DISTRIBUIÇÃO DE GÁS
NATURAL NO BRASIL E AS
AGÊNCIAS REGULADORAS
Eng. Doutoranda Vanessa Meloni Massara
Instituto de Eletrotécnica e Energia
Energia
Universidade de São Paulo
2003
2 1. RESUMO
Este ensaio pretende apresentar o conceito de regulação da distribuição de gás natural, considerando os tópicos que são abordados na elaboração dessas normas. Tendo como base a regulação apresentada pela CSPE e seu relacionamento com as concessionárias do Estado de São Paulo, abordaremos outros sistemas estaduais a fim de fornecer um panorama geral das agências e concessionárias e estipular as principais diferenças da regulação no Brasil.
2. ABSTRACT
This essay wants to give a general view about the regulation of natural gas distribution, considering the topics that are in focus to build this standards. Using for the base CSPE’s regulation and its relation with gas distribution in São Paulo, showing other systems with the idea to give a general view of distribution vs gas agencies and the principal differences among them.
3. A REGULAÇÃO DO GÁS NATURAL NO BRASIL – ESTUDOS DE CASO 3.1. O Conceito de regulação
De forma concisa, regulação quer dizer “disciplinar, organizar”, criando regras que garantam o pleno funcionamento de uma dada função.
A Agência Nacional do Petróleo tem como objetivo controlar a relação: importador – produtor – transportador e os vínculos comerciais envolvidos nesses contatos.
Sobre a distribuição de gás natural, a regulamentação está direcionada ao GNL (gás natural liquefeito) e ao GNC (gás natural comprimido), através das portarias técnicas de 2000, sobre a construção e operação de centrais de distribuição e compressão.
Para a distribuição do gás natural canalizado, foram criadas agências estaduais que formulam normas próprias condizentes com a realidade de cada mercado. O artigo 25 da Constituição Federal de 1988 (com o texto dado pela Emenda Constitucional nº5, de 15/08/1995), traduz legalmente o papel de cada Estado: “Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão à empresa estatal, com exclusividade de
distribuição, os serviços de distribuição de gás canalizado”.
Tendo como base essa determinação, as empresas reguladoras dispõe sobre vários setores referentes ao serviço de distribuição. O esquema a seguir resume o campo de
atuação de cada agência:
Figura 1. Resumo das áreas de competência das agências reguladoras de distribuição de gás natural.
As distribuidoras de gás natural em cada estado desempenham funções em diferentes setores do mercado. Para cada setor existem decretos e portarias que normalizam os assuntos correlatos à cada um deles, a regulação mais abrangente considera leis sobre:
Concessão
A agência estatal é a responsável pela homologação de pedidos das concessionárias para áreas de concessão (determinação dos municípios que estarão sob o controle de uma dada distribuidora).
Contratos de fornecimento de gás natural
Estes decretos têm por finalidade oficializar a prestação de serviços de distribuição de gás natural assumida pela concessionária. Cada setor de atuação tem contratos específicos para seu desenvolvimento, e em certos Estados (como São Paulo) são criados contratos especiais para consumidores em faixa inferior a 50.000 m3 mensais, co-geração e termoelétricas.
Propriedade de áreas por onde passam dutos de distribuição
Compreende a homologação da declaração de “ faixas de utilidade pública” para os
Industrial Residencial Comercial Veicular Coogeração Termelétrica
contratos de fornecimento de gás taxas de fiscalização concessão
tarifas eficiência do serviço posse de áreas onde passam dutos
qualidade do produto
Setores:
4 locais onde está assentada a tubulação de distribuição.
Tarifas
Neste ícone são formuladas regras de orientação para:
- estrutura tarifária (para os diferentes setores em função de faixas de consumo); - teto limite da tarifa ao consumidor;
- repasse oriundo de variações do preço do gás (motivados por alterações no preço do transporte);
- descontos nas tarifas para os setores comercial e industrial (em função das faixas de consumo).
Taxas de fiscalização
Corresponde a determinação das agências para pagamento pelas concessionárias de taxas (em geral, trimestrais) oriundas da fiscalização do serviço de gás canalizado. Eficiência do serviço
Neste item são enumeradas garantias ao consumidor quanto à continuidade de fornecimento e ressalvas em casos de:
- manutenção (com determinação de aviso prévio de interrupção com 2 ou 3 dias de antecedência, dependendo do setor, sendo passível de multa a concessionária que descumprir essa clausula).
