os doze anos do Programa e conclui-se que houve um avanço considerável ao definir os territórios como unidades de planejamento e definir mecanismos que favoreceram, significativamente, a participação social. Mas, igualmente, chama atenção sobre a necessidade que, depois de doze anos de execução, os gestores do Programa como os atores representativos nos territórios rurais repensem as maneiras de implementá-lo e inovem nos dispositivos para tal. Compreende-se que a formação de arranjos institucionais, no marco do Programa dos Territórios Rurais, é a base fundamental para execução do mesmo e, nesse sentido, vão além de uma função de controle e participação política. Estes arranjos, entendidos como o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se
coordenam atores e interesses na implementação de uma política pública específica
(Gomide e Pires, 2014, p 22), constituem um fator altamente influente na efetividade da implementação de uma estratégia com enfoque territorial e são a base para a constituição de coalisões sociais territoriais (no sentido de Berdegué, Escobal, Bebbington, 2015) que, num meio e longo prazo, favorecem as dinâmicas virtuosas desses territórios rurais. Desta forma são estes arranjos os que dotam o Estado de
capacidade para consecução de seus objetivos e determinam sua capacidade de implementar políticas públicas (Gomide e Pires, 2014, p 19).
Claramente influenciados pela dimensão relacional das capacidades estatais definida por Cingolani (2013), Gomide e Pires (2014) entendem que tal capacidade determinada pelos arranjos institucionais esta integrada por dois componentes: o técnico-administrativo e o político. O primeiro diz respeito às competências dos agentes do Estado gerando ações coordenadas e orientadas para a obtenção de resultados. O segundo, associado à dimensão política, refere-se às habilidades da burocracia do
Executivo em expandir os canais de interlocução, negociação com os diversos atores sociais, processando conflitos e prevenindo a captura por interesses específicos (p. 20).
Sob esta perspectiva, este texto tem o objetivo de discutir como, por meio do Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, consegue-se identificar e capitalizar as bases sociais existentes nos espaços rurais, avançar na conformação de instancias colegiadas para a gestão do Programa, mas ainda esta distante de mudanças significativas nas dinâmicas econômicas, sociais e ambientais desses territórios.
A continuação se faz uma breve discussão das origens da abordagem territorial para o desenvolvimento rural, para em seguida descrever o Pronat trazendo elementos da pesquisa antes referida para refletir sobre esta dimensão particular das capacidades estatais veiculadas pelos arranjos institucionais. É importante mencionar que a
3 discussão aqui apresentada não se suporta em cada um dos casos estudados e sim nos elementos comuns identificados a partir de seu estudo e que podem ser resgatados para a analise em questão.
A Abordagem Territorial
Ao se falar da abordagem territorial para o desenvolvimento e os fatores que influenciaram sua emergência identificam-se na literatura dois pontos centrais que, à sua vez, indicam a importância da mobilização da sociedade e a articulação de interesses diferenciados numa plataforma territorial com caraterísticas e atributos específicos. De um lado, está a proliferação de estudos sobre os novos fenômenos de organização industrial que partem da Terceira Itália e a estreita relação do sucesso dessas formas com características como a cooperação entre empresas, o enraizamento territorial dessas últimas e o processo histórico de construção desses tipos de organização. O anterior, enriquecido, à sua vez, com outras análises e propostas teóricas como são a acumulação flexível, distritos industriais, clusters, ambiente inovador e efeitos de proximidade. O segundo ponto foca-se na crise do Estado, as mudanças nas instituições regulatórias e na passagem dos regímenes políticos de ordem nacional à governança em distintas escalas territoriais (Abramovay, 2001; Veiga 2002; Sabourin, 2002; Moncayo, 2005; Schneider, 2004; Schneider e Tartaruga, 2004; Schejtman e Berdegué, 2004; Favareto 2007; Bonnal e Maluf, 2009).
Estes fatores correspondem a um marco de análise mais amplo que explica as transformações estruturais do capitalismo e suas consequentes restruturações econômicas, políticas e institucionais. Tais transformações trazem ao debate questões relevantes sobre o rural e as ruralidades como são a restruturação e diversidade das economias regionais, a relevância outorgada à dimensão de sustentabilidade ambiental e o fortalecimento da participação de uma ampla gama de atores trabalhando em agendas políticas que deslocam a discussão mais para o desenvolvimento e regulação dos espaços rurais e menos para o desenvolvimento da agricultura. (Delgado, et al, 2013). O desenvolvimento rural e as estratégias a ele vinculadas são igualmente questionados, não só pelas mudanças que os espaços rurais sofrem no marco das transformações das sociedades contemporâneas, mas pelas evidencias alarmantes do número de pobres neles e a persistência das desigualdades regionais e intraregionais.
