DIREITO DE GREVE E DE LIVRE ASSOCIAÇÃO SINDICAL DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL
Wilson Nakamura1
Resumo
O presente artigo se propõe a abordar os principais aspectos relacionados ao direito de greve e de livre associação sindical do servidor público civil, previsto no artigo 37, inciso VI e VII, da Constituição Federal como direito e garantia no âmbito do serviço público. Com base nas definições constitucionais e doutrinárias, bem como pelos entendimentos firmados pelo Supremo Tribunal Federal, analisar como o direito de greve e de sindicalização se concretiza diante do regime jurídico administrativo.
Palavras-chave: Direito de Greve. Direito de Livre Associação Sindical. Servidor
Público. Direito Administrativo.
Resumen
Este artículo tiene como objetivo abordar los principales problemas del derecho de huelga y la libertad de formar sindicatos de los funcionarios públicos mencionados en el artículo 37, fracción VI y VII de la Constitución como un derecho y garantía en el servicio público. Sobre la base de las definiciones e interpretaciones constitucionales y doctrinales firmados por el Tribunal Supremo, para analizar cómo el derecho de huelga y sindicación se realiza en el sistema jurídico administrativa.
Palabras clave: Derecho de Huelga. Derecho de Libre Asociación Sindical. Empleado
Estatal. Derecho Administrativo.
1 INTRODUÇÃO
O instituto da greve é um importante poder a disposição dos trabalhadores, pois constitui um meio legítimo de manifestação para reivindicar melhores condições de trabalho e de vida. Sendo assim, a Constituição Federal de 1988 elevou o direito de greve à categoria de direito social, reconhecendo expressamente como instrumento
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NAKAMURA, Wilson. Aluno do 9° Período do curso de Direito da Faculdade Eduvale de Avaré. wil.nakamura@yahoo.com.br
pacífico e democrático em busca de melhores condições sociais, desde que tal prerrogativa constitucional seja exercida dentro dos limites legais.
Encontra-se assegurado no artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal, o direito de greve do servidor público civil, desde que, conforme reza o referido dispositivo constitucional, seja exercido dentro dos limites previstos em lei. Entretanto, não existe lei específica regulamentando o exercício de referida prerrogativa constitucional no âmbito do serviço público, gerando inúmeras controvérsias sobre a aplicabilidade do direito de greve no âmbito da Administração Pública
Assim, distingue o direito de greve dos trabalhadores do setor privado, assegurado no artigo 9º da Constituição Federal e regulamentado pela Lei nº 7.783/89, do direito de greve dos servidores públicos civis, reconhecido expressamente no artigo 37, inciso VII da Carta Maior, que, embora garantido, referido dispositivo é dotado de eficácia limitada, tendo em vista que exige a edição de ato legislativo a fim de concretizar o comando constitucional.
Por seu turno, a Constituição Federal, em seu artigo 37, inciso VI, expressamente reconhece o direito de livre associação sindical do servidor público civil, cuja norma, ao contrário do direito de greve, é dotada de eficácia plena, garantindo aos servidores o direito à liberdade de associação. No entanto, aos sindicatos dos servidores públicos não são conferidas algumas funções próprias dos sindicatos dos trabalhadores da iniciativa privada.
Vale mencionar que no tocante aos militares, por força do artigo 142, § 3º, inciso IV, da Constituição Federal é vedado tanto o direito de greve quanto o de sindicalização. Ou seja, os membros das Forças Armadas, das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros dos Estados e do Distrito Federal, diferentemente do servidor público civil, por expressa proibição constitucional, não podem aderir a movimentos grevistas, tampouco se sindicalizar.
Diante dos inúmeros movimentos grevistas dos servidores públicos civis, convém uma análise acerca do tema, levando-se em conta os princípios e regras próprias da Administração Pública e os principais entendimentos do Supremo Tribunal Federal sobre o direito de greve do servidor público.
2 DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
O artigo 37, inciso VII, da Carta Maior, garante ao servidor público o direito de greve, que “será exercido os termos e nos limites definidos em lei específica”. Assim, para o exercício do direito de greve do servidor público civil é necessário lei específica que lhe defina os limites a serem respeitados, ou seja, trata-se de norma constitucional de eficácia limitada, na medida que exige uma lei integrativa infraconstitucional para que produza todos os seus efeitos.
