Noções
Básicas
s o B r e
Processo
Noções
Básicas
s o b r e
Processo
Legislativo
Brasília-DF, 20114
Ficha Técnica
OCB - Organização das Cooperativas Brasileiras SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. “I”
CEP 70070-936 - Brasília / DF Tel.: 61 - 3217-2107 Fax: 61 - 3217-2121 www.brasilcooperativo.coop.br
Realização
OCB - Assessoria Parlamentar SAUS (Setor de Autarquias Sul) Qd. 4 Bl. “I”
CEP 70070-936 - Brasília / DF Tel.: 3217-2107
coordenação
Tânia Regina Zanella
Equipe Técnica
Clara Pedroso Maffia Eduardo Lima Queiroz
Fabíola Nader Motta Thiago Borba Abrantes
colaboração
Larissa Garcia Barbosa
Projeto gráfico, diagramação e impressão
DUO Design Comunicação, Brasília-DF
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Índice
apresentação ... 07 introdução ... 09 i. Poder Legislativo ... 10 1. Conceito ... 102. Órgãos do Poder Legislativo ... 11
a) Mesa Diretora ... 11
b) Colégio de Líderes ... 12
c) Comissões ... 13
ii. Processo Legislativo ... 20
1. Conceito ... 20
2. Fases do Processo Legislativo ... 20
a) Iniciativa ... 20
b) Tramitação e Votação ... 21
c) Sanção / Veto ... 29
d) Promulgação ... 30
e) Publicação... 30
2. Espécies de Proposição Legislativa ... 32
a) Projeto de Lei Ordinária ... 33
b) Projeto de Lei Complementar ... 35
c) Medida Provisória ... 38
d) Proposta de Emenda Constitucional ... 41
iii. Frentes Parlamentares ... 44
iV. Estratégia Parlamentar ... 46
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Apresentação
Setor de expressiva participação na economia do país, o cooperativismo brasileiro tem também forte atuação no Congresso Nacional. Nada mais natu-ral, afinal, as cooperativas respondem por 5,39% do PIB brasileiro e têm uma movimentação econômico-financeira na ordem de R$ 88,7 bilhões. À frente desse trabalho, definindo estratégias e monitorando o andamento das pro-posições, estamos nós, a Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), com a coordenação direta da Diretoria e da Assessoria Parlamentar da instituição.
Para realizar essa articulação em defesa das causas cooperativas, a OCB conta com apoio direto da Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frenco-op). As conquistas alcançadas são fruto dessa atuação conjunta e decorrem de um esforço e acompanhamento constantes da tramitação desses temas nas duas Casas - Câmara dos Deputados e Senado Federal. Desta forma, o sistema cooperativista busca seu espaço no Legislativo e, consequentemente, na sociedade brasileira.
As proposições seguem as regras do processo legislativo, passando por vá-rias fases, de acordo com sua natureza. O monitoramento de tais proposições é feito, de forma detalhada, pela área parlamentar da instituição que, com o conhecimento técnico necessário, mantém ou apresenta novas estratégias.
Pelas particularidades e complexidade do processo legislativo, é natural que muitos desconheçam o trâmite e os termos mais utilizados. Para facilitar esse entendimento e levar tais informações ao conhecimento dos integrantes do Sistema OCB, a Organização das Cooperativas Brasileiras apresenta esta publicação, idealizada e elaborada pela Assessoria Parlamentar, intitulada “Noções Básicas sobre Processo Legislativo”. As ilustrações com fluxogramas de tramitação das proposições mais significativas para o setor tornam o pro-cesso ainda mais simples.
É desta forma, juntos, que continuaremos a trilhar o caminho pelo desen-volvimento do cooperativismo brasileiro. Boa leitura a todos.
Saudações cooperativistas. Márcio Lopes de Freitas Presidente da OCB
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Introdução
Sendo um Estado Democrático de Direito, o Estado brasileiro se orga-niza a partir de sua Constituição Federal, que estabelece os princípios fun-damentais, direitos e garantias individuais, a ordem econômico-social, o regime político (democracia), a forma de governo (república), o sistema de governo (presidencialismo) e a divisão funcional de poderes.
Em virtude de sua forma federativa, o Brasil é formado pela “união indis-solúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” (CF, art. 1º). Cada um destes entes federados está organizado a partir do princípio da separação dos poderes, de forma a garantir efetividade no cumprimento de suas fun-ções e promover maior controle da atuação estatal.
Os poderes são independentes e harmônicos entre si, com responsabili-dades e atribuições específicas, que se complementam. Assim, apesar de exis-tir uma repartição funcional, definindo que o Legislativo legisla e fiscaliza, o Executivo executa e administra e o Judiciário julga, ressaltamos que esta divisão não é rígida, já que é plenamente possível que um poder desenvolva, atipicamente, função típica de outro poder. Deste modo, por exemplo, o Exe-cutivo legisla com a edição de Medidas Provisórias, bem como o Legislativo julga as contas do Presidente da República e o Judiciário administra o seu quadro de pessoal.
Tabela I – Poderes nos três níveis de governo
EXEcUTiVO LEGiSLaTiVO JUDiciÁRiO
União Presidente da república congresso Nacional
conselho Nacional de Justiça, Tribunais superiores, Tribunais
regionais e Juízes
estados Governador assembléia Legislativa e Juízes de Primeira Tribunal de Justiça instância
Municípios Prefeito Vereadorescâmara de
-Para os fins do presente trabalho, aprofundaremos na composição e atribui-ções do Poder Legislativo Federal, bem como no processo de produção legislativa.
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I) Poder Legislativo
1) Conceito
O Poder Legislativo é responsável por representar o povo e as Unidades da Federação, fiscalizar a aplicação de todas as políticas públicas e legislar. Em âm-bito federal, é bicameral, composto pela Câmara dos Deputados, que represen-ta o povo, e pelo Senado Federal, que represenrepresen-ta os Esrepresen-tados e o Distrito Federal.
Em sua função representativa, os deputados e senadores discutem e deliberam em nome da população, participam de eventos, intermediam a relação entre representantes da sociedade civil e do Governo, mediam con-flitos e articulam consensos. Neste sentido, é fundamental ressaltar que os parlamentares apenas exercem o poder, de titularidade do povo brasileiro: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente nos termos desta Constituição” (CF, art. 2º, parágrafo único).
Den-tre as formas de participação direta, podemos citar o plebiscito, o referendo e a iniciativa popular (da qual falaremos adiante).
Em sua função fiscalizadora, o Congresso Nacional atua tanto politi-camente, ao convocar autoridades, investigar fatos determinados, aprovar indicações para cargos públicos, apreciar vetos presidenciais ou sustar atos normativos exorbitantes do Poder Executivo, quanto financeiramente, por meio das peças orçamentárias e fiscais. Os principais instrumentos de fisca-lização e controle são as comissões parlamentares de inquérito (CPI), a con-vocação de Ministros e autoridades, a solicitação de informações ao Tribu-nal de Contas da União (TCU) e o requerimento de informação ao Executivo.
Por fim, no exercício de sua função legislativa, o Congresso Nacional delibera sobre as matérias de competência da União, criando direitos ou obrigações ao cidadão brasileiro. Para a efetivação desta função, tanto a Câ-mara dos Deputados quanto o Senado Federal devem observar o correto procedimento legislativo, a partir de normas presentes na Constituição Fe-deral e nos Regimentos Internos de cada Casa.
A Câmara dos Deputados é composta por deputados, com mandato de quatro anos, que são eleitos pelo sistema proporcional. Cada um dos es-tados e o Distrito Federal podem eleger o mínimo de oito e o máximo de setenta, proporcionalmente ao número de habitantes, limitados ao número total de 513 deputados federais.
