1 6º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais
A Cooperação Sul-Sul no governo de Dilma Rousseff (2011-2015)
Área Temática: EPI- Economia Política Internacional Painel - Trabalho Avulso
Natalia N. Fingermann (UniSantos) Roberto Goulart Menezes Instituto de Relações Internacionais (IREL/UnB)
Belo Horizonte
2 A Cooperação Sul-Sul no governo de Dilma Rousseff (2011-2015)
Natalia N. Fingermann Roberto Goulart Menezes
Introdução
Na virada do século XX para o XXI, as políticas de Cooperação Sul-Sul (CSS) ressurgem associadas a um contexto de renovação dos países em desenvolvimento, principalmente dos que têm mais recursos de poder global e regional, com o objetivo de fortalecer a ideia de que os países em desenvolvimento podem, e devem cooperar com outros países em desenvolvimento (LIMA e MILANI, 2016). É no bojo da revisão do paradigma da cooperação internacional para o desenvolvimento que encontramos importantes elementos para o entendimento do papel dos chamados países de renda média ou semiperiféricos grandes na reconfiguração da geopolítica mundial contemporânea.
Podemos afirmar que a Cooperação Sul-Sul viveu seu auge na agenda da política externa do Brasil na primeira década do século XXI. O objetivo principal da diplomacia com a estratégia de CSS era projetar o Brasil como um país "que entende o desenvolvimento como instrumento de promoção de estabilidade e do equilíbrio global" (CORRÊA, 2010, p. 177).
A expansão dos projetos de Cooperação Sul-Sul durante o governo de Lula da Silva chamou atenção de especialistas nacionais e internacionais (CABRAL, SHANKLAND, 2013; FINGERMANN, 2014; 2015; MENEZES, RIBEIRO, 2010; SARAIVA, 2010; 2012; SOARES DE LIMA, 2005; VIGEVANI, CEPALUNI, 2007; RIBEIRO, 2010). Assim como outras economias emergentes, como China, Índia e África do Sul, a CSS brasileira visava se contrapor aos princípios norteadores da cooperação tradicional ao não incluir em suas premissas o preceito da condicionalidade. O discurso oficial da CSS brasileira destacava como seus princípios norteadores a solidariedade, a reciprocidade e a não- intervenção, apresentando-se como não sendo um fim em si mesmo, mas “um compromisso
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permanente do Governo brasileiro: a política externa como vetor de solidariedade” (IPEA 2013, p.9).
Para Marcondes e Mawdsley (2017, p.682), o governo de Dilma Rousseff marca uma mudança na forma da CSS, ao torná-la menos articulada na narrativa oficial dos termos de “South–South solidarity and more in the ‘pragmatic’ language of economic interests”. Por outro lado, Costa (2015) e Anunciato (2014) afirmam que o mandato de Rousseff representou uma queda no número de projetos iniciados, assim como a não conclusão dos projetos em andamento devido a cortes orçamentários. Goméz e Perez (2016) mostram a falta de participação do país nas questões de saúde global, com uma queda nos projetos de cooperação técnica na área de saúde, que foram mantidos graças à esforços individuais e inércia da burocracia estatal.
Nesse artigo, argumenta-se que realmente a queda na CSS e na cooperação técnica durante o governo de Dilma Rousseff não foi tão significativa, como posta por alguns analistas. No entanto, a continuidade dos projetos de cooperação técnica ocorreu graças à uma mudança de estratégia da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) que passa a focar energias em projetos de cooperação trilateral para tentar viabilizar suas iniciativas. Assim, na primeira parte o artigo apresenta o Brasil e o contexto da CSS. Em seguida, apresenta o a definição de Cooperação Trilateral pela ABC e suas limitações. Por último, indica incertezas para o campo da Cooperação Sul-Sul e Cooperação Trilateral, com o impedimento ilegítimo de Rousseff.
1. O Brasil e a Cooperação Sul-Sul após a crise de 2008
A América do Sul viveu um período de relativa bonança na primeira década do século XXI em função da valorização das commodities no mercado mundial. As economias da região tiveram a China como principal compradora de suas exportações de produtos agroindustriais, metais e hidrocarbonetos. Essa demanda por recursos naturais e energéticos pelo colosso chinês fortaleceu o caixa dos países nesse período e contribuiu para a ampliação da “margem de
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autonomia das economias da América do Sul” (CEPAL, 2016, p. 14). Parte desses recursos serviu para a realização de projetos de CSS.
