5⁰ Encontro Nacional da ABRI
29 a 31/07/2015, Belo Horizonte – MG
Área Temática: Análise de Política Externa
A INSERÇÃO INTERNACIONAL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS
BRASILEIROS ATRAVÉS DA DIPLOMACIA FEDERATIVA E DA
PARADIPLOMACIA
Arthur Pinheiro de Azevedo Banzatto (Universidade de Brasília)
1
A INSERÇÃO INTERNACIONAL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS
BRASILEIROS ATRAVÉS DA DIPLOMACIA FEDERATIVA E DA
PARADIPLOMACIA
RESUMO
O presente artigo busca trabalhar especificamente com os conceitos de diplomacia federativa e paradiplomacia, que, apesar de distintos, são complementares e não excludentes. O objetivo aqui é identificar como esses dois modelos de inserção internacional dos governos subnacionais se apresentam no âmbito da política externa brasileira. Primeiramente, analisaremos a questão da diplomacia federativa, na qual essa inserção é feita de forma indireta através do Itamaraty e seus órgãos. Posteriormente, analisaremos a questão da paradiplomacia em sentido estrito, representada por formas autônomas de atuação externa dos governos subnacionais; ou seja, sem que haja a presença do governo federal atuando como mediador. Por fim, busca-se fazer uma avaliação da situação atual envolvendo essa temática no que diz respeito aos seus aspectos institucionais, jurídicos e empíricos.
PALAVRAS-CHAVE: Governos Subnacionais, Paradiplomacia, Diplomacia Federativa.
1. Introdução
O sistema internacional do Pós-Guerra Fria apresenta como características principais o aprofundamento da globalização econômica e financeira, a alteração das formas de organização da sociedade global e o aumento da interdependência (HELD; McGREW, 1999).
Na visão de Rosenau (1990), o fim da Guerra Fria representou um momento de turbulência para as relações internacionais, em que o alargamento, o dinamismo e a complexidade dos atores promoveram uma bifurcação no sistema internacional, alterando o antigo sistema interestatal anárquico centrado apenas no Estado soberano. A partir dessa bifurcação, um sistema multicêntrico (composto por atores “livres de soberania”) passaria a coexistir com o sistema estatocêntrico (composto por Estados soberanos), deslocando parte da autoridade dos Estados em duas direções: uma exógena (para coletividades supra ou transnacionais) e outra endógena (para os atores subnacionais que passam a garantir a sua autonomia no mundo multicêntrico).
2 a ideia de uma “diplomacia descentralizada”, caracterizada pelo conjunto de interações internacionais desenvolvidas por novos atores, o que não implica na substituição ou na contestação da diplomacia tradicional existente no âmbito das relações interestatais (CUADROS, 2011).
Corroborando essa perspectiva, Jakobsen (ex-secretário de Relações Internacionais do município de São Paulo) argumenta que:
As iniciativas internacionais que porventura venham a ser tomadas por diferentes atores sociais como sindicatos, partidos políticos, organizações empresariais e ONG‟s, ou até por governos subcentrais, como Municípios e Estados, não questionam ou visam substituir, nem remotamente, o papel dos Estados Nacionais como responsáveis pelas relações com outros países e com os organismos multilaterais mundiais e regionais. Mesmo a manifestação de eventuais discordâncias sobre determinados tratados internacionais, será meramente o questionamento do seu conteúdo, mas não do papel do governo federal de negociá-lo (...) Quanto às negociações [dos tratados internacionais] não há dúvida sobre a quem cabe a competência, mas quanto ao debate interno sobre a política internacional de um país, este não pode ser de responsabilidade apenas do poder executivo dos estados nacionais (JAKOBSEN, 2004, p. 137)
Segundo Nye (2011), estamos presenciando a existência de uma difusão de poder que estaria partindo do Estado-Nação em direção a esses novos atores, cujas ações muitas vezes escapam do controle estatal. Este processo, impulsionado pelos avanços tecnológicos na área de informação, não apenas garantem emponderamento aos “non-stateagents”, como também alteram a própria noção de poder, acrescentando novas formas para o seu exercício além daquelas tradicionalmente consagradas (poder militar e econômico).
Para os fins do presente trabalho, é importante destacar o conceito de “coalizões transgovernamentais”, definido como: “redes de oficiais do governo que incluem ao menos um ator buscando sua própria agenda independente das decisões do Estado nacional” (RISSEN-KAPPEN, 1995, p. 9). Esse conceito representou um grande avanço teórico, pois ajudou a romper com a premissa do paradigma realista de Estado como ator racional, coeso, unitário, homogêneo, indivisível e, portanto, desprovido de conflitos ou divisões internas. Ao contrário, o Estado passa a ser identificado como sendo composto por interesses divergentes oriundos de distintos grupos sociais internos.
A partir dessa abordagem, torna-se possível identificar a existência de subunidades de governos nacionais que atuam internacionalmente de forma independente e não em nome dos seus chefes de Estado ou de governo.
Estudaremos aqui o caso dos governos subnacionais, que buscam cada vez mais promover uma atuação externa independente dos seus governos centrais, de modo a melhor atender seus interesses próprios (BUENO, 2012).
