U N I VE RSI D A D E D E SÃ O PA U LO
FA CU LD A D E D E A RQ U I T E T U RA E U RB A N I SMO PROGRAMA DE PÓS GRADIAÇÃO
AUP 5840 – O MERCADO E O ESTADO NA ORGANIZAÇÃO DA PRODUÇÃO. MO RE N O Z A I D A N G A RCI A
AGOSTO DE 2011
MO N O G RA FI A :
O TRAÇADO DE REDES DE TRANSPORTE METROPOLITANO E ORGANIZAÇÃO ESPACIAL.
NOTA: trata-se da primeira versão do capítulo introdutório da minha dissertação de mestrado, adiantada pela oportunidade de escrever a monografia da disciplina. Como está sendo escrita antes da fase de redação (e antes de realizar a maior parte da pesquisa), está sujeita a aprofundamentos e revisões. Dentre essas revisões, por enquanto sei que terei de ampliar a lista de estudos a respeito das propostas de rede de metrô para São Paulo (já que nessa versão citei apenas 3 trabalhos). Pretendo também me aprofundar um pouco mais na dialética da organização espacial (homogeneização / diferenciação); na crítica ao pressuposto do equilíbrio; e na interseção da organização espacial com o processo produtivo (tratada nas seções finais do capítulo 5 da tese de livre docência do professor Csaba Deák). As criticas, observações e sugestões dos professores também são bem vindas para ajudar a melhorar esse texto.
INTRO D U ÇÃ O
O trabalho que se segue tem por objetivo produzir uma análise do traçado das propostas de redes de transporte metropolitano elaboradas para São Paulo desde 1968 (data do da instituição da Companhia do Metropolitano de São Paulo). O tema não é inédito. Existem muitos trabalhos acadêmicos e técnicos que tiveram como objeto de estudo as propostas de rede de transporte para São Paulo1. Apesar da grande
heterogeneidade desses trabalhos, nenhum deles trata (pelo menos de forma central) de uma questão importante: o papel que as infra-estruturas (sobretudo a de
transporte) exerce na organização do espaço urbano.
É justamente esse o aspecto central da análise que se pretende fazer aqui. Não só por esse enfoque ser pouco explorado, mas, principalmente, pela sua importância seja no entendimento dos fenômenos urbanos, seja na atividade de planejamento.
1 Para citar apenas alguns: Muniz, 2005; Nigriello, 1999; SÃO PAULO, Companhia do Metropolitano de e, 1986.
Veremos mais adiante que essa possibilidade de atuar na organização espacial tem o seu papel dentro do processo produtivo, e só por essa razão deveria ser considerada na atividade de planejamento de transporte. Uma das explicações sobre a ausência desse enfoque nos trabalhos acadêmicos citados é que os próprios planos e estudos que geraram esses projetos de redes, quando não dão o devido destaque, calam sobre o tema. Por essa razão, a primeira parte desse trabalho é dedicada à relação traçado de redes de transporte e a organização espacial.
O PITU 2020 é o plano mais ambicioso dentre os apresentados ao longo dos últimos 20 anos, seja pelo seu conteúdo, seja por ter proposto a rede estrutural de maior envergadura em termos de volume de investimento - variável diretamente ligada à organização espacial (embora não seja a única). É quase consenso que quanto mais baixo o nível de investimento, maior sua contribuição para a diferenciação do espaço (isso será tratado mais à frente). Embora não seja uma condição suficiente o volume alto de investimento é indispensável para homogeneizar, de fato, o espaço.
Alem do volume de investimento, o traçado em si (a forma) da rede estrutural (alta capacidade) tem muito a ver com a organização espacial. A forma como as linhas são dispostas; a maneira que se cruzam e formam conexões; a área da metrópole sobre a qual a rede é implantada; as porções do espaço que a rede atende de forma mais direta; o grau de atendimento aos sub-centros; são alguns dos aspectos formais que dizem muito a respeito da organização espacial. As alternativas de traçado avaliadas ao longo do processo de elaboração do PITU 2020, embora sejam de mesma ordem de grandeza em termos de investimento, são bastante diversas em seu aspecto formal. Especificamente, no que toca à organização espacial, pode se dizer até que a rede aberta e a rede densa - duas das três alternativas consideradas no estudo - são quase que diametralmente opostas.
PITU 2020 – Rede densa.