Com relação à norma constitucional de eficácia limitada, entende Lenza (2013):
“São aquelas normas que, de imediato, no momento em que a Constituição é promulgada, ou entra em vigor (ou diante da introdução de novos preceitos por emenda à Constituição, ou na hipótese do art. 5º, § 3º), não tem o condão de produzir todos os seus efeitos, precisando de uma lei integrativa infraconstitucional, ou até mesmo de integração por meio de emenda constitucional, como se observou nos termos do artigo 4º da EC 47/2005. São, portanto, de aplicabilidade mediata ou reduzida, ou, segundo alguns autores, aplicabilidade diferida”
Entretanto, não há lei específica até o presente momento disciplinando o direito de greve. Vale ressaltar que a finalidade de a Carta Magna exigir norma específica disciplinando o direito de greve do servidor público tem como principal fundamento a criação de lei que leve em conta as principais peculiaridades do regime jurídico que regulamenta o serviço público e seus servidores.
3 MANDANDO DE INJUNÇÃO E O POSICIONAMENTO DO SUPREMO TRIBUNAL SOBRE O DIREITO DE GREVE
O Mandando de Injunção previsto no artigo 5º, inciso LXXI, da Carta Magna, constitui o remédio constitucional adequado para atacar a inércia do legislador na criação de normas regulamentadora que torne viável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais.
Dada à mora legislativa em disciplinar o direito de greve do servidor público, através de vários mandados de injunção, a questão foi posta à análise do Supremo Tribunal Federal.
Num primeiro momento, através do Mandado de Injunção nº 20, de relatoria do Ministro Celso de Mello, o Supremo Tribunal Federal se limitou tão somente a declarar a mora legislativa na elaboração de norma específica infraconstitucional sobre o direito de greve, significando, na prática, a impossibilidade do exercício do direito de greve do servidor público declarada no artigo 37, inciso VII, da Constituição Federal, conforme se infere da ementa:
MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - DIREITO DE GREVE DO SERVIDOR PÚBLICO CIVIL - EVOLUÇÃO DESSE DIREITO NO CONSTITUCIONALISMO BRASILEIRO - MODELOS NORMATIVOS
NO DIREITO COMPARADO - PRERROGATIVA JURÍDICA
ASSEGURADA PELA CONSTITUIÇÃO (ART. 37, VII) -
IMPOSSIBILIDADE DE SEU EXERCÍCIO ANTES DA EDIÇÃO DE LEI COMPLEMENTAR - OMISSÃO LEGISLATIVA - HIPÓTESE DE SUA CONFIGURAÇÃO - RECONHECIMENTO DO ESTADO DE MORA DO CONGRESSO NACIONAL - IMPETRAÇÃO POR ENTIDADE DE CLASSE - ADMISSIBILIDADE - WRIT CONCEDIDO. DIREITO DE GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO
O preceito constitucional que reconheceu o direito de greve ao servidor público civil constitui norma de eficácia meramente limitada, desprovida, em conseqüência, de auto-aplicabilidade, razão pela qual, para atuar plenamente, depende da edição da lei complementar exigida pelo próprio texto da Constituição. A mera outorga constitucional do direito de greve ao servidor público civil não basta - ante a ausência de auto- aplicabilidade da norma constante do art. 37, VII, da Constituição - para justificar o seu imediato exercício. O exercício do direito público subjetivo de greve outorgado aos servidores civis só se revelará possível depois da edição da lei complementar reclamada pela Carta Política. A lei complementar referida - que vai definir os termos e os limites do exercício do direito de greve no serviço público - constitui requisito de aplicabilidade e de operatividade da norma inscrita no art. 37, VII, do texto constitucional. Essa situação de lacuna técnica, precisamente por inviabilizar o exercício do direito de greve, justifica a utilização e o deferimento do mandado de injunção. A inércia estatal configura-se, objetivamente, quando o excessivo e irrazoável retardamento na efetivação da prestação legislativa - não obstante a ausência, na Constituição, de prazo pré-fixado para a edição da necessária norma regulamentadora - vem a comprometer e a nulificar a situação subjetiva de vantagem criada pelo texto constitucional em favor dos seus beneficiários.
(...)
(MI 20/DF, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 20.05.1194, DJ 22.11.1996)
Entretanto, diante das inúmeras celeumas sobre a aplicabilidade ou não do direito de greve no âmbito da Administração Púbica, em virtude da ausência de lei específica regulamentando o dispositivo constitucional, a questão voltou a ser objeto de questionamento perante a Suprema Corte. Esta, embasada por uma jurisprudência mais abrangente sobre a finalidade do mandado de injunção, adotou a teoria concretista geral e passou a legislar no caso concreto, cuja decisão produz efeitos erga omnes até que sobrevenha norma integrativa do Poder Legislativo.