3 A alegação de que “quanto mais uma coletividade se enreda em interdependência, mais algumas de suas partes buscam maior autonomia e independência” (ROSENAU, 2000, p. 375) aplica-se perfeitamente à questão da atuação internacional dos governos subnacionais, que muitas vezes não se sentem inseridos na formulação da política externa dos seus Estados nacionais.
Por sofrerem alterações em suas políticas cotidianas devido às decisões tomadas em esferas superiores, fato que se intensifica com os processos de globalização e integração regional, é cada vez mais perceptível o interesse dos governos subnacionais em inserir-se internacionalmente de forma autônoma ao governo central, com o intuito de buscar o seu desenvolvimento econômico e social e melhor satisfazer as demandas de suas populações locais.
Buscando explicar essas iniciativas surge o conceito de paradiplomacia, que pode ser compreendido essencialmente pela prática de relações internacionais por parte de um governo subnacional1. Importante destacar aqui a definição de Noé Cornago Prieto, que se mostra bastante completa e é utilizada como referência por boa parte da bibliografia sobre o tema:
A paradiplomacia pode ser definida como o envolvimento de governos não centrais nas relações internacionais mediante o estabelecimento de contatos permanentes e ad hoc, com entidades públicas ou privadas estrangeiras, com o objetivo de promoção socioeconômica e cultural, bem como de qualquer outra dimensão exterior nos limites de sua competência constitucional. (PRIETO, 2004, p.251)
Esse conceito foi desenvolvido inicialmente por Soldatos (1990) e deriva da abreviação do termo “paralleldiplomacy”. Pelo fato de a palavra “paralelo” ter uma apreciação negativa em alguns casos, dando a ideia de algo que ocorre à margem da legalidade, alguns autores e agentes públicos preferem a utilização de conceitos alternativos como diplomacia de múltiplas camadas (HOCKING, 2006) ; cooperação descentralizada (CUADROS, 2011; SALOMÓN, 2012); diplomacia federativa (PRAZERES, 2004); política externa federativa (RODRIGUES, 2004) ou relações internacionais federativas (RODRIGUES, 2008). Importante destacar, no entanto, que apesar de similares, esses conceitos não são sinônimos e estão relacionados, na maioria dos casos, com o grau de autonomia conferido pelos governos centrais aos governos subnacionais para atuarem no plano externo. Nesse sentido, Prieto complementa:
Embora bastante contestado, o conceito de paradiplomacia não impossibilita a
1
No caso brasileiro, o termo governo subnacional abrangeria os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Segundo o artigo 18 da Constituição Federal de 1988: “A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
4
existência de outras formas de participação subnacional no processo da política externa, mais diretamente ligado ao departamento de relações exteriores de governos centrais, como a assim chamada diplomacia federativa, tampouco impede o papel cada vez maior dos governos subnacionais nas estruturas de multicamadas para a governança regional ou mundial (PRIETO, 2004, p.251-252)
O presente artigo busca trabalhar especificamente com os conceitos de diplomacia federativa e paradiplomacia, que, apesar de distintos, são complementares e não excludentes. O objetivo aqui é identificar como esses dois modelos de inserção internacional dos governos subnacionais se apresentam no âmbito da política externa brasileira. Primeiramente, analisaremos a questão da diplomacia federativa, na qual essa inserção é feita de forma indireta através do Itamaraty e seus órgãos. Posteriormente, analisaremos a questão da paradiplomacia em sentido estrito, representada por formas autônomas de atuação externa dos governos subnacionais; ou seja, sem que haja a presença do governo federal atuando como mediador. Por fim, busca-se fazer uma avaliação crítica da situação atual envolvendo essa temática e, ao mesmo tempo, apontar possíveis recomendações para um avanço jurídico-institucional.
2. DIPLOMACIA FEDERATIVA: O MODELO OFICIAL DE INSERÇÃO
INTERNACIONAL DOS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS
O termo diplomacia federativaé utilizado por alguns autores para classificar o modelo indireto de inserção internacional dos governos subnacionais nos países onde esses governos não possuem autonomia para atuarem formalmente no plano externo, como é o caso do Brasil, onde o Ministério das Relações Exteriores atua como mediador dessas atuações. (PRAZERS, 2004; RODRIGUES, 2004; KUGELMAS e BRANCO, 2005).
No âmbito da política externa brasileira, o conceito de diplomacia federativa emerge a partir do discurso de Luiz Felipe Lampreia, Ministro das Relações Exteriores do governo Fernando Henrique Cardoso, em audiência na Câmara dos Deputados em abril de 1995:
É também diretriz do Presidente Fernando Henrique que a essa vertente da diplomacia pública, da diplomacia de interação, se some outra vertente igualmente fundamental em função do nosso sistema político, que é a
diplomacia federativa. Os Estados e mesmo os municípios têm crescentemente
uma agenda internacional que se soma à agenda externa da União, responsável em primeira instância pelas relações exteriores do país.
Essa nova e dinâmica dimensão de nossa diplomacia requer um esforço permanente de diálogo, de troca de informação e de consultas entre o Executivo federal e as Regiões, Estados e Municípios, de forma que haja maior coordenação e maior harmonia possível nos diversos níveis do relacionamento
5
internacional do Brasil.