11 O Senado Federal é composto por 81 senadores, que são eleitos pelo sistema majoritário para um mandato de oito anos, sendo três por Unidade da Federação. Ocorre, a cada 4 anos e de maneira alternada, a eleição de um terço ou de dois terços dos senadores.
Tabela II – Composição do Congresso Nacional
SiSTEma BicamERaL
Câmara dos Deputados Senado Federal
eleitos pelo sistema proporcional eleitos pelo sistema majoritário
Total de 513 deputados Total de 81 senadores
Mandato de 4 anos (1 legislatura) Mandato de 8 anos (2 legislaturas)
2) Órgãos do Poder Legislativo
ambas as casas legislativas são formadas por diversas instâncias decisórias, indispensáveis ao cumprimento de suas funções e atribuições. os principais órgãos sào: Mesa Diretora, colégio de Líderes, comissões e Plenário.
a) mesa Diretora
a Mesa Diretora é responsável por dirigir os trabalhos legislativos e os serviços administrativos da casa. seus membros efetivos eleitos a cada dois anos, não podem fazer parte de liderança nem de comissões permanentes, especiais ou de inquérito.
Tabela III – Atribuições da Mesa Diretora
caRGO RESPOnSaBiLiDaDES
Presidente em conjunto com o colégio de Líderes define a agen-da de votações; distribuição das matérias às comis-sões e controle sobre as questões de ordem.
1º Vice-Presidente substituição do Presidente em suas ausências.
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1º secretário supervisiona os serviços administrativos da casa, o que inclui a correspondência oficial.
2º secretário responsável pelos passaportes diplomáticos e Nota de Visto ao itamaraty.
3º secretário
controla o fornecimento de requisições de passagens de transporte aéreo aos Deputados; examina reque-rimentos de licença e justificativa de faltas; exerce a função de corregedor-substituto.
4º secretário
supervisiona o sistema habitacional da casa; distribui as unidades residenciais; propõe a compra, venda, construção e locação de imóveis; encaminha à Direto-ria-Geral concessão de auxílio-moradia aos senhores Deputados que não residam em imóveis funcionais.
suplentes substituem os secretários da Mesa em suas faltas, de acordo com sua numeração ordinal; tomam parte nas reuniões da Mesa.
b) colégio de Líderes
Órgão decisório, auxiliar da Mesa Diretora, integrado por todos os líderes: líderes da Maioria, da Minoria, dos partidos e dos blocos parlamentares. Seu objetivo é dar celeridade para o processo decisório, exercendo grande influ-ência sobre a agenda de votações, preferencialmente por meio de consenso. Os líderes têm como prerrogativas, entre outras: mais tempo para uso da palavra nas sessões; direito de participar dos trabalhos de qualquer co-missão, com uso da palavra e sem direito a voto e indicar integrantes para comissões e para vice-líderes1.
A Liderança do Governo, cargo disputado dentro da base aliada, é a represen-tação dos interesses do Poder Executivo dentro do Congresso Nacional, com o ob-jetivo de encaminhar para votação os projeto prioritários de interesse do Governo.
1 PacHeco, Luciana Botelho e MeNDes, Paula ramos. Questões sobre Processo Legislativo e regimento interno. Brasília, câmara dos Deputados, 2002, pp. 24.
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c) comissões
Cada Casa possui suas comissões parlamentares, permanentes ou tem-porárias, estas são órgãos técnicos especializados com funções legislativas e fiscalizadoras definidas pela Constituição Federal e pelos seus respectivos Regimentos Internos.
É tarefa das comissões permanentes2 examinar todas as proposições
em tramitação, suas informações, antecedentes e conveniência política, através de amplas discussões, que podem incluir a participação da socieda-de em geral (por meio socieda-de audiências públicas), para, em seguida, socieda-deliberar e aprovar o parecer da comissão ao projeto avaliado.
Por sua vez, as comissões temporárias são criadas para apreciar deter-minado assunto e são extintas ao término da Legislatura ou antes, quando alcançado seu fim. Estão incluídas nesse caso as Comissões Especiais, as Co-missões Parlamentares de Inquérito (CPI’s) e as CoCo-missões Externas.
comissões especiais, exclusivas da Câmara dos Deputados, são criadas para examinar e dar parecer sobre as seguintes espécies de proposições: Propostas de Emendas à Constituição - PEC; projetos de código; projetos que envolvam matéria de competência de mais de três comissões de mé-rito; denúncia oferecida contra o Presidente da República por crime de res-ponsabilidade ou projeto de alteração do Regimento Interno.
Na Câmara dos Deputados, os projetos que, no despacho da Mesa, fo-rem distribuídas a mais de três comissões de mérito são submetidos a uma comissão especial temporária, como a do código Florestal Brasileiro, que deve avaliar não apenas o mérito da questão, como também os aspectos constitucionais e de compatibilidade orçamentária e financeira da propo-sição.
Além das comissões parlamentares de cada Casa, existem comissões mistas, criadas no âmbito do Congresso Nacional, que são compostas si-multaneamente por deputados e senadores, podendo ser permanentes ou temporárias. Tais comissões têm regras de criação e funcionamento defini-das no Regimento Comum (Resolução n.º 01, de 1970-CN).
O presidente da comissão é a figura-chave da mesma, visto que, entre outras competências, convoca todas as reuniões da comissão, designa relatores, conce-de a palavra, convoca votações e representa a comissão em reuniões do Colégio
2 a listagem com todas as comissões permanentes da câmara dos Deputados e do senado Federal encontra-se no final deste capítulo.
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de Líderes, além de ter o poder de avocar a relatoria dos seus projetos de interesse. No Senado Federal, o número de integrantes de cada comissão permanente está definido em seu Regimento Interno. Já na Câmara dos Deputados, será fi-xado por Ato da Mesa, no ínicio dos trabalhos de cada legislatura. Em ambos os casos, os membros são indicados pelos líderes, conforme o cálculo de proporcio-nalidade partidária.
Poder conclusivo
A partir da Constituição de 1988, os projetos de lei passaram a tramitar de modo conclusivo - ou terminativo, no caso do Senado - nas comissões, dispensando a deliberação pelo plenário. O poder conclusivo (ou termina-tivo) surgiu como forma de descentralizar o processo decisório, garantindo mais agilidade e maior qualidade na deliberação das matérias legislativas. A idéia é que instâncias decisórias menores e mais especializadas têm me-lhores condições de debater temas específicos e assim chegar a resultados mais rapidamente, sem que haja a necessidade de deliberação plenária.
São exceções do poder conclusivo (ou terminativo) das comissões: os pro-jetos de lei complementar, os propro-jetos de código, os de iniciativa popular, os de autoria de comissão, os relativos a matéria que, de acordo com a Consti-tuição, não possa ser objeto de delegação, os que tenham recebido pareceres divergentes por parte das comissões, os que tenham sido aprovados pelo Ple-nário de uma das Casas e os que se encontram em regime de urgência.
Os projetos aprovados em caráter conclusivo (ou terminativo) são envia-dos diretamente para a Casa Revisora. Caso não haja nenhuma alteração na Casa Revisora, a proposta segue para sanção / veto. Entretanto, ressaltamos que os parlamentares podem apresentar recurso (um décimo da respectiva Casa) para que a matéria seja submetida ao Plenário.
Entre as comissões permanentes da câmara dos Deputados, existem três delas cujos pareceres podem levar a matéria a um caráter terminativo (não confundir com o poder terminativo do Senado Federal): a comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (análise de constitucionalidade, juri-dicidade e boa técnica legislativa), a de Finanças e Tributação (análise da adequação orçamentária e financeira) e a comissão especial (apreciação de proposta distribuída a mais de três comissões). Se a proposição receber pa-recer contrário de uma destas comissões será imediatamente arquivada.
