* Trabalho apresentado no Seminário sobre contribuição de melhoria: retomada do desenvolvimento com justiça, realizado pela Associação dos Agentes Fiscais de Rendas do Estado de São Paulo, em São Paulo nos dias 16 e 17/05/96.
A contribuição de melhoria, um dos tributos de competência do Município, como de outras esferas de governo, está presente desde 1934 (art. 124) em todas as Constituições brasileiras e nos seguintes diplomas legais:
z Decreto-lei no 854/49 (expressamente revogado pelo art. 218 da Lei no 5.172/66); z Lei no 5.172/66 (Código Tributário Nacional), arts. 81 e 82;
z Decreto-lei no 195/67.
Na Constituição de 1988, como se sabe, o referido tributo é tratado no art. 145, que atribui à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a competência para instituir:
"III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas".
Naqueles diplomas legais antes citados, o pressuposto que justifica a incidência do tributo é a
valorização (mais-valia) de imóveis, decorrente da realização de obras públicas. Na Carta Magna em vigor essa condição foi omitida.
Apuração da valorização imobiliária
Apesar de estar há muito perfeitamente caracterizado, não se tem notícia, salvo uma ou outra experiência em nível municipal, da utilização desse gravame como fonte de receita fiscal ao longo desses 60 anos de presença no direito positivo brasileiro. Ao contrário, o que ocorre freqüentemente, sobretudo durante a vigência da Constituição de 1946, é a instituição, por grande número de Municípios, de taxas destinadas ao financiamento ou ressarcimento de obras públicas, como pavimentação de vias, construção de caminhos ou estradas vicinais, bem como à manutenção e à conservação dessas e de outras obras.
Considerando-se que seu pagamento nada mais é do que uma contrapartida ao benefício recebido e sabendo-se que, genericamente, as obras públicas valorizam os imóveis localizados em sua zona de influência, o que impede ou dificulta a cobrança desse tributo?
A resposta a tal indagação indica que o impedimento ou a dificuldade de cobrança não está na
valorização em si, mas em se apurar a valorização que cada imóvel, direta ou indiretamente, obtém em
O MUNICÍPIO E A CONTRIBUIÇÃO DE MELHORIA *
José Rildo de Medeiros Guedes, Consultor em Finanças Públicas e Marcos Flávio R. Gonçalves, Consultor Jurídico do IBAM.
decorrência da realização da obra.
A apuração dessa valorização torna-se imprescindível porque, antes por força de mandamento constitucional, hoje em face da orientação jurisprudencial e doutrinária, o seu montante é um dos condicionantes do valor a ser cobrado do titular do imóvel. O outro é o custo da obra, que deve ser rateado proporcionalmente entre todos os contribuintes.
No que diz respeito ao primeiro fator, que impõe a valorização do imóvel como requisito para que possa chegar ao valor do tributo, pode-se demonstrar a sua influência pela transcrição parcial de algumas decisões judiciais, todas envolvendo Municípios:
"Taxa. Contribuição de melhoria. Município da Praia Grande. Hipótese em que a base de cálculo é o custo da obra e não a valorização que esta tenha acarretado ao imóvel - Desatendimento aos requisitos legais - Análise da doutrina e da jurisprudência - Sentença mantida - Recurso
improvido" (Ac. un. da 1a C. Especial -1o TAC SP - Ac. 551.286-9 - 18.12.95 - Apte . P.M. Praia Grande);
"Contribuição de melhoria. Fato gerador. Valorização imobiliária. Requisito CF/88. Recepção de normas. Na Constituição atual (art. 145, III), mesmo que concisa a redação, há na contribuição o pressuposto da melhoria, que valoriza o imóvel servido. Do contrário, ter-se-ia que admitir que o tributo cobrado do proprietário será verdadeira taxa de obras, inamoldável ao conceito
constitucional de taxa e incidindo no vício de inconstitucionalidade antes referido (...)" (Ac. un. da 4a C. do 1o TAC SP - Ac. 479.761-3 - 29.04.92 - Apte. P.M. Indaiatuba);
"Tributário. Contribuição de melhoria. Fato gerador. Base de cálculo. Requisitos da valorização ou de específico benefício. Artigo 18, II, CF/67 (Emenda 23/83), artigo 145, III, CF/88, artigos 81 e 82 CTN e Decreto-lei no 195/67 (artigos 1o, 2o e 3o). (...) 2. Ilegalidade do lançamento de contribuição de melhoria baseado no custo, sem a demonstração de pressupostos de valorização ou específico benefício, conseqüente da obra pública realizada no local de situação do imóvel. (...)" (Ac. un. da 1a T. do STJ - Resp. 634-0 SP - 09.03.94333 Recda. P.M. Bragança Paulista). O IBAM, há muitos anos, identificou a dificuldade de se apurar a valorização individual dos imóveis beneficiados por obras públicas, não só pelo seu caráter operacional como pela parcela de subjetividade existente em todos os processos de avaliação, mesmo os baseados em exaustivas pesquisas, inclusive com a aplicação de complexas fórmulas matemáticas.