Esse cenário econômico favorável na região começou a reverter-se a partir de 2012 por conta dos efeitos da crise financeira global que irrompeu a partir de 2008 e jogou os preços das commodities no chão. Desde então a economia mundial, com raras exceções, amarga baixíssimo crescimento econômico. Nesse período, a China registrou crescimento de 10% ao ano até 2012 e cerca de 7% nos seguintes. A desaceleração econômica dos Estados Unidos, Europa e Japão contrasta com o dinamismo chinês e reforça sua posição de potência econômica e geopolítica na ordem internacional.
A entrada de Dilma Rousseff em 2011 criou uma série de expectativas em relação à agenda de Cooperação Sul-Sul (LEITE, 2010). A presidente eleita supostamente representava a continuidade da agenda do Partido dos Trabalhadores (PT) na política externa, na qual a estratégia de cooperação para o desenvolvimento fazia parte do projeto de inclusão do Brasil como membro permanente do Conselho das Nações Unidas. Além disso, o esforço em se manter uma política de transparência dos recursos utilizados nessa área por meio da publicação do COBRADI (Cooperação brasileira para o desenvolvimento internacional) pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas (IPEA) em 2010, com dados sobre os desembolsos realizados entre 2005-2009, e, em 2013, com os desembolsos referentes a 2010, sinalizava que a Cooperação Sul-Sul passara a ser entendida como uma política de Estado (Ibid, 2010).
Entretanto, o baixo interesse de Dilma Rousseff em política externa, a crise econômica na esfera doméstica e a inexistência de “ideias forças” para movimentar os diversos atores da sociedade e do Estado levaram a um arrefecimento na inserção internacional do Brasil (CERVO; LESSA, 2014). A participação menos ativa no cenário internacional, contudo, não representou uma queda significativa no orçamento da CSS, apesar da diminuição no número de projetos iniciados em seu mandato (COSTA, 2015). De acordo com a publicação do IPEA (2016), no período de 2011-2013, o montante total destinado a CSS em 2011 passou de R$ 985,2 milhões para R$ 852, 2 milhões em 2013. Em relação à cooperação técnica, a queda foi de 4%, tendo seu ápice no ano de 2012,
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passando de R$76,4 milhões em 2011 para R$ 66,4 milhões em 2012, porém com um leve aumento em 2013, com o valor de R$ 68,8 milhões. Apesar da queda relativa do orçamento da CSS, Lima e Milani (2016) afirmam que a tendência “a partir de 2014, [tem sido] de nítido refluxo da atuação brasileira nas agendas de CSS com viés geopolítico” e completam “perdeu-se a ‘grande estratégia’ no caminho da transição entre Lula e Dilma” (p. 37).
Apesar da cooperação do Brasil ter um portfólio bem menor que a de outros países emergentes, como a China1, com estimativa de U$ 2,8 bilhões para o período de 2011-2013 (IPEA, 2016), o País se destacou pelo fato de ampliar significativamente a sua atuação na África, principalmente com políticas de cooperação técnica ligadas a áreas de expertise nacional, como agricultura, saúde e desenvolvimento social. Além disso, a abertura da CSS para parcerias com organizações internacionais e países desenvolvidos via acordos trilaterais se mostrou um diferencial frente aos demais doadores emergentes. Dessa forma, diversos estudos surgem com o propósito de entender o escopo, a motivação e efetividade da CSS brasileira nos países da África Subsaariana e América Latina (Chichava et.al, 2013; Ekman; Macamo, 2014). Críticas sobre a baixa institucionalização, a falta de coordenação entre diferentes agências executores e baixa capacidade financeira são recorrentes na literatura sobre a CSS brasileira, que indica a necessidade de se prover maior autonomia institucional para a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) de forma que uma mudança de governo não gere descontinuidade nos projetos em andamento (Cabral; Weinstock, 2010).