15 continue tramitando, mesmo que haja poder conclusivo das comissões. Neste caso, o projeto apenas é arquivado após parecer contrário de todas as comissões constantes no despacho da Mesa Diretora.
O princípio da separação dos Poderes foi fundamental para garantir a descentralização e o controle interno das atividades realizadas. Contudo, cabe à população em geral, e aos setores organizados, em particular, monitorar a atuação dos Poderes, especialmente do Legislativo, já que este representa mais diretamente os interesses da sociedade, sendo então o mais transparente e ab-erto à participação.
Lembrando que para acompanhar e influenciar a tomada de decisão, é fundamental conhecer o processo decisório, ou seja, as regras e ferramentas existentes e as estratégias, táticas e atores envolvidos.
Tabela IV - Comissões Permanentes da Câmara dos Deputados
SiGLa nOmE aTRiBUiçõES
CAINDR
comissão de amazô-nia, integração
Nacio-nal e de Desenvolvi-mento regional
integração, defesa civil, turismo e desen-volvimento da região amazônica. assun-tos indígenas e regulamentação da caça, pesca, fauna e flora.
CAPADR
comissão de agricul-tura, Pecuária, abaste-cimento e
Desenvolvi-mento rural
Política agrícola, fundiária, de crédito ru-ral e de insumos agropecuários. Política nacional de cooperativismo.
CCJC comissão de consti-tuição e Justiça e de cidadania
aspecto constitucional, legal e regimen-tal das proposições, admissibilidade de Pec. Direito constitucional, eleitoral, civil, penal penitenciário e processual. criação de novos estados e Territórios.
CCTCI e Tecnologia, comuni-comissão de ciência cação e informática
Desenvolvimento científico e tecnoló-gico, meios de comunicação, teleco-municações, informática, radiodifusão e sua exploração.
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CDC comissão de Defesa do consumidor relações de consumo e medidas de de-fesa do consumidor. repressão ao abuso do poder econômico. CDEIC comissão de De-senvolvimento eco-nômico, indústria e comércio
ordem econômica nacional, política de atividade industrial, comercial e agrícola, sistema monetário, câmbio, programas de privatização e propriedade industrial.
CDHM comissão de Direitos Humanos e Minorias investigação de ameaça ou violação dos direitos humanos. Minorias étnicas e so-ciais e preservação de culturas populares
CDU comissão de Desen-volvimento Urbano Urbanismo, planos nacionais e regionais de ordenação do território, direito muni-cipal e edílico
CEC educação e culturacomissão de
Política e sistema educacional. Desenvol-vimento cultural. Direito de imprensa e produção intelectual. Datas comemora-tivas e homenagens cívicas.
CFFC lização Financeira e comissão de Fisca-controle
Fiscalização contábil, orçamentária, fi-nanceira e patrimonial da União. exames dos relatórios do TcU. Tomada de contas do Presidente da república.
CFT comissão de Finanças e Tributação
aspecto de compatibilidade financeira e orçamentária das matérias. sistema fi-nanceiro nacional, mercado fifi-nanceiro e de capitais, dívida pública interna e ex-terna e sistema tributário nacional.
CLP comissão de Legisla-ção Participativa
sugestões de iniciativa legislativa apre-sentadas por setores da sociedades civil. Pareceres técnicos oriundos de entida-des científicas e culturais.
17 CMADS ambiente e Desenvol-comissão de Meio
vimento sustentável
Política e sistema nacional de meio am-biente, direito ambiental e desenvolvi-mento sustentável.
CME comissão de Minas e energia
Políticas e modelos mineral e energé-tico brasileiros, fontes convencionais e alternativas de energia e fomento à ati-vidade mineral.
CREDN comissão de relações exteriores e de Defesa Nacional
relações diplomáticas e consulares. Po-lítica externa brasileira e direito interna-cional. Forças armadas e auxiliares.
CSPCCO
comissão de se-gurança Pública e combate ao crime
organizado
combate ao uso de drogas e ao tráfico ilícito, ao crime organizado e à violência. sistema penitenciário e segurança pública.
CSSF comissão de seguri-dade social e Família
Políticas de saúde, seguridade social, in-dústria químico-farmacêutica. Matérias relativas à família, mulher, criança e defi-ciente físico e mental.
CTASP comissão de Trabalho, de administração e serviço Público
relações de trabalho, política salarial e de emprego, regulamentação do exer-cício das profissões, sindicalismo e orga-nização sindical.
CTD comissão de Turismo e Desporto Política e sistema nacional de turismo. sistema desportivo nacional, norma ge-rais sobre desporto e justiça desportiva
CVT comissão de Viação e Transportes
sistema nacional de viação e de trans-portes em geral. Marinha mercante, aviação civil, transporte de passageiros e de cargas e legislação de trânsito.
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Tabela V - Comissões Permanentes do Senado Federal
SiGLa nOmE aTRiBUiçõES
CAE comissão de
assuntos econômicos
aspecto econômico e financeiro das proposições. Política de crédito e câm-bio, sistema monetário e bancário, orça-mento. escolha dos Ministros do TcU, do presidente e diretores do Banco central.
CAS assuntos sociais comissão de
relações de Trabalho, organização do sistema nacional de emprego e seguri-dade social. Questões sobre saúde e fis-calização do sistema Único de saúde
CCJ comissão de consti-tuição, Justiça e cidadania
criação de estados e Territórios, estado de defesa, de sítio e intervenção federal e segurança pública. Perda de mandato de senador e transferência temporária da sede do Governo Federal.
CCT
comissão de ciência, Tecnologia, inovação,
comunicação e informática
comunicação, imprensa, radiodifusão e televisão. criações científicas e tecnoló-gicas e atividades nucleares.
CDH comissão de Direitos Humanos e Legisla-ção Participativa
sugestões de iniciativa legislativa apre-sentadas por setores da sociedades civil. Garantia e promoção dos direitos huma-nos, direito da mulher e proteção à família.
CDR volvimento regional comissão de Desen-e Turismo
Planos regionais de desenvolvimento econômico e social. Políticas relativas ao turismo.
CE comissão de
educa-ção, cultura e esporte
Normas gerais sobre educação, cultura, ensino e desporto. Datas comemorativas e homenagens cívicas. Diversão e espe-táculos públicos.
19 CI comissão de serviços de infraestrutura Transportes em geral, minas, recursos geológicos, serviços de
telecomunica-ções e agências reguladoras.
CMA
comissão de Meio ambiente, Defesa do consumidor e
Fiscali-zação e controle
Fiscalização e controle dos atos do Poder executivo, dos programas governamen-tais e da compatibilidade orçamentá-ria. Medidas de defesa do consumidor. Questões relativas ao meio ambiente.
CRA tura e reforma agrária comissão de agricul- Política agrícola, fundiária, de crédito ru-ral e de insumos agropecuários. coope-rativismo e associativismo rural.
CRE comissão de relações exteriores e Defesa Nacional
relações diplomáticas e consulares. Po-lítica externa brasileira e direito interna-cional. Forças armadas e auxiliares.
Tabela VI - Comissões Mistas Permanentes
SiGLa nOmE aTRiBUiçõES
CMMC sobre Mudanças comissão Mista climáticas
Mudanças climáticas e seus impactos econômicos e sociais.
CMO comissão Mista de Planos, orçamento Públicos e Fiscalização
análise dos projetos de lei relativos ao plano plurianual, à lei de diretrizes e ba-ses e à lei orçamentária anual. acompa-nhamento e fiscalização orçamentária. CPCMS representação Brasi-leira do Parlamento
do Mercosul
Defende os interesses brasileiros na composição de recomendações do Par-lamento do Mercosul ao conselho exe-cutivo do Bloco.
