Segurança Pública no Brasil: conceitos, contextos e consensos
Introdução
Passados mais de 25 anos de promulgação da Constituição Federal que reintroduz os princípios democráticos no Brasil, percebemos importantes avanços na conquista de direitos e na melhoria das condições de vida da população. Na área da Segurança Pública, no entanto, os principais avanços percebidos referem-se sobretudo à construção de discursos e políticas baseados em princípios de Direitos Humanos e de cidadania, mas que - na ausência de reformas estruturais - não são ainda capazes de garantir paz e segurança para toda a população.
Após amplo período de predomínio de uma percepção da segurança pautada pelos princípios da Doutrina de Segurança Nacional, em que se atribui às polícias a competência de “manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal”1 (CF
1967), a Constituição de 1988 tem a significativa contribuição de trazer novamente para o contexto brasileiro a perspectiva da Segurança Pública. Já aventado pela constituição de 1937, quando o termo parece ter sido usado pela primeira vez (LIMA; TRINDADE, 2014), o conceito remete ao exercício do monopólio legítimo da força pelo Estado através de instituições que, ao invés de se pautarem por uma lógica de “combate ao inimigo”, passariam a ser
1 Segundo Freire (2009), o conceito de Segurança Nacional relaciona-se à prioridade
dada à defesa do Estado e da ordem política e social, com especial destaque para o papel das Forças Armadas.
P rö glh ö f Patrícia de O. Nogueira Pröglhöf 1 1Mestranda em Administração Pública e Governo. Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio Vargas. E-mail:
orientadas pela perspectiva da garantia de direitos e pela proteção de todos os cidadãos.
No entanto, apesar do importante avanço na superação do paradigma até então norteador da área, os traumas deixados pelo regime militar levaram a que, no momento da elaboração da CF de 1988, o tema da segurança pública fosse ainda “indigesto”, dificultando o encaminhamento de reformas mais expressivas (LIMA, 2011). Assim, debates em torno de temas como reformas nas polícias e do sistema de justiça criminal ficaram em segundo plano, “talvez subsumida pela força da ênfase nas reformas macroeconômicas e das tensões e fricções inerentes ao tema, que carecia de consensos mínimos em torno de modelos e parâmetros de trabalho” (LIMA, 2011, p.30).
Como resultado deste cenário, o próprio termo Segurança Pública não chega a ser definido claramente na Constituição, sendo apenas mencionado – em seu artigo 144 – que constitui “dever do Estado, direito e responsabilidade de todos” e que deve ser exercida para “a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio”. O texto constitucional e a jurisprudência não chegam a esclarecer nem mesmo o conceito de “ordem pública”, o qual muitas vezes é empregado como sinônimo (e não como finalidade) de Segurança Pública ou inferido pela sua negativa (ou seja, pelo que não seria) (FBSP, 2010).
Além disso, a CF de 1988 – apesar de em seu parágrafo 7º designar os órgãos responsáveis por garantir a Segurança Pública e descrever suas atribuições mínimas – deixa, no entanto, a determinação sobre a organização e o
funcionamento destes atores a ser disciplinada em lei específica, que até hoje encontra-se carente de regulamentação. Deste modo, para além de uma lacuna conceitual, convivemos atualmente com um significativo conflito de competências de atuação entre as instituições responsáveis pela garantia da segurança pública, agravada pela falta de regulamentação também do artigo 23 da constituição federal, que versa sobre as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Como resultado desta ausência de definições e de reformas mais significativas no funcionamento do sistema de segurança pública e justiça no país, convivemos ainda com um modelo de segurança pública ineficiente e oneroso, incapaz de reduzir os níveis de violência e criminalidade a patamares dignos de regimes políticos democráticos, como demonstram os dados apresentados a seguir.
Qual o Quadro que Resulta desse Modelo de Segurança Pública Vigente no Brasil?2
Dados publicados no 8º Anuário Brasileiro de Segurança Pública (FBSP, 2014)3 indicam a existência de uma situação
2 Todos os dados apresentados nesta seção têm como fonte o 8º Anuário Brasileiro de
Segurança Pública (FBSP, 2014).
