A DIMENSÃO POLÍTICA NO ESTUDO DAS CIDADES MÉDIAS: considerações sobre Montes Claros/MG
PEREIRA, Anete Marília
anetemarilia@gmail.com
SOUTO, Iara Venessa Pereira
iarasoutto@yahoo.com.br
CARVALHO, Pedro Henrique Maia de
pedro_maia15@hotmail.com
MARQUES, Louize Francielly Cardoso
louize_marques@yahoo.com.br>
Universidade Estadual de Montes Claros - UNIMONTES
Introdução
O presente artigo tem como objetivo analisar a dimensão política da cidade média de Montes Claros/MG. A inclusão dessa dimensão no estudo das cidades médias ainda é pouco realizada, uma vez que o tratamento teórico sobre tais cidades tem sido pautado nas dimensões demográficas ou econômicas, prioritariamente. Outros estudos agregam análise da infraestrutura, da qualidade de vida, do meio ambiente e da cultura. Ao analisar todas essas dimensões, com suas variáveis, sobre a cidade de Montes Claros, optou-se por acrescentar uma breve reflexão sobre algumas variáveis da dimensão política, pois elas “permitem entender as regras e as relações entre os poderes e os grupos organizados da sociedade” (OLIVEIRA, 2008, p. 233).
Para o desenvolvimento da pesquisa foram utilizados como procedimentos metodológicos a revisão de literatura sobre a temática cidade média, políticas urbanas e a análise documental. As fontes secundárias foram a Prefeitura Municipal de Montes Claros (PMMC) e o Ministério das Cidades. Do ponto de vista da construção de políticas de gestão foram analisadas as tendências partidárias da administração pública, do poder executivo e legislativo, bem como a representatividade nas câmaras estadual e federal. No que diz respeito às políticas urbanas, considerando que estas desempenham um importante papel no desenvolvimento, expansão, planejamento e gestão urbana foram analisados alguns
instrumentos legais como: o Plano Diretor, o Plano Plurianual, a Lei de Uso e Ocupação do Solo, o Código de Obras e Edificação, a Lei Orgânica Municipal, entre outros. Dada a pequena dimensão desse artigo, as considerações aqui efetuadas não abarcam toda a complexidade do assunto, nem tem a pretensão de esgotá-lo.
A cidade de Montes Claros e a política local
Vários estudos já comprovaram que a cidade de Montes Claros se destaca como a mais importante na região Norte de Minas, na qual desempenha um papel polarizador, principalmente por oferecer serviços de saúde e educação superior, comércio amplo e diversificado, como também, constituir-se num centro industrial, com empresas ligadas à biotecnologia e à produção têxtil.
A consolidação desse papel é resultado de toda uma estratégia que teve no Estado um dos principais indutores. Da década de 1950 até os dias de hoje, verificou-se na cidade, períodos marcados por transformações territoriais, ocasionadas por diferentes relações de poder.
À exemplo de outras cidades de mesmo porte, a organização do poder em Montes Claros se deu através das elites locais que se aglutinavam, no propósito de intensificar suas relações com os dirigentes do Estado, melhorar suas posições e conseguir benefícios. Até a década de 1980 a cidade foi administrada por representantes da elite local, constituída por profissionais autônomos, como médicos, ou representantes da oligarquia rural. Os partidos políticos prevalentes eram os mais conservadores.
Mesmo com a inserção do Norte de Minas na área da Superintendência de desenvolvimento do Nordeste – SUDENE - e a mudança do discurso desenvolvimentista pautado na industrialização, pode-se perceber uma maior concentração do poder nas mãos dos velhos e novos empresários, que continuaram a comandar as decisões do município. A industrialização viabilizada pelos incentivos da SUDENE trouxe migrantes para a cidade, contribuiu para o crescimento físico-territorial, o que aumentou a demanda por serviços básicos, exigindo do poder público uma posição diferente da até então predominante.
As diferenças na ocupação espacial da cidade já mostravam as desigualdades no uso e ocupação do solo, bem como o aumento da periferia. Obras eram realizadas de acordo com os interesses da elite e opções de planejamento urbano não representavam item de importância nas administrações municipais. Uma comprovação dessa realidade é o fato do primeiro plano diretor da cidade ter sido aprovado na década de 1970. Sua análise permite concluir que ele tinha uma “característica normativa e visando modernizar vem acompanhado das leis de ‘urbanismo e zoneamento’, ‘classificação de uso de solo’ e ‘código de obras’, a fim de regulamentar as edificações existentes” (FONSECA, 2010, p. 92).
Mesmo com a política tendo um caráter elitizante, as mudanças na economia e o surgimento de partidos de oposição, os movimentos populares na cidade começam a ganhar força na mesma proporção que cresciam os problemas sociais. Oliveira (2000, p.139) considera que tais mudanças
[...] ao mesmo tempo, propiciaram tanto o crescimento do chamado movimento popular (termo difuso, mas que pretende chamar atenção para várias iniciativas como sindicatos, democratização dos serviços públicos, movimento das mulheres, etc.) quanto confirmaram lideranças partidárias não majoritárias em relação à elite local.
