CRISE FISCAL DO ESTADO
CHAVES∗, Vera Lúcia Jacob – UFPA – vjacob@uol.com.br
Introduzindo a questão de estudo
Este texto tem por objetivo analisar a política de financiamento da educação superior brasileira, no primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, estabelecendo relações com os condicionantes impostos pela política de “ajuste fiscal” adotada.
Em sua construção buscamos respostas às seguintes questões: a) Que relações podem ser estabelecidas entre a política de financiamento da educação superior brasileira com a política de “ajuste fiscal” do Estado? b) Como essa política se materializa na destinação de recursos orçamentários do governo federal para a educação superior no primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva? c) Qual tem sido o montante de recursos comprometido com o pagamento da dívida pública brasileira em comparação com os recursos aplicados em educação e o que representam em relação ao PIB?
Compreendemos que tal análise deve estar situada no âmbito global das políticas públicas adotadas no país, na medida em que as mudanças em curso no financiamento da educação superior não são autônomas, mas estão inseridas na lógica global da reforma do Estado brasileiro e atingem diretamente a política educacional.
A pesquisa tem como referência de análise a reforma implementada no Estado brasileiro, a partir da década de 1990 e início da atual, que traduziram as demandas postas pela lógica do capital com vistas à saída da crise iniciada na economia capitalista na década de 1970 e que perdura até os dias atuais.
Essa reforma fundamenta-se no argumento neoliberal1 da ineficácia dos serviços públicos e da necessidade da redução do papel do Estado no financiamento das políticas
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Professora do Programa de Pós-Graduação em Educação do Centro de Educação da UFPA; Doutora em Educação pela UFMG.
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Em contraposição ao Estado de Bem-Estar Social, no final da década de 1970, tomou força, em escala mundial, um movimento ideológico que se convencionou chamar neoliberal e que defendia a tese da redução do Estado em seu tamanho, papel e funções, como solução para superar a crise econômica e social do modelo de desenvolvimento econômico fundado nas políticas keynesianas. A respeito da ideologia neoliberal ver, dentre outros estudos: Anderson (1995); Sader; Gentili (1995); Coggiola; Katz (1995)
sociais. É importante ressaltar que a adoção dessa política nos países da América Latina atende às exigências emanadas dos organismos internacionais que apontam como único caminho para a superação da crise do capitalismo a adoção de políticas de “ajuste fiscal” do Estado, com vistas a aumentar o superávit da balança comercial e, com isso, possibilitar o pagamento dos serviços da dívida externa.
Utilizamos como recurso metodológico a pesquisa quanti-qualitativa com a finalidade de trabalhar com o máximo possível de informações disponíveis, tanto de natureza quantitativa como qualitativa, a fim de permitir, após a sistematização, a análise dos aspectos relevantes das questões apresentadas em nível teórico. Dessa forma, além da pesquisa bibliográfica, foi adotada, como recorte metodológico, a análise de fontes documentais.
Os resultados desse estudo serão expostos em duas partes. Em um primeiro momento, o texto analisa a política de “ajuste fiscal” adotada pelo governo como estratégia de enfrentamento da crise de acumulação do capitalismo, sua relação com a Reforma do Estado. Na segunda parte apresentamos os dados relativos a execução orçamentária do país no período de 2003 a 2006, destacando o comprometimento com o pagamento da dívida pública brasileira e a destinação de recursos para o financiamento da educação superior pública.
Nas conclusões são tecidas algumas considerações que indicam o rumo que, a adoção da política de “ajuste fiscal” empreendida pelo governo federal poderá assumir cujas conseqüências imediatas têm contribuído para a manutenção do país numa situação de dependência econômica externa, inserindo-se na economia capitalista mundial na condição de consumidor de tecnologia.
A Reforma do Estado brasileiro e as políticas de “ajuste fiscal”
A reforma do Estado foi adotada como estratégia para a superação da crise mundial do capitalismo iniciada nos anos de 1970 nos países centrais do capitalismo. Tal reforma teve como eixo a redefinição do papel do Estado frente às políticas sociais, transferindo funções específicas de prestador de serviços para o mercado como forma de reduzir custos e buscar outras formas de “lucros”.
A tese do Estado burocrático, ineficiente e dispensável para a definição das ações públicas eficazes e a defesa de um Estado privado com mercados livres e competitivos se tornou hegemônica no mundo capitalista pós 1970. Como
conseqüência, a função redistributiva de renda dos Estados-nação, feita por meio das “transferências sociais” dos serviços de saúde, educação e previdência, deixou de ser “territorialmente auto-suficiente”, pois, segundo Hobsbawm, “durante o auge dos teólogos do livre mercado, o Estado foi solapado mais ainda pela tendência de desmontar atividades até então exercidas, em princípio, por órgãos públicos deixando-as entregues ao mercado”. (1997, p.413).
A partir de meados dos anos 80, com a ascensão do capital financeiro, “o estilo de acumulação é dado pelas novas formas de centralização de gigantescos capitais financeiros (os fundos mútuos e fundos de pensão) cuja função é frutificar principalmente no interior da esfera financeira”. (CHESNAIS, 1996, p.14-15)
Com essa “nova ordem internacional do capital”, o destino social da riqueza das sociedades passou a ser comandado pela esfera financeira, cuja dinâmica alimenta-se de “capital fictício”2 e “das transferências efetivas de riqueza”, por meio, principalmente, do “serviço da dívida pública e das políticas monetárias associadas a este”. Na prática, “trata-se de 20% do orçamento dos principais países e de vários pontos dos seus PIBs, que são transferidos anualmente para a esfera financeira”. (Ibidem, p.15).