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II) Processo Legislativo
1) Conceito
Processo legislativo é o conjunto de disposições que disciplinam o pro-cedimento a ser observado pelos órgãos competentes na elaboração das espécies normativas.
Deste modo, refere-se não apenas à tipologia das proposições, como tam-bém ao rito de redação e consolidação das mesmas e inclui cinco etapas: ini-ciativa, tramitação, votação, sanção / veto, promulgação e publicação.
De acordo com a Constituição (art. 59), o processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Aplicado no dia-a-dia do Congresso Nacional, o processo legislativo ob-serva ritos formais, previstos na Constituição Federal, na Lei Complementar 95/1998, nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal e no Regimento Comum.
Vale ressaltar que tanto o Regimento Interno da Câmara quanto o do Senado não são claros em alguns de seus dispositivos. Desta maneira, em algumas oportunidades, as decisões políticas não são disciplinadas pelas regras regimentais, sendo então definidas discricionariamente.
2) Fases do Processo Legislativo
a) iniciativa
Iniciativa é manifestação de vontade, ou seja, poder conferido a alguém ou a algum órgão para apresentar uma proposição legislativa. É um ato que desencadeia o processo legislativo, dando início à produção de novas normas.
A iniciativa pode ser concorrente, sendo a apresentação da proposição de competência de vários legitimados, ou exclusiva, quando a apresenta-ção da proposiapresenta-ção pertence a um só legitimado.
21 Ainda podemos classificar a iniciativa como individual as que depen-dem apenas da assinatura de um autor (ex.: medidas provisórias, projetos de decreto legislativo) e, coletiva, aquelas que necessitam de apoio de ou-tras pessoas (ex.: projetos de lei de iniciativa popular).
PROJETO DE LEI DE INICIATIVA POPULAR Requisito Numérico: no mínimo, 1% do eleitorado nacional
Requisito Espacial: eleitorado distribuído por, pelo menos, 5 estados
Requisito Interno: com não menos de 0,3% dos eleitores em cada um dos 5 es-tados.
Exemplo: Projeto de Lei Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010)
b) Tramitação e Votação
Visto que o Poder Legislativo brasileiro é bicameral, sem hierarquia entre o Senado Federal e a Câmara dos Deputados, é necessário que para a apro-vação de uma proposição pelo Congresso Nacional a mesma tenha sido analisada por ambas as Casas.
Casa Iniciadora: Casa de origem, onde a proposição foi apresentada. Proposições apresentadas por senadores terão início pelo Senado Federal. No caso de matérias de iniciativas de deputados e de iniciativa extraparlamentar - Presidência da República, Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores, Procurador-Geral da União e iniciativa popular - deverão sempre iniciar sua tramitação pela Câmara dos Deputados.
Casa Revisora: Segunda Casa que analisa e delibera sobre a proposição. Se a maté-ria for modificada pela Casa Revisora, deve retornar à Casa Iniciadora, para
delib-eração sobre a(s) mudança(s) sugerida(s)
Como dito anteriormente, as proposições podem ter sua apreciação completa, passando pelo Plenário ou podem ser apreciadas apenas pelas comissões (poder conclusivo/terminativo).
Veremos pelo fluxo abaixo alguns detalhes da tramitação conclusiva. Em seguida, explicaremos um pouco sobre os procedimentos no Plenário, utili-zado como parte do processo legislativo em casos específicos.
22
(Fluxo I )
FLUXO GERAL DO
PROCESSO LEGISLATIVO
24 Proposição é apresentada na casa iniciadora (cD ou sF) Definição da forma de apreciação, do regime de tramitação e despacho 1 Prazo para emendas na comissão 2 Designação de relator na comissão 3 apresentação, discussão e votação de parecer 4
25 arquivo 5 6 Proposição segue para a casa revisora (cD ou sF) arquivo Proposição é enviada à Presidência da república Proposição retorna à casa iniciadora Proposição retorna à casa iniciadora Proposição é enviada à Presidência da república 7 emendado na casa revisora? aprovado em todas comissões? Não Sim Não Sim
26
1
- Forma de apreciação: Será definido pela Mesa Diretora se a proposi-ção será analisada conclusivamente pelas comissões ou se será deliberada também em Plenário, obedecendo os critérios definidos regimentalmente.
- Regime de Tramitação: A tramitação das proposições deverá ocorrer conforme prazos definidos para cada etapa nos Regimentos Internos de cada Casa. Os prazos dependem do regime de tramitação da matéria, que são:
· Ordinário: É o regime normal de tramitação das proposições.
· Prioridade: Regime que dispensa algumas exigências regimentais, tor-nando-se mais célere que o ordinário. Projetos de iniciativa extraparla-mentar estão submetidos a este regime.
· Urgência: Dispensa interstícios e formalidades regimentais, além de ter prazos mais curtos, possibilitando uma discussão e deliberação acele-rada da matéria. A urgência pode ser solicitada por parlamentares atra-vés de requerimento, pela Presidência da República (urgência consti-tucional)*ou pode ser determinada pela própria natureza da matéria (projetos de declaração de guerra, por exemplo).
* Proposições com urgência constitucional deverão ser analisadas pela Câmara dos Deputados e Senado Federal, sucessivamente, em até 45 dias. Esgotando-se esse prazo, a proposição deverá ser incluída na Ordem do Dia para deliberação, sobrestando a apreciação das demais matérias.
LEmBRETE: Independente do regime de tramitação, é indispensável a exigência de que haja parecer, quorum e publicação.
- Despacho: A Presidência da Casa antes de selecionar as comissões que são pertinentes para examinar uma nova proposição deve procurar se existe já em tramitação outra matéria, da mesma espécie, que trate sobre tema análogo ou correlato. Se sim, as mesmas passarão a tramitar em conjunto, o que chamamos de apensação. As matérias seguirão a mesma tramitação, analisadas e deliberadas em conjunto.
No caso de não haver possibilidade de apensação, a Presidência distri-buirá a proposição para as comissões permanentes que tiverem competên-cia para analisar o mérito da matéria.
27 No caso da Câmara dos Deputados, a proposta pode ser encaminhada tam-bém para a Comissão de Finanças e Tributação, quando aspectos financeiros e orçamentários públicos estiverem envolvidos, para análise de compatibilidade ou adequação orçamentária e para a Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania, obrigatoriamente, para exame dos aspectos de constitucionalidade, legalidade, juridicidade, regimentalidade e de técnica legislativa.
No Senado Federal, todas as comissões permanentes tem autoridade para fazer essas análises, visto que não há comissão específica com compe-tência para tanto.
2
câmara dos Deputados:
· Regime de Tramitação conclusivo: Abertura do prazo de 5 sessões, após designação de relator, para apresentação de emendas, por qualquer deputado, em cada comissão que examinará a proposição. · Regime de Tramitação Plenário: Não haverá prazo para apresen-tação de emendas nas comissões. Estas podem ser apresentadas no Plenário, durante a discussão em apreciação preliminar, tur-no único ou primeiro turtur-no, por qualquer deputado ou comissão. Quando o projeto encontra-se em regime de urgência, a apre-sentação de emendas requer assinatura de um quinto (1/5) dos deputados. Em segundo turno o regimento exige, da emenda de comissão, aprovação por maioria absoluta de seus membros, ou um décimo (1/10) de todos os parlamentares.
Senado Federal:
· Regime de Tramitação conclusivo: Abertura do prazo de 5 dias úteis, anterior à designação de relator, para apresentação de emen-das, por qualquer senador, apenas na primeira comissão que exami-nará a proposição. Membros da comissão que analisa a proposta po-dem apresentar emendas a qualquer momento, durante a discussão. · Regime de Tramitação Plenário: Membros da comissão que analisa a proposta podem apresentar emendas a qualquer momento, durante a discussão. Após a análise das comissões, haverá abertura de prazo de 5 dias úteis para apresentação por todos os senadores perante a Mesa.