A mudança na estrutura política da cidade ocorre em 1982, quando trabalhadores se uniram para mudar o perfil da composição do poder na cidade, mas que foi apenas um momento do processo político, como deixa claro Oliveira (2000, p.152) ao afirmar que
Uma única exceção ocorreu na campanha eleitoral para a prefeitura, em 1982, onde vários setores da classe trabalhadora se envolveram com o objetivo de alterar a composição do poder local, através da eleição de um prefeito de classe média. Entretanto, este fato não se desdobrou em estímulo à organização das oposições, conforme a análise das administrações municipais a seguir.
De 1983 a 1988 ocorre o mandato de um prefeito cujo discurso era de uma política voltada para o povo. Esse mesmo discurso o fez ganhar as eleições em 1993, só que com novos aliados, integrantes da antiga elite. A partir dos anos de 1990, os dirigentes da cidade tiveram
perfis políticos e a experiência militante diferenciados. Mas, até então, as elites locais tinham ações mais imediatistas no que tange a produção do espaço urbano.
Com a Constituição de 1988 o poder local se incorporou à agenda política do Brasil, sendo assegurada maior autonomia de decisões aos municípios, tendo por pressuposto os princípios da descentralização, da democracia e da participação da população. Para Costa (1996, p. 115),
[...] a Constituição de 1988 deve ser considerada parte de um processo mais amplo de mudanças sociais e políticas ocorrido na sociedade e da ressignificação do poder local no Brasil. Isso fica evidente quando se faz uma rápida recuperação histórica do estatuto jurídico-político do município nas Constituições brasileiras [anteriores] [...]
Assim, a Constituição fortaleceu a autonomia política, administrativa e financeira dos municípios. Através de leis orgânicas, os municípios estabelecem sua própria organização administrativa. Com a descentralização é possível a municipalidade tomar muitas decisões que antes estavam atreladas ao poder do Estado como, por exemplo, a busca do desenvolvimento econômico local, implementação de políticas sociais e implantação de serviços urbanos. Montes Claros se insere nesse contexto e busca os meios jurídicos, financeiros e econômicos que possibilitariam o controle, o planejamento e a gestão urbana.
A Gestão Urbana
Para os fins deste estudo, é preciso definir o que se entende por gestão urbana. De acordo com Rezende e Frey (2005, p. 53-54)
[...] a cidade é um organismo dinâmico e complexo. Esse organismo pode ser caracterizado por grandes diversidades e múltiplos contrastes, gerando inúmeras dificuldades ao gestor público. Nesse sentido a gestão urbana deve desempenhar um papel relevante para contribuir na diminuição desses contrastes, dificuldades e conflitos e também na solução dos múltiplos problemas enfrentados. A gestão urbana também pode ser entendida como governança urbana. Nesse sentido ela apresenta um novo conceito em gestão pública e política, [...] frisando novas tendências de uma gestão compartilhada e interinstitucional que envolve o setor público, o setor produtivo, o crescente setor voluntário ou terceiro setor. A criação de redes e as parcerias públicas-privadas são processos políticos cada dia mais dominantes no novo mundo urbano fragmentado e são essenciais para a abordagem da governança.
Para o poder local de Montes Claros implementar políticas públicas, inclusive as urbanas, tem significado enfrentar muitas dificuldades. Faltam informações, treinamento de funcionários, recursos financeiros, entre outros fatores. Compreender o novo papel do poder local e colocar na prática essa descentralização não tem sido tarefa fácil para o município. No que diz respeito aos instrumentos de gestão urbana, propostos pelo Estatuto da Cidade, cabe destacar nesse artigo
Cidade sem tradição em planejamento urbano, acostumada com a execução de planos setoriais, Montes Claros em obediência legislação começa a elaborar a Lei Orgânica municipal, o plano diretor, o plano plurianual, dentre outros. O problema que pode ser destacado aqui é o fato de serem planos que não possuem uma concepção holística da cidade, nem ultrapassam a setorização tão forte na administração pública. Será realizado aqui um breve comentário sobre cada um desses instrumentos de gestão pública, existentes em Montes Claros.
No que diz respeito aos Instrumentos de planejamento municipal há a Lei de parcelamento do solo, o Código de obras, o Código de Posturas. A Lei n
º 3.031 de 06 de julho de 2002 que dispõe sobre as normas de uso e ocupação do solo no município de Montes Claros. Ela regula o zoneamento do território, estabelece as categorias de uso e os modelos de assentamentos e delimita as áreas a serem reservadas para as vias públicas e projetos especiais. É uma lei mais generalizante e pouco fiscalizada pelo poder público. A Lei nº 3032de 16 de julho de 2002 institui o código de obras e edificações de Montes Claros e a lei nº 9 de 23 de julho de 1976 estabelece o Código de posturas que dispõe sobre as medidas de polícia administrativa a cargo do município. Apesar da existência das leis específicas, falta uma fiscalização mais eficiente, o que contribui para a ocupação “desordenada” do espaço urbano.