A nova ortodoxia econômica, que defende o mercado como regulador da economia, promoveu um consenso hostil ao intervencionismo estatal, alterando significativamente a concepção das relações entre os setores público e privado.
A defesa de que o estabelecimento de uma economia saudável só é possível com a austeridade fiscal do Estado impõe uma redução drástica no financiamento das políticas sociais. Dessa forma, as diretrizes econômicas em sentido restrito - crescimento econômico, ajuste fiscal para pagamento das dívidas, implantação de reformas estruturais para atrair capital internacional - se evidenciam também com a direção das políticas sociais. O projeto da parceria público privado é a expressão máxima da ideologia defendida pelos governos para equilibrar a economia capitalista em crise.
Uma das conseqüências da adoção dessa política é a de que o conhecimento deixa de ser concebido como uma construção, um processo, passando a ser também uma mercadoria a ser negociada no mercado. Como afirma Harvey,
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Chesnais (1996) utiliza a expressão “capital fictício” para referir-se a um tipo de capital financeiro que se constitui com base no crescimento de ativos com valor fictício. Guttmann esclarece que valorfictício constitui-se de “créditos envolvendo compromissos de caixa futuros (títulos), cujo valor é determinado unicamente pela capitalização do rendimento previsto, sem contrapartida direta em capital produtivo (...) Como fontes principais de capital fictício, Marx identificou os fundos próprios (ações) cotados na bolsa, os títulos da dívida pública e a moeda de crédito propriamente dita.” (1996, p.77).
O próprio saber se torna uma mercadoria-chave, a ser produzida e vendida a quem pagar mais, sob condições que são elas mesmas cada vez mais organizadas em bases competitivas. Universidades e Institutos de pesquisa competem ferozmente por pessoal, bem como pela honra de patentear primeiro novas descobertas científicas (...). A produção organizada do conhecimento passou por notável expansão nas últimas décadas, ao mesmo tempo em que assumiu, cada vez mais, um cunho comercial (1993, p.151.)
É inegável que a produção da ciência e tecnologia, bem como seu domínio e controle, passaram a ser fundamentais para a inserção dos países capitalistas no mercado mundial. Ou seja, a conquista de mercados e, a ampliação da taxa de lucros por parte de um país está diretamente relacionada à sua capacidade de inovação tecnológica de produtos e processos. Os organismos internacionais (dentre eles o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional)3, no entanto, pressionam os países periféricos a adotarem medidas econômicas ortodoxas com vistas à redução dos gastos do Estado, trazendo reflexos diretos à produção do conhecimento.
No Brasil, a reforma do Estado via adoção das políticas de “ajuste fiscal” promoveu uma série de mudanças na política de financiamento da educação superior e na Ciência e Tecnologia. O argumento é o de que, para solucionar a crise do Estado, é necessário reduzir o déficit causado por excessivos gastos públicos com pessoal e políticas sociais. Como conseqüência, a privatização vem sendo utilizada com a finalidade de reduzir a presença do Estado, tanto na área produtiva quanto na área social. O mercado passou a ser considerado o grande impulsionador do crescimento econômico.
Os pressupostos básicos da reforma do Estado no Brasil estão especificados no
Plano diretor da reforma do aparelho do Estado, publicado em novembro de 1995, que
“define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da administração pública brasileira”. Nesse plano, são definidas as atividades que devem ficar sob a responsabilidade direta do Estado, as que deve coordenar e/ou supervisionar e as que deve entregar para a iniciativa privada. De acordo com esse Plano, o Estado brasileiro deverá ser reestruturado em quatro setores: 1) O núcleo estratégico do Estado; 2) as atividades exclusivas do Estado; 3) os serviços não exclusivos ou competitivos; 4) a produção de bens e serviços para o mercado.
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Sobre os organismos internacionais, ver, dentre outros estudos: SILVA (2002); LIMA (2004); KUCZYNSKI; WILLIAMSON (2004).
Na União os serviços não exclusivos de Estado mais relevantes são as universidades, as escolas técnicas, os centros de pesquisa, os hospitais e os museus. A reforma proposta é a de transformá-los em um tipo especial de entidade não-estatal, as organizações sociais. A idéia é transformá-los em “organizações sociais”, ou seja, em entidades que celebrem um contrato de gestão com o Poder Executivo e contem com a autorização do parlamento para participar do orçamento público (BRESSER PEREIRA, 1998, 186). No caso das universidades públicas federais, passaram a ser concebidas como
serviços ou bem público não exclusivos do Estado. Ou seja, a universidade, de
instituição social que cria, inventa, produz, transforma e socializa conhecimentos de forma autônoma em relação a governos e/ou credo religiosos deve ser transformada em
organização social, reprodutora de conhecimentos e prestadora de serviços, lançando-se
ao mercado competitivo, subordinando sua produção acadêmica às demandas e necessidades do capital e do mercado, impostas pelos agentes financiadores.