28
3
Cabe ao presidente da comissão escolher entre os membros –titulares ou suplentes– da comissão um relator. Existe a possibilidade do presidente avocar a relatoria, tendo que, no momento da discussão e votação de pro-posição que seja relator, deixar a cadeira da presidência.
LEmBRETE: A única restrição regimental para distribuição de relatoria é que o autor da matéria não poderá relatar a mesma.
4
- apresentação do parecer: O relator dispõe de metade do prazo total da comissão para apresentar seu parecer. O parecer elaborado pode ser pela aprovação, com ou sem emendas ou pela rejeição total, podendo ainda ser apresentada uma emenda substitutiva (substitutivo).
A emenda é chamada de substitutivo quando o Relator propõe uma nova redação global ao projeto, alterando-o de maneira substancial. Esse tipo especial de emenda substitui integralmente o texto original da proposição.
- Discussão do parecer: momento para o debate sobre o mérito da pro-posição e sobre o parecer do relator, que se inicia após a leitura do mesmo. Podem fazer uso da palavra além dos membros da comissão, o autor da pro-posição, líderes e parlamentares não-membros que se inscreverem.
Nesse período existe a possibilidade de apresentação de:
· Voto em Separado – parecer alternativo ao apresentado pelo relator que pode ser de autoria de qualquer membro da comissão.
· Pedido de Vista – prerrogativa de qualquer membro da comissão poder solicitar a matéria em discussão para uma análise mais cui-dadosa, podendo resultar na apresentação de Voto em Separado. É muito utilizado como forma de protelar a discussão e deliberação da matéria, pois, com o pedido de vista, a proposição é retirada automa-ticamente da pauta da comissão por duas sessões, na Câmara e cinco dias úteis no Senado Federal.
29 - Votação: momento de deliberação sobre o parecer do relator. Regi-mentalmente, é necessária a presença da maioria absoluta dos membros da comissão para que se inicie a votação.
LEmBRETE: Independente dos parlamentares que participaram das discus-sões, os votos contabilizados serão apenas os dos membros da comissão.
5
Matérias rejeitadas por todas as suas comissões de mérito ou por comissão com poder terminativo, no caso da Câmara, estarão sujeitas a arquivamento.
Existe, no entanto, a possibilidade de apresentação de recurso por um décimo (1/10) dos deputados ou senadores para que a proposta seja avalia-da ainavalia-da pelo Plenário. Na Câmara dos Deputados, o prazo para interposição desse recurso é de cinco sessões e no Senado Federal, de cinco dias úteis.
Reapresentação - A matéria resultante de proposição rejeitada, tanto na Câmara quanto no Senado, somente poderá constituir objeto de nova proposição, na mesma sessão legislativa, mediante proposta e aprovação da maioria absoluta dos deputados ou dos senadores.
6
Aprovada em todas as comissões na Casa Iniciadora, a proposição segue para análise da Casa Revisora, onde seguirá os mesmos procedimentos.
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Como vimos anteriormente, proposta emendada pela Casa Revisora re-torna à Casa Iniciadora para deliberação das mudanças sugeridas, que po-dem ser acatadas ou rejeitadas pela Casa Iniciadora.
LEmBRETE: Nessa fase, não cabem mais mudanças ao texto da propo-sição. A deliberação é relativa somente às emendas da Casa Revisora.
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PLEnÁRiO:
Como dito anteriormente, em função do princípio da celeridade e economia processual, criou-se o instituto da tramitação conclusiva pelas comissões (fluxo 1). No entanto, em casos já mencionados, há necessida-de da análise e votação em Plenário, órgão necessida-de necessida-deliberação máximo das Casas, onde participam todos os seus membros.
Para esses casos como regra geral, na Câmara dos Deputados, após a tramitação pelas comissões a proposição segue para o Plenário, onde será aberta a discussão da matéria. Havendo apresentação de emendas durante a fase de discussão, as comissões pelas quais a proposta trami-tou deverão dar parecer sobre as mesmas, na mesma ordem do despa-cho da proposição original. Contudo, se em regime de urgência, o pare-cer sobre as emendas é dado em plenário.
Já no Senado Federal, de regra, é aberto prazo de emendas -cinco dias úteis- para a proposição que chega ao Plenário. Se emendada, retor-na para as comissões, que emitirão parecer sobre as mesmas, só então estando a matéria apta para constar na Ordem do Dia.
Em seguida, passa-se para a votação. Votam-se os pareceres e substi-tutivos em ordem pré-estabelecida regimentalmente. Nesse momento, existe a possibilidade de apresentação de requerimentos de destaque: instrumento regimental que solicita que uma parte específica do texto seja deliberada separadamente do resto, devendo sua votação ocorrer imediatamente após a deliberação da matéria, com o mesmo quorum necessário para a proposição.
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Sessões Parlamentares:
Os debates e deliberações do Congresso Nacional são realizados em sessões ordinárias, extraordinárias ou solenes:
· Sessão Ordinária
São realizadas apenas uma vez por dia, em todos os dias úteis, para debates e deliberações. É dividida em Período do Expediente, destinado à matéria do expe-diente e aos oradores inscritos, e Ordem do Dia, reservada à apreciação da pauta.
· Sessão Extraordinária
São realizadas em dias e horários diferentes das sessões ordinárias e convoca-das pelo Presidente, Colégio de Líderes ou por deliberação do Plenário. Destinam-se exclusivamente à discussão e votação de matérias constantes da Ordem do Dia.
· Sessões Solenes ou Especiais
São realizadas para grandes comemorações e homenagens especiais, como por exemplo o Dia Internacional do Cooperativismo.
LEmBRETE: As sessões das Comissões Técnicas não podem funcionar concomitantemente com a Ordem do Dia do Plenário.
Quórum de aprovação
Regra geral, o quórum para aprovação das proposições legislativas é de maioria simples, contudo, existem proposições que necessitam de uma maioria qualificada, conforme indicado no quadro abaixo:
Tabela VII - Quórum de aprovação
PROPOSiçãO QUóRUm
Projeto de Lei Ordinária
Maioria Simples maioria (metade + 1) dos presentes na sessão. Medida Provisória
Projeto de Decreto Legislativo
Projeto de Lei
Complementar Maioria Absoluta
maioria (metade + 1) dos membros da Casa Parlamentar. Proposta de Emenda
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arquivamento e Desarquivamento:
As proposições legislativas, independentemente de sua autoria, tem um ciclo de vida. Elas são distribuídas aos órgãos competentes para o seu exa-me mas, se não forem transformadas em norma jurídica após determinado período, que depende de sua origem e do estágio de tramitação, são arqui-vadas. Assim, como existem regras sobre o arquivamento, também existem sobre o desarquivamento.
No final de cada legislatura são arquivadas todas as proposições em tra-mitação na Câmara dos Deputados, exceto aquelas que: a) tem pareceres favoráveis de todas as comissões; b) já aprovadas em turno único, em pri-meiro ou segundo turno; c) tenham tramitado pelo Senado, ou dele sejam originárias; d) de iniciativa popular; e) de iniciativa de outro Poder ou do Procurador-Geral da República.
As proposições podem ser desarquivadas por requerimento de seus au-tores nos primeiros 180 dias da primeira sessão legislativa ordinária da legis-latura seguinte, retornando a tramitação no estágio em que se encontravam no momento em que foram arquivadas.