Indicadores de qualidade do produto
Para a qualidade do produto são consideradas a pressão máxima no sistema de distribuição, o poder calorífico e características físico-químicas do gás (determinações da ANP que devem ser seguidas pelas agências estaduais).
Indicadores de segurança
odorantes no gás que permitam a população identificar vazamentos.
Estes itens estão inseridos nos estatutos de regulamentação de São Paulo (o maior mercado de gás natural do país).
O item seguinte relaciona as diversas agências às distribuidoras no país, enfatizando a premissa de que existe uma relação direta entre a complexidade das portarias e decretos de regulação e a grandeza dos mercados de atuação das concessionárias.
3.2. O papel das agências reguladoras e das distribuidoras
3.2.1. Agências reguladoras e distribuidoras no Brasil – visão geral
Existe atualmente no Brasil, 16 distribuidoras 1 de gás natural , todas em plena
expansão. À estas concessionárias, estão associadas agências estatais que controlam a atuação de cada uma.
Estado: Alagoas – Distribuidora: Algas – Agência : ARSAL
Nesse Estado, o uso industrial predomina, seguido de pequena parcela para uso automotivo.
A ALGÁS foi criada em 1994 e tem como principais decretos de sua competência mediar as divergências entre os usuários e a concessionária (2001) e a qualidade do produto e do serviço, a segurança do fornecimento e a qualidade do atendimento comercial (2003), expressas no Manual: Normas Gerais de Fornecimento de gás canalizado no Estado de Alagoas.
Estado: Bahia – Distribuidora: Bahiagás – Agência: AGERBA
Com consumo expressivo quando em comparação nacional (ocupa o terceiro lugar no ranking das maiores distribuidoras – perdendo apenas para Rio de Janeiro e São Paulo), tem grande parte do consumo alicerçada no setor industrial e também apresenta expressivo consumo no âmbito da co-geração.
1
Não foram localizadas informações sobre as agências nos Estados do Paraná e Santa Catarina. A apresentação segue a ordem alfabética do nome das distribuidoras
6 A AGERBA não é uma agência específica para a regulamentação do gás natural canalizado. Está vinculada à secretaria estadual de infra-estrutura que agrupa disposições legais sobre saneamento, energia e transporte, com maior ênfase neste último campo; sem menção à regulação para gás.
Estado: Espírito Santo – Distribuidora: Petrobrás BR – Agência: Governo Federal / BR
O Espírito Santo é apontado como o Estado mais promissor para expansão do mercado a curto prazo. Atualmente, 90% de seu consumo está associado à industria e o restante ao uso veicular. A meta de ampliação dos consumidores continua a se concentrar no ramo industrial, porém está previsto até 2007 a viabilização de criação de ramais destinados ao comércio e em menor grau, às residências.
Neste Estado, a agência é representada pelo governo federal, já que a Petrobrás é a controladora da BR. Não estão disponibilizadas informações sobre a regulação específica para gás.
Estado: Ceará - Distribuidora Cegás – Agência: ARCE
O consumo neste Estado está vinculado aos setores automotivo, industrial e geração de energia elétrica, sendo inexpressivo o mercado comercial e residencial.
A ARCE foi criada em dezembro de 1997 para controlar os serviços públicos de saneamento, energia elétrica e transporte público. Através de coordenadorias específicas para cada setor e também coordenadorias econômico-tarifárias e de engenharia, regulamenta as redes; no caso do gás canalizado, não possui regulação, mas menciona que a coordenadoria será criada em breve.
Estado: Rio de Janeiro – Distribuidora: CEG e CEG Rio – Agência: ASEP / ANP O Rio de Janeiro, ocupa a segunda posição nas vendas de gás quando somamos o desempenho de suas duas distribuidoras. Ambas possuem volumes mensais de venda semelhantes, mas direcionados para diferentes aplicações. A CEG tem como maiores consumidores os segmentos industrial e automotivo, com parcela menor mas
significativa em relação aos outros Estados no uso residencial, e menores volumes para comércio e co-geração. Já a CEG Rio, concentra suas atividades de distribuição nos setores industrial e de geração elétrica, com pequena parcela destina a residências. Para o ano de 2004, o incremento de utilização industrial para empresas de pneus, papel e construção civil será o carro-chefe da expansão juntamente com a geração termelétrica através da inauguração de novas plantas.