O argumento é o de que o conhecimento propiciado pelo ensino superior deve ser visto como um investimento produtivo (pois garante ganhos), um bem privado ou uma mercadoria de interesse individual negociado no mercado de trocas. Daí a defesa de que o Estado se afaste da manutenção desse nível de ensino decorrendo a tese de que a educação superior é um serviço público não exclusivo do Estado e competitivo.
Como resultado desse processo, a educação superior brasileira vem sendo reformada em conformidade com as determinações dos organismos internacionais, em especial o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional. Esses organismos pressionam o governo brasileiro por meio da inclusão das cláusulas sociais nos acordos econômicos firmados.
Dessa forma, a privatização da educação torna-se parte essencial da reforma do Estado para a educação superior brasileira. Para implementar essa reforma, o governo federal passou a defender o afastamento do Estado da manutenção plena da educação superior pública (o que ficou explícito nos vetos ao Plano Nacional de Educação)4, incentivando a livre competição mercadológica entre as suas instituições. A política para a educação superior foi reduzida a uma política de gastos, à abertura ao mercado e ao culto do econômico, com vistas a aproximar a universidade do modelo de empresas prestadoras de serviços, com novas formas de organização e gestão (CHAVES, 2005).
O Estado, entretanto, afastou-se apenas dos gastos, mantendo a gestão total do sistema, por meio de mecanismos de controle das instituições de ensino superior,
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Dos sete vetos do Presidente Fernando Henrique Cardoso ao Plano Nacional de Educação e mantidos pelo governo Lula da Silva (2003-2006), a maioria se refere ao financiamento da educação superior pública.
principalmente da imposição de instrumentos normativos (leis, decretos, portarias etc.), que definiram a organização geral do sistema (diretrizes, escolhas de dirigentes, credenciamento e recredenciamento) e da avaliação. Ao lado disso, desenvolveu uma política expansionista de cunho estritamente privado, materializada, principalmente, pelo estímulo à criação de estabelecimentos isolados de ensino superior, favorecendo o crescimento desse setor, transformando, paralelamente, os espaços públicos democráticos de direitos em espaços privados, submetidos à lógica capitalista.
No caso das universidades públicas federais, o governo brasileiro adotou o paradigma da administração gerencial de resultados em sua reforma. Assim, vem estabelecendo com essas universidades, contratos de gestão formalizados por meio dos Planos de Desenvolvimento Institucional (PDI) nos quais exige o cumprimento de metas e índices de produtividade para que possam fazer jus às verbas necessárias à sua manutenção. Por outro lado, o governo tem promovido uma série de cortes orçamentários reduzindo os aportes financeiros necessários à manutenção das atividades fins dessas instituições. Como resultado dessa política, baseada em ajuste fiscal e cortes nos gastos sociais, as universidades têm sido induzidas à busca de captação de recursos no mercado.
Essa política afeta diretamente a produção de Ciência e Tecnologia do país, uma vez que a maioria das pesquisas do país é realizada pelas Universidades públicas brasileiras. Além disso, o sistema brasileiro de produção científica e tecnológica passou por uma profunda transformação cuja reorientação central foi a promoção de parcerias entre as instituições públicas e o setor privado. O Estado concentraria investimentos públicos em áreas de alta relevância econômica e a prioridade seria a de “alocar recursos às instituições públicas que tivessem projetos elaborados em parceria com as empresas privadas e fossem voltadas para aplicações comerciais” (OLIVEIRA, 2002, p.73)
De modo geral, as principais ações de ajuste fiscal do Estado, se manifestam, especialmente, na redução orçamentária para a implementação de políticas sociais. No caso da educação superior brasileira, a centralidade das políticas governamentais reside na redução de verbas públicas para o custeio das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) aliada à concessão de autonomia, por meio do estímulo à busca de recursos externos para a sua sobrevivência. (AMARAL, 2003). Em relação à Ciência e Tecnologia, as parcerias entre o setor público e o setor privado, por meio da constituição de fundos privados, passou a ser central na definição da Política Nacional para a
Ciência, Tecnologia e Inovação do país. A criação dos “fundos setoriais”5 em 1999, constituiu-se no marco inicial da adoção da política de parceria público privada.
A seguir, procuraremos analisar como essa política de “ajuste fiscal” se materializa na destinação de recursos orçamentários do governo federal para a educação superior brasileira no primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva estabelecendo relações com o comprometimento dos recursos públicos com o pagamento dos serviços da dívida brasileira.
A política de financiamento da educação superior pública federal na execução orçamentária de 2003 a 2006.
Ao longo dos governos de Fernando Henrique Cardoso, os cortes de verbas públicas com as áreas sociais e o aprofundamento da política de privatização, dentre outras medidas econômicas adotadas, materializaram a reforma do Estado. Tal política seguia as determinações dos organismos internacionais que, por meio de um conjunto de empréstimos aos países periféricos do capitalismo, dentre eles o Brasil, condicionava à execução de reformas econômicas e políticas fundadas na redução da alocação da verba pública para o financiamento das políticas sociais. A justificativa era a de que a redução da alocação da verba pública era necessária para a resolução da “crise fiscal” do Estado (LEHER, 1998).