Se o plano fosse entendido não apenas como um plano de transporte, mas como um plano de desenvolvimento urbano, não poderia deixar de considerar um aspecto crucial: o próprio processo de construção da infra-estrutura planejada, implica em uma
transformação do espaço urbano; e que as possibilidades para essa transformação são as mais diversas e que cada alternativa implica em uma transformação específica.
Embora tenha determinado um volume de investimento suficiente para transformar significativamente o espaço urbano; embora tenha considerado alternativas distintas, sob o ponto de vista formal; a relação implantação de infra-estrutura e organização espacial não foi considerada - seja como variável de projeto (o que a disparidade formal entre as alternativas poderia levar a crer), seja como critério de escolha da alternativa adotada.
A opção pela rede aberta foi pautada pela sua performance; por ter obtido melhor desempenho na modelagem. Como metodologia, foi estabelecido um rol de
indicadores de desempenho extraídos do modelo de simulação de distribuição de viagens. Todos os indicadores utilizados se limitam ou à análise de performance de transporte (taxa de mobilidade, acessibilidade estrutural, velocidade, custo monetário, alcance das viagens, porcentagem de viagens coletivas, índice de conforto e tempo de espera), ou à análise ambientais e financeiras (retornos econômico e financeiro, índice de ociosidade e emissão de poluentes). Não dizem nada a respeito das implicações que as propostas trariam à organização espacial.
Está certo que uma análise desse tipo dificilmente poderia ser feita com base m indicadores, dado que o “efeito” que as alternativas supostamente gerariam na organização são apenas palpáveis no âmbito prognóstico. Se o próprio entendimento sobre a organização espacial e as suas intersecções com o mundo do planejamento de transporte é algo pouco estudado; prever como esse “efeito” se daria no espaço urbano seria algo ainda muito distante de nossas capacidades - mesmo por que, como veremos adiante, outros fatores estão envolvidos na organização espacial (como se verá a seguir). Isso não significa, entretanto, que esse aspecto deixe de ser crucial na atividade de traçado das redes de transporte – deveria se um dos princípios
Para se compreender a maneira pela qual a produção de infra-estruturas se insere na organização espacial, faz-se necessário abrir uma pequena digressão. Para tal, nos apoiaremos no arcabouço teórico elaborado por Deák (2001).
A partir desse referencial teórico, entendemos que a organização espacial se dá através de dois expedientes: regulação (que é exercida dialeticamente parte pelo mercado, e parte pelo Estado); e produção do espaço.
Antes de tudo é preciso ser preciso quanto a definição de espaço. Espaço, em sentido amplo, é o conjunto formado por elementos (representados por pontos) e as relações estabelecidas entre eles. O que define o espaço não é apenas a reunião (a somatória) desses elementos, mas, principalmente, a especificidade na forma de organização estabelecida entre eles. Sua matéria (estofo) é o conjunto de relações entre os elementos nele contidos; sua especificidade é a “maneira específica pela qual os elementos são relacionados entre si”.
Espaço econômico, que é tipo de espaço com o qual estamos lidando é a base material de um mercado unificado. As localizações (que são os “elementos”, nesse caso) são materializadas nas superestruturas que expressam a forma jurídica da propriedade (terrenos, ou áreas construídas em terrenos - apartamentos, salas, conjuntos). As relações são materializadas na infra-estrutura, que é o conjunto das estruturas físicas construídas para transportar objetos e pessoas de localização a localização (vias de transporte, fios, cabos, satélites, rede de água, esgoto, etc).
Produção do espaço é entendida, aqui, como transformação do espaço em seu sentido estrito. Qualquer intervenção no espaço urbano (qualquer trabalho
despendido na construção de infra-estruturas e até de superestruturas) modifica o espaço como um todo; a produção do espaço é um processo incessante, o espaço está sempre sendo transformado e não apresenta nenhum elemento permanente.