Governadores e prefeitos, membros do Congresso Nacional em representação de um Estado ou região, associações e sindicatos, a imprensa e os meios de comunicação locais tem procurado com intensidade cada vez maior o Itamaraty para tratar de assuntos internacionais de seu interesse imediato. O Itamaraty, por sua vez, tem procurado, dentro dos limites dos seus recursos escassos, criar canais diretos de contato com os Estados, inclusive mediante a criação de formas de presença permanente em algumas capitais (MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 1995, p. 115-116, grifo nosso).
Essa proposta do Itamaraty de criar canais diretos de contato entre o governo federal e os governos subnacionais para tratar de temas internacionais, promovendo a troca de informações, mecanismos de consulta e uma maior coordenação e harmonia entre os diferentes níveis da federação, tentou ser implementada por meio da criação da Assessoria de Relações Federativas (ARF) em 1997. Criado dentro da estrutura burocrática do MRE, esse órgão buscou lidar com as crescentes demandas internacionais dos governos subnacionais brasileiros, buscando captar os seus interesses e ações para inseri-los na formulação da política externa brasileira.
Na visão de Rodrigues (2004), a criação desse órgão representou uma mudança de paradigma na postura do Itamaraty, que buscou romper com o seu insulamento burocrático2 e tornar-se mais aberto à participação não apenas dos governos subnacionais, mas da sociedade civil como um todo na formulação da política externa.
Esse processo de democratização do MRE que se inicia nos anos 90 é bastante destacado por Lopes (2011) e tem como marco inicial o ciclo de seminários “Reflexões sobre a Política Externa Brasileira”, organizado pelo Instituto de Pesquisas de Relações Internacionais (IPRI) no primeiro trimestre de 1993. O evento contou com a participação de diversos setores da sociedade civil (acadêmicos, empresários, sindicalistas e diplomatas, entre outros) e debateu as seguintes questões: o estatuto público da política externa e a necessidade de sua democratização; a importância da transparência entre o Itamaraty e a sociedade; a inevitabilidade da abertura da política externa brasileira à sociedade; e a existência de uma agenda da opinião pública (ainda que restrita a setores da elite) da qual o MRE deve dar conta.
A partir desse momento, desenvolve-se um reconhecimento de que aproximar o Itamaraty da sociedade é importante para reforçar a legitimidade das posições diplomáticas brasileiras, buscando corrigir o descompasso existente até então entre o processo de democratização da política doméstica do país e a condução da política externa.
É nesse contexto que ganha força o termo “diplomacia pública”, derivado da compreensão de que a política externa representa uma política pública, sendo de
2
6 interesse comum a toda sociedade, que se sente diretamente afetada por ela e, portanto, deve ser incorporada nos processos decisórios através de mecanismos institucionalizados e descentralizados de interlocução contínua entre Itamaraty e setores da sociedade civil.
Como corolário dessas práticas, projetava-se que a diplomacia brasileira se tornasse uma “política nacional”, com coordenação interna entre as burocracias do Estado nos três níveis federativos, o Congresso e algumas personalidades representativas da sociedade, e com a promoção do diálogo entre organizações políticas, empresariais, sindicais, culturais, acadêmicas etc. O documento autorreflexivo do Itamaraty prescrevia para “o problema da formulação de políticas” os seguintes remédios: (i) a introdução do componente internacional nos planos internos e (ii) a manutenção dos cenários internacionais atualizados, em suas múltiplas dimensões (política econômica, militar, estratégica) e seus múltiplos prazos (curto, médio e longo) (LOPES, 2011, p. 70)
Essa abertura do processo de formulação da política externa brasileira a outros atores e níveis de governo foi bastante importante para a inserção internacional dos governos subnacionais brasileiros, que passaram a ter um ambiente institucional (a já mencionada Assessoria de Relações Federativas) para expor suas demandas referentes à agenda internacional.
Em 2003, já sob o Governo Lula, A ARF foi transformada na Assessoria de Assuntos Federativos e Parlamentares (AFEPA), seguindo com os mesmos objetivos de interlocução entre o MRE e os governos subnacionais a respeito de temas internacionais, porém acrescentando a participação do Congresso Nacional e trazendo também questões parlamentares para o debate. Com o intuito de auxiliá-la na interlocução com os estados e municípios, a AFEPA criou escritórios de representação regional localizados em diversas cidades brasileiras.
Saraiva (2006) acredita que a transformação da ARF em AFEPA representou um avanço institucional, pois o novo órgão passou a gozar de um status mais elevado no processo decisório do Itamaraty.
Rodrigues (2004), por sua vez, critica essa mudança estrutural, argumentando que as relações parlamentares acabam “contaminando” o debate no âmbito do órgão e reduzindo o espaço destinado às relações federativas. Apesar disso, outra iniciativa que seu deu no Governo Lula, a criação da Subchefia de Assuntos Federativos (SAF), é destacada positivamente pelo autor, quem alega que este governo deu maior importância ao Pacto Federativo que o seu antecessor. Criada em 2003 através do Decreto 4607 no âmbito da Casa Civil, um de seus eixos de atuação é a Cooperação Internacional Federativa, possuindo a atribuição de assessorar as unidades federativas nos temas relacionados à agenda internacional, como o processo de integração regional do
7 Mercosul, a cooperação descentralizada internacional e as políticas de fronteira3.
É preciso destacar também o papel da Agência Brasileira de Cooperação (ABC), órgão que integra a estrutura institucional do MRE e que promove a cooperação internacional “valendo-se de boas práticas, recursos e capacidades de órgãos e agências estaduais e municipais brasileiros, levados para outros países.” (RODRIGUES, 2008, p. 1023).