A política de “ajuste fiscal” do Estado materializada por meio de reformas estruturais no Estado brasileiro e na reconfiguração da educação superior como serviço não exclusivo do Estado, ou seja, como um serviço público não-estatal, foi aprofundada no primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva por meio de uma nova geração de reformas. Essa política se expressa por meio de uma série de medidas6
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De acordo com Oliveira, os fundos setoriais “são fontes não orçamentárias formados por contribuições diversas, tais como: royalties, parcela da receita das empresas beneficiárias de incentivos fiscais, compensação financeira, licenças e autorizações, além de doações e empréstimos [...] os setores privilegiados para os fundos seriam os de petróleo, energia, recursos hídricos, telecomunicações, transporte e mineração”. (2002, p.77).
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A reforma da educação superior implementada no primeiro mandato do Presidente Luís Inácio Lula da Silva, foi materializadas por meio da edição de um conjunto de instrumentos legais, tais como: Decreto 4.914, de 11/12/2003 (dispõe sobre os centros universitários alterando o art. 11 do Decreto n.860, de 9 de julho de 2001); Lei nº 10.861, de 14/04/2004 (instituiu o Sistema Nacional de Avaliação da Educação Superior - SINAES); Lei nº 10.973, de 2/12/2004 (dispõe sobre incentivos à inovação tecnológica); Lei nº 11.079, de 30/12/2004 (institui a Parceria Público Privada - PPP); o Decreto Presidencial nº 5.225, de 1/10/2004 (elevou os Centros Federais de Educação Tecnológica - CEFETs à categoria de Instituições de Ensino Superior); o Decreto Presidencial nº 5.245, de 18/10/2004 transformado na Lei nº 11.096/05 (criou o Programa Universidade para Todos – PROUNI); o Decreto Presidencial nº 5.205, de 20/12/2004 (regulamenta as fundações de apoio privadas no interior das IFES); o Decreto Presidencial nº 5.622, de 19/12/2005 (regulamenta a educação à distância no Brasil e consolida a abertura do mercado educacional
adotadas pelo governo nesse período operacionalizadas pelo estabelecimento de parcerias público-privadas.
No caso da educação superior, dentre as diversas ações executadas, destaca-se o incentivo à educação superior à distância implementada “pela abertura da educação superior para grupos empresariais nacionais e estrangeiros, estimulando a utilização de tecnologias da informação e da comunicação da educação” (LIMA, 2006, p.33)
O estímulo ao empresariamento do ensino superior e a mercantilização desse nível de ensino ocorreu por meio da implementação de uma série de ações que resultaram na abertura de novas instituições e cursos no setor privado e na redução dos recursos públicos destinados a educação superior pública.
A redução dos investimentos públicos e a defesa da diversificação das fontes de financiamento foram centrais na reforma da educação superior adotada no país. Essa reforma cumpre as orientações do Banco Mundial que apresenta como uma das teses a de que a crise da educação brasileira deriva do modelo de universidade de pesquisa (modelo humboldtiano) que seria excessivamente unificado e caro. Nesse sentido, a defesa da indissociabilidade entre ensino-pesquisa e extensão é inviável teórica e financeiramente, como se evidencia no relatório:
(...) maior autonomia institucional é a chave para o êxito da reforma do ensino público superior, especialmente a fim de diversificar e utilizar os recursos mais eficientemente (...) A experiência demonstra que se quer que as instituições estatais melhorem sua qualidade e eficiência, os governos deverão efetuar reformas importantes no financiamento a fim de mobilizar mais recursos privados para o ensino superior em instituições estatais (...) de várias maneiras: mediante a participação dos estudantes nos gastos; arrecadação de recursos de ex-alunos; utilização de fontes externas; realização de outras atividades que gerem receitas. (grifos nossos). (BANCO MUNDIAL, 1995, p. 44 e 69).
Essa tese fundamenta-se no argumento de que o conhecimento propiciado pelo ensino superior deve ser visto como um investimento produtivo (pois garante ganhos), um bem privado ou uma mercadoria de interesse individual negociado no mercado de trocas. Isso fortalece a idéia de que o Estado deve se afastar da manutenção desse nível de ensino uma vez que a educação superior passa a ser considerada como um serviço público não exclusivo do Estado e competitivo.
brasileiro ao capital estrangeiro); e mais recentemente o Decreto nº 5.773, de 9/05/2006 (estabelece normas para as funções de regulação, supervisão e avaliação das instituições de ensino superior) e o Projeto de Lei nº 7.200/06, encaminhado pelo governo federal ao Congresso Nacional, em junho de 2006, que estabelece nova regulamentação para a educação superior brasileira.
A reforma em curso na educação superior brasileira vem paulatinamente transformando as Instituições de Ensino Superior públicas em organizações sociais cujos contratos de gestão estabelecidos com o governo, por meio do Plano de Desenvolvimento Institucional (PDI), traduzem a proposta do Plano Diretor da Reforma do Estado preconizada por Bresser Pereira. Trata-se, de fato, da implantação de um Estado economicista e empresarial-gerencialista, onde a satisfação das demandas do mercado e de sua lógica da competição ocupam lugar de destaque.