Com o objetivo de eliminar o obstáculo acima apontado, o Instituto realizou algumas ações, embora não muito recentes, merecendo destaque dois simpósios sobre contribuição de melhoria, o primeiro, em novembro de 1967, e o segundo, em outubro de 1981.
O Relatório Final do primeiro simpósio já assinalava que:
"Erigindo a valorização em critério básico para a cobrança da Contribuição de Melhoria, o Decreto-lei no 195 dificulta, se não impede, a utilização do tributo nas condições atuais, pelos óbices consideráveis que se antepõem à determinação do valor das propriedades beneficiadas antes e depois da realização das obras."
Com a aprovação da Emenda Constitucional no 23 à Constituição Federal de 1967, mais conhecida como Emenda Passos Porto, que entrou em vigor no dia 1o de janeiro de 1984, foi suprimido daquele
texto constitucional o limite decorrente da valorização individual, permanecendo apenas o representado pela despesa com a realização da obra.
A leitura do dispositivo então introduzido mostra que, além da eliminação do limite individual de valorização, ocorreu a introdução da expressão beneficiados, em lugar de valorizados, expressão-chave para definir o fato gerador da contribuição de melhoria.
A Carta Magna promulgada em 1988 simplificou mais ainda o mandamento pertinente ao tributo em questão, conforme já se viu antes. Mesmo assim, a dificuldade não foi superada, pois, como também já se afirmou, os Tribunais e os especialistas vêm insistindo em considerar como imprescindível para a cobrança do tributo a existência de valorização do bem imóvel.
Fato gerador
De acordo com o que dispõe o art. 4o do Código Tributário Nacional, o fato gerador é o elemento que determina a natureza do tributo, independentemente de sua denominação e demais características formais adotadas pela lei, assim como da destinação legal do produto de sua arrecadação. Logo, sua definição é inafastável para a instituição do tributo.
Dentro desse contexto, torna-se indispensável a expedição de lei municipal que deve ser sancionada até o final de um exercício, de modo que, respeitado o princípio constitucional da anualidade, o Município que o desejar esteja apto a cobrar o tributo no exercício seguinte ao da publicação da lei.
A primeira e principal norma da lei prefalada será a definição do fato gerador da contribuição de melhoria, que terá como condicionante a existência de imóveis valorizados por obras públicas, como exige o Judiciário, uma vez que essas últimas, por si só, não são suficientes para ensejar o lançamento do tributo.
Admitindo-se que o Decreto-lei no 195/67 foi, pelo menos em parte, recepcionado pela Constituição de 1988, ter-se-á também por essa razão que, ao definir o fato gerador da contribuição, incluir a valorização do imóvel como requisito para a cobrança do tributo.
A variedade de obras e as características intrínsecas e extrínsecas dos imóveis que poderão ser
beneficiados levam à recomendação de que a lei - para facilitar a cobrança do tributo - deve cingir-se a indicar parâmetros genéricos, que, isolados ou em conjunto, sirvam para "medir" o benefício. Mesmo com essa precaução, todavia, essa "medição" não é facilmente obtida, pois os Municípios brasileiros, via de regra, não dispõem de informações cadastrais que permitam reavaliar o imóvel posteriormente à obra em números confiáveis, ou seja, que reflitam de fato o "ganho" obtido em decorrência da iniciativa do Poder Público.
Outros fatores impeditivos
Há outros fatores, além da questão relativa à valorização, que dificultam o uso da contribuição de melhoria como fonte de recursos municipais. Alguns são discriminados a seguir:
z os encargos financeiros dos contribuintes podem, em princípio, se estender por largo espaço de tempo, com ampla repercussão negativa;
z a superposição de encargos financeiros poderá produzir nos contribuintes reações em cadeia, de nefastas conseqüências políticas para os administradores;
z o aumento da carga tributária, expresso no aumento dos tributos imobiliários - o IPTU em especial -, por efeito da valorização dos imóveis, ajudará a fomentar o clima de retaliações contra o
administrador, igualmente de desagradáveis resultados.