3 O Anuário Brasileiro de Segurança Pública é uma publicação que compila e analisa
dados estatísticos coletados por meio de diversas fontes oficiais, como dados do Sistema Nacional de Informações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas (SINESP); da Secretaria do Tesouro Nacional; do Departamento Penitenciário Nacional, do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), entre outros. Produzido pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública, a publicação encontra-se em encontra-seu 8º Ano e apreencontra-senta a maior parte de encontra-seus dados atualizados para o ano de 2013.
alarmante. O Brasil conviveu em 2013 com 53.646 mortes violentas, incluindo vítimas de homicídios dolosos e ocorrências de latrocínios e lesões corporais seguidas de morte, o que significa que, neste ano, uma pessoa foi assassinada a cada 10 minutos. No que se refere especificamente aos homicídios, o país registrou 47.724 ocorrências, o que representa uma taxa de 23,7 homicídios para cada 100 mil habitantes. Embora ligeiramente menor do que a taxa verificada em 2012 (de 24,2), encontramo-nos ainda muito acima do patamar indicado pela Organização Mundial de Saúde, que determina que locais com taxas iguais ou superiores a 10 mortes por 100 mil habitantes são considerados zonas endêmicas de violência.
O cenário é ainda preocupante no que diz respeito ao padrão de atuação das polícias brasileiras, que levam a índices de letalidade e vitimização bastante superiores aos encontrados em outros países. Como aponta o gráfico 1, nos últimos cinco anos as polícias brasileiras foram responsáveis pela morte de 11.197 pessoas. Nos Estados Unidos, de acordo com dados publicados pelo Federal Bureau of Investigation no censo “Statistical Abstract of the United States: 2012, The National
Data Book”, um número de vítimas próximo a esse (11.090)
foi atingido em 30 anos de atividade policial. Apenas em 2013, 2.212 pessoas perderam suas vidas no Brasil em função da ação policial, o que representa uma média de 6 pessoas por dia. Por outro lado, no mesmo ano, 490 policiais foram mortos, evidenciando uma lógica operacional – pautada pelo confronto, pela repressão e pelo uso da força letal, muito mais
do que por iniciativas de prevenção – que acaba por ser prejudicial para toda a sociedade.
Gráfico 1: Letalidade Policial. Brasil, 2009 - 2013
Fonte: (FBSP, 2014).
No que se refere ao sistema penitenciário, encontramos um quadro de encarceramento crescente e uma população carcerária que figura entre as maiores do mundo, com 574.207 presos. Há também um expressivo déficit de vagas (faltam hoje mais de 220 mil vagas nos presídios brasileiros) e elevado percentual de presos provisórios (40,1% dos presos brasileiros, chegando em alguns estados – como Amazonas e Piauí – a representar mais de 65% de seus presos). Já no
sistema socioeducativo, em 2012 haviam 20.532
adolescentes cumprindo medidas socioeducativas no Brasil, a maior parte deles (13.674) em medida de internação.
Nesse sistema, morre-se muito e prende-se muito, gasta-se também muito, ou – pelo menos – de forma muito pouco qualificada. No ano de 2013, a soma dos gastos com segurança pública efetuados pela União, estados e municípios com Segurança Pública atingiu o valor de R$ 61,1 bilhões (8,6% a mais do que o investido em 2012), além dos R$ 4,9
bilhões gastos com prisões e unidades socioeducativas. Como aponta o gráfico 2, esses valores podem ser ainda somados à estimativa de R$ 192 bilhões de reais gastos com os custos sociais da violência, ou seja, com quanto é despendido com os “efeitos colaterais” da violência (representados por elementos como gastos com sistema de saúde, perda de capital humano e investimentos em segurança privada e em seguros).
Gráfico 2: Tipo e Valor Estimado de Custo e/ou espessa com violência, segurança pública, prisões e medidas socioeducativas. Brasil – 2013 – em bilhões de R$
Fonte: (FBSP, 2014).
Na comparação com os gastos com segurança pública de outros países, medidos em termos de percentual do PIB investido na área, é possível perceber que o Brasil apresenta despesas semelhantes ao de regiões como a União Europeia e Estados Unidos; as quais, no entanto, convivem com índices de homicídio bastante inferiores aos brasileiros. Dado este quadro, é possível perceber que os significativos e
crescentes gastos brasileiros com a área não têm se traduzido em efetiva redução dos índices de criminalidade e violência.
Tabela 1: Despesas realizadas com Segurança Pública em relação ao PIB e índices de Homicídio
Fonte: (FBSP, 2014).