Assim, Lima e Milani (2016) propõem os seguintes pontos para o fortalecimento da ABC a fim de garantir a execução da política de CSS: “a criação de um marco jurídico e legal de atuação, o estabelecimento de um fundo para os projetos, a definição de uma carreira de agentes de cooperação para o desenvolvimento, a institucionalização de mecanismos de diálogo com atores da sociedade civil e operadores econômicos, entre outros” (p. 37).
1 Brautigam (2009:168) projeta que a China tenha desembolsado para a África em cooperação para o desenvolvimento aproximadamente US$1 bilhão, em 2008, e US$1,4 bilhão, em 2009.
6 2. ABC e Cooperação Trilateral
A Cooperação Trilateral (CT), também chamada de Cooperação Triangular, tem expandido recentemente, sendo uma prática adotada não somente entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, mas também entre instituições multilaterais e esferas de governo subnacional, com o objetivo de alcançar melhores resultados nos projetos de cooperação ao desenvolvimento internacional em países subdesenvolvidos (Ayllón, 2013). A despeito de não se ter ao certo quando esse mecanismo teve início, é importante destacar que a ABC inicia uma das primeiras iniciativas2 junto à JICA (Japan International Cooperation Agency), por meio do Programa de Treinamento para Terceiros Países em meados dos anos 1980.
No âmbito das Nações Unidas, a Cooperação Trilateral é reconhecida somente em 1995, quando se destaca a importância desse instrumento para promoção da cooperação técnica no documento de “Novas Orientações a Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento”. Porém, é importante apontar que apenas na Conferência de Monterrey (2002), no Programa de Ação de Accra (2008) e na Declaração do Fórum de Busan (2011) que a Cooperação Trilateral é incluída como uma estratégia eficaz de ajuda internacional ao se reconhecer as especificidades e o potencial da Cooperação Sul-Sul em países subdesenvolvidos (ONU, 2011). Atualmente, o Alto Comissariado das Nações Unidas em Cooperação Sul-Sul define a CT como o apoio financeiro, técnico ou expertise fornecida por países desenvolvidos e organismos internacionais em parceira com países emergentes para um ou mais países em desenvolvimento implementarem seus programas de cooperação (ONU, 2012, p. 5).
A ABC apesar de não refutar a definição de CT das Nações Unidas reafirma a necessidade da triangulação ser entendida como uma modalidade da CSS brasileira. Ou seja, a CT pode envolver organismos multilaterais ou terceiros países, preferencialmente aqueles parceiros tradicionais do Brasil, porém os
2 A JICA é uma das primeiras agências a estabelecer projetos de Cooperação Trilateral, se ndo o primeiro projeto estabelecido em 1974 na Tailândia (JICA, 2014).
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projetos de cooperação técnica executados via CT devem ser guiados pelos mesmos princípios da CSS brasileira: “ i. Atuação por demanda (demand-driven); ii. Intercâmbio de tecnologia e conhecimento, sem a imposição de condicionalidades; iii. Reprodução de boas práticas a serem transferidas e adaptadas à realidade de cada país; entre outros” (ABC, 2016).
Nesse sentido, a ABC destaca que a relação entre todos os parceiros envolvidos deve ser de igualdade. Para tanto, não deve haver uma divisão de tarefas preestabelecida ou uma distinção entre o financiador e o executor, pois é possível a ABC atuar como financiadora integral ou parcial da ação, de acordo com a parceria estabelecida com as entidades brasileiras executoras. Dessa forma, a ABC determina três tipos de CT no âmbito da CSS brasileira:
1. Financiamento conjunto: que é quando o doador tradicional e o doador emergente financiam o projeto por meio de um fundo misto. 2. Financiamento paralelo: que é quando há financiamento do doador
tradicional e do doador emergente, porém os recursos estão separados.
3. Financiamento unilateral: que é quando o doador tradicional assume todos os custos financeiros do projeto, sem haver contraparte financeira dos demais parceiros. (GTZ/ABC, 2009).