De forma geral, essas iniciativas institucionais fortalecem a consolidação de uma diplomacia federativa que promova a articulação entre os diferentes níveis da federação e a conciliação entre as demandas locais e os interesses nacionais.
Apesar das evoluções nesse sentido, existe ainda um grande descompasso entre o discurso e a prática no que se refere ao compartilhamento do poder decisório do Itamaraty com os governos subnacionais e entidades da sociedade civil. Existem algumas críticas no sentido de que esses novos atores da PEB são na verdade utilizados como “massa de manobra” pelo corpo diplomático do Itamaraty para fins de legitimação política, sendo apenas informados posteriormente a respeito das decisões tomadas e não possuindo nenhuma capacidade de contribuir de fato com a formulação da política externa, que permaneceu sendo uma competência exclusiva dos diplomatas de carreira, mantendo assim a hegemonia do Itamaraty enquanto elite burocrática fechada em torno de si (LOPES, 2011; FARIA, 2008; SANTANA, 2001).
Saraiva (2006), apesar de reconhecer os avanços recentes da diplomacia federativa brasileira, é outro autor que tece críticas a esse modelo, caracterizando-o como dotado de um controle central rígido e nefasto, que não aprecia a fragmentação da autoridade no que diz respeito às questões internacionais. Dessa forma, apesar das pressões por parte dos governos subnacionais, o Itamaraty mantém a centralização da formulação de políticas publicas com impacto internacional, dificultando a descentralização dessa competência para o plano subnacional.
Apesar dos avanços jurídicos de 1988, ainda impera no Brasil a visão démodé, mas suficientemente cristalizada nas elites nacionais, de que a única voz válida é a voz unitária do Estado. O Estado central (...) não aprecia a ideia da fragmentação da autoridade nas questões internacionais. A tese da iminência do descontrole interno e a hipótese das dificuldades que emanariam da descentralização coordenada na formulação de políticas públicas com impacto internacional são comuns na burocracia federal, particularmente do Itamaraty e do Banco Central. A ideia da formulação pela coordenação da diversidade de interesses do federalismo social, a envolver as unidades subnacionais, recebe, ainda, forte reação contrária do poder central (SARAIVA, 2006, P. 434)
3
Suas demais competências, atribuições e eixos de ação, podem ser encontradas em: <http://www.relacoesinstitucionais.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/assuntos_fed> . Acesso em 7 de novembro de 2014.
8 Dentre as recomendações feitas pelo autor para superar esse entrave, destaca-se a incorporação dos representantes dos entes federativos no processo negociador externo do Estado nacional, com o intuito de promover uma maior coordenação política entre os níveis nacional e subnacional.
Outra contribuição importante nesse tema é a de Rodrigues (2004), quem, ao reconhecer a incapacidade da diplomacia federativa em atender à crescente demanda dos governos subnacionais brasileiros, propõe a criação de adidos federativos que não seriam necessariamente oriundos da carreira diplomática, mas servidores estaduais que tenham experiência em assuntos internacionais e que, após um treinamento na ABC, fossem assumir funções em embaixadas ou consulados para auxiliar nas ações internacionais dos seus respectivos estados.
Para Bueno (2012), uma proposta interessante seria a criação de organizações interestaduais formais e autônomas capazes de promover o intercâmbio e a cooperação entre os governos estaduais, a exemplo da NationalGovernorsAssociation (NGA) nos EUA ou do Bundesrat na Alemanha,de modo a fortalecer o poder de pressão política dos estados perante o governo nacional, aumentando as chances de terem suas demandas atendidas na formulação da política externa brasileira.
Prazeres (2004), por sua vez, defende o estabelecimento de representações dos estados federados em Brasília para facilitar o diálogo com o Itamaraty e, consequentemente, a defesa seus interesses no plano externo.
No âmbito municipal, Jakobsen advoga em favor de uma maior participação dos municípios na elaboração de políticas que, embora decididas em instâncias superiores, os afetam diretamente:
(...) Portanto, há que se construir o espaço para que os poderes municipais também exerçam influência efetiva sobre as políticas que na prática vão definir grande parte das ações durante os mandatos das autoridades municipais (...) Ninguém acha estranho que prefeitos façam pressão política a favor ou contra determinadas medidas federais , como a reforma da previdência social naquilo que toca ao poder municipal ou a reforma tributária, para citar dois projetos mais recentes. Então, qual é o problema de agir frente a um programa de ajuste estrutural imposto pelo FMI, quando, por exemplo, este acaba determinando a política fiscal de uma cidade como São Paulo(JAKOBSEN, 2004, p. 138-139)
A partir das críticas e recomendações feitas pelos autores aqui apresentados, conclui-se que o modelo de diplomacia federativa que se apresentou na prática em nosso país está ainda bastante distante daquele previsto no discurso de Lampreia. Muito embora sejam levados em consideração os avanços institucionais recentes, ainda existe um longo caminho a ser percorrido no que diz respeito da participação dos governos subnacionais e demais atores da sociedade civil na formulação da política externa
9 brasileira.