Um dos principais Instrumentos de política urbana em todo o país tem sido o plano Diretor. Cabe lembrar que Villaça (1999) afirma que há uma enorme confusão acerca do conceito de plano diretor. Para esse autor, uma definição mais tradicional considera-o como
[...] um plano que, a partir de um diagnóstico científico da realidade física, social, econômica, política e administrativa da cidade, do município e de sua
socioeconômico e futura organização espacial dos usos do solo urbano, das redes de infra-estrutura e de elementos fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o município, propostas estas definidas para curto, médio e longo prazos, e aprovadas por lei municipal. (VILLAÇA, 1999, p.238). Ainda que simples discurso, o plano diretor sempre esteve presente na história do planejamento urbano brasileiro, tanto é que a Constituição Federal restabelece o seu prestígio ao atribuir
[...] a lei do plano diretor municipal a condição de instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana, bem como a de instrumento aferidor do cumprimento da função social da propriedade urbana, na medida em que atenda às exigências fundamentais de ordenação da cidade nele expressas. (MOTTA, 2000, p.6)
De acordo com o artigo 182 da Constituição, o plano diretor deve obrigatoriamente explicitar as funções sociais da cidade e seu pleno desenvolvimento, explicitar o nível de bem-estar a ser garantido à população e os objetivos e diretrizes da política de desenvolvimento e expansão urbana, bem como expressar as exigências fundamentais de ordenação da cidade.
O Estatuto da cidade (Lei nº 257, de 10 de junho de 2001) reafirma essas diretrizes e estabelece que o plano diretor é um instrumento obrigatório não só para os municípios com população superior a 20.000 habitantes, mas também para aqueles situados em regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas, em área de interesse turístico ou sob influência de empreendimentos impactantes ao meio ambiente.
O referido Estatuto preconiza uma concepção de plano como processo político, partindo do pressuposto que a cidade é um produto da ação de uma multiplicidade de agentes que constroem e, ao mesmo tempo, utilizam o espaço urbano. Segundo Bassul (2002, p.1),
[...] o Estatuto da Cidade oferece aos governos municipais e aos movimentos sociais um conjunto expressivo de instrumentos que, na prática, buscam materializar o “direito à cidade”, definido na própria lei como o “direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e lazer”.
No caso de Montes Claros, o atual Plano diretor aprovado ela lei em agosto de 2001, foi elaborado com base em pde outros municípios, sem considerar a realidade da sociedade
montes-clarense. É, em síntese, um instrumento influenciado por uma visão urbana técnico-racional, sem a preocupação de integrar as dimensões sociais e culturais como preconiza Estatuto da Cidade. De acordo com Fonseca (2010, p. 119)
Ao assumir fundamentos puramente ordenadores do espaço a população é excluída da cidade e relegada aos espaços destinados à sua ocupação, desconsiderando sua real importância nesse processo, em favor da prevalência das necessidades funcionais da cidade. (...) O contexto de Montes Claros, ainda não teve efetivas suas políticas de ação democrática em favor da população.
De acordo com a autora não houve a participação social na elaboração do Plano diretor, desconsiderando a premissa de que o elemento fundamental no processo de planejamento urbano é a função social da propriedade.
Para verificar o que de fato está sendo efetivado na cidade de Montes Claros, em termos de participação social, foram utilizados os indicadores produzidos pelo IBGE (2001). Há que se ressaltar que existem em Montes Claros os seguintes Conselhos Municipais, a maioria de caráter consultivo: de Política urbana, com paridade de representantes, o de habitação, o de meio ambiente, que é consultivo, deliberativo e normativo; o de Cultura; o de saúde; o de educação; na ação social os conselhos de assistência social, de segurança alimentar, da criança, do idoso, das pessoas com deficiência e o conselho sobre drogas, entre outros. Resta discutir, em outra oportunidade, como ocorre a estrutura e funcionamento dos conselhos municipais e a participação cidadã na gestão da cidade.
Não se pode desconsiderar que Montes Claros é uma cidade de origem espontânea, tendo surgido a partir de uma fazenda de gado. Todavia seu desenvolvimento urbano passou por várias interferências de ações políticas, moldando, alterando, reestruturando o espaço urbano através de ações pontuais, que não levaram em conta os interesses de expressiva parcela da população. Tal processo gerou um território fragmentado, marcado por um intenso processo de periferização, notadamente, abrangendo a população de baixa renda.
A pesquisa realizada permitiu concluir que, apesar de diferentes representantes políticos, ligados a vários partidos, terem administrado a cidade nos últimos anos, não se verificou no espaço urbano, ações distintas conforme a ideologia partidária. No que se refere à representatividade política, a elite ainda se mantém no poder, coligada com diferentes setores da sociedade. No plano intra-urbano, percebe-se que Montes Claros possui uma legislação que abrange vários aspectos urbanos, mas, em muitos casos não há uma fiscalização efetiva, tornando as políticas urbanas ineficazes, o que gera sérios problemas.
Pode-se inferir que o planejamento urbano em Montes Claros correspondeu ao cenário nacional, onde predominou uma visão funcionalista do planejamento, com propostas mais técnicas no tratamento das políticas setoriais, levando ao entendimento de que tais ações demonstram a dominação do espaço urbano por interesses econômicos.
Referências
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AGRADECIMENTOS