Durante o governo de Rousseff, nota-se que há um incremento significativo da cooperação trilateral, a qual passa a representar R$ 54 milhões, dos quais tem somente 45% financiados pela ABC. Além disso, é em seu mandato que ocorre uma transferência substancial dos recursos diretamente para outras instituições governamentais, principais, executores dos projetos de cooperação, assim como direcionamento a programas específicos de caráter mais pragmático, com foco nas temáticas econômicas (MARCONDES, MADSWLEY, 2017) .
Para Lima e Milani (2016), a CSS e sua intensa relação com os países do Norte por meio dos projetos de CT tornam “o campo da cooperação internacional para o desenvolvimento (CID) (...) novamente politizado, pondo em xeque normas e práticas definidas apenas por determinados Estados (potências
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ocidentais e membros do CAD) e atores internacionais (FMI, Banco Mundial e, em menor medida, as Nações Unidas)” (2016, p. 30).
3. A crise política brasileira e as incertezas na PEB
O impedimento da Presidente Dilma Rousseff em agosto de 2016 levou ao poder uma coalizão encabeçada pelas forças conservadoras da política brasileira. A reeleição da chapa Dilma-Temer em outubro de 2014 deu início a atual crise política do Brasil, pois a oposição derrotada nas urnas relutou em aceitar o resultado e fez de tudo para inviabilizar seu novo mandato, que durou pouco mais de um ano e meio. Pode-se afirmar que desde sua posse em janeiro de 2015 seu mandato só começou formalmente. Com pouco apoio na Câmara dos Deputados e no Senado a ex-presidente sofreu seguidas derrotas nas votações. A presidência da Câmara era ocupada pelo então deputado Eduardo Cunha (PMDB) que acabou sendo um dos principais articuladores para a queda da presidente.
Desde que assumiu interinamente a Presidência em maio de 2016, Michel Temer (PMDB), vem implementando uma agenda econômica que tem como eixo central um programa de austeridade associado a uma nova onda de liberalização da economia do País. Impopular, sob investigação no Supremo Tribunal Federal e com diversos ministros implicados em processos de corrupção, Temer busca obter legitimidade junto as elites econômicas e empresariais ao mesmo tempo em que destitui direitos inscritos na Constituição de 1988.
A política externa brasileira, que já tinha perdido impulso ainda ao final do primeiro mandato de Rousseff (2011-2014), ficou à deriva. A agenda brasileira para a América do Sul perdeu espaço e a crise do Mercosul agravou-se. Esse recuo da diplomacia brasileira dentro e fora da região repõe o País na rota de uma inserção internacional regressiva e no momento em que os Estados Unidos de Donald Trump desengaja-se da Parceria Trans-Pacífica (TPP), retira-se do Acordo de Paris (2015) e se agarra a bandeira do protecionismo econômico e comercial o Brasil perde oportunidades pela ausência de uma política para o seu
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entorno estratégico. Embora o atual governo não esconde sua preferência por relações mais estreitas com os Estados Unidos.
Além disso, as diversas mudanças institucionais realizadas na esfera doméstica indicam que a CSS não ficará inviabilizada somente pela falta de orçamento da ABC e a mudança de enfoque dado pelo MRE, mas também pela falta de recursos financeiros e humanos em outros órgãos de governo. A fusão do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) com o Ministério de Desenvolvimento Social (MDS), a fusão do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) com o Ministério de Comunicação, somado aos cortes orçamentários desses e do Ministério da Educação (MEC), Fiocruz, EMBRAPA, entre outros mostram um cenário turbulento para a CSS, assim como para o próprio país (FINGERMANN, 2017).
Considerações finais
Nesse artigo, procuramos mostrar que a CSS brasileira teve uma queda orçamentária no mandato de Rousseff, porém esse fator não é o mais importante para se entender esse período. Pois, há uma relevante mudança de enfoque que, contudo, não coloca que em xeque os princípios da CSS delineados durante o governo de Lula.
Porém, a entrada de Temer e sua agenda conservadora, com significativos cortes orçamentários em diversos ministérios e institutos, além da ABC e MRE, afeta de maneira irreversível a CSS, assim como a credibilidade internacional do Brasil. A falta de legitimidade do governo Temer, ampliada com os diversos casos de corrupção, fez com que num curto espaço de tempo, o País perdesse muito de seu soft power , chave para a CSS.
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