Assim, a conquista obtida pelos movimentos sociais no país com o estabelecimento da vinculação constitucional de 18% das receitas da União na Constituição Federal de 1988 foi paulatinamente desmontada. O art. 212 da Carta Magna perdeu o seu conteúdo original tanto pela via da sua afronta direta, no caso da Emenda Constitucional que impôs a Desvinculação dos Recursos da União (DRU), como pela via da burla, no caso da ampliação proporcional desmedida da arrecadação da União por meio das chamadas “contribuições e taxas” que escapam ao cálculo previsto pela Constituição.
Tal política teve continuidade no primeiro mandato do governo de Luiz Inácio Lula da Silva, como pode ser evidenciado na composição da Receita Corrente da União, no período de 2003 a 2006. Os dados da Tabela 1 (anexa) revelam que nesse período ocorreu um crescimento significativo de 51,92% na receita corrente da União. Observa-se, no entanto, que a receita proveniente de impostos representou em média apenas 29% da Receita Corrente da União, enquanto a receita proveniente de contribuições atingiu a média de 58% no período.
É importante ressaltar que, se considerarmos como base de cálculo dos repasses para as IFES as receitas constitucionalmente vinculadas, ou seja, as provenientes de impostos, essa representará apenas um terço da arrecadação da União. Caso os 18% dos recursos da União destinados à educação incidisse sobre toda a arrecadação teríamos um montante 3,4 vezes maior para aplicar no ensino superior o que seria mais do que suficiente para absorver todos os estudantes que se encontram hoje nas IES privadas.
Outro instrumento, também criado no governo FHC e mantido pelo governo Lula da Silva, consiste na Desvinculação de Recursos da União (DRU). Por esse mecanismo, se subtrai 20% das receitas tributárias (sobre as quais as receitas vinculadas são definidas). Assim, a cada ano um volume considerável de recursos são subtraídos da base de cálculo da União para o financiamento das políticas sociais. No primeiro mandato do governo de Luiz Inácio foram desvinculados da receita de impostos da
União os seguintes volumes de recursos: em 2003, R$ 23 bilhões; em 2004, R$26 bilhões; em 2005, R$ 31 bilhões e em 2006, R$ 33 bilhões. Essa desvinculação de receita significa na prática retirar em média 5 bilhões de reais do orçamento da
educação a cada ano.
A política de ajuste fiscal do governo Lula materializada por meio do corte de recursos públicos para as políticas sociais, e, em especial para a educação é evidenciada, ainda, ao analisarmos os gastos da União com a função Educação em relação ao total de receitas correntes. Observa-se, na Tabela 2 (anexa) que as despesas da União com a função educação foram reduzidas a cada ano, passando de 4,5% da receita corrente total em 2003, para 3%, em 2006.
A execução orçamentária do governo federal com a manutenção e desenvolvimento do ensino superior, no entanto, é auto-explicativa. Considerando as despesas liquidadas da União com manutenção e desenvolvimento do ensino superior, observa-se um aumento no valor nominal dos recursos no período de 2003 a 2006 com destaque para o ano de 2006 (ano eleitoral), que teve um acréscimo de 1,2 bilhões em relação ao ano anterior. Esse aumento, no entanto, não acompanhou a evolução da arrecadação tributária da União, como pode ser visto na Tabela 3 (anexa), onde se verifica uma queda de 5,56% em 2003 para 5,33% em 2006. O discurso do governo, reforçado pelos reitores e dirigentes, de que as IFEs teriam recebido mais recursos nos últimos anos, desconsidera o aumento da receita da União bem como a expansão das matrículas ocorrida nesse período e a criação de novas Universidades e campi.
É importante ressaltar, ainda, que, descontadas as transferências constitucionais para estados e municípios e a DRU, encontramos, ao longo do período, um volume de despesas liquidadas superior aos 75% propostos pelo governo federal no Projeto de Lei nº 7.200/2006 que trata da Reforma da Educação Superior. Ou seja, constata-se que haverá redução de recursos para as IFES na proposta de Reforma da Educação Superior do governo de Luiz Inácio Lula da Silva.
Ao examinar a execução orçamentária sob a ótica da classificação das despesas por função (Tabela 4), pode-se ter um quadro mais detalhado do comportamento do governo em relação as diferentes políticas sociais. Observa-se que, enquanto a função educação, manteve um volume de despesas na ordem de 17 bilhões ao ano e a função saúde obteve um investimento de 40 bilhões em 2006, foram destinados R$ 275 bilhões para o pagamento dos serviços das dívidas interna e externa e, mesmo assim, a dívida cresceu substancialmente. A dívida externa brasileira, no final de 2006, era de 199
bilhões de dólares e a dívida interna passou a ser de 1,2 trilhão de reais. Para o ano de 2007, está previsto no Projeto de Lei do Orçamento da União, o comprometimento de 59,5% dos recursos da União para o refinanciamento, amortização ou pagamento dos juros da dívida pública7.
Fica evidenciado que a prioridade do governo tem sido o pagamento dos encargos da dívida pública, externa e interna, comprometendo em média 40% das despesas da União, no período de 2003 a 20068. A cada ano o percentual do orçamento da União destinado ao pagamento dos serviços da dívida cresce em detrimento dos investimentos nas políticas sociais. O governo federal gastou, com todas as políticas sociais, no período, R$403 bilhões o que indica claramente a opção do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em garantir o ajuste fiscal em detrimento do financiamento público das políticas sociais.