A ruralidade começava a ser compreendida como um conceito de natureza territorial e
não setorial (Abramovay, 2002, p 10) onde as unidades de análise deixam de ser os
sistemas agrários e alimentares para passar a ser as economias regionais com eminentes características de ruralidade (menor densidade populacional) Afirma-se, então, que o
desenvolvimento rural é um conceito espacial e multissetorial e a agricultura é parte dele (FAO, 1998).
Neste contexto, o território coloca-se como uma unidade de referencia que contribui ao afastamento dos limites estritamente setoriais e, nesse sentido, ajuda a compreender a pobreza desde uma perspectiva multidimensional e não só ligada ao baixo crescimento da renda agropecuária (Abramovay, 2007). Se estes são atributos da noção de territórios dede-se entender que este não se pode definir pelos seus limites físicos e sim “pela maneira como se produz, em seu interior, a interação social” (Abramovay, 2007, p.20).
4 Na mesma linha que Abramovay, Schneider (2004), entende por território o “espaço construído a partir da ação entre os indivíduos e o ambiente ou contexto objetivo em que estão inseridos” (p 99). Isto pressupõe que sob a perspectiva territorial do desenvolvimento o “tratamento analítico e conceitual dos problemas concretos deve ser o espaço de ação onde acontecem as relações sociais, econômicas, políticas e institucionais” (p 99). De outro lado, o mesmo autor salienta que isto não reduz a abordagem territorial ao campo teórico e abstrato, pois esta abordagem também pressupõe que as soluções e propostas normativas aos problemas desse espaço constroem-se nele mesmo.
Em outro texto Schneider e Tartaruga (2004) precisam melhor a questão fazendo uma diferenciação entre território como conceito de análise e território como uma noção instrumental e prática. Segundo os autores citados, a abordagem territorial refere-se às formas de tratar os fenômenos, processos, situações e contextos que ocorrem num determinado espaço, sua produção e transformação. Para eles, estes espaços podem ser delimitados por diversos atributos como os físicos, sociais, políticos, ambientais ou outros.
Sobre este último aspecto, o normativo, segundo Delgado et al (2013) a abordagem territorial surge como processo de desenvolvimento e formulação de políticas públicas. O território, sob esta perspectiva, é considerado como uma escala de ação adequada para empreender políticas públicas diferenciadas (Delgado e Leite, 2010). Visando o desenvolvimento dos territórios rurais se estruturam ações para uma ação governamental descentralizada e estimula-se a criação de institucionalidades mais democráticas que avancem na articulação de atores sociais e políticas públicas (Delgado, et al, 2013).
A discussão sobre o ênfase normativa da abordagem territorial apresentasse de forma recorrente (Schneider, 2004; Favareto, 2007; Abramovay, 2007; Berdegué et al, 2012) e conclui-se que a literatura sobre o assunto tem-se focado mais na dimensão policy que na politics (Favareto, 2007;Abramovay, 2007). Ou seja: coloca-se a ênfase mais nas “caixas de ferramentas” usadas para reproduzir atributos de territórios “bem sucedidos” em outros territórios e menos nos conflitos políticos e interesses contraditórios que estão na base dos mesmos.
Desta forma, um dos desafios aos que se enfrentam os gestores de políticas públicas ao assumir o enfoque territorial como referente para avançar nos processos de desenvolvimento, é sua instrumentalização. Mostra-se insuficiente implementar a política a partir da definição de unidades ou recortes que permitem, de maneira mais ordenada e focalizada a intervenção. Entender os processos de desenvolvimento em curso implica, sob a perspectiva territorial, conhecer como os diferentes atores (públicos, privados) se relacionam no plano local.
Assume-se que os atores situados nos território e atuando de maneira articulada poderão vencer os obstáculos que limitam o desenvolvimento e transformar as realidades locais. Este fator, a participação de diferentes segmentos da sociedade, é uma das situações virtuosas identificadas em territórios bem sucedidos e que se convertem em recomendações de política para os programas nacionais (Abramovay, 2007).