No Senado Federal o procedimento sobre arquivamento e desarquiva-mento de proposições é diferente. São arquivadas todas as proposições em tramitação no término da legislatura, exceto as originárias da Câmara dos Deputados, ou por ela revisadas, e aquelas com parecer favorável nas comis-sões. As proposições que tramitam há duas legislaturas são automaticamen-te arquivadas. Estas últimas não poderão ser desarquivadas.
c) Sanção / Veto:
Sanção é a manifestação concordante do Chefe do Poder Executivo, que transforma o projeto de lei em lei, podendo ser expressa ou tácita.
O Presidente da República tem um prazo de até quinze dias úteis para se manifestar, no sentido do acordo (sanção) ou desacordo (veto), que pode ser, nesse último caso, total ou parcial. Em qualquer dos casos, o veto deverá ser feito em texto integral de artigo, de parágrafo ou item, e nunca sobre expressão. O veto deve ser sempre motivado, podendo ser jurídico, quando se tra-tar de inconstitucionalidade, ou político, quando houver entendimento de que o texto normativo é contrário ao interesse público.
33 Os vetos presidenciais são analisados pelo Congresso Nacional, em sessão conjunta e votação secreta, em um prazo de 30 dias. O quórum para rejeição do veto é de maioria absoluta dos deputados e senadores, contados separadamente.
LEmBRETE: Como veremos adiante, existem proposições que não comportam sanção / veto, como projetos de decreto legislativo e pro-postas de emenda constitucional. Conseqüentemente tais proposi-ções são apenas promulgadas.
d) Promulgação
É um atestado da existência válida da lei. Em regra é o Presidente da Re-pública que verifica se a lei foi regularmente elaborada e depois atesta que a ordem jurídica está sendo inovada, estando a lei apta a produzir efeitos no mundo jurídico.
É importante ressaltar que o que se promulga é a lei e não o projeto de lei. Este já se transformou em lei com a sanção presidencial ou com a derru-bada do veto no Congresso Nacional.
Cabe então ao Presidente da República promulgar a lei, ainda que a te-nha vetado (e seu veto rejeitado pelo Congresso Nacional). Assim, podemos ter uma lei sem sanção, mas nunca uma lei sem promulgação.
Se o Presidente da República não promulgar em 48 horas, o Presidente do Senado a promulgará e, se este não fizer em igual prazo, caberá ao Vice Presidente do Senado fazê-lo (CF, art 66, §7º).
e) Publicação
É o ato através do qual se dá conhecimento à coletividade da exis-tência da lei e que, portanto, a todos é imposto o seu cumprimento. É a fase que encerra o processo legislativo, sendo condição de vigência e eficácia da lei.
Em regra geral, a lei começa a vigorar em todo país 45 dias depois de oficialmente publicada, salvo disposição em contrário. A publicação é feita por quem a promulga.
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(Fluxo II)
FLUXO DE SANÇÃO/VETO,
PROMULGAÇÃO E PUBLICAÇÃO
36 Presidente da república apreciação pelo congresso Nacional Publicação e entrada em vigor Promulgação Veto sanção
37 Publicação e entrada em vigor Veto rejeitado Veto mantido Promulgação Presidente da república arquivo
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2) Espécies de Proposição Legislativa:
A elaboração de normas jurídicas, no âmbito do Poder Legislativo, é feita segundo as regras de tramitação dos respectivos Regimentos Inter-nos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, por meio de propo-sições legislativas.
Seguem abaixo as principais espécies de proposições que tramitam nas casas do Congresso Nacional:
Tabela Viii: Espécies de Proposição
SiGLa DEScRiçãO caSa OnDE TRamiTa
MPV Medida Provisória SF/CD
PEC Proposta de Emenda à Constituição SF/CD
PLC Projeto de Lei da Câmara dos Deputados SF
PLS Projeto de Lei do Senado Federal SF
PDS Projeto de Decreto Legislativo do Senado Federal SF
PDC Projeto de Decreto Legislativo CD
PL Projeto de Lei CD
PLP Projeto de Lei Complementar CD
LEmBRETE: Projetos de lei iniciados na Câmara dos Deputados, quando seguem para análise do Senado Federal, recebem a nomencla-tura de Projeto de Lei da Câmara.
Já os Projetos de Lei do Senado quando encaminhados para exame da Câmara, não possuem nomenclatura específica, sendo utilizado o termo Projeto de Lei.
39 a) Projeto de Lei Ordinária (PL ou PLS)
conceito:
Proposição legislativa utilizada para elaboração de leis gerais ou comuns. O texto constitucional se refere à lei ordinária apenas como lei, sem a utilização do adjetivo “ordinária”, visto que este está implícito. Mas quan-do quer diferenciá-la de outra espécie normativa, normalmente traz a expressão “lei ordinária”.
iniciativa:
Cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos (CF, art. 61)
Tramitação:
Os projetos de lei ordinária são conclusivos na comissões parlamen-tares, salvo: a) projetos de código; b) de iniciativa popular; c) de comis-sões; d) relativos a matéria que não possa ser objeto de delegação, con-soante com o § 1º do art. 68 da Constituição Federal; d) que tenham sido aprovados pelo Plenário de qualquer uma das Casas; e) em regime de urgência.
Além disso, devem ser analisados pelo Plenário aqueles projetos que tenham recebido pareceres divergentes por parte das comissões, no caso da Câmara dos Deputados, ou quando houver recurso de um déci-mo (1/10 ) dos parlamentares da respectiva Casa.
Quórum:
40
(Fluxo III)
FLUXO DE TRAMITAÇÃO DE
PROJETO DE LEI ORDINÁRIO
42 apresentação da proposição na casa iniciadora Definição da forma de apreciação, regime de tramitação e despacho comissão Designação do relator
Prazo para emendas
comissão apresentação de parecer comissão Discussão e deliberação Prazo para interposição de recurso contra poder
conclusivo com apresentação de recurso sem apresentação de recurso rejeitado aprovado arquivo 1
43 com substitutivo sem substitutivo comissão Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo sem emendas com emendas comissão Parecer do relator às emendas ao substitutivo 1 1 1 Proposição segue para análise do Plenário encaminhada à sanção do Presidente da república Proposta segue para apreciação da casa revisora retorno à casa iniciadora, que aprovará ou não as mudanças encaminhada à sanção do Presidente da república rejeitada aprovada com alterações aprovada sem alterações arquivo
44
b) Projeto de Lei complementar
conceito:
Proposição utilizada para elaboração de espécie normativa que regula-menta normas constitucionais.
Apenas podem existir leis complementares de matérias expressamente previstas pela Constituição Federal, como é o caso do adequado tratamen-to ao atratamen-to cooperativo.
iniciativa:
Assim como para as leis ordinárias, cabe a qualquer membro ou comis-são da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos tribunais su-periores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos (CF, art. 61)
Procedimento:
O procedimento da lei complementar é o mesmo da lei ordinária, di-ferenciando-se quanto ao quórum para aprovação e à obrigatoriedade de análise pelo plenário.
Quórum:
As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta, no ple-nário de ambas as Casas. Na Câmara dos Deputados, deve haver aprovação em dois turnos de votação, exceto quando em regime de urgência (quando o segundo turno é dispensável).
LEmBRETE: NÃO existe hierarquia entre leis complementares e leis ordinárias.