Outro empecilho, não claramente superado até o momento, é o que diz respeito à determinação dos imóveis beneficiados por obra pública. Não há critério legal para se demarcar a zona de influência, direta ou indireta, para efeito de contribuição.
O § 1o do art. 3o do Decreto-lei no 195/67, vinculando a questão da zona de influência à apuração da contribuição propriamente dita, consigna:
"A apuração, dependendo da natureza das obras, far-se-á levando em conta a situação do imóvel na zona de influência, sua testada, área, finalidade de exploração econômica e outros elementos a serem considerados, isolada ou conjuntamente" (grifos nossos). O elemento valorativo pode ser tomado como informação subjetiva para, atrelando-o ao elenco de elementos do texto acima transcrito, estabelecer parâmetros à determinação da zona de influência, direta ou indireta, gerada por obra pública.
Sucede que, à falta de critérios rígidos, o administrador há de proceder à luz de sua experiência e
discernimento, com o que se desincumbirá do munus que lhe comete o cargo. Os estudos feitos até agora quase sempre levaram em consideração o elemento valorativo. Paulo Francisco Rocha Lagoa,
ex-Procurador do Estado do Rio de Janeiro e ex-Consultor Jurídico do IBAM, leciona em seu trabalho Uma nova contribuição de melhoria para o Brasil, exposto no Simpósio sobre contribuição de melhoria realizado pelo IBAM em 1981:
"Outra matéria que pede revisão é a questão da zona de influência. Talvez a maior dificuldade a ser ultrapassada no lançamento do tributo. Não obstante, é possível simplificar o problema. Quando se institui, como fato gerador da contribuição de melhoria, a mais-valia gerada pela obra pública, a fixação da zona de influência assume importância muito elevada, pois nem sempre aquela obra pode gerar o aumento do valor econômico do imóvel que se encontra nas suas proximidades; é possível que o aumento do valor atinja com intensidade imóveis distantes. Nessa hipótese, existe a necessidade da apresentação de um esquema lógico bastante
aperfeiçoado para prever que imóveis serão objeto de diferença de valor econômico e o exercício de futurologia necessário para tanto será, sempre, dotado de um forte subjetivismo, capaz de ocasionar a reação do contribuinte que não se julga beneficiado de forma alguma ou, talvez, beneficiado em proporção inferior à do lançamento.
Convém, pois, não estabelecer a priori critérios para fixação da área de influência, os quais serão suscetíveis de controle jurisdicional, sendo lícito ao juiz verificar se, no caso concreto de certo imóvel, os critérios legais foram devidamente obedecidos. Ora, o contribuinte, sempre desejoso de diminuir a carga tributária que lhe foi imposta, nunca vacila em demandar sua redução, gerando inúmeras controvérsias que irão dificultar o desenvolvimento normal da arrecadação.
Será mais conveniente, a respeito, que o Prefeito fixe o perímetro da zona de influência mediante ato unilateral e discricionário difícil de ser objeto de controle jurisdicional, pois a declaração de vontade da administração pública não estará vinculada a critério cuja obediência será condição de sua validade; esse ato somente poderá ser objeto de controle através do instituto do desvio do poder.
Esse instituto, no entanto, se apresenta muito pouco desenvolvido no direito brasileiro, em que o juiz habitualmente se nega a examinar os motivos do ato administrativo, deixando de verificar a legitimidade do ato discricionário.
Deste modo, o melhor critério para a fixação da zona de influência será o ato discricionário do Prefeito, ou melhor, a zona de influência por assim haver sido determinado por quem de direito. É claro que o subjetivismo da fixação da área seria necessariamente muito grande, mas, nesse ponto, apresenta-se como a modalidade mais fácil de conseguir simplicidade e rapidez na cobrança do tributo. Tudo vai depender do `savoir faire' do Prefeito. Este, de acordo com o que se tem visto ultimamente, possui suficiente sensibilidade político-administrativa para não abusar de seus poderes, pois, encontrando-se praticamente dentro da população, ele terá oportunidade para realizar o controle de mérito sobre seus atos mediante o voto, modalidade sem compromisso do controle político" (grifos do autor).
Pode-se ver que a delimitação da zona de influência é outro fator que dificulta sobremaneira a aplicação da contribuição de melhoria. Compreendidas as palavras do eminente jurista Rocha Lagoa, competiria ao staff administrativo local eleger critérios próprios, tendo em vista as peculiaridades de cada
realização, para os fins de delimitação de zoneamento de influência direta ou indireta decorrente de obra que execute, e mesmo interpretar a extensão singular do proveito que determinada obra gera quando alcançado um bairro inteiro.