O que Pensam os Policiais Brasileiros Sobre Tudo Isso? Em tal contexto, muitas são as propostas que surgem apontando caminhos e soluções para a melhoria do quadro da segurança pública no Brasil. No âmbito acadêmico e dos movimentos e organizações sociais atuantes na área, são pontos com ampla aceitação as propostas que envolvem, por exemplo, maior qualificação e divulgação de dados estatísticos (maior transparência), aumento da participação da sociedade nos assuntos de segurança pública e nas instâncias decisórias, fortalecimento de mecanismos de controle (como ouvidorias e corregedorias), revisão da divisão de funções entre os entes federativos (com maior papel de coordenação e indução para o governo federal e melhor definição do papel dos municípios), desmilitarização
das polícias ostensivas e reorganização das polícias (transformando-as em polícias de ciclo completo ou unificando-as), entre outras possibilidades.
No entanto, a falta de comunicação – derivada muitas vezes de preconceitos e desconfianças mútuas – entre esses atores e os profissionais que trabalham nas instituições responsáveis por garantir a segurança pública gera significativo desconhecimento sobre possíveis pontos de contato entre os anseios e propostas de ambos os lados (policiais e não-policiais). Isso retarda, em grande medida, a possibilidade de avanços concretos de muitas pautas que seriam fundamentais para se repensar o modelo de segurança pública no país. Nesse cenário, é interessante destacar os resultados de recente pesquisa feita pelo Centro de Pesquisas Jurídicas Aplicadas - CPJA da Escola de Direito da FGV em São Paulo e pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública, em parceria com a Secretaria Nacional de Segurança Pública e que busca, justamente, conhecer a opinião dos policiais brasileiros sobre propostas de reformas e modernização da Segurança Pública (CPJA; FBSP, 2014). Por meio dessa pesquisa, foram enviados 463.790 convites para o universo de policiais cadastrados na Rede de Ensino à Distância da Secretaria Nacional de Segurança Pública (462 mil) e/ou que manifestaram diretamente interesse em respondê-la (1.790). Deste total, foram obtidos 21.101 retornos válidos, número que – apesar de tratar-se de uma amostra não probabilística e não representar a totalidade dos policiais brasileiros – permite-nos conhecer em alguma medida o que pensam os policiais brasileiros sobre o atual modelo de segurança
pública e sobre as propostas de melhorias que vêm sendo discutidas.
Quanto ao perfil da amostra de respondentes, destaca-se uma maior participação de policiais militares (52,91%), seguida de policiais civis (21,95%) e policiais federais (10,35%), além de bombeiros (8,39%), policiais rodoviários federais (4,10%) e policiais das polícias científicas/perícias (2,30%). A maior parte destes policiais (61%) tem menos de 40 anos e 39,1% tem nível superior completo. Quase a totalidade dos respondentes ingressou na carreira após a Constituição de 1988 (92%), tendo quase metade destes ingressado nos últimos 10 anos (48,7%).
Dentre os resultados obtidos pela pesquisa, é interessante destacar inicialmente que as principais dificuldades encontradas no trabalho da polícia, no atual modelo, relacionam-se principalmente a problemas de carreira, como baixos salários (84,7%), falta de contingente (81,4%) e formação e treinamento deficientes (80,6%). Como aponta o gráfico 3, questões sobre a realidade política e legislativa da área também aparecem como dificuldades importantes e podem refletir, em alguma medida, problemas estruturais mais amplos como a morosidade do sistema de justiça e o conflito de competências entre os entes federativos.
Outro aspecto interessante deste ponto é o de que a falta de controle externo e interno da atividade policial – discutida por não-policiais como um importante problema – é uma visão também compartilhada pela maior parte dos policiais respondentes (apenas 8,8% e 6,8% consideram que a falta de
controle externo e interno, respectivamente, são dificuldades “nada importantes” no trabalho das polícias).
Gráfico 3: Fatores que compõem as dificuldades de trabalho das polícias
Fonte: (SBSP, 2014).
Por conta das dificuldades relatadas e relacionadas principalmente à carreira e às condições de estrutura para desempenho da atividade policial, apenas 8% dos respondentes acreditam que o atual modelo de segurança pública é adequado e que os ajustes deveriam ser concentrados apenas na superação destas dificuldades apontadas, com mais recursos humanos materiais e financeiros. Como demonstra o gráfico 4, a maior parte dos policiais está de acordo com a ideia de que o sistema de segurança pública precisa passar por mudanças, parte deles defendendo uma ampla reformulação pautada na revisão de procedimentos e do modo como se organizam as corporações (39,96%), outra parte favorável a mudanças no sentido de maior adoção de ferramentas e tecnologias de gestão e de
capacitação (31,42%) e, por fim, outros focando na importância de se investir em gestão e em prevenção para além de ações policiais (20,56%).
Gráfico 4: Opinião sobre a situação atual das polícias
Fonte: (FBSP, 2014).