A Agência reguladora – ASEP – tem como atributo de maior importância a homologação de decretos sobre regulação tarifária.
Assim como a ARCE (agência do Ceará), a ASEP, criada em 1997, conta com coordenadorias – neste caso as chamadas “câmaras técnicas” para energia, transportes, saneamento e economia tarifária. A única menção sobre a regulação estadual da distribuição de gás é a lei que dispõe sobre os critérios de fixação e revisão das tarifas do serviço público concedido de gás canalizado. Existe grande influência da ANP e da Petrobrás neste Estado.
Estado: São Paulo – Distribuidora: GásNatural, Gás Brasiliano e Comgás – Agência: CSPE
O maior mercado do país conta com três distribuidoras. A Comgás está presente em todos os segmentos e está enfatizando o investimento em ramais para capilarizar a rede voltada às residências e comércio. Já as outras duas concessionárias estão começando a captação de mercados e se concentram atualmente na utilização para indústrias. Na expansão de seus negócios a GasNatural pretende além de expandir a rede canalizada, usar o gás natural comprimido em áreas fora da malha. Também a Gas Brasiliano, prevê além do GNC destinado a atender as indústrias cerâmicas na sua área de concessão, aumentar a rede canalizada em todos os segmentos.
A CSPE é o órgão que regulamenta as 3 empresas. Foi criada em 1997 e a partir daí vem homologando portarias, decretos e leis em várias áreas do mercado de distribuição de gás. Os itens discutidos às páginas 1, 2 e 3 do item 3.1, fazem parte de sua regulação. Além dos tópicos já apresentados, a CSPE inclui normas de regulação social e técnica referentes a requisitos para preservação ambiental.
8 Este conjunto de regras forma o estatuto mais completo e detalhado do Brasil no que tange a regulação da distribuição de gás natural disponibilizada pela agência para consulta pública.
Estado: Paraná – Distribuidora: Compagás – Agência não localizada
Predominância do mercado industrial seguido pela co-geração e uso veicular; números inexpressivos para os outros segmentos. A empresa quer intensificar o uso da rede já instalada que está ociosa em 50% atualmente. Para tal, além de projeções de expansão tradicional para a indústria, procura incrementar o uso residencial e a longo prazo ter como mola propulsora de vendas, o campo da geração elétrica.
Estado: Pernambuco – Distribuidora Copergás – Agência: ARPE 2
O consumo é formado pelo uso industrial e pequena vertente destinada ao uso automotivo. O segmento residencial é inexistente em 2003, porém, a Copergás iniciou a construção de rede destinada ao uso residencial e comercial, localizada na região metropolitana de Recife, principiando a expansão do mercado nesses setores.
Estado: Sergipe – Distribuidora: Emsergás – Agência: ASES 3
Predominância do uso industrial, seguido em pequena escala pelo segmento automotivo; inexistência de outros mercados.
Estado: Minas Gerais – Distribuidora: Gasmig – Agência: Cemig
O segmento de maior importância para as vendas da Cemig, é o industrial que é atualmente impulsionado pela construção do ramal para o Vale do Aço. Pequena parte do consumo é devida ao uso automotivo e geração elétrica.
De maneira semelhante a Paraíba, A Cemig um órgão cujas ações majoritárias são do Estado e está em negociação com a Petrobrás para compra de outra parte do capital da
2
Sem informações sobre regulação disponíveis em pesquisa básica via internet.
3
Gasmig, na tentativa de expandir a rede visando ainda os consumidores industriais e automotivos. Esta agência não faz referências específicas a regulação de gás canalizado; apenas menciona que todas as resoluções sobre implantação e expansão da rede são discutidas com a Petrobrás.
Estado: Mato Grosso – Distribuidora: MS Gás – Agência: AGER
Ao contrário dos demais Estados, o maior consumidor é constituído pela geração elétrica. Os usos industrial e automotivo representam juntos, apenas 5% do consumo total. Os setores residencial e comercial inexistem.
Essa agência foi criada em 1999, com a função de regular aspectos de energia elétrica conforme a determinação da ANEEL e também para os serviços de saneamento, portos e hidrovias, telecomunicações, aeroportos e transporte público.