Diante dessas limitações, os governos subnacionais buscam cada vez mais inserir-se no plano internacional de forma autônoma, procurando alternativas à atuação indireta via Itamaraty, que se apresenta muitas vezes como ineficiente e burocrática, não satisfazendo as suas demandas.
3. OS GOVERNOS SUBNACIONAIS BRASILEIROS EM BUSCA DE UMA ATUAÇÃO INTERNACIONAL MAIS AUTÔNOMA ATRAVÉS DA PARADIPLOMACIA
O monopólio da política externa é considerado pela doutrina majoritária do federalismo como uma característica fundamental de uma federação, fazendo com que ela se diferencie de uma confederação (PRAZERES, 2004). Ivo Duchacek, uma das grandes referências no tema, é um dos que defendem essa premissa:
In a federation, then, it is the national (federal) government in whose hands lie the ultimate control over the major issues in foreign policy and the conduct of peaceful or violent internacional relations. The tasks of both diplomatic service and the armed forces mirror the preoccupation, interests, and goals of the federal nation rather than those of the nation‟s territorial components. (DUCHACEK, 1970, p. 208)
No entanto, com o advento da globalização, a emergência de novos atores, o aumento da interdependência e a difusão ou deslocamento do poder do Estado para os níveis supranacional e subnacional, esse monopólio passa a ser relativizado (NYE, 2011; ROSENAU, 2000). Nesse contexto, a high politics, âmbito exclusivo da diplomacia tradicional clássica, passa a conviver cada vez mais com a diversidade da lowpolitics, espaço que passa a ser ocupado pelos governos subnacionais (SARAIVA, 2006).
Nessa linha de raciocínio, Nye (2011, p. 13) argumenta que, ao contrário das dimensões tradicionais do poder (poder militar e poder econômico), nas quais o Estado detém o monopólio ou ao menos exerce uma forte influência, o âmbito das relações transnacionais é caracterizado por uma ampla difusão do poder, na qual uma vasta gama de atores não estatais (dentre os quais podem ser incluídos os governos subnacionais4)
4 Ao distinguir os atores internacionais entre “condicionados pela soberania” (sovereignty-bound) e “livres de soberania” (sovereignty-free), Rosenau (1990, p. 36) inclui os governos subnacionais na segunda categoria, juntamente com as empresas transnacionais, as agências burocráticas, os partidos políticos, as organizações internacionais e demais atores que não sejam Estados. No entanto, outros autores como Hocking (2004, p. 87-88), Salomón e Nunes (2007) preferem incluí-los em uma espécie de categoria mista ou intermediária, pois, apesar de não possuírem as mesmas competências dos países soberanos, tratam-se de sociedades politicamente organizadas que vão além de meras subdivisões do governo central, sendo capazes de atuar em várias esferas e de buscar integrar-se com outros atores de diversos níveis (subnacional, nacional ou internacional), utilizando-se do sistema internacional para resolver seus próprios problemas e representando seus próprios interesses, bastante distintos daqueles do governo central (e até mesmo opostos em alguns
10 atua para além de suas fronteiras nacionais sem que haja um rígido controle governamental.
Cada vez mais afetados pelos processos de globalização econômica e financeira e de integração regional, que são impulsionados por Estados e instituições internacionais que na maioria das vezes não contemplam seus interesses locais, os governos subnacionais buscam deixar de atuar apenas como agentes passivos desses processos e passam a aproveitar as oportunidades oferecidas por eles para atuarem internacionalmente de forma autônoma através da paradiplomacia5, com o intuito de promover seu desenvolvimento e melhor atender as demandas de suas populações sem ter que depender do governo central.
Ao contrário de países como a Argentina, a Alemanha, a Áustria, a Suíça, a Espanha e o Canadá, onde as ações externas dos governos subnacionais são constitucionalmente reconhecidas, a paradiplomacia no Brasil não possui previsão constitucional expressa, sendo que a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 atribui somente à União a competência para relacionar-se com Estados estrangeiros6, cabendo ao Presidente da República celebrar tratados, convenções e atos internacionais7 e ao Congresso Nacional referendá-los no plano interno8. A única possibilidade de atuação internacional dada pela Constituição aos estados e municípios consiste na capacidade de firmar acordos financeiros externos, desde que com o aval do Senado Federal, conforme artigo 52, V9 (PRAZERES, 2004; KUGELMAS E BRANCO, 2005; LESSA, 2007; RODRIGUES, 2008; BRANCO, 2009).
Tanto a orientação majoritária da doutrina constitucionalista quanto o Itamaraty, através de sua Consultoria Jurídica, defendem que não cabe às unidades federativas brasileiras celebrar acordos que acarretem compromissos no plano internacional, pois tal ato é de competência exclusiva da União, que é quem possui personalidade jurídica internacional. Apesar disso, a experiência empírica nos mostra que são diversos os acordos informais envolvendo unidades federativas brasileiras e Estados ou unidades subnacionais estrangeiros (PRAZERES, 2004)
casos). 5
Salomón (2012) identifica três principais modalidades de paradiplomacia: cooperação descentralizada, promoção econômica/comercial e captação de recursos de agências públicas.