46
(Fluxo IV)
FLUXO DE TRAMITAÇÃO DE
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NA
CAMÂRA DOS DEPUTADOS
48 apresentação da proposição na câmara dos Deputados Definição da forma de apreciação, regime de tramitação e despacho comissão Designação do relator Prazo para emendas
comissão apresentação de parecer comissão Discussão e deliberação arquivo Proposição segue para análise do Plenário Plenário Discussão em 1º turno sem emendas com emendas comissões dão parecer às emendas interstício de 2 sessões Plenário Discussão em 2º turno rejeitado aprovado 1
49 com substitutivo com emendas sem emendas comissão Parecer do relator às emendas ao substitutivo sem substitutivo comissão
Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo 1 1 1 Proposta segue para apreciação do senado Federal arquivo retorno à câmera do Deputados, que aprovará ou não as mudanças encaminhada à sanção do Presidente da república encaminhada à sanção do Presidente da república Plenário Deliberação rejeitada aprovada com alterações aprovada sem alterações arquivo rejeitada aprovada
50
(Fluxo V)
FLUXO DE TRAMITAÇÃO DE
PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR NO
SENADO FEDERAL
52 apresentação da proposição no senado Federal Definição da forma de apreciação, regime de tramitação e despacho comissão Designação do relator
Prazo para emendas
comissão apresentação de parecer comissão Discussão e deliberação arquivo Proposição segue para análise do Plenário Plenário Discussão sem emendas com emendas comissões dão parecer às emendas Plenário Deliberação rejeitado aprovado 1
53 com substitutivo com emendas sem emendas comissão Parecer do relator às emendas ao substitutivo sem substitutivo comissão Prazo para recebimento de emendas ao substitutivo 1 1 1 Proposta segue para apreciação da câmara dos Deputados arquivo retorno ao senado Federal, que aprovará
ou não as mudanças encaminhada à sanção do Presidente da república encaminhada à sanção do Presidente da república rejeitada aprovada com alterações aprovada sem alterações aprovada rejeitada arquivo
54
c) Medida provisória conceito:
Medidas provisórias são espécies normativas que possuem força de lei e são editadas, pelo Presidente da República, em situações de urgência e relevância. Estas devem ser submetidas à apreciação do Congresso Nacional tão logo sejam publicadas no Diário Oficial (CF, art. 62).
Em regra, os requisitos de relevância e urgência devem ser analisados pri-meiramente pelo Presidente da República (juízo discricionário) e posterior-mente pelo Congresso Nacional. Excepcionalposterior-mente, o Poder Judiciário pode-rá fazer um controle de constitucionalidade dos pressupostos constitucionais, quando houver desvio de finalidade ou abuso do poder de legislar.
Prazo de vigência:
A medida provisória vigorará por um prazo de 60 dias contados da data de sua publicação. Caso não seja apreciada em 60 dias, haverá uma prorro-gação automática do prazo, totalizando 120 dias.
Se após esse prazo não for convertida em lei, a medida provisória perde-rá a eficácia desde a sua edição (efeitos retroativos), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, em até 60 dias, as relações jurí-dicas dela decorrentes. Não sendo editado o decreto legislativo, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas (CF, art. 62, § 3º e §11).
Regime de urgência:
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 dias após a sua pu-blicação, entrará em regime de urgência. Deste modo, todas as demais deli-berações da Casa legislativa ficam sobrestadas até que seja concluída a sua votação (CF, art. 62, §6º).
Tabela iX: Prazos na Tramitação de medidas Provisórias *
TRamiTaçãO PRazO
Apresentação de Emendas Até o 6º dia de vigência Parecer da Comissão Mista Até o 14º dia de vigência Apreciação pela Câmara dos Deputados 15º dia ao 28º dia de vigência
55 Retorno à Câmara(caso necessário) 43º dia ao 45º dia de vigência
Sobrestamento da pauta A partir do 46º dia
Perda da vigência Após o 120º dia
* A partir da Emenda Constitucional 32/01, o prazo de tramitação das medidas provisórias passou a ficar suspenso durante o recesso, sendo en-tão possível ter uma MP com prazo superior a 120 dias (CF, art. 62, §4º).
LEmBRETE: A medida provisória rejeitada não pode ser objeto de reedição na mesma sessão legislativa (CF, art. 62, §10). A sua reedição importará em crime de responsabilidade (CF, art. 85, II ).
Apesar da Resolução do Congresso Nacional nº 1, de 2002 expressamente prever o funcionamento de Comissão Mista, integrada por 12 Senadores e 12 Deputados, para análise prévia das medidas provisórias, na prática a mesma não é instalada. Desta maneira, as MPs tem a sua tramitação iniciada diretamente no Plenário da
Câmara dos Deputados e, em seguida, seguem para o Senado Federal.
Efeitos da medida provisória sobre o ordenamento jurídico:
A edição da medida provisória suspende temporariamente a eficácia das normas que com ela sejam incompatíveis. Se a medida provisória for trans-formada em lei, revogará tais normas, mas se for rejeitada, serão restaurados os efeitos daquelas normas.
As medidas provisórias editadas em data anterior a EC 32/01 continuam em vigor até que outra medida provisória as revogue expressamente ou até delibe-ração definitiva do Congresso Nacional, não submetida a qualquer prazo.
Como exemplo, temos a medida provisória nº 1.715, de 3 de setembro de 1998, que criou o Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativis-mo (Sescoop)
Quórum:
As medidas provisórias serão aprovadas por maioria simples de seus membros.
56
(Fluxo VI)
FLUXO DE TRAMITAÇÃO DE
MEDIDA PROVISÓRIA
58 Publicação no DoU: encaminhamento ao congresso Nacional comissão mista 12 senadores e 12 deputados, mesmo número de suplentes comissão mista recebimento de emendas até o 6º dia que se segue à publicação da MP no DoU comissão mista Vencido o prazo de 14 dias, aprovado o parecer ou não, será encaminhada à câmara dos Deputados câmara do Deputados Plenário apreciará MP Prazo: 15º ao 28º dia
59 rejeitada arquivo aprovada com alteração Senado Federal
segue para apreciação do Plenário Prazo: 29º ao 42º dia arquivo rejeitada Promulgada pelo Presidente do congresso Nacional encaminhada à câmara dos Deputados que aprovará ou não as mudanças Prazo: 43º ao 45º dia encaminhada à sanção do Presidente da república arquivo rejeitada aprovada sem alteração câmara do Deputados comunicado ao Presidente da república Senado Federal segue para apreciação do Plenário Prazo: 29º ao 42º dia aprovada sem alteração aprovada sem alteração aprovada com alteração aprovada com alteração encaminhada à sanção do Presidente da república encaminhada à sanção do Presidente da república retorna à câmara dos Deputados, que
aprovará ou não as mudanças Prazo: 43º ao 45º dia
60
d) Proposta de Emenda constitucional
conceito:
Proposições legislativas destinadas à modificar a Constituição Federal. Não podem ser emendadas as denominadas cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4º) que se referem à forma federativa de Estado, ao voto direto, secre-to, universal e periódico, à separação dos Poderes, e aos direitos e garantias individuais. Existem ainda cláusulas pétreas que são implícitas, como o pró-prio processo de alteração da Constituição.
Ademais, a Constituição não poderá ser emendada na vigência de inter-venção federal, do estado de defesa ou de estado de sítio.
iniciativa:
a) Um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados (171 deputados) ou do Senado Federal (27 senadores) (CF, art. 60);
b) Mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Fede-ração, manifestando-se cada uma delas, pela maioria relativa de seus mem-bros (CF, art. 60, III);
c) Presidente da República (CF, art. 60, II).
Quórum:
Para aprovar uma emenda constitucional são necessárias duas votações qualificadas (3/5 de votos favoráveis) em cada Casa Legislativa. A proposta, se aprovada, não necessita de sanção presidencial e deve ser promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
LEmBRETE: Na tramitação da PEC não existe uma Casa Iniciadora e uma Revisora. Ambas as Casas devem aprovar o mesmo texto.