Quanto ao gás natural, a única lei referente a regulação da distribuição foi aprovada em 2003, estabelecendo diretrizes gerais para a distribuição no Mato Grosso pela MS Gás.
Estado: Paraíba – Distribuidora: PBGás – Agência:Governo estadual / PBGás
A concentração do mercado está no setor industrial, seguido de longe pela utilização automotiva. O desenvolvimento de outros mercados é incipiente. A PBGás é uma distribuidora de propriedade do governo da Paraíba. A AGEEL (agência estadual de energia da Paraíba) criada em 2001, apenas regula eletricidade.
A normalização de distribuição do gás fica a cargo da própria concessionária, tendo apenas uma portaria de 2002 sobre a fixação da tarifa móvel do serviço de distribuição de gás natural canalizado a ser praticada.
Estado: Rio Grande do Norte – Distribuidora Potigás – Agência: ARSEP
Assim como na maioria dos Estados, o desenvolvimento do mercado é associado aos consumidores industrial e automotivo.
A ARSEP foi criada em 1999, porém o decreto sobre a concessão de exploração da Potigás, data de 1995. Além deste, a única regulamentação do Estado para o setor de gás
10 é a resolução de julho de 2002 que normaliza as tarifas.
Estado: Santa Catarina – Distribuidora: SCGás – Agência: não localizada
Também nesse Estado, cerca de 95% de vendas / consumo de gás está vinculada à indústria, com o restante da participação associada a utilização automotiva.
Contando com a terceira maior rede do país, tem como metas de ampliação a co-geração e o trabalho com gás natural comprimido.
Estado: Rio Grande do Sul – Distribuidora: Sulgás – Agência: AGERGS 4
Assim como a CEG Rio, a Sulgás concentra suas vendas no ramo da geração elétrica, com parcela razoável no uso industrial e menores na co-geração e veicular.
Tem como projeção de expansão prioritária, mercados de co-geração, indústria e geração elétrica, com pouco interesse no setor residencial. A distribuidora é de propriedade dos governos estadual e federal.
4
O gráfico abaixo associa as concessionárias a um pequeno resumo do seu mercado. 0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 Algás Bahiagás BR Cegás CEG Ceg Rio Comgás Compagas Copergas Emsergás Gas Brasiliano Gas Natural Gasmig MSGas PBGas Potigás SCGas Sulgas
industrial automotivo residencial comercial cogeração geração elétrica
Notamos que em todos os casos há predominância do consumo industrial.
As metas de expansão no geral, também privilegiam esse setor, assim como a geração elétrica e co-geração; poucas distribuidoras enfatizam que o mercado residencial é atrativo; vender grandes quantias para poucos consumidores parece ser a palavra de ordem do mercado do gás para os próximos anos.
3.3. Principais diferenças entre os casos analisados 3.3.1.Comparações com a regulação paulista
Sendo São Paulo, o Estado com maior mercado consumidor, três distribuidoras e com grandes metas de expansão nos setores residencial e comercial, justifica-se o detalhamento de sua regulamentação, principalmente em decretos sobre tarifas e fornecimento de gás.
O mesmo comentário não se adapta ao Estado do Rio de Janeiro, o segundo mercado consumidor do país com duas distribuidoras; mas que não deixa claro quais são os
Gráfico 1. Venda de gás pelas distribuidoras para os vários setores em set/2003
Fonte: Elaboração do gráfico a partir de dados pela Revista Brasil Energia/ nov/2003.
12 decretos e portarias em vigor para consulta via internet.
Acreditamos que a forte presença da Petrobrás e ANP nesse Estado, tenha função de controle direto da distribuição juntamente com o órgão estatal e isso pode justificar a indisponibilidade do estatuto para consulta.
Também a AGERBA (reguladora do Estado da Bahia), não dispõe de regras detalhadas para o gás canalizado. A agência lida com vários assuntos de infra-estrutura com maior ênfase (como o transporte coletivo), embora este Estado ocupe o terceiro lugar em venda /consumo de gás.
Estes exemplos nos induzem a concluir outra limitação para o detalhamento da regulação nos Estados. De forma geral podemos associar a importância e número de leis, não só a dimensão do mercado como também ao tipo de segmento predominante, controle acionário e presença da agência federal.