Além disso, é importante registrar, ainda, que o governo vem adotando uma política de contingenciamento de recursos ao longo de cada ano, concentrando a execução dos programas e ações no final do ano, com a finalidade de garantir o
superávit primário, fazendo reserva para assegurar o pagamento de parcela dos serviços
da dívida pública, sinalizando aos credores as boas intenções do governo em economizar. Desde o primeiro ano de mandato, em 2003, o índice previsto de 3,75% de
superávit primário em relação ao Produto Interno Bruto (PIB)9 foi aumentado para 4,25%. As Leis de Diretrizes Orçamentárias (LDOs) dos anos subseqüentes previam esse mesmo patamar, no entanto, o governo superou a cada ano essa meta. Em 2004, a taxa foi de 4,59%; em 2005 passou para 4,83% e, em 2006, ficou um pouco mais baixa, 4,32%, mas, ainda, superior ao previsto na LDO.(INESC, 2007).
Referenciar o investimento ao PIB é uma maneira universal de avaliar a prioridade que o país confere a determinadas áreas, no caso à Educação. O Brasil informou, em 2002, à UNESCO que destinava 4,4% do PIB em verbas públicas à Educação como todo. Com a recente revisão dos valores do PIB brasileiro pelo IBGE, tal montante sofreu um decréscimo para 4,0%, como pode ser evidenciado na tabela 5 (anexa).
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Auditoria Cidadã da Dívida. ABC da dívida: sabe quanto você está pagando? Disponível em: http://www.divida-auditoriacidada.org.br/ Acesso em: 10/04.2007.
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Op cit. 9
Produto Interno Bruto (PIB) corresponde ao somatório de toda a produção de bens e serviços ocorrida dentro das fronteiras do país ou de um estado.
Em relação à educação superior, os recursos públicos destinados pela União, em 2002, situaram-se em apenas 0,7% do PIB, percentual esse reduzido no período subseqüente. Este percentual confirma em situação de desvantagem também nessa sub-área, reconhecidamente de importância crucial para o desenvolvimento nacional. A média10 dos países da OCDE situa-se quase 40% acima e os países nórdicos (Suécia, Noruega, Finlândia) investem em seu sistema público do ensino superior mais do dobro (em relação ao seu PIB), valendo salientar a Finlândia, que muito cresceu nas últimas décadas, onde o montante correspondeu, em 2003, a 1,7% do PIB.
Verifica-se, assim, que no primeiro governo de Luis Inácio Lula da Silva, o investimento brasileiro em educação manteve-se, abaixo dos 4% do PIB enquanto o
superávit primário ficou acima de desse percentual, ou seja, fica mais do que evidente
que a prioridade do governo tem sido o ajuste fiscal do Estado em detrimento do investimento em políticas sociais.
Levando em consideração o fato de que, em especial nos níveis médio e superior, o sistema educacional público precisaria ser consideravelmente expandido e ter sua qualidade resgatada, não haverá essa possibilidade se não tiver um importante aporte adicional de verbas públicas, elevando o montante para níveis mais próximos aos internacionais, em particular de países que estão despontando como desenvolvimentistas, o que significaria no mínimo, dobrá-los, para atingir entre 7% e 8% do PIB.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas de ajuste fiscal implementada no Estado brasileiro pelo governo de Luiz Inácio Lula da Silva, promoveram o gradativo afastamento do Estado do financiamento público com as políticas sociais no país, em especial com a educação superior pública. A intenção tem sido a de estimular as Universidades públicas a captarem recursos no mercado por meio do estabelecimento de “parcerias” com o setor privado aproximando essas instituições do modelo de empresas prestadoras de serviços que conduzem a novas formas de organização e gestão.
Essa política trouxe reflexos diretos na produção científica do país, passando a ser produzida com vistas à aplicação comercial imediata. No Brasil, os baixos investimentos em educação apresentados no estudo em tela, contribuíram para que sua
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inserção na economia capitalista mundial se dê na condição de consumidor de tecnologia, justamente no momento em que o conhecimento científico e tecnológico passou a se constituir no maior instrumento político de promoção da soberania na atual configuração da divisão internacional do trabalho.
É inegável que no último ano do primeiro mandato, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva apresentou o maior índice de execução orçamentária, tanto em relação ao crescimento das receitas correntes como nas despesas com as políticas sociais, dentre elas a educação. O estudo demonstrou, ainda, que esse crescimento, no entanto, foi incipiente quando se analisa a evolução percentual dos recursos aplicados em educação em relação à receita corrente da União, ficando evidente que, na prática ocorreu uma redução drástica de recursos passando de 4,5% em 2003, para 3,0% em 2006. Quando se relaciona os gastos com o pagamento dos serviços da dívida brasileira, observa-se a gravidade da situação do país, na medida em que o governo tem comprometido em média 40% ao ano das despesas da União.