6
Art. 21. Compete à União:
I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais; 7
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VIII - celebrar tratados, convenções e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; 8
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional:
I - resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional;
9
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
V - autorizar operações externas de natureza financeira, de interesse da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
11 Como alternativa à celebração direta de atos internacionais, o Ministério das Relações Exteriores propõe a “celebração dos ajustes complementares entre as partes de um tratado internacional em vigor, que poderiam complementar a matéria de interesse do estado federado e até mesmo indicá-lo como entidade executória do referido ajuste” (Ibidem, p.304). Nesse sentido, Rodrigues (2008, p. 1020) cita como exemplo a crescente quantidade de convênios de cooperação técnica entre municípios e estados brasileiros e contrapartes estatais estrangeiras com o objetivo de implementar políticas públicas de proteção ambiental com base em tratados ou documentos internacionais.
Apesar de não impedir o exercício da atividade paradiplomática no Brasil, a ausência de previsão normativa expressa acaba limitando as possibilidades formais de atuação internacional dos governos subnacionais brasileiros, já que os acordos internacionais celebrados pelos governos estaduais e municipais não possuem força jurídica, ficando somente no âmbito da obrigação moral. Por esse motivo, Lessa critica o modelo adotado pelo Brasil, alegando que:
Na ausência de uma lei federal que confira às unidades federadas brasileiras a capacidade de pactuar internacionalmente, está de antemão excluída a possibilidade de os atos informais produzirem efeitos legais ou de serem acatados numa corte de justiça. Tais atos não poderiam ser percebidos por seus signatários como instrumentos jurídicos, capazes de gerar direitos e obrigações. Ainda que publicados eventualmente em Diário Oficial estadual, tais „acordos‟ não teriam por fim agregar-se ao ordenamento jurídico estadual ou municipal. Constituiriam, na melhor hipótese, a afirmação de uma disposição política de atuar em conjunto para determinados fins. O termo „acordo‟, deslocado do contexto jurídico-normativo, encontra-se em sua acepção mais ampla de „entendimento‟, „compromisso moral‟ ou „pacto de cavalheiros‟. A necessidade de autorização federal mediante plenos poderes, ou de aprovação legislativa – ainda que fosse algum tipo de participação das assembleias estaduais –, não chegaria a ser notada senão como a expressão de um „excesso de formalismo‟, facilmente assimilável ao comportamento de uma tecnoburocracia estatal „centralizadora‟ (LESSA, 2007, p.122).
No caso argentino, por exemplo, a possibilidade que o artigo 124 da Constituição10 confere às províncias de celebrar convênios internacionais om outros governos subnacionais, com organismos internacionais ou com terceiros Estados obrigam as partes signatárias da mesma forma que os tratados internacionais celebrados por Estados Nacionais, ainda que haja divergências doutrinárias no âmbito do Direito Internacional Público, principalmente com relação ao órgão jurisdicional para quem recorreria uma das partes em caso de descumprimento da parte contrária (PAIKIN, 2011).
10
Artículo 124º: Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Disponível em: <http://www.constitution.org/cons/argentin.htm>. Acesso em 25 de agosto de 2014.
12 Buscando proporcionar mais autonomia à inserção internacional dos governos subnacionais brasileiros, bem como formalizar suas ações no plano externo, uma Proposta de Emenda Constitucional (PEC 475/0511) foi apresentada ao Congresso Nacional pelo Deputado Federal André Costa (PDT – RJ), na qual se acrescentava um parágrafo ao artigo 23 da Constituição Federal, com o intuito de permitir que Estados, Distrito Federal e Municípios pudessem promover atos e celebrar acordos ou convênios com entes subnacionais estrangeiros, desde que com a prévia autorização da União. Essa proposta (que ficou conhecida como “PEC da Paradiplomacia”) não foi aprovada, pois o Deputado Federal Ney Lopes (PFL – RN), relator da proposta, alegou que no ordenamento jurídico brasileiro não havia nada que impedisse os entes subnacionais de celebrarem atos internacionais12. Essa justificativa, no entanto, se mostrou equivocada, pois contradiz a orientação majoritária da doutrina constitucionalista brasileira e a consultoria jurídica do Itamaraty13.
Nunes (2005) defende que a relação do governo federal diante da paradiplomacia alterou-se bastante ao longo dos anos, passando de uma postura de desconforto em face às experiências pioneiras do Rio de Janeiro (1983) e do Rio Grande do Sul (1987) até uma postura de aceitação e valorização que predomina atualmente. Essa valorização, no entanto, é bastante limitada na prática, pois, segundo as diretrizes do governo federal, a ação externa das unidades federativas deve ser conduzida em estreita coordenação com o Itamaraty através das instituições que promovem a diplomacia federativa como a AFEPA ou a SAF. Ademais, elas não possuem participação no processo de formulação da política externa como corre em países como a Áustria e a Alemanha (onde há mecanismos de concertação intergovernamental para inclui-los na tomada de decisões), tendo apenas a possibilidade de serem ouvidos sem que exerçam qualquer tipo de influência de fato.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Pelas razões acima expostas, o modelo federalista brasileiro com relação à paradiplomacia é tido como sendo estatocêntrico, centralizador e burocrático, com excessiva concentração de poderes e competências em torno do governo central e 11 Documento disponívelem:<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=305376>. Acesso em 7 de de agosto de 2014. 12
Parecer do relator disponível em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=388392&filename=PRL+1+CCJC+ %3D%3E+PEC+475/2005>. Acesso em 7 de novembro de 2014.