Quando há (além dos segmentos industrial e automotivo), um mercado residencial já desenvolvido, é necessário maior detalhamento quanto a relação faixa de consumo - tarifas e eficiência do serviço. Assim, justifica-se que a CSPE (por exemplo) apresente um arquivo mais antigo (desde 1997) e mais completo de sua regulação em relação aos outros Estados.
Por outro lado, nos casos onde o controle acionário da distribuidora é dividido entre governos estadual e federal ou existe forte presença do órgão regulador federal (em Estados onde existe exploração de bacias, como o Rio de Janeiro), a regulação colocada em prática pelo Estado não é detalhada.
3.3.2.Implicações das diferenças estaduais
Embora torne mais complexo o controle das disposições em cada Estado, a autonomia das agências reguladoras estatais possibilita que sua regulamentação acompanhe o processo de expansão dos mercados individuais – prioritariamente industriais, criando normas à medida que se fazem necessárias, diretamente associadas a ampliação das faixas de consumo por segmentos.
Em todos os Estados notamos através desta análise superficial, que mesmo possuindo grandes diferenças no detalhamento de suas áreas de competência (vide fig. 1 – p. 2), o item que é abordado com unanimidade por todas as agências, é a definição das tarifas e
a mediação entre usuários e distribuidores. 3.4. Considerações Finais
A ampliação da oferta de gás natural no país, quer seja de produção nacional (considerando principalmente a descoberta na Bacia de Santos) ou através de importação, deve fornecer novo estimulo à criação de empresas distribuidoras de gás canalizado em todos os Estados da Federação (com a ampliação do mercado industrial já consolidado e com a instalação de rede visando consumidores residenciais e comerciais), bem como implantação de agências de regulação em Estados que ainda não exploram a utilização do gás natural, criando maior intercâmbio, cooperação técnica e institucional entre consumidores e concessionárias, auxiliando órgãos do governo federal e dos governos estaduais na formulação de programas de desenvolvimento e fortalecimento da industria do gás canalizado.
4. Bibliografia
4.1. Informações via internet: 5
Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados de Mato Grosso – AGEPAN . Site: www.agepan.ms.gov.br/
Agência Estadual de Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e Comunicações da Bahia – AGERBA. Site: www.agerba.ba.gov.br
Agência Nacional do Petróleo - ANP . Site: www.anp.gov.br
Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro – ASEP. Site: www.asep.rj.gov.br/
Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Ceará - ARCE. Site: www.arce.ce.gov.br/
5
Lembramos que esta é uma pesquisa básica concentrada em consulta a internet e artigos de revistas sobre energia. A pesquisa nas agências deve ser mais detalhada, necessitando contato direto com esses órgãos para consulta da regulação de cada Estado. Aqui, apenas apresentamos resumidamente os decretos e portarias disponibilizados na internet.
O assunto é bastante complexo e necessita de monografia específica para obtenção de conclusões coerentes e que relacionem as diferenças entre Estados, seus mercados consumidores e a política de seus órgãos reguladores.
14 Agência Reguladora de Serviços Públicos do Rio Grande do Norte – ARSEP. Site: www.arsep.rn.gov.br
Agência Reguladora de Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro – ASEP - RJ. Site: www.asep.rj.gov.br
Associação Brasileira de Agências de Regulação – ABAR. Site: www.abar.org.br Associação Brasileira de Gás – ABEGAS. Site: www.abegas.org.br
Comissão de Serviços Públicos de Energia – CSPE. Site: www.cspe.sp.gov.br Companhia de Gás de São Paulo - COMGÁS . Site: www.comgas.com.br
Curso de Especialização em Negócios de Gás e Energia Elétrica – CENEGE. Petrobrás – EPUSP – GEPEA, 2001/2002.
Instituto Brasileiro de Direito da Energia - IBDE. Site: www.ibde.energia.org.br Governo Estadual da Paraíba – Companhia Paraibana de gás – PBGás. Site: www.pbgas.pb.gov.br
4.2. Teses
SCHWYTER, Anton Altino. A regulação de distribuição de gás natural em São Paulo: questões e desafios. Dissertação, Instituto de Eletrotécnica e Energia, Universidade de São Paulo, 2001.
4.3. Periódicos
Revista Brasil Energia. Número 276. Novembro, 2003. Revista Gás Brasil. Site: www.gasbrasil.com.br