É importante ressaltar, ainda, que a política de “ajuste fiscal” do governo foi marcada pelo contingenciamento de recursos, ao longo de cada ano, para fazer reserva e garantir o superávit primário acima do índice previsto nas LDOs. Essa política visa garantir a remessa do excedente econômico, produzido pelos trabalhadores brasileiros, para o pagamento dos “serviços da dívida”, fortalecendo o capital internacional e impulsionando a privatização do conhecimento no país. Como resultado dessa política, o investimento brasileiro em educação manteve-se abaixo dos 4% do PIB durante o governo de Lula das Silva, enquanto o superávit primário ficou acima de 4,5% , ou seja, fica mais do que evidente que a prioridade do governo tem sido o ajuste fiscal do Estado em detrimento do investimento em políticas sociais.
No início do segundo mandato o presidente Luiz Inácio Lula da Silva encaminhou ao Congresso Nacional o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Esse programa prevê a aplicação de recursos em obras de infra-estrutura para o desenvolvimento econômico do país sem destinar nenhuma ação para as questões sociais.
O lançamento do Programa de Desenvolvimento da Educação (PDE) no mês de abril de 2007, prevê um aporte maior de recursos para a manutenção e desenvolvimento da educação nos próximos dez anos. O PDE é composto por 47 medidas para a educação básica e superior. É importante ressaltar que o que governo apresenta como um Plano, trata-se na verdade de um amontoado de Decretos e Portarias. Assim como os
demais Planos para a educação brasileira (o primeiro Plano data de 1962 e o último Plano Nacional de Educação [PNE], transformado na Lei 10.172, de 9 de janeiro de 2001) esse “Plano” corre o risco de se constituir em mais um “mecanismo protelatório” (SAVIANI, 2007) do governo federal para resolução dos problemas educacionais, na medida em que, cada Plano vai sucedendo outro anterior e protelando as metas estabelecidas e assim, postergando a resolução do problema da educação brasileira. O PNE estabeleceu metas para serem cumpridas em 10 anos, ou seja, até 2011 e, sem prestar contas à sociedade sobre o cumprimento de tais metas, o governo lança outro Plano protelando as metas até 2022. Provavelmente, no ano 2022, ou um pouco antes, será lançado outro “Plano protelatório” e a educação brasileira continuará atingindo os piores índices mundiais.
É importante destacar, ainda, que o discurso proferido pelo presidente Lula no lançamento do PDE é, no mínimo, preocupante na medida em que ao afirmar que “os problemas de nosso ensino público não se restringem à quantidade de investimento e à falta de recursos” (MEC, 2007), demonstra claramente que não haverá disposição do governo em aumentar os recursos necessários para a educação brasileira.
Ressalta-se, ainda, que, caso o governo mantenha a mesma política de contingenciamento de recursos para fazer superávit primário do primeiro mandato, os avanços serão incipientes para alterar o precário quadro da educação brasileira, e da educação superior em especial, uma vez que o Brasil apresenta uma das menores taxa líquida de escolarização desse nível de ensino, com apenas 10,6% dos jovens de 18 a 24 anos matriculados em 2005 (MEC/INEP, 2005).
Por outro lado, se o governo manter o comprometimento de metade do orçamento com o pagamento do refinanciamento da dívida pública e a Desvinculação das Receitas da União (DRU), que retira em média 5 bilhões de reais da educação por ano, o propalado desenvolvimento da educação brasileira não sairá do papel. Não basta crescer economicamente se esse crescimento não for acompanhado de políticas de combate às desigualdades sociais e a garantia de direitos. Somente com a aplicação significativa de recursos públicos no desenvolvimento da educação no Brasil é que poderemos reverter o atual quadro de dependência econômica do mercado externo, cuja conseqüência tem sido o agravamento da exclusão social da maioria da população.
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ANEXOS
TABELA 1
CONSOLIDAÇÃO DAS CONTAS PÚBLICAS DEMONSTRATIVO DAS RECEITAS DA UNIÃO ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL
EXERCÍCIOS DE 2003 A 2006 R$ 1000,00 RECEITA 2003 Valor Atualizado(1) % RC 2004 Valor Atualizado(2) % RC 2005 Valor Atualizado(3) % RC 2006 Valor Atualizado(4) % RC RECEITAS CORRENTES 384.447.011 100 450.589.980 100 527.324.577 100 584.067.471 100 RECEITA TRIBUTÁRIA 115.191.037 30,0 128.674.367 28,6 155.057.426 29,4 169.502.589 29,0 RECEITA DE CONTRIBUIÇÕES 226.062.896 59,0 274.044.084 60,8 309.860.186 58,8 320.739.840 54,9 OUTRAS RECEITAS 43.193.078 11,0 47.871.529 10,6 62.406.965 11,8 67.523.782 16,1 RECEITAS DE CAPITAL 174.341.764 113.303.372 132.462.931 203.785.015 SUBTOTAL 640.425.130 612.645.523 683.936.789 804.211.575 Operações de Crédito – Refinanciamento 473.152.746 419.667.809 530.408.683 410.698.878 TOTAL 1.113.577.877 1.032.313.332 1.214.345.473 1.214.910.453
FONTE: SIAFI - STN/CCONT/GEINC
Nota: Excluídas as operações intra-orçamentárias.
(1) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2003 de 1,21234748082522 (2) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2004 de 1,10819630168854 (3) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2005 de 1,0457958545836 (4) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2006 de 1,02800890319729.