13
13 incapaz de promover os interesses dos governos estaduais e municipais (PRAZERES, 2004; KUGELMAS E BRANCO, 2005; SARAIVA 2006; LESSA, 2007; RODRIGUES, 2008; BRANCO, 2009).
Essas características se mostram cada vez menos compatíveis com a realidade atual das relações internacionais, marcada pela globalização, pelo dinamismo, pela celeridade, pela diversidade de atores, pela difusão de poder e pelas interconexões entre os níveis local e global. Dessa forma, a diplomacia federativa adotada pelo governo federal deve ser atualizada de modo a incorporar de fato os governos subnacionais (através de representantes devidamente capacitados) nos processos decisórios da política externa e não apenas informá-los posteriormente a respeito das decisões tomadas, como ocorre muitas vezes.
Mesmo com esses possíveis avanços institucionais, o governo central não teria condições de atender às crescentes demandas internacionais de todos os governos subnacionais brasileiros (26 Estados, 1 Distrito Federal e 5.570 municípios14), muito embora nem todas possuam pretensões de exercer algum tipo de atuação internacional. Um avanço mais significativo, portanto, passa necessariamente por uma reforma constitucional.
A Constituição Federal brasileira, promulgada em 1988, ao conservar aspectos centralizadores como o monopólio absoluto da União em praticar formalmente relações internacionais e a incapacidade dos governos subnacionais em celebrar atos internacionais que possuam validade jurídica se mostra desatualizada com relação ao contexto atual do sistema internacional globalizado. Mesmo com a não aprovação da “PEC da Paradiplomacia”, esse tema se encontra longe de estar esgotado no plano político.
A normatização da paradiplomacia, na visão do presente trabalho, se mostra como uma proposta bastante positiva, pois atenderia de forma mais eficaz aos interesses diversos dos governos subnacionais, reduzindo os entraves burocráticos derivados da necessidade de intermediação do governo federal e garantindo, ao mesmo tempo, a legitimidade de sua inserção internacional e a segurança jurídica dos atos celebrados com pessoas jurídicas estrangeiras, assegurando a produção de efeitos legais aos direitos e obrigações neles pactuados. Ademais, a existência de uma norma reguladora permite também que sejam previstas as possibilidades e os limites da atuação paradiplomática, garantindo o uso moderado do instituto.
14
Dados Disponíveis em:
<http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/pdf/analise_estimativas_2014.pdf>. Acesso em 10 de novembro de 2014.
14 Experiências prévias adotadas por outros países nesse sentido servem para demonstrar que um modelo mais autônomo de inserção internacional dos governos subnacionais (paradiplomacia) não representa uma violação à soberania nacional e ao pacto federativo, nem tampouco uma ameaça à política externa tradicional, não havendo uma proposta de substituí-la, mas sim de complementá-la nos limites da competência de cada nível da federação, assim como já ocorre no Brasil em outros temas da política como as questões tributárias e previdenciárias, por exemplo.
REFERÊNCIASBIBLIOGRÁFICAS:
ARGENTINA. Constitución de lanación Argentina, 1994. Disponível em: <http://www.constitution.org/cons/argentin.htm>. Acesso em: 10 de novembro de 2014. BRANCO, Álvaro Chagas Castelo. Paradiplomacia& entes não-centrais no cenário internacional. Curitiba: Juruá, 2009.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. São Paulo: Saraiva, 2009.
BUENO, Ironildes. Paradiplomacia Econômica: trajetórias e tendências da atuação internacionais dos governos estaduais do Brasil e dos EUA. Brasília: Editora Verdana, 2012.
CHEIBUB, Zairo. Diplomacia e Construção Institucional: O Itamaraty em uma Perspectiva Histórica. Dados, vol. 28, n. 1, p. 113-131, 1985.
CUADROS, Manuel Rodríguez. Diplomacia y cooperación descentralizada: un instrumento para eldesarrollo y lagobernabilidad de lasregiones. Instituto Latinoamericano de Derecho Internacional y RelacionesInternacionales (ILADIR), 2011. Disponível em:
<http://www.paradiplomacia.org/upload/downloads/cf109a23fa83f3e6f443c2532686b4b5d iplomaciaycooperaci%C3%B3ndescentralizada.pdf> Acesso em 07 de agosto de 2014. DUCHACEK, Ivo. Comparative federalism: the territorial dimensions of politics. New York: Holt, Rinehart and Winston, 1970
FARIA, Carlos AurélioPimenta de.Opinião pública e política externa: insulamento, politização e reforma na produção da política exterior do Brasil. Rev. Bras. Polit. Int., vol. 51, n. 2, p. 80-97, 2008.
HELD, David; McGREW, Anthony.Global Transformations: Politics, Economics and Culture. Stanford: Stanford University Press, 1999.
HOCKING, Brian. Bridging boundaries: creating linkages, non-central governments and multilayered policy environments. WeltTrends, n. 11, 2006, pp. 36-51. Disponível em: <http://opus.kobv.de/ubp/volltexte/2006/1112/> Acesso em: 27 de agosto de 2014.
15 VIGEVANI, Tulloet al.(Org). A Dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: Ed. UNESP: EDUC, 2004. p. 77-108.