Estudos mais recentes (Berdegué et al, 2012; Berdegué, Escobal e Bebbington, 2015) demostram como um dos fatores com maior influência nas dinâmicas territoriais caraterizadas por crescimento econômico, diminuição das desigualdades e sustentabilidade ambiental é a conformação de coalisões sociais. Para Fernández et al,
5 (2014), as coalisões socais territoriais como um grupo de diferentes atores que levam adiante ações convergentes em torno das dinâmicas territoriais. À sua vez, estas coalisões, estão caraterizadas por sua composição, os objetivos compartilhados, a visão de médio e longo prazo, os tipos de ativos, capitais e capacidades sob seu controle e que lhes conferem poder e o domínio de ação num território.
No estudo realizado por Valencia et al (2015) se reconhece o caráter normativo que orienta o enfoque territorial, mas tenta-se entender as interdependências entre as dimensões normativa e cognitiva de tal abordagem e seus efeitos no desenho, implementação e resultados do Pronat.
O Programa Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais –Pronat1
O Pronat foi criado em 2003, na transição do Governo de Fernando Henrique Cardoso para o governo Lula. Nesse ano, agrega-se à estrutura do MDA a Secretaria de Desenvolvimento Territorial –SDT encarregada de desenhar e executar o Programa. Na atualidade a SDT atende 241 territórios que agrupam 3.638 municípios dos 5.564 que conformam o Brasil (Figura 2). O Programa financia projetos de custeio e investimento com orçamento do próprio ministério cuja execução foi de US$ 702.000 dólares entre 2003 e 2014.
Figura 2 Territórios Rurais apoiados pelo Pronat
Fonte SGE/MDA, 2015
Em cada território é constituído um colegiado territorial do qual fazem parte diversos atores do território e, conforme as orientações da política deverá ter uma composição paritária entre representantes da sociedade civil e do poder público (50% por 50%). Cada colegiado tem como uma de suas responsabilidades é elaborar um plano territorial que reflita os acordos sobre uma visão de futuro compartilhada para o desenvolvimento do território e, em consequência, a identificação de uma série de projetos e ações para alcança-lo. Pode-se dizer que o Pronat sustentasse num tripé estruturado pelo território, o colegiado e o plano territorial para o desenvolvimento.
1 Alguns dados e reflexões feitas neste aparte foram apresentadas no VI Congresso Internacional em
6 O desenho do Programa resulta da confluência de uma ampla gama de ideias que refletem o conjunto de interesses dos atores portadores das mesmas (SCHMIDT, 2008). Além dos gestores do MDA, que conformaram o grupo que liderou a transição do governo FHC para Lula, estão os movimentos sociais do campo, intelectuais e pesquisadores dos estudos rurais e organismos internacionais. Desta forma, ganham força as discussões sobre a nova ruralidade e sua inserção nos programas do MDA; a descentralização das políticas públicas, a participação da sociedade civil organizada na elaboração e acompanhamento dessas políticas públicas; os compromissos do Presidente Lula de fortalecer a agricultura familiar localizada em áreas rurais marginalizadas e, por fim, corrigir a baixa performance do Programa Pronaf Infraestrutura, executado pelo MDA, em escala territorial.
Segundo a SDT o enfoque territorial é uma visão essencialmente integradora de
espaços, atores sociais, agentes, mercados e políticas públicas de intervenção (Brasil,
2005, p. 21). Em relativo conflito com esta visão de caráter relacional, a SDT formula como objetivo de sua intervenção contribuir para o desenvolvimento harmônico e
regiões onde predominem os agricultores familiares e beneficiários da reforma agrária e do reordenamento agrário, colaborando para a ampliação das capacidades humanas, institucionais e de autogestão dos territórios rurais (Brasil, 2005b). Desta forma
restringe seu âmbito de atuação ao mesmo definido para o MDA, se focando com maior ênfase às ações de cunho agrário e agrícola e menos às inscritas em dinâmicas territoriais muito mais diversificadas.
Especificamente em relação ao território a SDT o define como “um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo, compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais – tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições – e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de processos específicos, donde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade e coesão social, cultural e territorial” (BRASIL, 2005b, p. 7).