Como é fácil verificar, a tarefa não é simples e pode trazer dissabores para a administração quando esta estabelecer os critérios de delimitação da zona de influência, posto que esses critérios quase certamente não irão satisfazer a totalidade dos contribuintes atingidos, produzindo, assim, reclamações
administrativas e judiciais.
A operacionalização das normas dedicadas à contribuição de melhoria deve, por sua vez, partir de uma premissa, qual seja a de que o entrave constituído pelo rateio do tributo terá sido atenuado.
Tributo ou fonte de financiamento
A literatura sobre o assunto mostra que várias tentativas e propostas foram feitas com o objetivo de tornar factível a cobrança da contribuição de melhoria, quer considerando-a como um tributo sobre a mais-valia, quer como um meio de financiamento puro e simples de obras públicas.
Essas tentativas e propostas, na grande maioria, partiram do genérico para definir o particular. Alguns exemplos facilitam a compreensão da assertiva:
z classificação dos diversos tipos de obras em função da natureza da valorização que propiciam: alguns valorizam imóveis no sentido longitudinal e outros os localizados num círculo cujo centro é a própria obra;
z avaliação prévia, a partir do valor do investimento e da análise de obras idênticas já realizadas; z valor fiscal dos imóveis localizados na zona de influência;
z divisão de 2/3 (dois terços) do custo da obra entre os proprietários lindeiros (especialmente no caso de pavimentação).
ser realizado segundo critérios estabelecidos a priori, abstratamente, para aplicação a casos concretos. Como as premissas expostas nos exemplos precedentes não devem ser as únicas responsáveis pela ausência da contribuição de melhoria como fonte de receita das esferas de governo do país,
especialmente dos Municípios, cabe a indagação: quais os reais motivos da sua não utilização ou exploração?
Na mesma medida que se crê não sejam os diversos fatores antes anunciados os responsáveis únicos pelo status quo, a pergunta acima demandará variadas respostas, sendo de supor que seu conjunto reflita algumas das causas.
Entre as mais significativas respostas, sem dúvida figurarão as que vão apontar como causas a incapacidade dos Municípios de verificar o benefício econômico obtido pelos imóveis e o estabelecimento de critérios de rateio que implicam a delimitação da zona de influência,
independentemente da natureza da obra, no momento de sua execução, dentro do contexto urbanístico e socioeconômico.
Um modelo que fosse apresentado teria por objetivo exatamente superar esses impasses, dada a flexibilidade oferecida para delimitar a zona de influência da obra e dimensionar os diversos graus de benefício resultantes para os imóveis localizados no seu perímetro.
Legislação local
Outra questão que contribui para a pouca ou nenhuma utilização da contribuição de melhoria entre os Municípios brasileiros remete à própria legislação local. Os Municípios, via de regra, ao elaborarem o seu Código Tributário ou a legislação específica sobre determinado tributo - a contribuição de melhoria, por exemplo -, limitam-se a repetir o que consta do Código Tributário Nacional ou do Decreto-lei no 195/67.
É comum encontrar-se no ordenamento jurídico local apenas quatro ou cinco artigos sobre a contribuição de melhoria; outros Municípios, talvez convencidos de que a contribuição não irá ser exigida, limitam-se a remeter à "legislação federal pertinente", omitindo-se na sua obrigação de, pelo menos, prever a possibilidade de praticar a cobrança do tributo.
Por outro lado, há os Municípios que transferem o detalhamento do tributo à regulamentação, a ser expedida por decreto do Executivo. Esse procedimento pode ser muito variado. Vai desde decretos sucintos, destinados a regular obras específicas, até documentos exaustivos, de caráter generalizante. Essa regulamentação pode, ainda, meramente reproduzir o que dispõe o Decreto-lei no 195/67 ou o Código Tributário Municipal. Em ambos os casos, o decreto será inútil, desde que não contenha os procedimentos que a lei determinou que ali estivessem.
A insuficiência legislativa redunda freqüentemente em questionamentos judiciais, auxiliados pela imprecisão e pela ausência de clareza nas normas expedidas, caracterizando-as como defeituosas. Impacto no orçamento municipal
Não se teve, infelizmente, acesso a números recentes sobre o que representa a contribuição de melhoria para os orçamentos municipais. O documento Análise do impacto da contribuição de melhoria elaborado pelo IBAM em 1984, ao tratar do impacto desse tributo nas finanças municipais, analisando experiências
realizadas em Juiz de Fora, Londrina e Fortaleza, contém algumas observações que merecem reprodução:
"Os efeitos da CM no quadro geral das finanças não são muito precisos. Há um
pressuposto de que as conseqüências serão positivas, mas, como o risco político é grande, nem sempre isso se verifica."