Assim, na ocasião do julgamento dos Mandados de Injunção nºs 670/ES, 708/DF e 712/PA, ajuizados, nessa ordem, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Estado do Espírito Santo (Sindpol), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educação do Município de João Pessoa (Sintem) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judiciário do Estado do Pará (Sinjep), ficou assegurado que, enquanto não sobrevier lei regulamentadora do direito de greve previsto no artigo 37, inciso VII, da Carta Magna, em caráter provisório, aplica-se a Lei e 7.783/89, a fim de possibilitar o exercício do direito de greve pelos servidores públicos, conforme se infere da ementa trazida à colação:
MANDADO DE INJUNÇÃO. GARANTIA FUNDAMENTAL (CF, ART. 5º, INCISO LXXI). DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS (CF, ART. 37, INCISO VII). EVOLUÇÃO DO TEMA NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF).
DEFINIÇÃO DOS PARÂMETROS DE COMPETÊNCIA
CONSTITUCIONAL PARA APRECIAÇÃO NO ÂMBITO DA JUSTIÇA FEDERAL E DA JUSTIÇA ESTADUAL ATÉ A EDIÇÃO DA LEGISLAÇÃO ESPECÍFICA PERTINENTE, NOS TERMOS DO ART. 37, VII, DA CF. EM OBSERVÂNCIA AOS DITAMES DA SEGURANÇA
JURÍDICA E À EVOLUÇÃO JURISPRUDENCIAL NA
INTERPRETAÇÃO DA OMISSÃO LEGISLATIVA SOBRE O DIREITO DE GREVE DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS, FIXAÇÃO DO PRAZO DE 60 (SESSENTA) DIAS PARA QUE O CONGRESSO NACIONAL LEGISLE SOBRE A MATÉRIA. MANDADO DE INJUNÇÃO DEFERIDO PARA DETERMINAR A APLICAÇÃO DAS LEIS nºs 7.701/1988 e 7.783/1989. 1. SINAIS DE EVOLUÇÃO DA GARANTIA FUNDAMENTAL DO MANDADO DE INJUNÇÃO NA JURISPRUDÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (STF). (...)
1.2. Apesar dos avanços proporcionados por essa construção jurisprudencial inicial, o STF flexibilizou a interpretação constitucional primeiramente fixada para conferir uma compreensão mais abrangente à garantia fundamental do mandado de injunção. A partir de uma série de precedentes, o Tribunal passou a admitir soluções “normativas” para a decisão judicial como alternativa legítima de tornar a proteção judicial efetiva (CF, art. 5º, XXXV). (...)
6.1. Aplicabilidade aos servidores públicos civis da Lei 7.783/89, sem prejuízo de que, diante do caso concreto e mediante solicitação de entidade ou órgão legítimo, seja facultado ao juízo competente a fixação de regime de greve mais severo, em razão de tratarem de “serviços ou atividades essenciais” (Lei 7.783/89, arts. 9º a 11).
(...)
6.7. Mandado de injunção conhecido e, no mérito, deferido para, nos termos acima especificados, determinar a aplicação das Leis nos 7.701/1988 e 7.783/1989 aos conflitos e às ações judiciais que envolvam a interpretação do direito de greve dos servidores públicos civis
(MI nº 708/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJe de 31/10/08).
Desse modo, o Supremo Tribunal Federal, declarou a omissão legislativa e assegurou as mínimas condições para o exercício do direito de greve pelos servidores
públicos civis, condicionado ao atendimento dos requisitos elencados na Lei nº 7.783/89.
3.1 DOS PARÂMETROS DEFINIDOS PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Por não ser um direito absoluto, o direito de greve do servidor público deve ser analisado em conjunto com outras normas constitucionais e infraconstitucionais de direito público, levando em conta as particularidades inerentes ao regime jurídico administrativo. Assim, a Lei nº 7.783/89, que rege o direito de greve dos trabalhadores da iniciativa privada, é aplicada com ressalvas e apenas quando compatíveis com as normas que regem a Administração Pública.
Isso porque, dentre outros, vigora na Administração Pública o princípio da continuidade do serviço público, segundo o qual assegura a garantia dos serviços públicos não serem interrompidos, prejudicados ou paralisados.
Assim, buscando equalizar o direito de greve do servidor público e assegurar o atendimento das necessidades sociais e a continuidade do serviço público, a Corte Suprema traçou algumas balizas para o seu exercício. Conforme se infere do Recurso Extraordinário n. 693.456/RJ, de relatoria do Ministro Dias Tofolli, são requisitos mínimos para deflagração de greve no serviço público, dentre outros:
(...)
i) tentativa de negociação prévia, direta e pacífica; ii) frustração ou impossibilidade de negociação ou de se estabelecer uma agenda comum; iii) deflagração após decisão assemblear; iv) comunicação aos interessados, no caso, ao ente da Administração Pública a que a categoria se encontre vinculada e à população, com antecedência mínima de 72 horas (uma vez que todo serviço público é atividade essencial); v) adesão ao movimento por meios pacíficos; e vi) a garantia de prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades dos administrados - usuários ou destinatários dos serviços - e à sociedade”.