Esse território de identidade ou de identidades parte, portanto do reconhecimento dos sujeitos históricos que moldaram o espaço, estabelecendo ali um nível de coesão social e territorial que faz com que as pessoas se identifiquem, reconhecendo o seu pertencimento àquele território em relação a outros.
É importante frisar o entendimento que do território ser um espaço geográfico delimitado, que permite não só ordenar a intervenção governamental, mas trabalhar em escalas de planejamento que superem o restrito espaço municipal e articulem atores diversos para o desenvolvimento econômico desse território. Segundo esta definição o território é uma unidade de análise e de planejamento abrangente que supera o setorial e permite, em uma escala maior, implementar o Pronat. A identidade e a coesão social, cultural e territorial seriam características de territórios geograficamente definidos, as quais contribuiriam para a sua caracterização e delimitação, como para a identificação de potencialidades de desenvolvimento.
Uma entrevista feita por Tânia Bacelar (2010) o Presidente da Contag em 2010, exemplifica o que significou pensar num nível de planejamento superior ao municipal:
[...] ainda no Governo Fernando Henrique Cardoso, esta abordagem já era defendida pelos movimentos sociais, com respaldo de estudiosos do desenvolvimento rural e que foi aceita pelo Governo (mesmo sendo
7 o Território considerado na época o do Município). Nesse sentido, lembra igualmente de dificuldade inicial vivenciada pela Contag no início do Governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, quando a abordagem passou a ser a de Territórios mais amplos (agregando municípios) pois os Polos Sindicais (estrutura descentralizada da Contag) não coincidiam com os Territórios Rurais definidos pelo MDA. Por fim, lembra que decidiram alterar a estrutura deles para se aproximar da proposta da política pública (p.201).
Frente a o discurso da SDT da escala territorial, há dois aspectos que não é possível evidenciar na prática. O primeiro diz respeito aos investimentos de caráter territorial. Os limites normativos impõem que a contratação de projetos de infraestrutura seja feita no âmbito municipal sendo a prefeitura a que finalmente executa a obra, vendo-se o planejamento territorial limitado a uma ação local municipal. O ciclo do projeto interrompe-se no primeiro passo da identificação da demanda. Os colegiados podem, na maioria dos casos, identificar os projetos a serem financiados com recursos da SDT, mas uma vez elaborados e contratados pelas prefeituras a execução, acompanhamento e avaliação dos mesmos não é acompanhada pelas instancias colegiadas o que à sua vez, compromete significativamente a gestão do Programa por parte dos atores locais. Um segundo aspecto é a setorialidade que, à sua vez, está relacionada com a identificação das potencialidades de desenvolvimento. Como antes indicado, a própria natureza institucional da SDT conduz a que o financiamento de projetos seja em um 50%2 na área agrícola e pecuária e, de outro lado tanto recursos genéricos como específicos (Pecqueur, 2005) não são identificados limitando o investimento para sua ativação.
Além das demandas estarem fortemente condicionadas pelas regras que regem as ações orçamentarias o Pronat às quais encontram-se alinhadas com os objetivos do próprio Ministério de Desenvolvimento Agrário, um outro ponto que orienta a demanda é a origem do próprio Programa. Como explicam em recente trabalho Grisa e Schneider (2014) há três tipos de “gerações” de políticas públicas para a agricultura familiar no Brasil sob a perspectiva da abordagem cognitiva de análise de política pública. Para estes autores, o programa dos territórios rurais faz parte da segunda geração cujo referencial setorial estava focado em ações sociais e assistenciais. Portanto, embora o Pronat não tenha sido criado com o propósito explícito de combater a pobreza rural, para a priorização dos territórios foram utilizados indicadores que conduziam a espaços com maior concentração do público objetivo do MDA, com maior intensidade de demanda social e baixos índices de desenvolvimento humano focando em municípios com menores condições de desenvolvimento.
O anterior relaciona-se diretamente com a ativação de recursos nesses territórios rurais. Nos documentos institucionais do Programa dos Territórios Rurais, identificam-se ideias de programas que, sobretudo, na Europa tinham avançado em relação à implementação da abordagem territorial como é o Programa LEADER3 o qual
2 Desde 2003 a SDT tem financiado 7.888 projetos com recursos da ação orçamentária PROINF
(infraestrutura e serviços) em rubros como, por exemplo, capacitação (19%); escolas família agrícola (3%) o recuperação de estradas (12%). Entre o 50% dos investimentos identificados como apoio ao setor agropecuário estão agroindústrias, centros de comercialização, abatedouros, casas de farinha e casas de mel, entre outros.