JAKOBSEN, Kjeld A. Municípios e Relações Internacionais. Revista Política Externa, vol. 13, n. 2, set/out/nov2004
KUGELMAS, Eduardo; BRANCO, Marcello Simão. (2005), Os governos subnacionais e a nova realidade do federalismo. In: VIGEVANI, Tullo; WANDERLEY, Luiz Eduardo W. (orgs). Governos subnacionais e sociedade civil: integração regional e Mercosul.São Paulo: EDUC; Fundação Editora da UNESP; FAPESP, p. 161-188, 2005.
LESSA, José Vicente da Silva. Paradiplomacia no Brasil e no Mundo: o poder de celebrar tratados dos governos não centrais. Viçosa: Ed. UFV, 2007.
LOPES, Dawisson Belém. A política externa brasileira e a “circunstância democrática”: do silêncio respeitoso à politização ruidosa. Rev. Bras. Polit. Int., vol. 54, n. 1, p. 67-86, 2011.
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Pronunciamento do Ministro das Relações Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, perante a Comissão de Relações Exteriores da Câmara dos Deputados, em Brasilia, em 5 de abril de 1995. In: Resenha De Política Exterior Do Brasil, número 76, 1º semestre de 1995, ano 21, p. 113-132. Documento digitalizado pela equipe de Mundorama - Divulgação Científica em Relações Internacionais (http://www.mundorama.net). Disponível em: <https://cafemundorama.files.wordpress.com/2011/11/rpeb_76_jan_jun_1995.pdf>.
Acesso em 7 de novembro de 2014.
NUNES, Carmen Juçara da Silva. A paradiplomacia no Brasil: o caso do Rio Grande do Sul. Dissertação (Mestrado em Relações Internacionais) – Universidade Federal do Rio Grande do Sul: Porto Alegre, 2005.
NYE, Joseph. The Future of Power. New York: Public Affairs, 2011.
PAIKIN, Damián. Integración Regional y Nuevos pactos Federales: El rol de los gobiernos sub-nacionales en el MERCOSUR (Tese de Doutorado). Universidad de Buenos Aires: Buenos Aires, 2010. Disponívelem: < http://www.ceur-conicet.gov.ar/imagenes/IntegraciOnRegional.pdf>. Acessoem 30 de junho de 2014. _____________. Federalismo e integración regional: los vínculos de lasprovincias argentinas conel MERCOSUR. Revista Estudios em Relaciones Internacionales- Nº 41, p. 131-148. Buenos Aires, 2011.
PRAZERES, Tatiana Lacerda. “Por uma atuação constitucionalmente viável das unidades federadas brasileiras ante os processos de integração regional”. In: VIGEVANI, Tulloet al (org.). A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da UNESP; Bauru: EDUSC, 2004, p. 283-312.
PRIETO, Noé Cornago. O outro lado do novo regionalismo pós-soviético e da Ásia-Pacífico: a diplomacia federativa além das fronteiras do mundo ocidental. In: VIGEVANI, Tulloet al (org.). A dimensão subnacional e as relações internacionais. São Paulo: EDUC; Fundação Editora da UNESP; Bauru: EDUSC, p. 251-282, 2004.
RISSEN-KAPPEN, Thomas. Bringing Transnational Relations Back In: Introduction. IN: RISSEN-KAPPEN, Thomas (Ed.). Bringing Transnational Relations Back In: Non-State
16 Actors, Domestic Structures and International Institutions. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
RODRIGUES, Gilberto Marcos Antonio. Relações internacionais federativas no Brasil. Revista Dados, Rio de Janeiro, v. 51, n. 4, p. 1015-1034, 2008.
___________. Política externa federativa: análise de ações internacionais de estados e municípios brasileiros (Tese de Doutorado). Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC). São Paulo: 2004.
ROSENAU, James. Turbulence in world politics. Princeton: Princeton University Press, 1990.
ROSENAU, James; CZEMPIEL, Ernst-Otto (org.).Governança sem governo: ordem e transformação na política mundial. Tradução: Sério Bath. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 2000.
SALOMÓN, Mónica. Em que medida é possível integrar a Cooperação Descentralizada na dimensão Sul-Sul da política externa brasileira? Mural Internacional, ano III - nº 2, p. 9 – 15, 2012.
SALOMON, Mónica; NUNES, Carmen. A ação externa dos governos subnacionais no Brasil: os casos do Rio Grande do Sul e de Porto Alegre. Um estudo comparativo de dois tipos de atores mistos. Contexto int., Rio de Janeiro , v. 29, n. 1, jun. 2007.
SANTANA, Helton Reginaldo Presto. Grupos de interesse e a política externa brasileira para a ALCA. Contexto Internacional, Vol. 23, n. 1, p. 167-196, 2001.
SARAIVA, José Flávio Sombra. Federalismo e Relações Internacionais do Brasil. In: ALTEMANI, H. e LESSA, A. C. (orgs.). Relações Internacionais do Brasil. Temas e agendas. São Paulo: Saraiva, vol. 2, pp. 429-455, 2006.
SOLDATOS, Panayotis. An Explanatory Framework for the study of Federated States as Foreign Policy Actors. In: MICHELMANN, H; SOLDATOS. Federalism and International Relations.The role of subnational Units.Oxford: ClarendonPress, p. 34-53, 1990.