(...)
(RE Nº 693.456/RJ, Pleno, Relator Ministro Dias Tofolli, DJe 07/11/2016)
Dentre outras balizas, vale mencionar que na ocasião do julgamento do RE 693.456/RJ acima citado, o Supremo Tribunal Federal também assentou que, não sendo conduta ilícita do Poder Público, os dias de paralisação decorrentes do exercício do
direito de greve pelos servidores públicos podem ser descontados, sendo permitida a compensação dos dias e horas paradas caso exista acordo expresso nesse sentido.
4 DO DIREITO DE LIVRE ASSOCIAÇÃO SINDICAL E O PAPEL DO SINDICATO
O artigo 37, inciso VI, da Constituição Federal, assegura o direito de sindicalização dos servidores públicos, sendo a referida norma constitucional dotada de eficácia plena, ou seja, é auto-aplicável, pois não depende de lei regulamentando referido direito.Tem- se, portanto, que os servidores públicos podem livremente se filiar ao sindicato da categoria a fim de que este atue em nome de seus representados.
Entretanto, no tocante às atribuições dos sindicatos dos servidores, constata-se que se diferenciam das funções atribuídas aos sindicatos do setor privado.
Isso porque vigora no regime jurídico administrativo o princípio da legalidade, ou seja, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permitir, assim, não pode conceder direitos de qualquer espécie ou criar obrigações caso não exista expressa previsão legal.
Nesse contexto, a atuação dos sindicatos se encontra estritamente limitada, posto que, na maioria das vezes, não poderá ser objeto de negociações coletivas as reivindicações pleiteadas pelos sindicatos que não tenha expressa previsão em lei. Em outras palavras, o direito do sindicato transigir com a Administração Pública em nome de seus representados esbarra diretamente na análise legal do assunto reivindicado, tendo que vista que deve se ajustar à lei.
Sob esse ângulo, portanto, o papel do sindicato deve consistir, basicamente, na elaboração de um Protocolo de Intenções junto com a Administração Pública, na qual esta última se compromete a tomar todas as medidas legais para dirimir o conflito.
Com base nas considerações acima expendidas, embora o Supremo Tribunal Federal tenha garantido o direito constitucional do exercício de greve pelo servidor público, mesmo não existindo lei infraconstitucional integrativa específica para regulamentar o tema, aplicando por analogia a Lei 7.783/89, a qual regulamenta a greve dos trabalhadores da iniciativa privada, a questão deve se revestir de todas as cautelas.
Isso porque a paralisação do serviço público, diversamente do que ocorre no setor privado, atinge toda a sociedade, prejudicando a prestação de serviços públicos essenciais, como saúde, educação, segurança etc. Sob esse ângulo, contata-se que a greve constitui um risco eminente de violação aos direitos fundamentais dos cidadãos consagrados na Carta Maior.
Igualmente, verifica-se que são colidentes o direito de greve dos servidores públicos civil e o princípio da continuidade do serviço público, tendo em vista que qualquer paralisação, ainda que parcial, sempre acarretará em prejuízo na qualidade do serviço prestado à população.
Ademais, quando se trata de servidor público, qualquer alteração em sua estrutura sujeita-se a edição de lei, que, para sua elaboração, leva em conta uma injunção de princípios e regras constitucionais e infraconstitucionais que podem inviabilizar o direito reivindicado, como por exemplo, limite de gasto com o servidor público, os parâmetros definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal e as Leis Orçamentárias.
No mais, tem-se que o sindicato deve sempre atuar de maneira conciliatória, buscando, dentro das estritas possibilidades administrativas, uma rápida solução para questão levantada, visando equilibrar o interesse geral da Administração Pública com os interesses dos servidores, de modo a não comprometer o serviço público.
Inobstante o Supremo Tribunal Federal ter apreciado e estabelecido condições mínima para o exercício direito de greve do servidor público, ainda constata que há uma linha muito tênue entre a legalidade e ilegalidade quando se trata de servidor público civil. Aguarda-se, portanto, que o Poder Legislativo atue para suprir essa omissão, definindo com clareza não só o direito de greve, mas também o papel das entidades sindicais.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Constituição Federal de 1988. Brasília: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, 1988.
BRASIL. Lei nº 7.783, de 28 de junho de 1989. Dispõe sobre o exercício do direito
de greve. Brasília: Diário Oficial da República Federativa do Brasil, 1989.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais: 2014.
LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 17ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2013.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 39. ed. São Paulo: Editora Malheiros, 2013.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 28 ed. São Paulo: Editora Malheiros: 2011.
PIETRO, Maria Sylvia Zanella di. Direito Administrativo. 20. ed. São Paulo: Editora Atlas, 2007.