3 Programa que surgiu nos inícios de 1991, marcado pelas discussões de novas formas de planejamento
8 enfatizava a importância dos recursos e ativos territoriais. Mas, assim identifique-se este programa como uma das principais referências do Pronat, este termina se afastando significativamente. De um lado, a concorrência entre regiões promovida pelo Programa LEADER, na base dos setores privados e públicos locais, está no marco de um “enfoque global e intersetorial de desenvolvimento” para o qual é fundamental que os ativos de base estejam reunidos e, a partir deles, possam valorizar os atributos específicos dos territórios (Sabourin, 2014, p 16). Do outro lado, como igualmente analisado por Sabourin (2014), o PRONAT contempla somente a agricultura familiar e os ativos de base (saúde, educação, energia, transportes) ainda não estão assegurados nas regiões brasileiras mais marginalizadas com altas cifras de pobreza, o que dificulta o cumprimiento dos objetivos da política.
Desta forma, a efetivação da escala territorial explicitada na definição de território feita pela SDT pode-se ver comprometida pela dimensão operativa, em relação à contratação dos projetos nos limites municipais, e pela visão setorial que limita a multidimensionalidade, igualmente enunciada como característica do território.
Em 2008 cria-se um novo Programa que, tendo como base a experiência do Pronat busca a integração de políticas públicas nos territórios rurais. Mediante este programa, coordenado pela Casa Civil, instancia superior na hierarquia ministerial, é gerida uma matriz conformada por ações e orçamento de 19 ministérios. A oferta assim organizada é apresentada aos colegiados territoriais, os quais, segundo o tipo de ação, deliberam sobre sua pertinência, ou são consultados sobre a localização da implementação ou, em outros casos como, por exemplo, o Programa Luz para Todos, são informados sobre sua execução.
Para Schneider, Valencia e Conterato (2009, p13), este Programa:
La llegada del PTC a los territorios de identidad propició, por una parte, el reconocimiento de los territorios como espacio supramunicipal para la ejecución de políticas y programas federales, pero, a su vez, profundizó la instrumentalización de los mismos, dejándose de lado las reflexiones sobre el abordaje territorial y la identidad como forma de cohesión de los actores locales.
A pesar disto, o desenho do Programa da Cidadania foi uma importante iniciativa por parte do Governo Federal e é identificada pelos atores territoriais como uma oportunidade para conhecer, participar e acompanhar a execução de programas nesses territórios. Para eles, só o fato de poder consultar de forma permanente a matriz com a lista de programas, ações orçamentárias e metas, fazia uma grande diferença em relação a praticas passadas de implementação de políticas públicas.
Tal vez, se o referido Programa houvesse tido continuidade além de 2010, aspectos positivos de sua implementação poderiam ter gerado impactos maiores nos territórios e, possivelmente, houvesse sido feitos ajustes no seu desenho que corrigissem falhas, entre elas a mais emblemática, a definição de cima para baixo da matriz de ações territoriais. De outro lado a SDT continua gerenciando o Pronat, mas concentra seus esforços, sobretudo, no apoio à organização e ao fortalecimento institucional dos atores locais. Forma-se desta maneira grupos, mas com uma abrangência limitada ao ser representativa, sobretudo, de segmentos da agricultura familiar. A força deste segmento
9 favorece seu reconhecimento e potencializa seu poder como categoria relevante para o desenvolvimento dos territórios rurais, visibilizando-a e colocando-a em situação de paridade na definição de demandas junto com as organizações do poder público. Mas, de outro lado, limita as propostas para o desenvolvimento a um único segmento e gera espaços de poder que conduzem à compreensão desses territórios como plataformas de participação de segmentos que, historicamente, formam marginalizados dos processos de desenvolvimento.
Evidencia-se assim que os conceitos referentes à abordagem territorial vão-se perdendo e as regras, mecanismos e processos que se escrevem no discurso que respalda o Programa no conseguem efetivar arranjos institucionais que ofereçam respaldo à execução do mesmo. Há logros significativos na dimensão de empoderamento dos atores territoriais reunidos nos colegiados e igual, identifica-se que estas instancias permanecem no tempo e matem uma ativa participação na gestão do Pronat quando existe uma base social anterior ao próprio Pronat.