62
(Fluxo VII)
FLUXO DE TRAMITAÇÃO DE PROPOSTA
DE EMENDA CONSTITUCIONAL
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1) cÂmaRa DOS DEPUTaDOS
apresentação Despacho à ccJc ccJc Designação de relator entrega, discussão e deliberação de parecer pela admissibilidade Prazo: 5 sessões Parecer pela inadmissibilidade aprovado arquivo CESP apresentação de emendas Prazo: 10 sessões Comissão Especial (CESP) instalação e contituição Designação de relator Prazo: 40 sessões Parecer pela admissibilidade aprovado
65 CESP Parecer do relator (quanto ao mérito), discussão e deliberação interstício de 2 sessões para inclusão da ordem do Dia Plenário 1º turno Discussão, apresentação de destaque e deliberação rejeitada interstício de 5 sessões para votação em 2º turno 2º turno Discussão e deliberação rejeitada aprovada arquivo encaminhada ao senado Federal rejeitada aprovada com alterações aprovada sem alterações arquivo arquivo reinicia sua tramitação na câmara dos Deputados Promulgada em sessão conjunta aprovada
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2) SEnaDO FEDERaL
Leitura no Período do expediente. Publicada no DsF e em avulsos. Despacho à ccJ. ccJc Designação de relator. entrega, discussão e deliberação de parecer pelo mérito e admissibilidade Prazo: 30 dias Parecer pela rejeição aprovado Parecer favorável aprovado Vencido o prazo sem apreciação da ccJ arquivo Plenário 1º turno Discussão durante 5 sessões deliberativas ordinárias consecutivas. intertício de 5 dias para inclusão na ordem do Dia67 com emendas sem emendas Plenário Lido parecer no Período do expediente, publicado no DsF e distribuido em avulsos: pronto para ordem do Dia. Plenário Deliberação em 1º turno aprovada arquivo rejeitada interstício de 5 dias úteis para inclusão na ordem do Dia Plenário 2º turno Discussão durante 3 sessões deliberativas ordinárias. sem emendas com emendas
(não pode ser mérito)
ccJ análise das alterações Prazo: 5 dias Plenário Deliberação em 2º turno aprovada sem
alterações aprovada com alterações rejeitada
remetida à câmara dos Deputados arquivo ccJc análise das alterações Prazo: 30 dias ccJ redação Final Prazo: 5 dias rejeitada aprovada sem alterações aprovada com alterações arquivo Promulgada em sessão conjunta reinicia a tramitação no senado Federal
68
III) Frentes Parlamentares
Independentemente do estado de origem e da orientação partidária, é natural que os parlamentares compartilhem interesses em comum so-bre determinados temas. E, assim, são formadas frentes parlamentares e bancadas, que influenciam ativamente no processo legislativo, negociam agendas específicas e têm como membros parlamentares que se colocam efetiva e explicitamente a serviço deste agrupamento. Organizam, neste sentido, formas alternativas de participação no processo decisório.Formalmente, as frentes parlamentares são associações suprapartidárias compostas por pelo menos 1/3 dos integrantes do Poder Legislativo, regu-lamentadas por ato da Mesa Diretora, e extintas ao final de cada Legislatura.
A existência de frentes parlamentares não é disciplinada por dispositivo re-gimental, mas sua criação é regulamentada pelo Ato da Mesa da Câmara dos Deputados 69/2005, que determina que o registro seja feito por meio de reque-rimento instruído com a Ata de Fundação e Constituição e o Estatuto da Frente.
As frentes devem ser reinstaladas a cada legislatura, de modo a ga-rantir que, caso alguns parlamentares não sejam reeleitos, ainda assim o número mínimo de 1/3 seja alcançado. É necessário ainda a designação de um representante de cada frente, podendo ser presidente ou coorde-nador, para a efetiva comunicação com a Mesa Diretora.
É importante ressaltar, no entanto, que a denominação frente parla-mentar agrega tanto grupos formais como informais, de modo que exis-tem diversas frentes que não são registradas e que assim não possuem prerrogativas como a utilização dos espaços do legislativo para a organi-zação de reuniões e eventos ou a sua divulgação nos meios de comunica-ção institucionais.
69
Frencoop
A Frente Parlamentar do Cooperativismo (Frencoop) é uma Frente, for-malmente registrada, de natureza política e não ideológica, cujo objetivo é o de trabalhar solidária e coordenadamente na defesa dos interesses do cooperativismo em toda sua extensão e níveis de governo.
Por isso, participa ativamente dos debates políticos em prol do fomen-to do cooperativismo e colabora nas discussões das proposições de inte-resse nacional direcionadas para a busca da democracia e do desenvolvi-mento econômico com justiça social. Seus membros são parlamentares – deputados federais e senadores da República – que independem de sua filiação partidária.
Ao longo das quase três décadas de existência, a Frencoop promo-veu uma significativa sinergia entre os três Poderes da República, diri-gentes do Sistema OCB e os representantes nacionais dos 13 ramos do cooperativismo.
A história da Frencoop no Congresso Nacional tem início em 1986. Por-tanto, no Congresso Constituinte, sua atuação parlamentar esteve em evi-dência ao inserir dispositivos que asseguraram a liberdade e o adequado tratamento ao cooperativismo na Constituição Federal de 1988.
Depois de um período em que a representação política do coopera-tivismo pouco pode se expressar, ao final de 1995, os parlamentares ini-ciaram um movimento de fortalecimento da Frente Parlamentar que cul-minou com a sua reinstalação, em 1996, em sessão solene no Palácio do Planalto, em audiência concedida pelo então presidente da República, Fernando Henrique Cardoso, quando passou a ter uma atuação mais forte e organizada.
A frente encerra 53ª Legislatura provendo sustentação política ao co-operativismo brasileiro, com a adesão de 245 parlamentares, sendo 220 deputados federais e 25 senadores da República, com representatividade de todos os estados da Federação, e do Distrito Federal, e da maioria dos partidos políticos.
70
IV) Estratégia
Parlamentar:
Como vimos, o Congresso Nacional representa diretamente os interes-ses da sociedade brasileira e, por isso, está aberto para receber as demandas da mesma. A população tem não só o direito, mas a obrigação de fiscalizar a atuação dos parlamentares, além de participar, levando ao conhecimento do Congresso Nacional suas ânsias e opiniões. Mas, sabemos que o cidadão tem outras obrigações no seu dia-a-dia e prefere deixar essas prerrogativas para grupos organizados, que representem seus interesses.
Esses grupos podem ser definidos como “grupos de interesse” ou “grupos de pressão”, sendo o segundo uma espécie do primeiro. Vejamos: para Said Farhat, “grupo de interesses é todo grupo de pessoas físicas e/ou jurídicas, formal ou informalmente ligadas por determinados propósitos, interesses, aspirações ou direitos, divisíveis dos de outros membros ou segmentos da sociedade3”. E, como define Paulo Bonavides, “o grupo de pressão se define em verdade pelo exercício de influência sobre o poder político para obten-ção eventual de uma determinada medida de governo que lhe favoreça os interesses4”. Ou seja, o grupo de pressão existe no momento que o grupo de interesse passa a atuar diretamente em algum dos Poderes da República, defendendo seus interesses.
Neste sentido, monitorar os debates e deliberações que ocorrem no âm-bito do Poder Legislativo é essencial para que os grupos organizados possam tomar conhecimento e influenciar no processo decisório de formulação de leis relativo ao seu setor, visando a conquista de seus objetivos específicos.
No caso da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB), existe uma Assessoria Parlamentar (Aspar) subordinada à Diretoria, cuja função primor-dial é identificar e implementar estratégias que fortaleçam, ampla e nacio-nalmente, o movimento cooperativista no Congresso Nacional, por meio do acompanhamento da tramitação de proposições e de questões prioritárias discutidas no âmbito do Legislativo.
3 FARHAT, Saïd. Lobby: O que é. Como se faz. São Paulo: Peirópolis - Aberje, 2007, p. 145. 4 BONAVIDES, Paulo, Ciência Política. 13ª ed. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 461.