TABELA 2
RELAÇÃO DAS DESPESAS DA UNIÃO COM A FUNÇÃO EDUCAÇÃO E AS RECEITAS CORRENTES (R$1.000,00) 2003 2004 2005 2006 RECEITAS CORRENTES (Valor atualizado) 384.447.011 450.589.980 527.324.577 584.067.471 Educação 17.244.757 16.105.336 16.929.024 17.821.806 % 4,5 3,6 3,2 3,0 Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC
• Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da Dívida Pública. Nota: Excluídas as operações intra-orçamentárias
TABELA 3
EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DA UNIÃO COM MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DO ENSINO SUPERIOR – 2003 A 2006
(R$1.000)
ESPECIFICAÇÃO 2003 2004 2005 2006
Receita bruta de impostos da União 115.191.037 128.674.367 155.057.427 169.502.589
Transf. p/ Estados e Municípios 49.658.856 55.471.519 66.850.419 73.072.566 Confisco da DRU (20%) 23.038.207 25.734.873 31.011.485 33.900.518 Renda Líquida 42.493.974 47.467.975 57.195.523 62.529.505 18% (art.212 da CF/88) 7.648.915 8.544.235 10.295.194 11.255.311 75% dos 18% (Proposta PL-7.200/2006) 5.736.686 6.408.176 7.721.396 8.441.483
Despesas liquidadas com
manutenção e desenvolvimento do ensino superior
6.408.444 6.836.367 7.866.090 9.035.089
% Despesas MDES em relação à
Receita Bruta de Impostos da União 5,56 5,31 5,07 5,33
Fonte: Ministério da Fazenda. SIAFI – STN/CCONT/GEINC Nota: Excluídas as operações intra-orçamentárias.
TABELA 4
DESPESAS DA UNIÃO POR FUNÇÃO
ORÇAMENTOS FISCAL E DA SEGURIDADE SOCIAL EXERCÍCIOS DE 2003 A 2006 R$1,00 FUNÇÃO 2003 Valor Atualizado(1) 2004 Valor Atualizado(2) 2005 Valor Atualizado(3) 2006 Valor Atualizado(4) Segurança Pública 2.915.844.963,15 3.067.327.501,27 3.156.265.399,56 3.546.242.268,46 Assistência Social 10.203.544.479,42 15.363.252.250,15 16.529.941.175,33 22.154.764.092,82 Saúde 32.941.721.530,53 36.540.430.199,82 38.154.049.806,94 40.849.192.606,38 Educação 17.244.757.384,61 16.105.336.023,83 16.929.024.692,11 17.821.806.945,33 Cultura 280.467.850,46 358.967.560,09 516.725.826,17 567.449.395,54 Direitos da Cidadania 478.204.380,64 609.888.638,25 866.606.033,54 981.066.473,94 Urbanismo 415.656.420,21 1.321.754.505,25 2.208.115.796,49 2.177.054.945,19 Habitação 148.215.845,34 542.350.784,59 596.027.200,96 1.199.652.346,08 Saneamento 71.144.756,60 84.832.281,20 92.307.355,58 57.751.897,90 Gestão Ambiental 1.149.001.618,09 1.322.569.210,91 2.083.230.012,98 1.539.878.304,90 Ciência e Tecnologia 2.416.446.641,46 2.889.157.232,25 3.424.419.193,14 3.807.184.942,48 Agricultura 7.887.181.833,40 8.461.911.929,73 8.709.022.136,57 10.210.768.081,39 Organização Agrária 1.733.071.650,51 2.900.844.406,26 3.747.290.947,61 4.306.652.965,47 Energia 4.734.814.424,89 438.903.287,32 492.522.110,35 439.583.515,93 Transporte 3.695.352.611,63 4.046.632.230,74 7.030.828.993,52 7.100.882.069,82 Desporto e Lazer 193.795.555,06 300.785.683,19 442.444.659,77 756.505.367,40 TOTAL DOS GASTOS
SOCIAIS 86.509.221.946,00 94.354.943.724,85 104.978.821.340,62 117.516.436.219,03 TOTAL GERAL 1.062.570.014.479,22 1.006.439.244.759,88
1.157.474.509.591,37 1.207.569.553.135,80 Fonte: SIAFI – STN/CCONT/GEINC
• Excetuados os valores referentes ao refinanciamento da Dívida Pública. Nota: Excluídas as operações intra-orçamentárias.
(1) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2003 de 1,21234748082522 (2) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2004 de 1,10819630168854 (3) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2005 de 1,0457958545836 (4) Valor atualizado com base no IGP-DI de 2006 de 1,02800890319729.
TABELA 5
DESPESA PÚBLICA TOTAL COM EDUCAÇÃO E RELAÇÃO COM O PIB – BRASIL, 2000 a 2005
Fonte: IBGE e STN - Nota: Dados construídos por Cláudio Tonegutti – UFPR
Ano PIB (nova
metodologia) Despesa com Educação Despesa Educação Despesa Educação (Valores correntes - R$ Bilhão) (Valores correntes – R$ Bilhão) % PIB (nova metod.) % PIB (antigo) 2000 1.179,5 45,5 3,86 xxxxx 2001 1.302,1 52,5 4,03 4,38 2002 1.477,8 59,0 3,99 4,38 2003 1.699,9 64,9 3,82 4,17 2004 1.941,5 66,8 3,44 3,78 2005 2.147,9 75,1 3,50 3,88