Se qualquer intervenção no espaço, a mais mísera, interfere na sua totalidade, o que dizer da construção de uma linha de metrô; ou, ainda mais, de uma rede de
metrô. Trata-se de uma transformação do espaço em escala metropolitana e isso é bastante evidente: a noção ‘vulgar’ de que a implantação de uma linha de metrô (em determinadas condições) pode desencadear uma mudança no padrão de ocupação do seu entorno e uma debandada de antigos moradores para “mais longe” é um claro exemplo disso. Entretanto, esse exemplo é apenas uma das possibilidades da atuação da redes de infra-estrutura na organização espacial, embora seja tratado,
equivocadamente, como algo intrínseco à instalação de uma linha de metrô. Quando o nível de investimento é baixo - muito pequeno em relação ao porte da aglomeração urbana -, as localizações possuem níveis muito diferenciados de acessibilidade (capacidade de acessar todas as demais localizações). As localizações melhores servidas de infra-estrutura de transporte apresentam melhores condições para abrigar os processos individuais de produção e reprodução. Como a infra-estrutura é provisionada em regime de escassez, a competição pelas melhores localizações é muito acirrada. Nas sociedades de base reprodutiva capitalista a
localização é colocada à venda no mercado e a categoria pagamento pela localização assume o comando da regulação que esse mercado exerce na organização espacial. Esse pagamento, que pode assumir a forma de renda ou de preço - dependendo da “duração do período pelo qual a localização fica assegurada como uma condição de produção” (Deák, 2001, p. 91). Na forma ‘preço’, determina a distribuição das atividades urbanas por sobre o espaço - quem pode pagar mais, leva a melhor localização.
Quando já se tem um espaço bastante diferenciado (como é o caso de São Paulo), e se constrói uma única infra-estrutura de transporte de massa em determinado período (por exemplo, uma linha nova de metrô de 8 km em 5 anos) o resultado é inevitavelmente sempre o mesmo: as localizações mais diretamente servidas por essa nova infra-estrutura passa a fazer parte do universo das melhores localizações e o seu preço aumenta – pois ela está no mercado onde os processos individuais competem pela melhores localização.
Resumidamente essa é a regulação exercida pelo mercado – que não é a única forma de regulação da organização espacial. Na verdade, a regulação pelo mercado se dá ‘apenas’ nos limites deixados pela regulação exercida pelo Estado. (Deák, 1989). Na organização espacial, a regulação do Estado é exercida através dos
expedientes utilizados no dito planejamento racional (como zoneamento, instrumentos urbanísticos legais, como o Estatuto da Cidade, etc.). Mas essa não é a única forma de atuação do Estado na organização espacial – que também pode ocorrer por meio da provisão de infra-estrutura, através da produção do espaço (que já dissemos ser o mesmo que transformação do espaço, em sentido estrito).
A maneira pela qual a provisão de infra-estrutura atua na organização espacial já foi introduzida, discretamente, no exemplo acima (da reprodução da escassez); esse é, porém, apenas um dos extremos. O outro, seria justamente o oposto: um alto nível de investimento em linhas de metrô e trem metropolitano, de maneira a atender a pelo menos médio alcance todo o espaço urbano, implicaria em um ‘nivelamento’ (ou uma aproximação em sua direção) nos níveis de acessibilidade. Evidentemente, a competição pelas melhores localizações, nesse caso, seria bem menos acirrada e a forma ‘preço’ seria bem menos relevante na organização espacial.
Esse último fenômeno (melhor seria chamá-lo de tendência) é denominado homogeneização do espaço e está intimamente associado ao trabalho de construção de infra-estruturas (de maneira geral, mas sobretudo de transporte). Na verdade, não deve ser tratado sem se levar em conta ser par dialético, a diferenciação do espaço – que também deriva da atuação do Estado na produção do espaço. Retomaremos esse tema mais à frente. Por enquanto, o que importa é a noção de que uma rede de linhas de metrô de certo porte de investimento, e com seu traçado de grande alcance metropolitano, contribui sensivelmente para uma melhor distribuição das atividades urbanas (esse é o sua implicação na organização espacial).
Voltando ao PTU 2020. Poderia se dizer que a adoção do cenário de “pleno desenvolvimento”, ou “otimista” (sem entrar no mérito de toda carga ideológica
contida nesse termo, totalmente desnecessário quando num contexto de projeto), seria, de certa forma, uma evidência de que a questão da organização espacial foi levada em conta. De acordo com o que vimos anteriormente, tal cenário parte do pressuposto de que a renda e os empregos seriam melhor distribuídos, por sobre o espaço, do que o eram no momento em que foi feito o plano. Vimos que quando há investimento em infra-estrutura capaz de contribuir mais para a homogeneização do espaço do que para a sua diferenciação, tanto as atividades urbanas, quanto a renda da população se torna menos concentrada (melhora a distribuição por sobre o espaço). O fato desse cenário representar uma ruptura em relação ao cenários ‘tendenciais’ (denominados no plano como “crescimento moderado” e “estagnação econômica”), é suficiente para pensar que está associado a um investimento em infra-estrutura de porte e forma tal que pudesse sustentar tal transformação.