Esse mesmo documento mostra que no caso de Londrina houve uma experiência que pode ser
considerada exemplar, ao passo que em outro programa nessa mesma cidade registraram-se efeitos de natureza diversa pois, na época das eleições, o assunto se politizou, tendo então sido revogada a lei que permitia as cobranças, fazendo cessar o fluxo de ingresso de recursos oriundos dessa fonte.
Em Juiz de Fora, conforme o texto acima mencionado, o impacto foi negativo. Foram realizadas obras consideradas medíocres, ocorreu manipulação política, levando à falta de disposição para pagar, e a ausência de respaldo jurídico para forçar o cumprimento das obrigações fez com que a inadimplência atingisse a 50% do total.
Já em Fortaleza, a contribuição de melhoria permitiu maior autonomia, também conforme registro no mesmo trabalho. A Prefeitura pôde realizar mais obras e a organização para a cobrança ajudou a dinamizar a administração, melhorou o cadastro imobiliário e reativou a Empresa de Urbanização de Fortaleza.
As experiências, todavia, não se sucederam, optando os Municípios, em muitos casos, por substituir a contribuição de melhoria por uma taxa de serviços, freqüentemente declarada inconstitucional pelos Tribunais (o Supremo Tribunal Federal chegou a sumular o assunto - Súmula 595 -, declarando a inconstitucionalidade de taxa com essas características).
Na época, os especialistas alertaram para o fato de que o Decreto-lei no 195/67 devia ser considerado tão-somente uma lei ordinária federal, aplicável, portanto, às obras executadas pelo Governo Federal, desconstituindo a norma geral de direito financeiro que pretendia ser. Essas normas gerais deveriam constar do Código Tributário Nacional, enquanto cada esfera de Governo cuidaria de editar as suas próprias normas.
Em trabalho publicado em 1995 (Perfil das receitas tributárias dos municípios brasileiros,
IBAM/CPU/IBAMCO, p. 24), François E.J. de Bremaeker apresenta tabela que demonstra a pequena participação da contribuição de melhoria na receita tributária municipal. Segundo dados de 1992, constantes do referido documento, esse tributo correspondia a até 5% do total da receita tributária para 4.433 Municípios; para outros 466 Municípios, a arrecadação do tributo estava entre 5% e 10% da mesma receita; para os restantes 75 Municípios, alcançava entre 10% e 20%.
Nas palavras de Bremaeker, os dados indicam que esse tributo
"é muito pouco utilizado pelas administrações municipais, devido à grande dificuldade de se determinar o efetivo impacto e valorização sobre os imóveis que representa a execução de uma determinada obra."
Considerações finais
Como se pode ver retrospectivamente, pelos dados e informações constantes deste texto, a contribuição de melhoria não vem representando uma real e eficaz fonte de recursos para os Municípios, seja pelo
fato de a legislação federal pertinente conter normas inaplicáveis, sem preservar as peculiaridades locais, seja porque os entraves administrativos relacionados com a valorização dos imóveis beneficiados pela obra não foram superados, seja ainda porque a repercussão política do tributo inibe as Administrações, que não o colocam em prática.
A contribuição de melhoria, porém, não se tem apresentado como uma preocupação dos administradores locais, conforme atestam dados obtidos na Consultoria Jurídica do IBAM. Segundo essa fonte, os
números nos últimos três anos são os seguintes:
Como se pode observar, admitido algum significado para essa informação, o interesse das
administrações locais pelo tema não chega a ser expressivo, especialmente se considerarmos que a contribuição é, possivelmente, o tributo que apresenta maior complexidade, entre os que foram atribuídos ao Município.
A cobrança efetiva da contribuição, ensinam os doutos, deve assentar-se em dois pilares básicos: a organização e eficiência do órgão fazendário e o apoio incondicional dos agentes políticos responsáveis, representado este último pelo firme propósito de induzir os contribuintes ao pagamento do tributo e pela ausência de atos que conduzam ao privilegiamento de alguns.
A inexistência ou - para evitar radicalismos - a pouca freqüência desses fatores pode explicar o descaso e o descrédito existentes entre os Municípios com relação a um tributo que possui características amplas de justiça tributária.
1993 1994 1995 Consultas sobre matéria tributária 201 148 161 Consultas sobre contribuição de melhoria 10 6 19