Quanto às propostas relacionadas à desmilitarização, a pesquisa faz o importante esforço de tentar decompor o que poderia – concretamente – significar este processo, traduzindo a ideia de desmilitarização em diversas propostas possíveis, como o fim da justiça militar, a eliminação de hierarquias, extinção de inquéritos policiais, entre outros. A partir dessa estratégia, é possível perceber que algumas medidas apresentam aceitação de grande parte dos policiais, desmistificando a ideia de que as polícias – principalmente as ostensivas – seriam totalmente refratárias a qualquer iniciativa nesse sentido.
Como aponta o gráfico 5, as formas de desmilitarização que apresentam maior aceitação são a modernização dos
regimentos e códigos disciplinares (93% do total de respondentes), a reorientação do foco do trabalho das polícias militares para a proteção dos direitos de cidadania (concordância de 87,3% dos respondentes) e o direito à sindicalização e de greve dos policiais militares (apoiada por 86,7% dos respondentes). Além disso, a desvinculação das polícias militares e dos corpos de bombeiros militares como forças auxiliares do exército é também apoiada por 73,7% do total de respondentes e por 76,1% dos respondentes policiais militares, assim como o fim da justiça militar para policiais militares (63,5% do total de respondentes e 57,3% dos policiais militares respondentes concordam com a medida).
Gráfico 5: Formas de desmilitarização das polícias
Fonte: (FBSP, 2014).
Em relação às propostas de maior participação da população na segurança pública, a pesquisa aponta que pouco mais da
metade dos respondentes afirmou nunca ter participado de reunião de conselho comunitário de segurança. No entanto, a maior parte concorda que a população deveria participar da decisão sobre as prioridades do trabalho de policiamento em seu bairro ou região (87,8% concordam total ou parcialmente) e que a polícia deveria manter uma relação especial com as vítimas dos delitos, oferecendo a elas apoio em visitas domiciliares e informações sobre o andamento das investigações (78,6% concordam total ou parcialmente). É curioso perceber que a forma de participação com a qual os policiais mais concordam reflete uma medida bastante simples e relacionada a possibilidade de um papel mais proativo das corporações em promover esta aproximação: 89,17% acredita que a polícia deveria editar boletins e folhetos para distribuir nas comunidades, informando a população sobre as tendências criminais da região e orientando sobre o tipo de medidas preventivas que devem tomar. Por outro lado, quando o assunto se refere a questões de maior ingerência ou controle em suas instituições – como prestação de contas ou o afastamento de policiais – o percentual de policiais que concordam totalmente com uma maior participação da população apresenta-se reduzido.
Gráfico 6: Opinião sobre a participação da comunidade em decisões acerca do trabalho de polícia
Fonte: (FBSP, 2014).
Considerações Finais
Os dados apresentados pretendem reforçar a ideia da urgência de reformas estruturais no âmbito da segurança pública, as quais não foram realizadas no momento da elaboração da Constituição Federal de 1988 e ainda engendram significativos problemas de competências institucionais e federativas. Neste cenário de conflitos de responsabilidade e de falta de integração, além de fracos instrumentos de transparência e controle, o resultado é um contexto de violência e criminalidade preocupante, com níveis de
mortalidade e insegurança para além do aceitável em um contexto democrático.
Felizmente, é possível perceber que propostas de mudança começam a ser apresentadas pela sociedade em geral e parecem encontrar eco também no âmbito das instituições policiais. Embora seja necessário considerar que as discussões sobre o tema serão sempre marcadas por tensões e fricções inerentes a ele a possibilidade do estabelecimento de consensos mínimos – como vem sendo verificado – é um importante passo para o aprofundamento do debate e para a construção de um novo modelo de segurança pública para o país.
Referências
CPJA – Centro de Pesquisas Jurídicas Aplicadas; FBSP – Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Opinião dos policiais brasileiros sobre reformas e modernização da
segurança pública. 2013. Disponível em:
<http://www.forumseguranca.org.br/storage/download/Apre sentacaoFinal.pdfhttp://www.forumseguranca.org.br/storage /download/ApresentacaoFinal.pdf>. Acesso em: 7 jun. 2014. FBSP- Fórum Brasileiro de Segurança Pública. Anuário Brasileiro de Segurança Pública. 8º Anuário Brasileiro de Segurança Pública. 2014. Disponível em:
http://www.forumseguranca.org.br/produtos/anuario- brasileiro-de-seguranca-publica/8o-anuario-brasileiro-de-seguranca-publica. Acesso em: 7 jun. 2014.
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