A importância destes espaços de participação é inegável e mais quando a estes permanecem atuando a pesar dos ritmos variados do mesmo Programa em relação a volume de recursos e os processos de comunicação entre o nível federal e estadual e dão visibilidade a atores geralmente marginalizados das decisões e negociações políticas para o desenvolvimento. Também estes colegiados convertem-se num espaço que possibilita a proximidade entre o poder público e a sociedade civil. Mas, o que identifica-se como urgente é avançar na qualificação desta articulação para gerar ações coordenadas e orientadas na busca dos objetivos do Programa como na ampliação desses espaços de negociação e decisão a outros setores desses territórios rurais.
Conclusões preliminares
A partir dos levantamentos feitos pela pesquisa sobre os doze anos do Pronat foi possível concluir que das cinco dimensões analisadas como indicativas do avance na compreensão e implementação de programas com enfoque territorial rural, o empoderamento dos atores é a mais privilegiada. Isto mostra uma maior democratização da política, sobretudo, quando comparada com o Pronaf infraestrutura executada em nível municipal (Favareto, 2015). De outro lado, também é possível afirmar que os documentos institucionais do Programa registram as caraterísticas definidoras do enfoque territorial, mas sua mobilização e interpretação é diversa.
Junto com isto, confirmou-se o carácter normativo e periférico do programa. De um lado, foi possível evidenciar que os recortes territoriais definidos desconsideraram, em alguns territórios, fatores indenitários que poderiam favorecer a coesão em torno de um projeto comum. De outro lado, identificou-se que a retórica territorial foi apropriada por diversos setores, públicos e privados, mas em grande medida nos âmbitos do próprio MDA e seus colaboradores nos estados e municípios e menos por parte de outros agentes do Estado o que lhe imprime essa característica de periférico e, em consequência, provoca uma baixa estabilidade.
Agora bem, de outro lado, foi possível identificar como bases sociais fortes antes do Pronat, levaram a conformar coalisões que tem surgido em torno de um jogo de interesses (Berdegué et al, 2012, p 36) e de uma categoria como é a agricultura familiar. Estas coalisões conseguem liderar ações para o desenvolvimento dos territórios independente das fases de estabilidade ou crises da Pronat ou do PTC. Mas, embora configurem-se como coalisões, sei domínio de ação e área de atuação (Berdegué,
10 Escobal, Bebbington, 2015) é limitado a um único segmento produtivo e social desses territórios. Isto limita, nos termos da abordagem territorial, a efetividade de programas pensados para favorecer dinâmicas nos territórios rurais além do agrícola.
Neste ponto, é pertinente mencionar o dito por um dos gestores do Programa numa das entrevistas realizadas durante a pesquisa. “Os atores territoriais tomaram um lugar central na estratégia territorial e passaram a ser eles os que tinham papeis e oportunidades de planejar o futuro do território, um pouco criando uma nova centralidade no povo do campo”.
As capacidades estatais para definir as agendas de desenvolvimento para os territórios rurais vão depender de aspectos contextuais, ideológicos e disciplinares (Cingolani, 2013). Isto é confirmado por Pires e Gomide (2014) ao comprovar, mediante uma ampla análises comparada de diferentes políticas públicas, que as capacidades estatais variam
entre políticas públicas e que as análises de sucesso devem levar em conta as diferentes áreas e setores, suas trajetórias históricas, instituições e atores (p. 374).
No execução do Pronat as capacidades políticas mobilizadas sobrepõem-se às capacidades técnico administrativas, limitando a capacidade de inovação das regras, mecanismos e processos que orientassem a consecução dos objetivos do Programa que nos textos oficiais se apresenta desde uma perspectiva que cumpre com as características da abordagem territorial, mas na prática, se distancia significativamente destas.
O anterior não significa que a perspectiva territorial não tenha avançado e os logros, como indicado, em matéria de fortalecer as relações entre a burocracia estatal e a base social do território não seja relevante. O que é se sugere é que as capacidades técnico- administrativas sejam fortalecidas para o desenho de novos dispositivos que permitam influir positivamente nas dinâmicas territoriais e superem velhos mecanismos e processos que, puderam ser pertinentes nos inícios do Programa, mas agora precisam ser repensados.
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