Ao diminuir a diferenciação do espaço - e a competição pelas melhores
localizações - diminui também, por exemplo, a concentração de empregos por sobre o espaço. O mesmo ocorre com os usos residenciais das camadas de mais alta renda. Ao aproximar os níveis de acessibilidade do espaço, menor se torna o custo com transporte (em tempo e dispêndio monetário) da força de trabalho, o que vale dizer, aumenta o seu nível de reprodução. É evidente que isso está intimamente associado com distribuição de renda.
Até ai, não há nada de errado. O problema está na metodologia, que promoveu uma inversão da realidade da organização espacial: a melhor distribuição de renda e de atividades sobre o espaço não são condições para implantação de uma rede capaz de homogeneizar o espaço, como a metodologia nos induz a pensar. O trabalho despendido na produção do espaço (construção de redes de infra-estrutura), na realidade, é precondição para a reprodução social em situações que demandam
distribuição de renda e diminuição da diferenciação do espaço (Deák, 2001)2. Sobrepor uma rede capaz de homogeneizar o espaço a um cenário de melhor distribuição das atividades urbanas não é um equívoco. A rede tem, de fato, que ser avaliada em um contexto condizente com os seus propósitos. Entretanto, ao isolar o fator - cenário “otimista” - e colocá-lo como base de comparação para todas as alternativas traz a falsa impressão de que essa base poderia existir da mesma forma independente da proposta de rede de transporte; deixando de considerar a associação íntima entre construção de infra-estrutura e organização espacial. Ao calar sobre essa associação, o plano reforça a impressão de que a distribuição de renda e das
atividades urbanas é um fenômeno de caráter inteiramente exógeno à atividade de traçado de redes de transporte (e do planejamento, de maneira geral).
“Os cenários futuros desenham alternativas para o desenvolvimento econômico e social da cidade (...) com o objetivo de subsidiar o dimensionamento da demanda futura por transportes” (grifo nosso)3. Chama a atenção o caráter a posteriori que o traçado das linhas assume – primeiro se analisa a demanda que a metrópole teria, depois realiza-se a atividade de traçado para atender essa demanda. Mais à frente a questão fica ainda mais explícita: “Os principais condicionantes das demandas por infra-estrutura urbana (...) decorrem da evolução demográfica e do desenvolvimento econômico (...), pressupostos macroeconômicos dependentes de fatores exógenos ao plano de transportes” (grifo nosso)4.
O mais curioso é que o próprio texto dá sinais de que a relação “infra-estrutura / organização espacial” é conhecida: “ (...) será abandonada a tradicional reprodução da escassez em termos de infra-estrutura urbana, vigente até hoje. Assim pressupõe-se a
2 Deák, 2001. Capítulo 5. Localização e Espaço: Valor de Uso e Valor; sobretudo na seção Valor e Produção do Espaço, dedicada à demonstração de que o trabalho despendido na produção do espaço é precondição (e não dedução) da produção de mais-valia.
3 SÃO PAULO, Governo do Estado de. PITU 2020 – Plano Integrado de Transportes Urbanos para
2020. Página 41.
provisão de infra-estruturas em ritmo consistente ao padrão de desenvolvimento desejado, aprofundando a tendência de homogeneização do espaço urbano”5 (grifo nosso). Apesar de apresentar, na parte de projeção dos cenários, uma noção precisa a respeito do papel das infra-estruturas na organização espacial, no restante do plano essa noção é esquecida.
Até agora nos dedicamos a reclamar pela inserção (ou consideração) da questão da organização espacial na atividade de planejamento de transportes – na verdade, poderíamos dizer que nos dedicamos a entender o traçado de redes de infra-estrutura de transporte como sendo uma parte da atividade de planejamento urbano; algo que vai além da simples “solução para os problemas de transporte”. Isto posto, resta agora tratar um pouco a respeito da razão pela qual o traçado da rede de transporte – uma vez tendo papel na organização espacial - deve ter como diretriz o intuito de
homogeneizar o espaço (e não, obviamente, o de reforçar a sua diferenciação). Para isso se faz necessário entender como funciona a dialética da organização espacial6.
Vimos que a produção do espaço (via construção de infra-estruturas) tem inúmeras possibilidades de atuar na organização espacial. Entretanto, por mais que existam diversas possibilidades de atuação, a transformação do espaço por meio da construção de infra-estruturas se insere em um único processo – chamado por Deák de dialética da organização espacial. Essa dialética, como em qualquer outra,
apresenta dois termos contraditórios: a tendência à homogeneização do espaço e sua contra-tendência à diferenciação.
A predominância da produção de mercadorias em relação à produção de
subsistência implica na existência de um mercado unificado cuja base material é um espaço da também único. O processo de transformação que engendrou o modo de produção capitalista, requisitou a unificação de espaços locais (que correspondiam à
5
Idem, página 45.
regimes de acumulação autônomos). Essa unificação se deu através da construção de infra-estrutura de maneira tal a integrar os espaços locais em um único espaço (correspondente ao espaço de um estado-nação, de um mercado unificado). Tal processo nada mais é do que a própria da homogeneização do espaço – que, por sua vez, está na essência do capitalismo.
Entretanto, como em qualquer dialética, na organização espacial a homogeneização vai de par com sua negação, que é a diferenciação. O
funcionamento que envolve essas duas tendências contraditórias é o seguinte: a medida que o espaço vai sendo homogeneizado, porções de espaço (ou espaços locais) que outrora pertenciam a âmbitos distintos (ou muito diferenciados), passam a fazer parte do mesmo espaço. Logo, essas ‘porções’, uma vez fazendo parte de um mesmo universo, passam a poder serem comparadas entre si e, por essa razão, se diferenciam em relação ao todo (e a disputa pelas melhores localizações pelas atividade urbanas é a prova mais concreta disso). Esse ‘motor’ conduz toda a prática que determina as transformações na organização espacial.
Uma vez que ao se homogeneizar o espaço se diferencia ao longo do próprio processo de desenvolvimento das forças produtivas, a necessidade de novos trabalhos despendidos para homogeneização é requisitada o tempo todo. O que nos interessa na pesquisa em curso é que existem inúmeras maneiras pelas quais esse trabalho pode ser despendido (seja em termos de quantidade de investimento, seja na própria forma que as infra-estruturas tomam) e o seu reflexo na organização varia conforme essa gama de possibilidades. E é isso que pretende-se analisar, aas diferentes
implicações que os traçados das redes propostas implicam, ou implicariam, na dialética da organização espacial.
A partir dessas colocações fica mais nítida a noção de que a construção de infra-estrutura é uma necessidade que surge, constantemente, no decorrer do processo de desenvolvimento das forças produtivas. Especificamente, torna-se necessário
processo: quando as taxas de acumulação estão baixas (e o trabalho necessário para se obter o excedente histórico se encontra alto demais)7.
Uma vez feitas todas as considerações acima, podemos, enfim, analisar os traçados das propostas de rede realizadas para São Paulo. Mesmo que não seja possível medir de forma mais sistemática (utilizando auxílio de modelagem) a implicação que as propostas de traçados teriam na organização espacial, teremos maiores condições de avaliá-las, a partir do esclarecimento das questões tratadas nesse capítulo.
É fundamental entender a questão da organização espacial, não como “efeito”, mas como diretriz de projeto. As decisões de traçado tem de seguir não apenas as demandas existentes, mas também demandas projetadas (que muitas vezes estão ligadas alteração do status quo). O traçado de uma rede de transporte não é apenas uma questão formal. É também uma estratégia de transformação do espaço urbano. Eleger áreas específicas para receberem conexões importantes; induzir novas
direções de percurso que, em princípio, não correspondam às linhas de “desejo”, mas que podem ser “úteis” para o processe produtivo; esses são apenas alguns exemplos das intenções ‘espaciais’ que podem orientar as decisões de projeto. São aspectos como esses que iremos buscar na análise que se segue.
7 Ver Deák, 2001, página 101.
B IB LIO G RA FIA
DEÁK, Csaba. “O Mercado e o Estado na Organização da Produção Capitalista”, Espaços & Debates, 28: 18-31. São Paulo, NERU, 1989.
DEÁK, Csaba. À busca das categorias de produção do espaço. São Paulo: FAUUSP, 2001. [concurso de livre docência].
MUNIZ, Cristiane. A Cidade E Os Trilhos: O Metro De São Paulo Como Desenho Urbano, São Paulo, FAUUSP, 2005. [dissertação de mestrado]
NIGRIELLO, Andreína. “A expansão da rede de metrô em São Paulo”, Revista dos transportes públicos – ANTP, ano 21, 1999, 2º trimestre.
SÃO PAULO, Governo do Estado de, Secretaria dos Transportes Metropolitanos. PITU 2020 – Plano Integrado de Transportes Urbanos para 2020, STM, São Paulo, 1999. SÃO PAULO, Companhia do Metropolitano de. Evolução Da Rede Básica Do Metrô / 1968-1985, São Paulo, Companhia do Metropolitano de São Paulo, 1986.
